采礦土地征收補償標準范文

導語：如何才能寫好一篇采礦土地征收補償標準，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

一、適用范圍

本《辦法》中涉及的臨時用地特指用于采礦工程（包括礦產地質勘探、開采、選礦工程，以及相關土地復墾和開發利用工程等）需臨時占用的土地，以及因采礦工程建設而必須使用的堆料場、停車場、運輸通道和其它臨時設施等占用的土地和取棄土用地。

二、臨時用地合同

根據《省臨時用地管理辦法》，臨時使用集體土地的，由臨時用地者與集體土地所有者簽訂臨時用地合同。

三、臨時用地期限

根據《省臨時用地管理辦法》有關規定，臨時用地的期限一般不超過2年，國家和省重點建設項目期限一般不超過3年，復墾工程期限一般為1年。若有權威部門設計的復墾方案，則以主管部門審批期限為準。

四、臨時用地批準權限

按照《省實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》第三十條的規定執行。

五、臨時用地補償原則

采礦工程臨時用地致使原土地所有者或使用者遭受損失，由縣土地行政主管部門向臨時用地者收取臨時用地補償費。土地行政主管部門在收取臨時用地補償費前，根據相關政策以及所占用土地類別、面積、期限等，按照實際損失（依現階段土地實際年產值計算），制定臨時用地補償方案和合同。

根據采礦工程、復墾和環境保護的相關要求，臨時用地前一次性補償相關損失費用，此后不再額外支付其它補償費。

六、臨時用地補償標準和依據

（一）臨時用地補償標準

按照省人民政府《關于公布省征地補償標準的通知》（政發[]43號）和縣人民政府《關于公布<縣征地補償區片劃分>的通知》（政發[]5號），確定臨時用地補償標準（見下表）為：

（二）青苗和地上附著物補償標準

1、青苗和地上附著物補償標準按照縣人民政府《關于印發<縣征地拆遷補償安置實施細則>的通知》（政發[]6號）執行。

2、房屋拆遷補償標準按照永州市人民政府《關于印發<永州市集體土地上房屋拆遷補償安置辦法>的通知》（永政發[]9號）執行。

七、臨時用地數量控制及復墾

根據國務院《土地復墾規定》和省財政廳、省物價局、省國土測繪管理局聯合下發的《省耕地開墾費土地復墾費征收使用管理辦法》，按照“誰破壞，誰復墾”和“土地復墾費用應當根據土地被破壞程度、復墾標準和復墾工程量合理確定”的原則,確定臨時用地數量控制及復墾標準：（一）單項采礦工程控制臨時用地數量，鼓勵大型采礦工程實施滾動式發展與用地模式；（二）森林植被恢復費與土地復墾費合為復墾保證金，由縣林業主管部門和縣土地主管部門收取，報縣人民政府批準后方可使用，資金實行專戶管理，?？顚Ｓ茫唬ㄈ└饔玫貑挝坏膹蛪ūＷC金總額具體標準由縣物價、財政、國土部門根據土地損壞程度、復墾工作量確定。

土地復墾費由縣土地行政主管部門收取，縣國土部門辦理臨時用地審批手續，并負責管理、監督、驗收土地復墾工作。施工單位負責臨時用地復墾工作，復墾要與改良土地、造地、改渠、挖塘和生態保護等結合起來。

篇2

穩層問題

原在徐州礦務集團征遷科工作的車賢橋、駱興鴿指著307省道南側的一片土地向時代周報記者介紹：這里就是采煤后產生的塌陷區，但是你看它比周圍的土地實際上還高出一段。

車賢橋介紹，之所以塌陷區比周圍正常田地和公路還高出一截，是因為礦務集團在土地還沒有開始塌陷時，預先將土壤挖出，在其位置埋了很多煤矸石，然后再將土壤回填在煤矸石上面，導致此塊地面比其他地面要高出許多，這樣它在今后的一些年里，慢慢沉降后就不會塌陷得比周圍的土地低。

“在我們采煤行業，有個術語叫穩層。”徐州礦務集團征遷處副處長錢慶高向時代周報記者介紹，穩層就是等采空區導致的塌陷土地慢慢沉降下去，逐漸壓實下面的采空區。這個通俗的說法就是“塌實了”。

他們說的是近年屢屢引發礦產災難的采空區導致的塌陷區治理。有著129年開采歷史的礦務集團，歷年來因采煤造成的塌陷區有22萬余畝。

坐落在五省通衢的徐州礦務集團有限公司是江蘇省和華東地區重要的煤炭生產基地。由于煤炭資源減少，集團的員工從最高峰的12萬多，已經減少到6萬多人。加上國家對采礦業安全作業的整頓力度加大，關閉的煤礦越來越多，徐州礦務集團也面臨著減員增效和產業轉型的諸多困境。

錢慶高向時代周報記者介紹，徐州礦區曾經是中國10個千萬噸以上礦區之一，俗稱十大礦，曾經產量位列全國前十名，上世紀90年代以后，由于資源儲量逐步減少，去年的產量是900多萬噸，從今年開始就逐步下降了，整個徐州礦區是238平方公里。這100多年的開采，不可避免地對徐州地區的村莊地貌產生破壞，這是客觀事實。

據錢慶高講述，徐州礦務集團對塌陷區的治理一般是土地征收和復墾兩種手段，從開采到現在，總共因采煤導致的塌陷的面積大概有22.5萬畝，已經通過征收這種方式來處理的，有122744畝，通過土地復墾的有50450畝，還有5萬多畝沒有治理。

“我們對采煤塌陷區的治理有一個基本的原則，就是土地要穩層，它不再繼續塌陷了再去治理?！卞X慶高說，“由于有一些礦井還在繼續生產當中，所以土地的不穩定還在繼續，所以得等到它穩層下來，還有5萬多畝土地沒有整治就是這個原因。”

“由于徐礦地區大多數是平原，與山西煤礦所處的地形不太一樣，山西不需要在塌陷的平原地方處理塌陷問題”，錢慶高說，“除非他把人家的窯洞給挖塌了，塌裂了。我們這個地方要處理，那是因為我們這里都是一馬平川的平原，村莊密集。”

“一般情況下，3年以后就穩層了?！卞X慶高說，“這是自動的，采完以后就塌下來了，沒有山區那種在地下形成空洞的現象”。

復墾和征收

江蘇省國土資源廳等5個部門在2009年發文給各市及徐州市所轄職能部門，要求調整徐州等老工業基地的煤礦塌陷區征遷補償標準，規定征地標準按20000元/畝補償。

錢慶高說，徐州礦區和國內其他礦區不大一樣，江蘇省專門為徐州礦區治理下過文件。從上世紀80年代到90年代到現在，從計劃經濟時期到現在，都規定徐州地區采煤怎么處理。

江蘇省的規定有2種方法，一種是征收，在采煤塌陷區叫征而不用。錢慶高介紹，在90年代以前，沒有實行聯產承包責任制前，土地仍是集體使用的時期，它都是生產隊，大隊里的。我們煤礦也是國有企業，也是國家的，這就是國家內部的關系，當時江蘇省就規定，凡是煤礦造成土地塌陷的，由煤礦根據一定的標準（當時的標準很低了），由當地煤礦征收。

在90年代以前，征收手續很簡單，由當時的徐州礦務局跟村里訂個協議，只要村里同意就可以征過來。礦務局把錢給村里，地仍然給村里使用，農民可以繼續耕種，只是把土地性質從集體所有制變成國有土地。

一般情況下，凡是徐州礦務局征過的土地，經過穩層以后，村里稍微加以整治，繼續耕種或者作為其他用地。在徐州礦區可以隨時見到這樣的土地。后來國家在1990年出臺了一個《土地復墾條例》，要求采礦塌陷企業對土地進行復墾。

錢慶高介紹說，此后江蘇省又出臺了一個文件，要求煤礦采煤塌陷大于1.5米的，繼續征收，深度小于1.5米的，必須復墾，征收的費用高，復墾的費用低。

在90年代時，一畝地分別是2000、3000、4000元檔次的一次性補償金，后來逐漸調整，現在是一畝地5000、6000、7000元的標準，如果塌陷深度大于1.5米的，就2萬元/畝征收。

錢慶高介紹，這個征收的錢由徐州礦務集團交給地方政府，地方政府把它作為失地農民保障金用起來，作為最低生活保障發放。

而在土地復墾和征收之前，農民亦可獲得相應補償，最高標準是每年每畝900元。“從影響土地開始，礦務集團就付農民農作物補償。按照江蘇省的文件，礦務集團工作人員就和農民到地頭，一年兩季去看看農民的損失是多少。如果農民的收成只是5成，礦務集團就賠5成。”錢慶高說。

治理阻力

車賢橋原來的權臺礦已經由于透水事故被關閉，工人被各自分流到集團的各個部門，他本人被分派到附近的一個礦區。

他向時代周報記者指著路邊的一排停工的小區樓房說，這是礦務集團賠償當地農民的錢建設的安居房，不過最近好像因資金問題停工好久。他說：“我們給的錢是按照規定給足了的?！?/p>

當地的一個農民向記者介紹，這里面涉及到賠償金的分配問題，礦里以前把錢給的是村里，不是給農民自己，有的錢就部挪用了。現在的樓房蓋不起來，更是村里干部的問題，礦務局把錢給了，但是村里的錢不能到位，只能看著樓房爛尾在那里。

該農民說，農民自己也有一些自私的想法，所以這些年，在與煤礦的利益斗爭中，陷入了一些僵持的怪圈。

這位村民的說法，在錢慶高的話里得到了印證。

錢慶高說：“一畝地補償一年最多拿900元，假如說他家里有10畝地，他一年農作物損失補償就是青苗補償拿不到9000元也可以拿到8000元。這十畝地他不要種，不需要投入任何勞力，就是說，如果這十畝地是好地，他正常耕種的話，他的凈收入可能達不到8000元?！?/p>

錢慶高認為，這導致在土地穩層完成后，農民不愿意復墾，“他們認為，你只要煤礦開一年，你就應該給我一年錢。”

徐州礦務集團的打算是，他們的土地穩層工作已經完成了，已經不影響農田了，于是計劃一次性給農民一畝地7000元的補償。

“農民一算，只要煤礦開20年，我就拿20年的補償，關井的時候，你還要一次性賠償我7000元，那我何樂而不為呢？”錢慶高這樣認為，“所以我們現在在土地復墾這個過程當中，就碰到這么一個大的阻力。”

篇3

關鍵詞:礦產資源開發 環境保護 生態補償 法律制度

中圖分類號:F062.2 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2010)06-063-03

礦產資源是人類社會發展和進步的重要基礎,然而,隨著現代社會發展速度的加劇,人們對礦產資源的索取和依賴越來越大,相應的開發力度和對環境破壞的程度也越來越大。因此,如何減少和遏制礦產資源開采對環境的破壞,促進經濟社會的可持續發展,便成為我們亟待解決的重大問題。雖然我國部分地方對資源開發的生態補償做了有益的探索,但由于政策的易變和上位法的缺失,使得地方在礦產資源開發生態補償上是“步履維艱”。

在當前的法律體系中對由礦產資源開發造成的環境污染和生態破壞都不存在真正意義的生態補償,即便是具有補償性質的資源稅費也不具有補償環境生態功能減損的性質,充其量不過是對礦產資源的資源價值的經濟補償而已。本文認為,針對礦產資源開發中多是市場行為的特殊性,得出礦產資源開發生態補償應是以市場補償為主導、政府補償為輔助的補償模式。其補償范圍主要包括對受損環境的生態功能的恢復和礦區喪失發展機會的居民的補償,其資金來源主要由礦業企業和受益地區來支付。

一、礦產資源開發中生態補償問題的提出

由于礦產資源作為自然資源的重要組成部分,一般存在于地球表面的巖石土壤圈,它不僅是支撐人類和其他一切有生命物體的必備環境要素,同時也是維持地球系統生態平衡的重要介質和載體。礦產資源開采造成的生態損害涉及氣圈、水圈、生物圈和巖石圈,各種探礦和采礦活動都會對土地、水、植被、其它資源以及社區居民的權利造成不同程度的價值損失或損害。盡管可以通過嚴格的政府監管來使環境損害減量化,但一些外部環境損害仍不可避免。

故此,礦產資源的開發利用不能只像其他物質財富一樣,僅僅追求占有、使用、受益的效率最大化即可,還需考慮到礦區這一生態系統的平衡以及水圈、生物圈、大氣圈的其他部分的協同作用,不至于因不合理地開發利用而打亂生態系統的平衡,招致環境的破壞,引發人類的生存危機。我國對礦區生態環境補償的探索與研究已有20多年,但仍處于摸索階段。

二、我國礦產資源開發中生態補償的現狀及評價

1.我國礦產資源開發中生態補償的現狀。

(1)礦產資源開發綜合治理的法規政策。近年來,我國十分重視建立和完善有關礦山資源綜合利用和環境治理的法規,并已經逐步確立了土地利用規劃、環境影響評價、環?！叭瑫r”制度、勘探權和采礦權許可證制度、限期治理等法律制度。在已經出臺的《礦產資源法》、《環境保護法》、《土地管理法》和《土地復墾規定》中,對礦產資源綜合利用和礦山環境治理分別從不同角度提出了要求,并以此為基礎在《礦產資源法實施細則》、《礦產資源保護條例》、《礦山環境保護條例》中強調了礦產資源綜合利用和礦山環境治理的內容,提出實行礦山環境影響評估制度和礦山環境恢復保證金制度。例如:“開采礦產資源,必須遵守有關環境保護的法律規定,防止污染環境。開采礦產資源,應當節約用地。耕地、草原、林地因采礦受到破壞的,礦山企業應當因地制宜地采取復墾利用、植樹種草或者其他利用措施?！痹谝恍┑胤叫粤⒎ㄖ幸灿械V山環境保護的專門規定,例如《安徽省礦山環境保護管理辦法》《陜西省地質環境管理辦法》等。這些規定雖然是關于礦產資源開發過程中的環境保護問題,但均沒有涉及生態補償問題,沒有明確補償主體的認定、補償標準的確定、補償途徑問題、補償對象的確立、如何使用補償費用,并建立起有效的生態環境效益補償費來源和使用的監督機制。

(2)具有補償性質的資源稅費。我國與礦產資源相關的稅費主要有礦產資源稅和礦產資源補償費,但這些稅費在征收數額上遠遠不能滿足對礦山環境保護的作用。從最初的設計目的來看,資源稅費并未將資源開采造成的生態損害成本計入,主要是偏重于補償資源自身的經濟價值以及調節資源級差收入,或者重在解決資源耗竭性補償問題,或者屬于礦產資源勘探投資的對價,都不存在對生態的補償問題。可見我國征收的礦產資源補償稅費只是對礦產資源開采所造成的資源經濟價值損失的補償而并不具有生態補償的意義。

(3)生態補償費征收情況。生態補償費是由國家根據礦產資源噸礦或一定銷售收入比例征收,并用于修復礦產資源開發造成的生態環境損壞的費用。中國最早的生態補償費實踐開始于1983年,云南省以昆陽磷礦為試點,對每噸礦石征收0.3元,用于開采區植被及其它生態環境破壞的恢復費用,取得了良好效果。20世紀9O年代中期進入了高峰,1989年江蘇省人民政府制定并實施了《江蘇省集體礦山企業和個體采礦業收費試行辦法》,規定對集體礦山和個體采礦業開始征收礦產資源費和環境整治資金,征收標準為銷售收入的2%~4%,并規定由環保部門管理和征收。各級地方政府征收的生態環境補償費,為生態環境保護提供了有力的經濟支持。廣西利用征收的生態補償費,開展了水土流失和農田污染的治理,取得了良好的效果。多年的實踐證明,生態補償費對于推進礦區生態環境的修復治理,增加礦區安全投入等都起到了積極的作用。

但從全國整體情況看,建立和完善生態補償費的征收制度仍任重而道遠,生態補償費的征收存在很多問題:從以上礦產資源補償費征收實踐可以看到,資源補償費的征收對礦區生態恢復和生態建設具有積極作用,但由于現有的礦產資源補償費的征收依據是資源耗竭性補償原理,征收標準過低,不僅沒有充分達到資源耗竭性補償,更沒有體現資源耗竭過程中對環境污染和破壞造成的生態損失的補償,無法維持礦產資源的可持續利用和良好生態環境。

2.對我國礦產資源開發生態補償現狀的評價。通過以上對我國礦產資源開發補償的相關法律政策的規定及其性質的初步分析,可以得出這樣的結論:正是由于制度上的缺陷,使現有的礦產資源補償沒有以“生態”為對象,都不是以礦產資源開發過程中生態功能恢復、維護、提升為目的而制定的?，F有的礦產資源稅、礦產資源補償費、探礦權使用費和采礦權使用費,探礦權價款和采礦權價款,主要是偏重于補償資源自身的經濟價值以及調節資源級差收入,或者重在解決資源耗竭性補償問題,或者屬于礦產資源勘探投資的對價,都不存在對生態的補償問題。因此,以上制度均不具有生態補償的性質。

因此,筆者認為,在我國礦產資源及其相關立法中,還沒有真正建立礦產資源開發生態補償機制,礦產資源開發生態補償法律制度嚴重缺失。雖然在國家政策法規的指引下,一些資源大省也作了有益的嘗試并取得了一定的效果,但行政手段限于人力和財力,不僅不太現實,而且行政手段也最容易異化和被利用。協調人與自然之間的關系,解決代際、代內之間在利用礦產資源開發利用方面的利益沖突,這是整個法律制度所必須面對的挑戰。長期以來我們在資源開發領域過分倚重政策調整而忽視了法律調整,使得礦產資源生態補償的長效機制一直未能真正建立。目前我國礦產資源生態補償規定大多是政策層面的,而且是政出多門,未形成完整統一的向社會公布的政策文件,這給我國礦產資源生態補償活動的展開帶來諸多障礙和限制。地方的生態修復治理工作由于缺少法律依據和科學政策的指引,地方生態補償工作步履維艱,“誰破壞、誰治理”的生態修復治理原則得不到落實,最終承擔環境破壞成本的仍然是政府和社會。社會公益原則[3]始終是國家規制市場經濟生活的基本出發點和最終歸宿,是國家對于市場經濟的調控、政治政策干預及生活道德等等各個方面的諸多利益的綜合,尤其是自然資源與生態保護,環境保護,城鄉公共設施的建設,社會醫療衛生等等,都是相對于國家和集體、個人的特殊的獨立的利益形態,即公共福利、公共利益。

實踐證明有必要及時將其上升為法律規范,“補償政策法律化”使礦產資源補償制度名副其實地成為使受損權益得到恢復和彌補的一種法律手段和法律制度。強調法律制度在生態補償中的重要性和權威性,對于整個生態保護和經濟建設的可持續發展具有至關重要的意義。接下來我們就從法律的角度對礦產資源開發生態補償的基本問題進行探討研究,希望能為我國礦產資源開發生態補償制度的早日構建掃除理論上的障礙。

三、礦產資源開發中生態補償的法律內涵

1.礦產資源開發中生態補償的定義。

(1)生態補償的法律內涵。生態補償是一個十分寬泛的概念,不同研究領域的學者對它從不同角度進行定義。從法律的角度,有學者認為生態補償是指:“為了恢復、維持和增強生態系統的生態功能,國家對導致生態功能減損的自然資源開發或利用者收費(稅)以及國家或生態受益者對為改善、維持或增強生態服務功能為目的而作出特別犧牲者給予經濟和非經濟形式的補償。”也有學者認為,“生態補償從狹義的角度理解就是指:對由人類的社會經濟活動給生態系統和自然資源造成的破壞及對環境造成的污染的補償、恢復、綜合治理等一系列活動的總稱。廣義的生態補償則還應包括對環境保護喪失發展機會的區域內居民進行的資金、技術、實物上的補償、政策上的優惠,以及為增進環境保護意識,提高環境保護水平而進行的科研、教育費用的支出?！鼻罢咧饕菑莫M義角度對生態補償進行的探討,明確了生態補償的目的、生態補償的主體和對象以及生態補償的依據;后者從狹義和廣義角度對生態補償進行了探討。但它們的核心都是圍繞對生態功能保護展開的,生態功能的破壞者和受益者均應提供補償,以維持、改善和增強生態功能;同時也必須考慮對環境保護喪失發展機會的區域內居民進行的資金、技術、實物上的補償、政策上的優惠等。

(2)礦產資源開發生態補償的含義。目前,理論界對資源開發生態補償有廣義和狹義的理解。狹義的資源開發生態補償是指對生態功能的補償,即讓生態保護成果的受益者支付相應的費用,解決好生態產品這一特殊公共產品消費中的“搭便車”現象,激勵公共產品的足額供應;廣義的資源開發生態補償,不僅指對生態功能的補償,還包括資源開發過程中對環境污染、破壞的補償,即通過對污染和破壞環境的行為進行收費或對保護生態資源環境的行為進行補償,以提高該行為的成本或收益,達到保護生態資源環境的目的。

礦產資源開發生態補償是生態補償理論在礦產資源開發過程中圍繞對環境與生態保護的具體運用。本文所指的礦產資源開發生態補償,是著眼于對“生態”的補償,但不應局限于狹義,而應從廣義上去解釋,即是指因礦產資源開發,給礦區(礦業城市)的自然生態環境造成污染、破壞,環境生態功能下降而進行的治理、恢復、校正所給予的資金補償,對礦區居民、礦業城市喪失可持續發展能力所給予的資金扶持、技術和實物幫助、稅收減免、政策優惠等一系列活動的總稱。具體包括以下三方面的內容:因礦產資源開采而給周圍環境造成的污染、破壞的恢復治理,由礦產資源開發者和礦產資源利用受益者進行補償;因礦產資源開采而給周圍環境造成的污染、破壞導致礦區居民喪失發展機會,由礦產資源開發者和礦產資源利用受益者給予的補償;因礦產資源的不合理定價而給礦業城市造成生態環境成本投入的損失,由其他工業城市(非礦業城市)對礦業城市作出補償。

2.礦產資源開發中生態補償的本質。既然生態補償是通過對損害(或保護)資源環境的行為進行收費(或補償),提高該行為的成本(或收益),從而激勵損害(或保護)行為的主體,減少(或增加)因其行為帶來的外部不經濟性(或外部經濟性),達到保護資源之目,所以我們可以得出生態補償的本質就是一種利益協調機制。生態補償機制通過對不同主體的經濟利益和生態利益、生存利益和發展利益等利益進行動態的協調來達到多元主體的利益均衡。從而達到對生態環境的保護,區域發展的協調和社會人與人之間的和諧。

具體到礦產資源開發領域,我們先來分析礦產資源開發利用過程中的受益主體和受損主體。因礦產資源開發而受益的包括礦產資源的開發者、利用者即最大的受益者礦業企業,以及因資源的開發而受益的地區以及因使用初級礦產品而受益的特定個人;反之在資源開發過程中受損的主要有由于采礦行為被“開膛破肚”因而留下千瘡百孔的礦區環境和因環境退化而喪失可持續發展機會的礦區居民。作為利益協調機制礦產資源開發生態補償的本質就在于要使在資源開發過程中引發的不同的受益主體和受損主體的生態利益與經濟利益和生存利益與發展利益之間進行動態協調使不同的利益沖突得以均衡。

3.礦產資源開發生態補償的功能。關于生態補償的功能,學界一般認為有以下三種:一是預防功能。該制度能有效預防和抑制環境問題的產生;二是引導功能。生態補償不僅能直接改變行為的成本收益關系,而且能間接改變環境行為的背景和氛圍,極大地改變環境行為的意識、動機、方式和工具,從而釋放出極大的精神力量和道德力量;三是約束功能。生態補償對環境問題制造者而言,是巨大經濟負擔,構成極大成本約束,迫使環境問題制造者加快調整行為方式和生產方式。具體到礦產資源開發生態補償同樣具有預防、引導和約束這三種功能。

(1)預防功能。目前,我國人動空間狹小,人口與資源環境緊密相連,使得礦產資源開發活動具有極強生態效應和社會效應,既可能影響生態環境,也可能干擾社會發展;既可能傷害社會財富和人體健康,又可能損害生態環境,導致人與人之間的矛盾和人與資源環境的矛盾。而礦產資源開發生態補償通過向受損的礦區環境救濟,能促使受損生態環境恢復和重建并有效恢復和改善生態質量,切斷或抑制導致社會不穩定的生態根源和誘因;向受害人救助,彌補損失,使受害人損益平穩或略有盈利,能消除受害人不滿和怨氣,化解矛盾,切斷導致生態退化的社會經濟根源和刺激因素。

(2)引導功能。礦產資源開發的生態補償不僅能直接地調控礦業企業利用環境行為的末端及后果,改變其行為的成本――收益關系;而且能間接地調控其對資源開發過程的心理、動機、思維、預期和價值判斷等,改變環境行為的背景和氛圍。并通過改變開發行為的意識、動機、方式和工具,從而培養其良好的環保意識能正確處理資源環境的經濟利益和生態利益的關系。

(3)約束功能。礦產資源開發生態補償對資源的開發者、利用者而言,是巨大經濟負擔,構成極大成本約束,迫使礦業企業加快調整其原有的粗放型的行為方式和生產方式。在大規模的礦產資源開發過程中,既會產生礦區環境的污染破壞,也會因此而對礦區居民產生預料之外的副作用和負產物,使他們因生態的破壞而喪失在礦區可持續發展的機會。在有些人受害的過程中,有些人則在過程中受益,成為受益者。礦產資源開發生態補償要求其運用環境法學中著名的科斯定理為指導,以補償為手段和媒介,要求環境問題制造者補償損失;或者向受害者補償損失,使其損益平衡,來消除環境問題解決過程中的矛盾和沖突,促進人與自然,區域經濟社會的協調發展。

四、結論

雖然,我國環境保護法、礦產資源法及相關法律中對礦產資源開采過程中環境保護問題也做出了規定,但由于其并未涉及生態補償而流于形式。借鑒國外礦山環境保護的先進經驗設立礦山環境恢復治理保證金制度在一些地方取得了良好的效果,但由于上位法的缺失難以在全國范圍內實施。因此,筆者認為,要有效解決礦產資源開發過程中不同主體的經濟利益與生態利益和生存利益與發展利益的沖突,在法律上構建完善的礦產資源生態補償制度是關鍵。而構建礦產資源開發生態補償制度的關鍵是要解決好該制度所涉及的基本理論問題,為其建立掃除理論上的障礙。通過法律措施對受損的礦區環境進行修復和治理對受損的礦區居民進行補償促使礦業與環境、人與自然、經濟與社會的關系得以協調,這必將有力推動我國和諧社會的建設、社會公平的實現,加快我國法治社會建設的進程。

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浙江省土地復墾辦法全文第一條　為了搞好土地復墾工作，保護土地資源，合理利用土地，改善生態環境，根據國務院頒布的《土地復墾規定》和有關法律、法規，結合我省實際情況，制定本辦法。

第二條　本辦法所稱土地復墾，是指對在生產建設過程中，因挖損、塌陷、壓占、污染等造成破壞的土地，建筑物拆遷后的閑棄地，報廢的公路、鐵路、機場、礦場、水利工程用地，自然災害毀損地和其他廢棄地，采取整治措施，使其恢復到可供利用狀態的活動。

第三條　本辦法適用于從事下列活動造成土地破壞的單位和個人(以下簡稱單位和個人)：

(一)開采礦產資源;

(二)燃煤發電、冶煉等堆棄廢物;

(三)燒制磚瓦和修建水泥預制場;

(四)取土挖沙;

(五)生產過程中排放污物;

(六)拆除建筑物和其他設施;

(七)各類臨時用地;

(八)其他生產建設活動。

第四條　土地復墾堅持誰破壞、誰復墾的原則，破壞土地的單位和個人有復墾的義務。任何單位和個人不得阻撓土地復墾工作。

第五條　縣級以上人民政府土地管理部門負責統一管理本行政區域內的土地復墾工作。土地管理部門應會同農業、城建等有關部門制定復墾標準，審查有關行業主管部門、單位的復墾規劃和計劃，并對復墾計劃執行情況進行監督檢查，做好復墾后的土地驗收和地籍管理工作。

第六條　政府鼓勵對因自然災害、搶險或者其他不可抗力毀壞的土地和其他廢棄地進行復墾，對承擔復墾任務的單位和個人，可以視其復墾工作量給予適當補助。

報廢的公路、鐵路、機場、礦場、水利工程用地，因調整城市規劃、村鎮規劃造成的廢棄地，無法確定破壞人的閑棄地等需要復墾的，由土地管理部門提出復墾方案，經縣級以上人民政府批準后統一組織實施。

第七條　各有關行業主管部門在制定土地復墾規劃時，應當按照土地利用總體規劃的要求，根據經濟合理的原則和自然條件以及土地破壞狀態，確定復墾后的土地用途?？梢詮蛪楦氐耐恋兀瑥蛪ê髴M量達到耕種要求。使用基本農田保護區土地的，復墾后應達到耕種要求。在城市規劃區內，復墾后的土地利用應當符合城市規劃。

第八條　對磚瓦廠(窯)、煤餅(球)廠、水泥構件預制廠等長期使用沙、土的企業，按規定的審批權限報經批準后，土地管理部門應根據實際需要，劃出取土(沙)的用地范圍，并由取土(沙)企業負責復墾。

取土、挖沙、修建預制場等不得占用耕地。確實需要使用耕地的，必須與平整土地相結合，不得破壞排灌設施。

對利用荒坡、沙丘等取土挖沙后使之成為耕地的，可視耕地質量酌情給予獎勵。

第九條　各級人民政府應建立土地復墾專項資金。土地復墾專項資金在土地損失補償費、造地費中各提出百分之五組成。土地復墾專項資金由土地管理部門統一掌握，實行?？顚Ｓ?。

土地復墾專項資金主要用于以下幾個方面：

(一)編制區域土地復墾規劃、計劃;

(二)自然災害毀損地，報廢的公路、鐵路、機場、礦場、水利工程等用地的復墾和其他由政府統一組織實施的土地復墾活動。

第十條　有土地復墾任務的建設項目，設計文件應包括以下復墾內容：

(一)建設項目用地面積、質量、類別;

(二)應復墾土地面積、類別、破壞程度;

(三)土地復墾工藝設計和措施;

(四)土地復墾所需資金預算及資金來源;

(五)土地復墾承擔單位、完成期限、要求;

(六)復墾后用途說明及驗收期限。

土地管理部門在審查建設用地時，應當全面審查土地復墾的有關內容，對違反規定或復墾條款不合要求，土地管理部門不得報批。

第十一條　土地管理部門在審查建設用地時，可以按照復墾要求向有復墾任務的單位和個人，收取每平方米三元以下的復墾保證金。繳納的土地復墾保證金，由縣(市、區)土地管理部門設專戶存入銀行。

復墾后的土地，經土地管理部門會同有關部門驗收合格，并核發合格證書后，方可退還保證金(含利息);未經驗收或經驗收不合格的土地，視為未復墾土地。土地管理部門應及時驗收復墾后的土地，不得無故拖延。

有土地復墾任務的單位和個人如未按規定的標準和期限復墾，土地管理部門和行業主管部門應責令其按規定的標準和限期進行復墾，拒不履行復墾義務的，其繳納的復墾保證金抵沖復墾費用，由土地管理部門另行組織復墾。復墾保證金不足以抵沖復墾費用時，不足部分由破壞土地者支付。

第十二條　國有和城鎮集體企業在生產建設過程中破壞的集體所有土地，按下列情況分別處理：

(一)經復墾可以恢復耕種的土地，應恢復耕種;

(二)不能恢復原用途或者復墾后需要用于國家建設的，由國家征用;

(三)經復墾不能恢復耕種條件的土地，原土地所有者確需保留的，由原土地所有者安排使用。

第十三條　鄉村集體企業和私營企業在生產建設過程中破壞的集體所有土地，復墾后應盡量恢復原用途。經復墾不能恢復原用途的，可以由集體經濟組織安排給有條件的企業和個人使用。用于建設的必須按照有關法律、法規的規定辦理審批手續。

第十四條　報廢的鐵路、公路、機場、礦場、水利工程用地復墾后，由當地人民政府統一安排使用，承擔復墾任務的單位有優先使用的權利。

第十五條　對因違法占地建設受到拆除建筑物和其他設施處罰的單位和個人，土地管理部門應責令其復墾非法占用的土地，其復墾費用和土地損失補償費，均由違法建設者承擔。違法建設單位不得將復墾費用列入其生產成本和基本建設投資。

第十六條　單位或個人對其破壞的其他單位使用的國有土地或國家暫不征用的集體所有土地，除負責復墾外，還應向遭受損失的單位支付土地損失補償費和地面附著物的損失補償費。

耕地(包括園地、養殖水塘，下同)的損失補償費，以實際造成減產以前的三年平均年產值為計算標準，由企業或個人按照各年造成的實際損失逐年支付。其他土地損失補償費標準，參照耕地損失補償費標準減半收取。

地面附著物的損失補償標準，按《浙江省土地管理實施辦法》的規定執行。

第十七條　土地損失補償費的具體金額，由破壞土地的單位或個人同遭受損失的單位根據第十六條規定的原則商定，達不成協議的，由當地土地管理部門會同有關行業主管部門作出決定。

當事人對土地損失補償費金額的決定不服的，可以在接到決定書之日起十五日內向上一級土地管理部門申請復議，也可以向人民法院起訴。

第十八條　對不履行或者不按規定履行土地復墾義務的單位或個人，由土地管理部門責令限期改正，逾期不改正的，或拒不復墾的，除承擔復墾費用外，可以根據情節，處以每平方米0.30元至1.50元的罰款。罰款必須在處罰決定書規定的期限內繳納，逾期不繳納的，每日加收相當于罰款金額的3的滯納金。需要復墾的土地，停止使用兩年后仍不復墾的，從第三年開始按《浙江省土地管理實施辦法》的規定收取土地拋荒費。

對逾期不履行或者不按規定履行復墾義務的單位和個人，土地管理部門可以不予辦理其提出的新的生產建設用地申請。

第十九條　按照本辦法規定收繳的罰款，全額上繳同級財政部門，任何單位和個人不得截留和挪用。

第二十條　當事人對依照本辦法作出的處罰決定不服的可以在接到處罰通知之日起十五日內，向作出處罰決定機關的上一級機關申請復議;對復議決定不服的，可以在接到復議決定之日起十五日內向人民法院起訴。當事人也可以依法直接向人民法院起訴。當事人逾期不申請復議，也不向人民法院起訴，又不履行處罰決定的，作出處罰決定的機關可以申請人民法院強制執行。

第二十一條　擾亂、阻礙土地復墾工作或者破壞土地復墾工程設備，違反《中華人民共和國治安管理處罰條例》的，由當地公安機關給予治安管理處罰;構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。

第二十二條　負責土地復墾工作的國家工作人員玩忽職守、徇私舞弊的，由其所在單位或者上級主管機關給予行政處分;構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。

第二十三條　本辦法執行中的具體問題由省人民政府法制局負責解釋。

第二十四條　本辦法自之日起施行。

土地復墾如何確權首先，需要查明復墾的土地，是否已經被國家征收，凡征收范圍內的土地一律屬于國家所有。未被征收的土地，區別不同情況對待，已經確定為農村集體經濟組織農民集體所有的土地，仍歸農民集體所有。過去不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地，應確認為國家所有。對復墾后不能恢復用途或者復墾后需要用于國家建設的，由國家征收。經復墾后不能恢復原用途，但原集體經濟組織愿意保留的，可以不征收。經復墾后可以恢復原用途，但國家建設不需要的，不實行征收，土地的所有權仍歸原農村集體經濟組織。

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關 鍵 詞 行政補償法/立法/研究

有兩個案例促使我關注和研究這個問題。

第一個案例發生在湖北某縣。1998年長江發大水時，政府采取分洪措施，該縣部分村鎮被 淹。災后政府對村民房屋被淹的損失給予了一定的補償，但一些企業的廠房設備因分洪被淹 造成的損失卻未能獲得適當補償或未能獲得任何補償。企業到處申訴，以致到法院起訴，問 題最終未能獲得解決。因為我國目前尚沒有專門的補償法，沒有關于行政補償范圍和補償標 準的明確的法律規定。

第二個案例發生在廣東省某市。該市因城市建設需要，于90年代陸續批準了若干企業（包括 一家外資企業）在城市郊區建石場開采石料，批準期分別為5到10年。但到1998年，該市為了 加強環境保護，提高城市環境質量，市人大常委會通過了一項地方性法規，要求郊區所有石 場關閉和外遷，并平整開采區的土地和在該土地上進行綠化。一家外企對市政府和市礦資辦 責令其關閉的通知不服，認為自己開辦石場是經過市政府批準的，自己為此投入了大量的資 金和設備，現在不僅成本沒能收回（更不要說盈利），還要承擔石場關閉善后的大量費用。他 為此進行申訴、申請復議和提起訴訟，要求政府賠償，但最終亦未能獲得賠償。因為根據我 國國家賠償法，行政賠償必須以政府行為違法為前提，而該市政府責令其關閉石場的行為是 依法（地方性法規）進行的。從法律上講，本案應屬于一個行政補償問題，然而我國目前對行 政補償卻缺乏專門性的法律規定。

這兩個案例和其他類似的案例表明，我國迫切需要制定行政補償法，建立行政補償制度。 本文擬對這些問題做一粗淺的探析。

一、建立行政補償制度的意義

國家賠償是國家對公民、法人和其他組織因國家機關和國家機關工作人員違法行使職權行 為致使其合法權益受到損害而給予賠償的法律救濟制度，行政補償則是國家對公民、法人和 其他組織因行政機關和行政機關工作人員合法行使職權行為或因公共利益需要致其合法權益 受到損害而給予補償的法律救濟制度。我國于1994年制定了《國家賠償法》，正式確立了國 家賠償制度，但對于行政補償，除個別單行法對某些行政管理領域（如土地征用）的補償做了 一些零散的規定外，整體的、規范化的行政補償制度尚未建立，大量的行政補償問題在我國 目前尚無法可依，致使公民、法人和其他組織因公共利益受到的損失得不到適當補償，甚至 完 全得不到任何補償。

因此，我國目前迫切需要建立整體的、規范化的行政補償制度。建立這一制度的具體意義 表現在：

1、保護人權，建設社會主義法治國家的需要。法治是與人權緊密聯系在一起的，法治國家 的最重要特征之一是人權得到法律的切實保護。而人權最基本的內容是人的生存權，生存權 最重要的體現和保障則是公民的人身權和財產權。在現實生活中，公民人身權、財產權不僅 可 能受到政府違法行為的侵犯，而且更可能受到政府合法行為的損害（如前述兩個案例的 情形）。一個國家，對于公民人身權、財產權因政府行為受到的損害，如果政府只對其違法 行為造成的損害予以賠償，而不對其合法行為導致的損失予以補償，那么其對人權的保障顯 然是不完善的。

2、保護市場主體利益，促進市場經濟發展的需要。市場經濟的發展，需要兩個重要條件： 一是自由；二是平等。政府合法行為對市場主體利益的損害，其受害人往往是特定的，而不 可能是普遍的。這些受害人因政府行為受到的損害實際是政府加予他們的不平等負擔。政府 如果不對這些市場主體所承擔的特別負擔予以補償，就會使他們相對于其他市場主體處于不 平等的地位，他們就很難與其他市場主體競爭，從而妨礙市場經濟的發展。

3、保護行政管理相對人的積極性，維護社會公共利益的需要。行政主體在行政管理過程中 ，為了維護國家、社會公共利益，有時不得不損害特定行政管理相對人的利益，如消防滅火 中為建立隔火帶而拆除特定相對人的房屋或征用特定相對人的防火器材，公安機關在執行公 務中征用特定相對人的交通工具等。對此，行政主體事后如不給予相對人以適當的補償，就 可能挫傷他們協助公務的積極性，最終不利于維護社會公共利益。

4、保護為社會奉獻的奉獻者的權益，維護社會公正的需要。在社會生活中，我們常常會遇 到許多樂于為社會奉獻，見義勇為，助人為樂的人，他們在為社會、為他人做好事的過程中 ， 經常會使他們自己的人身和財產受到損害，甚至為此犧牲他們的生命。對這些英雄模范人物 和 他們的家屬，政府如果不給予適當的補償，社會公正就難以體現和伸張。

5、保護因公益受害的受害人的權益，化解社會矛盾和保障社會穩定的需要。行政相對人權 益因社會公益而受到損害有兩種情況：一是相對人自己主動協助公務或見義勇為而導致的損 害，二是因行政主體的行政行為而被動受害。對于第一種情況，相對人很少自己主動去向政 府申請補償（當然也有相對人或其家屬主動申請補償的）；對于第二種情況（且這種情況是多 數），相對人通常會主動去向政府要求補償，政府如果不予補償或補償不公平、不適當，他 們 會不斷地上訪，影響社會穩定。由于我國目前沒有行政補償方面較為統一、明確的法律規定 ，故為此而引發的社會矛盾和糾紛是時有發生的。

6、保護外國投資者利益，促進進一步對外開放和適應經濟全球化的需要。對外開放，吸引 外資是發展我國經濟，推進我國現代化進程的必需。而要保證對外開放，吸引外資政策的有 效實施，就必須建立和培植公平競爭的市場環境和穩定的、可預期的法治環境。行政補償法 律制度則正是這種市場環境和法治環境的必要要素。試想，如果沒有這種穩定的制度，外資 在 沒有合理補償的條件下隨時可能被征收，被國有化，被投資國政策的變化，或因其公共利益 的需要而致外資財產損害而不予任何補償，那誰還敢到這樣的國家來投資呢？目前，我國加 入WTO在即，我國經濟將全面參與經濟全球化的進程。在這種形勢下，建立我國統一和穩定 的行政補償制度尤顯必要和迫切。

二、行政補償的理論依據

各國學者對行政補償制理論根據的闡釋是各種各樣的，其主要學說有三：

1、公平負擔理論。在民主、法治社會里，人人享有平等的法律權利，同時人人亦應平等分 擔社會負擔。如果個別或部分公民為社會承擔了特別的義務或受到了特別的損害，國家即應 給予他（他們）特別的補償，以將個別或部分人因公共利益受到的損失轉由全體公民分擔。因 為國家補償金來源于稅收，而稅收取之于全體納稅人，從而實現公共負擔平等分擔。

2、結果責任理論，即無過錯責任理論。根據該理論，行政機關及其工作人員只要其行為或 其所管理的人或物造成了給相對人的損害，不管其是否存在違法情形，不管其是否有過錯， 均應對被害人的損失予以賠償或補償。引起行政補償的損害雖然是行政主體的合法行為或因 公共利益的需要造成的，但對于受損害人來說，其受到的損害與其因違法行政行為受到的損 害（引起國家賠償）是一樣的：在兩種情況下，受損害人權益都是合法的權益，所受損害都是 損 害，且相對人本人都沒有過錯。因此，在兩種情況下，其受損害的權益都應該同樣得到救濟 .法律上的區別應該只針對行政主體和行政工作人員；引起賠償的是違法行為，行政主體和 行政工作人員應該對之承擔相應侵權法律責任；引起補償的是合法行為，行政主體和行政工 作人員對之不承擔侵權法律責任。

3、危險責任理論。根據該理論，一個人如果為了自己的利益而置別人的利益于某種危險之中 ，他即必須為此種危險可能導致對方的損害負賠償責任。這種理論始于民事賠償領域，后行 政法予以借鑒，作為了行政補償的根據之一：行政機關及其工作人員為了社會公共利益而使 行政相對人權益處于某種危險狀態之中，其即應對相對人因此可能受到的損失予以補償。

三、行政補償的范圍

在既建立了行政賠償制度，又建立了行政補償制度的國家，行政補償通常比行政賠償的范圍要大，后者比前者更多、更廣泛地涉及公民、法人和其他組織的合法權益。在行政管理的許多領域，行政機關和行政機關工作人員合法行使職權的行為，或國家為了社會公共利益的需要，都不可避免地會損害個別或部分行政相對人的合法權益。這通常包括下述情形：

1、行政機關為搶險救災而損害部分相對人利益。例如，在發生大洪災時，國家為了保護大城市和大范圍內的人民生命財產安全，采取分洪措施，導致一定農村或小城鎮地區被淹，這些地區的居民的財產權益必然受到重大損失。同時，國家還可能征用一定地區的個人或組織 的財產用于抗洪救災。同樣，在發生火災時，消防部門為了阻止火勢蔓延，可以拆毀火場附近居民和其他建筑物，為了迅速撲滅火災，消防部門還可能征用個人或組織的滅火器材或征 用其他物品用于滅火。

2、行政機關合法執行公務導致相對人權益受損。例如，公安機關在追捕犯罪嫌疑人時使用槍械，可能誤傷好人。海關檢查出入境人員行李物品時，可能因不慎損壞相對人的財物。

3、公民因主動協助公務和見義勇為，使自己的身體或財產受到損害。這類補償可能包括兩種情形：其一，公民主動協助公務，受益人是國家和社會，故公民為此受到的損失應當完全 由國家補償；其二，公民見義勇為，受益人除了國家和社會外，通常還包括特定相對人。對 于這種情形，除了國家應對見義勇為者獎勵和補償外，受益的特定相對人亦應對見義勇為者 為其受到的人身或財產損害予以適當補償。

4、行政機關為了公共利益征收或征用相對人財產，征收和征用有所區別：征收通常是所有 權的轉移，相應財產由相對人所有轉為國家所有；征用則通常不轉移財產所有權，行政主體 只是對相對人財產“借用”（強制性“借用”）一段時間，用完以后仍歸還相對人。這兩種情 況無論是哪種，行政主體都應對相對人受到的損失予以適當補償。

5、國家組織實施的有高度危險性的工程和相關活動致使公民受到人身傷害或財產損失。如 核電站的修建和運作、化學物品的生產、運輸和存放、監獄和精神病院的管理等，都可能（ 不是必然）因各種原因使個別或部分公民受到某種損害。

6、行政機關根據政策的需要撤銷或改變自己原已作出的行政行為，導致相對人利益的損害 .例如，行政機關為了改善生態或生活環境，決定提高特定地區的環境標準，為此撤銷原給 相對人的某種生產或采礦許可證，相對人因此停產停業可能造成的重大財產損失（如前述案 件的情形）。

7、部隊軍事訓練、軍事演習導致相應地區部分個人、組織的財產損失，甚至導致個別人身 損害。軍事行政補償包括兩種情況：一是對戰時軍事行為致害的補償；二是對平時軍事訓練 、軍事演習行為致害的補償。一般行政補償法只調整后一種軍事行政補償，對前一種軍事行 為致害，并非所有國家都予以補償，對此予以補償的國家，通常也只是在戰后制定特別補償 法規定專門的補償范圍和補償標準。

四、行政補償的程序

行政補償可適用行政程序和司法程序兩種，但行政程序應為司法程序的必經前置程序。

1、行政程序。行政程序可包括相對人向行政機關申請和行政機關受理、書面審查相對人的 申請或當面聽取相對人陳述和接受相對人有關證據材料（必要時可舉行聽證）、作出給予補償 或不予補償的決定、向相對人送決定書和告知相對人不服決定的救濟途徑等步驟。此外，某 些行政補償（如公民協助公務和見義勇為的補償）也可不經相對人申請而由行政機關主動發給 相對人。如行政機關不主動發給，相對人亦可自行申請。

2、司法程序。司法程序不是必經程序。相對人如接受行政機關就其補償申請作出的決定即 不再引起司法程序，只有相對人不服行政機關就其補償申請作出的決定時方引起司法程序。 司法程序即相對人向人民法院提起行政補償訴訟。行政補償訴訟一般適用行政訴訟程序，但 有關行政補償的法律、法規可補充規定某些特別程序。

五、行政補償的標準

行政補償標準可參照行政賠償的標準，以補償相對人的實際損失為原則。但具體領域、具 體事項的補償標準，應以單行法律、法規規定，而不宜作統一的相同規定。例如，對被征用 土地的人的補償與對因采取分洪措施而受到損失的人的補償就不應適用相同標準；對因見義 勇為受傷的公民的補償與對因公共設施出現意外損害而致傷的公民的補償亦不宜適用同樣的 標準。

六、建立行政補償制度的立法思路

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第一條為了加強林地保護管理，合理利用和節約使用林地資源，保護生態環境，維護森林經營單位的合法權益，根據《中華人民共和國森林法》及其《實施細則》、《中華人民共和國土地管理法》和《陜西省土地管理實施辦法》、《陜西省森林管理條例》及有關法律、法規的規定，結合本省實際，制定本辦法。

第二條進行勘察設計、修筑道路或者工程設施、基本建設、開采礦藏、開發旅游區以及其它用途，應當不占或者少占林地。必須征用集體林地和個人使用林地、占用國有林地（以下分別簡稱征用、占用林地）時，均應依法辦理審批手續。

第三條經批準征用、占用林地從事非林業建設的單位和個人，都應按本辦法規定繳納補償費用。

第四條本辦法所稱林地，包括郁閉度在0．3以上的喬木林地、疏林地、灌木林地、未成林造林地、采伐跡地、火燒跡地、苗圃地等。

第二章征用占用林地的審批程序

第五條征用、占用林地的單位和個人須向縣級以上林業行政主管部門提交征用占用林地申請表及有關附件，經林業行政主管部門審核同意后，報土地管理部門按征用土地審批權限辦理征用、占用林地手續，具體審批手續應當力求簡化。

《陜西省征用占用林地申請表》由省林業、土地管理部門統一制發。

送林業行政主管部門審核的附件應當包括：

1、按國家基本建設程序批準的設計任務書或者批準文件；

2、經主管部門批準的用地申請報告（包括占地平面圖）；

3、被征用、占用林地的權屬憑證；

4、繳納林地補償費、林木補償費以及伐除林木應預交的森林植被恢復費等有關費用的協議書或意向書；

5、需要采伐林木的，還應當提交采伐林木申請書。

第六條征用、占用林地由林業行政主管部門實行分級審核，具體審核權限如下：

（一）征用、占用林地10畝以下（“以下”含本數，“以上”不含，下同），由縣級林業行政主管部門審核；

（二）征用、占用林地10畝以上、50畝以下（西安市為100畝以下），經縣級林業行政主管部門現場調查后提出意見，由地（市）林業行政主管部門審核；

（三）征用、占用林地50畝以上（西安市為100畝以上）2000畝以下，經地（市）林業行政主管部門現場調查后提出意見，報省林業行政主管部門審核；

（四）征用、占用林地2000畝以上的，經省林業行政主管部門現場調查后提出意見，報國務院林業行政主管部門審核。

第七條占用省、地（市）直屬林業單位的林地，應當按隸屬關系報林業行政主管部門審核后，按審批權限報土地管理部門辦理占用手續。

第八條一個建設項目需要使用的林地，應當根據總體設計，一次申請批準，不得化整為零，多次申報。分期建設的項目，應當分期征用，不得先征待用。

第九條國防林、實驗林、母樹林、種子園、列入國家和省級重點保護的珍貴樹種、森林公園和自然保護區的林業用地，原則上不得征用、占用。因特殊情況確實必須征用、占用的，應由負責審核的林業行政主管部門事先征得原批準機關同意，并采取必要的保護和恢復措施。

第十條經批準征用、占用的林地，無特殊原因，連續兩年未用的，由縣級以上人民政府批準，收回申請用地單位的使用權，交原林地所有者或經營者繼續用于發展林業生產。

第十一條經批準臨時使用的林地使用期滿，用地單位必須及時恢復林地上的植被和其它生產條件，歸還原林地所有權單位或經營單位。

第三章補償費征收范圍和標準

第十二條依法批準征用、占用的林地，征用、占用單位和個人必須按規定繳納林地補償費、林木補償費、安置補助費以及森林植被恢復費。拆除征用、占用林地上的建筑物或者其它附著物，應當折價補償。

已按本辦法規定繳納各項補償費的，不另繳納征地補償費、土地復墾費、水土保持費等迭加費用，有關部門不得重復收費。

第十三條經批準征用、占用林地的單位和個人，按下列規定標準繳納各項補償費：

（一）林地補償費：按實際征用、占用的林地面積計算。喬木林地一般按當地中等耕地單位面積平均年產值（下同）的2￣3倍補償，如屬防護林地、特種用途林地應按3￣5倍補償，珍貴樹種林地、經濟林地按五至六倍補償。疏林地按喬木林地的50－70％補償；灌木林地按喬木林地的40－60％補償；采伐跡地、火燒跡地，按喬木林地的30－50％補償；苗圃地按喬木林地的5￣6倍補償；未成林造林地按當年同等立地條件造林投資的2￣3倍補償。

（二）林木補償費：人工闊葉幼齡林（10年以下）按實際造林投資3￣4倍補償；中齡林（10￣20年）按達到主伐期出材量實際價值（出材量和平均售價）補償100￣150％；成熟林按出材量實際價值補償50￣100％。天然林按人工林的80－90％計算補償，針葉樹按闊葉樹的1￣2倍補償。固定苗圃地苗木按當年苗木價值的1－2倍補償。未達到盛產期的經濟林木按實際投資的3￣5倍補償；有收益的經濟林木按前3年平均產值3￣4倍補償。對發揮防護效益的灌木林參照人工幼林標準補償。

（三）森林植被恢復費：除采伐跡地、火燒跡地外，按被征用、占用林地整地、造林、培育（包括森林防火、病蟲害防治、林地墾復、林木撫育等）全過程的重置價格繳納。

（四）安置補助費：根據征用、占用林地范圍內需要安置的人口數，對每個需要安置的人口按照當地中等耕地單位面積平均年產值的2￣4倍補償。

第十四條征用、占用林地的單位和個人必須伐除被征用、占用林地上的林木時，應當嚴格按照有關規定，由原林地經營單位或者個人到縣級以上林業行政主管部門辦理林木采伐許可證，交征用、占用林地單位或個人據以采伐并將所伐林木集中歸楞，交被征占林地所有者、經營者處理。

拆除直接為林業服務的標志、工程設施等，按現行重置價格或者由雙方協商予以補償。

第十五條征用、占用林地在2年以內的，可適當降低林地補償費和林木補償費標準。

征用、占用林地不伐除林木的，只繳納林地補償費和林木補償費，不繳納植被恢復費。伐除林木的，須預交森林植被恢復費，資金所有權不變。用地期滿，由用地單位造林，經當地林業行政主管部門驗收合格后，退還森林植被恢復費；到期未造林的，歸還林地時不退給森林植被恢復費，由林權所有者或經營者用以代為造林。

第四章補償費征收與管理

第十六條森林經營單位在所經營的林地范圍內，修筑直接為林業生產服務的工程設施，按照其上級主管部門批準的文件執行，不屬征用、占用林地，不繳納林地補償費、林木補償費、森林植被恢復費和安置補助費。國家和本省另有規定的除外。

第十七條征用、占用林地，其林地補償費和林木補償費，由負責審核的林業行政主管部門按雙方簽訂的補償協議統一收??；征用個人使用的林地上屬于個人的林木和附著物的補償費全部付給本人；征用、占用屬于集體和國有林業單位的林地，其林地補償費和林木補償費，除95％付給原林地，林木所有者或經營者外，其余5％按以下規定管理使用：

（一）縣級林業行政主管部門收取的，留縣（市、區）3％，上繳省、地（市）林業行政主管部門各1％；

（二）地（市）林業行政主管部門收取的，返還縣級林業行政主管部門1％，上繳省林業行政主管部門1％，留地（市）3％；

（三）省級林業行政主管部門收取的，各返還給地（市）、縣級林業行政主管部門1％，留省3％；

（四）付給集體或者國有林業單位的林地補償費、林木補償費，必須用于造林、護林，發展林業生產。

第十八條征用、占用林地的安置補助費和林木與其它附著物的補償費，由負責審核的林業行政主管部門按雙方簽訂的協議統一收取，全部付給原林地、林木、其他附著物的所有者或經營者，用于富余勞力的安置和不能就業人員的生活補助，其他任何單位和個人不得侵占和挪用。

第十九條縣級以上林業行政主管部門按比例留成的補償費和按規定不退給用地單位的森林植被恢復費，全部納入林業基金管理，實行專戶儲存，用于森林資源的恢復和管理，不得挪用。收取上述費用的林業行政主管部門，應在同級物價部門辦理行政事業性收費許可證，持證收費，并使用省財政廳統一印制的收費票據。

第五章處罰

第二十條申請征用、占用林地的單位和個人，未按本辦法第五條規定履行審批手續，以及雖經依法批準但拒不承擔各項補償費用的，林地所有者和經營者有權拒絕其進入林地范圍內從事任何建設或生產經營活動，并按照《陜西省森林管理條例》第三十八條的規定處理。

第二十一條無權審批、越權審批或者未經林業行政主管部門審核同意擅自審批林地的單位和個人，所批準的文件無效；其直接責任人由所在單位給予行政處分，并可處以50－300元的罰款。

第二十二條經批準征用、占用林地的單位和個人，未按本辦法規定在批準占用林地之日起30日繳納各項補償費的，從滯納之日起，按日加收應納補償費用5‰的滯納金。對在3個月內仍未繳納各項補償費的，終止其在所征用、占用林地內的一切活動或收回林地。對已造成的損失，應負賠償責任。

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摘要：本文作者從法律角度對礦產資源在開發過程中的生態補償的概念進行界定，在總結我國礦產資源開發生態補償機制建設現狀的基礎上，對我國礦產資源開發生態補償法律機制的完善提出了合理的建議，以達到能促進我國礦產資源的合理開發與利用，使礦區的生態安全和采礦業能夠可持續發展的目的。

關鍵詞：礦產資源；生態補償；礦區生態補償；法律機制；

1礦產資源開發生態補償的概念和含義

1.1生態補償的概念

本文可以將其大概總結為兩種含義：

一是指自然生態補償?！董h境科學大辭典》將其定義為“生物有機體、種群、群落或者生態系統受到干擾時，所表現出來的緩和干擾、調節自身狀態使生存得以維持的能力，或者可以看作生態負荷的還原能力”。

二是從法律的角度出發，呂中梅教授認為：“生態補償從狹義的角度理解是指對由人類的社會經濟活動給生態系統和自然資源造成的破壞以及對環境造成的污染的補償、恢復、綜合治理等一系列活動的總稱?！?/p>

1.2 礦產資源開發生態補償機制的概念和含義

礦產資源開發生態補償法律機制是指將生態補償的基礎理論應用于礦產資源開發的保護中，實現對礦產資源的補償。也就是說，礦產資源開發生態補償法律機制應該是針對礦產資源開發、開采、利用過程中所造成的對礦區環境污染、礦區生態系統的破壞和礦產資源的浪費利用等問題，而采取的一系列整治、恢復、修復礦區生態環境措施的一種制度。在發揮法律的保障和促進作用的基礎上，將一系列措施制度化、法律化、社會化，并結合政府的宏觀調控機制及經濟調節手段，運用財政扶持補貼、稅費征收、政策優惠等措施對礦產資源開發中生態環境的保護進行合理有效的補償。

2我國礦產資源開發生態補償機制的現狀

2.1我國礦產資源開發生態補償機制的現狀

近些年我國出臺的一些《法律細則》及相關的法規與政策，吸收了一些發達國家的先進經驗，對有關礦產資源開發中對生態環境的保護內容做了相對明確的規定。如：1989 年出臺的《土地復墾規定》、1994年出臺的《礦產資源法實施細則》、2000年出臺的《生態環境保護綱要》、2005出臺年的《國務院關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》、2006年出臺的《國務院關于加強地質工作的決定》、2007 年出臺的《國務院關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》、2009年出臺的《國務院關于環境保護若干問題的決定》等，這些條例法規都不同程度的從不同角度對相關原則及有關制度建設作了相應的規定。特別是2009 年出臺的國土資源部頒布的《礦山地質環境保護規定》，對礦山環境影響評估制度、礦山環境恢復保證金制度、礦山環境保護治理原則，礦山地質環境治理恢復義務等做出了比較詳細的規定和詮釋。

2.2礦區生態補償的必要性

從我國整體形勢來看，建立礦區資源開發生態補償機制對于實現小康目標，深入開展環境保護工作有著非常重要的積極作用。有助于利用激勵社會經濟的管理，促使在生態環境資源的開發利用過程中與一般商品再生產過程相結合，從而達到在整體上對全社會的生產活動進行宏觀調節，對生態破壞、環境污染及生態功能的恢復與治理進行系統管理的目的。

3建立健全礦產資源開發生態補償機制的對策

3.1 進一步完善礦產資源開發生態補償的法律體系

就我國目前有關法規體系的現狀而言，以《土地法》、《礦產資源法》、《環境保護法》為重點，要適時、有效地對相關法律法規進行修改，屆時補充礦產資源開發生態環境補償的相關重要內容，以及形成礦產資源開發生態環境補償的法律體系。我國在目前還沒有專門性地針對礦區生態環境保護的法律法規，也未對礦區生態環境修復治理的主體列出明確的規定，礦區生態環境的最主要治理者仍然是國家政府。所以，由于缺乏相關的法律依據，生態補償費的獲得主要還是依靠國家財政，開采企業基本沒有負擔環境修復的成本費用。生態補償的主體、客體、補償的原則和依據也沒有得到明確的規定。

3.2 設立礦產資源開采生態環境補償的監督機制和管理機構

針對我國目前傳統的生態環境價值觀念相對比較落后，生態環境利用的權利和責任觀念也比較淡薄，礦產資源開采中生態環境補償的法律制度尚不完善的狀況下，必須強化礦產資源開采生態環境保護和補償的法制建設，實行行政監督，建立一套行之有效的監督機制，以確保礦產資源開發生態環境補償制度的有效進行，從而促進我國礦產資源的有效利用及生態環境的有效保護和恢復，確保國家經濟的可持續發展和社會的長治久安。

3.3 確定礦產資源開發生態補償的補償機制和標準

在完善以上法律的基礎上，應依法建立一系列礦產資源開發生態環境補償制度。應該遵循以下幾項基本原則：環境、社會、法律與經濟協調發展的原則；資源綜合合理開發利用的原則；環境、生態完整性、綜合性、相連性和可持續發展的原則；資源利潤率公平分配的原則；代際公平、代內公平、物種公平以及地域公平的原則。形成一套科學的評估、認定方法和動態補償標準的全方位科學補償機制。

礦產資源開發生態補償的數量以及標準的確定，是合理實現礦產資源開發中生態補償的前提。如果補償的數量過低，資金的缺欠將會不利于礦產資源開發中生態補償的合理實現；反之，數量規定如若過高，超過補償的能力，則會阻礙社會經濟的合理發展。因此應該建立礦產資源價值評估體系和科學的礦產資源開發生態補償標準體系。

3.4 增強生態環境保護的法律意識觀念

如今追求經濟增長的強烈欲望使人們忽略了人類生存的最基本條件―對生態環境的合理開發和保護。所以在立法中，往往偏重于礦業生產活動，卻疏忽了對自然環境的保護和補償。這些都是人們對人類生存的價值和意義的錯誤理解與追求，然而必須在法律的引導下，增強保護環境的意識，同時讓法律與生活結合，引導人類正確的追求和發展。

4總 結

隨著工業化、商業化、城市化的迅速發展，生態環境問題已經成為制約經濟、社會發展的瓶頸。在這種背景下，要走可持續發展的道路，必須制定和完善一系列相適應、相協調的法律法規和政策，礦產資源開發生態環境補償的法制建設就是其中之一。它的價值不僅是協調礦產資源開發和生態環境的關系，實質上是調整資源開發利用的利益分配關系，是解決如何在資源開發利用者和資源所有者、資源關系者之間，在資源賦存地區和資源利用地區，在代際之間與代內之間進行利益分配問題。它關系到如何平衡“生存和發展”的重要關系，是可持續發展的又一重大課題之一。

參考文獻：

[1]環境科學大辭典編委會．環境科學大辭典．中國環境科學出版社．1991。

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第二條  本辦法適用于在我省行政區域內從事生產建設活動，造成土地破壞的單位和個人。

第三條  各級土地管理部門負責本行政區域的土地復墾管理監督工作，其主要職責是：

（一）貫徹執行國家有關土地復墾的法律、法規和政策；

（二）組織有關部門編制土地復墾規劃和計劃；

（三）審查所批建設項目中有關土地復墾的方案；

（四）會同有關部門制定復墾標準；

（五）監督檢查土地復墾情況，并負責對復墾后的土地進行驗收；

（六）辦理復墾后土地的登記發證；

（七）辦理其他有關土地復墾的事宜。

第四條  各級計劃管理部門負責土地復墾的綜合協調工作。

各有關行業管理部門應做好本行業的土地復墾工作，其主要職責是：

（一）編制本行業土地復墾規劃、年度實施計劃，經縣以上土地管理部門和計劃部門協調平衡后組織實施；

（二）按土地管理部門的要求，做好本行業破壞土地的數量、種類、分布、破壞程度等情況的調查、統計工作；

（三）配合土地管理部門做好本行業土地復墾監督檢查工作。

第五條  下列被破壞的土地，必須進行復墾：

（一）因采礦、挖沙、取土、采石等生產建設損壞的土地；

（二）因排放礦渣、垃圾等廢棄物占壓的土地；

（三）廢棄的取土坑及廢棄建筑物占壓的土地；

（四）廢棄的水利工程及鐵路、公路、場（站）、廠礦占壓的土地；

（五）因生產建設造成沙化、鹽漬化、水土流失的土地；

（六）其他因生產建設造成破壞的土地。

第六條  土地復墾，實行“誰破壞、誰復墾”的原則。凡造成土地破壞的企業和個人，都必須履行土地復墾義務。土地復墾工作，任何部門、單位和個人不得阻撓。

第七條  對《土地復墾規定》實施前已破壞的土地，造成土地破壞的單位不存在的，由當地人民政府組織復墾利用。

第八條  因地下開采引起塌陷的土地，塌陷深度不超過二米，連片面積不超過一百畝的，應在塌陷穩定后二年內復墾利用；塌陷深度不超過二米，連片面積一百畝以上，或塌陷深度超過二米，連片面積一百畝以內的，應在塌陷穩定后三年內復墾利用；塌陷深度超過二米，連片面積一百畝以上的，應在塌陷穩定后四年內復墾利用。

廢棄的水利工程、鐵路、公路、場（站）、廠礦、取土坑及廢棄建筑物占壓的土地，應在廢棄后二年內復墾利用。

因生產建設造成土地沙化、鹽漬化、水土流失的，應及時進行土地復墾，具體期限由當地縣級人民政府確定。

第九條  造成土地破壞的單位或個人，超過規定期限不進行土地復墾的，當地土地管理部門可按《河南省〈土地管理法〉實施辦法》的規定，征收土地荒蕪費。

對確定無法復墾的土地，造成土地破壞的單位或個人，應及時報請當地土地管理部門核準。

第十條  土地復墾應當充分利用鄰近企業的廢棄物充填挖損區、塌陷區和地下采空區。

對利用廢棄物進行土地復墾和在指定的土地復墾區傾倒廢棄物的，擁有廢棄物的一方和擁有復墾區的一方均不得向對方收取費用。

利用廢棄物作為土地復墾充填物，應當防止造成新的污染。

第十一條  土地復墾應遵循因地制宜，綜合利用的原則，發展農、林、牧、漁業生產。

第十二條  進行土地復墾的單位或個人，應在該土地復墾工程開工前，向當地土地管理部門提出申請和復墾方案，經縣以上土地管理部門會同有關部門審查批準后方可開工。土地復墾方案應寫明復墾土地的位置、面積、現狀、復墾方式、復墾后的用途、完工時間等內容。

第十三條  有土地復墾任務的企業，應當把土地復墾指標納入生產建設計劃，在征求當地土地管理部門的意見，并經行業管理部門批準后實施。

第十四條  有土地復墾任務的建設項目，其可行性研究報告和設計任務書應當包括土地復墾的內容，設計文件應當有土地復墾的章節，工程設計應當兼顧土地復墾的要求。

建設單位不按前款規定執行的，土地管理部門不得批準建設用地。

第十五條  在生產建設過程中破壞的土地，可以由造成土地破壞的單位或個人自行復墾，也可以由其他有條件的單位和個人承包復墾。

承包復墾土地，應當以合同形式確定承、發包雙方的權利和義務。土地復墾費用，應當根據土地破壞程度、復墾標準和復墾工程量合理確定。

第十六條  土地復墾工程完工后，應及時向原批準開工的土地管理部門提出書面驗收申請報告。土地管理部門接到申請驗收報告后，應及時組織有關部門驗收。驗收合格的，方可交付使用。

第十七條  企業（不含鄉村集體和私營企業）在生產建設過程中破壞的集體所有土地，按下列情況分別處理：

（一）不能恢復原用途或復墾后需要用于國家建設的，由國家征用；

（二）經復墾不能恢復原用途，但原集體經濟組織愿意保留的，可以不實行國家征用；

（三）經復墾可以恢復原用途，且國家建設不需要的，不實行國家征用。

第十八條  企業和個人對其破壞的其他單位使用的國有土地或者國家未征用的集體所有土地，除負責土地復墾外，還應當向遭受損失的單位支付土地損失補償費和地面附著物的損失補償費。

土地損失補償，按照《土地復墾規定》第十四條第二款的規定執行；地面附著物損失補償，按照《河南省國家建設征用土地上附著物的補償標準（修訂本）》執行。

土地損失補償費的具體數額，由破壞土地的企業和個人與遭受損失的單位協商確定；達不成協議的，由當地土地管理部門會同有關行業主管部門作出處理決定。

第十九條  基本建設過程中破壞的土地，土地復墾費用和土地損失補償費從基本建設投資中列支。

生產過程中破壞的土地，土地復墾費用從企業更新改造資金和生產發展基金中列支；經復墾后直接用于基本建設的，土地復墾費用從該項基本建設投資中列支；由國家征用并能夠以復墾后的收益形成償付能力的，土地復墾費用還可以用集資或者向銀行貸款的方式籌集。

生產過程中破壞的國家不征用的土地，土地損失補償費可以列入或者分期列入生產成本。

第二十條  生產過程中破壞的國家征用的土地，企業用自有資金或者貸款進行復墾的，復墾后歸該企業使用；根據規劃設計，企業不需要使用的土地或者未經當地土地管理部門同意，復墾后連續二年以上不使用的土地，由當地縣級以上人民政府統籌安排使用。

企業采用承包或者集資方式進行復墾的，復墾后的土地使用權和收益分配，依照承包合同或者集資協議約定的期限和條件確定；因國家生產建設需要提前收回的，企業應當對承包合同或者集資協議的另一方當事人支付適當的補償費。

生產過程中破壞的國家不征用的土地，復墾后仍歸原集體經濟組織使用。

第二十一條  生產建設過程中破壞的國家征用的土地，經復墾后土地使用權依法變更的，必須依照國家有關規定辦理過戶登記手續。

第二十二條  鼓勵生產建設單位優先使用復墾后的土地。

復墾后的土地用于農、林、牧、漁業生產的，依照國家有關規定減免農業稅；用于基本建設和其它綜合開發的，依照國家有關規定給予優惠。

第二十三條  對不履行或者不按照規定要求履行土地復墾義務的企業和個人，由土地管理部門責令限期改正；逾期不改正的，由土地管理部門根據情節，處以每畝每年五百元至一千元的罰款。對逾期不改正的企業和個人，在其提出新的生產建設用地申請時，土地管理部門可以不予受理。

罰款從企業稅后留利中支付，依照國家規定上交國庫。

第二十四條  當事人對土地管理部門作出的罰款決定不服的，可以在接到罰款通知之日起十五日內，向作出罰款決定的土地管理部門的上一級機關申請復議；對復議決定不服的，可以在接到復議決定之日起十五日內，直接向人民法院起訴。當事人期滿不申請復議也不向人民法院起訴又不執行罰款決定的，由作出罰款決定的土地管理部門申請人民法院強制執行。

第二十五條  擾亂、阻礙土地復墾工作或者破壞土地復墾工程設備，違反《中華人民共和國治安管理處罰條例》的，由當地公安機關給予治安管理處罰；構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。

第二十六條  負責土地復墾管理工作的國家工作人員玩忽職守、徇私舞弊的，由其所在單位或者上級主管機關給予行政處分；構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。

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一、我國礦產資源所有權的確定及實現

（一）我國礦產資源國家所有權的確定《中華人民共和國憲法》明確規定礦產資源屬于國家所有。該法第9條第1款規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！薄睹穹ㄍ▌t》也有類似規定?！段餀喾ā返?6條規定：“礦藏、水流、海域屬于國家所有?！薄兜V產資源法》第3條第1款規定“：礦產資源屬于國家所有，由國務院行使國家對礦產資源的所有權。地表或者地下的礦產資源的國家所有權，不因其所依附的土地的所有權或者使用權的不同而改變?！贝_立礦產資源國家所有權，國家可以獨立地按自己的意志，依照法律規定對礦產資源占有、依法確定使用的時間期限、地點范圍和方式方法。礦產資源國家所有權不依附于任何其他權利而獨立存在,也不需要第三者的協助取得和實現。[1]從物權理論出發應該如此，不過國家作為一個抽象的主體，不可能事事親歷親為，所以在礦產資源法中就確定由國務院來行使國家對礦產資源的所有權，最終具體的實施部門是國土資源部和各級地方人民政府的相關部門。這樣，中央政府和地方政府都成為了礦產資源國家所有權的行使者，國家和政府之間實質上形成了一種關系，政府成為國家的人。不同層級的政府行使礦產資源產權權利時必然會涉及到如何劃分各級政府權利范圍的問題，而政府間關于礦產資源產權權利的分配體現了中央政府和地方政府之間分權的問題。黨的十六大提出關系國民經濟命脈和國家安全的大型國有企業、基礎設施和重要自然資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責；其他國有資產由地方政府代表國家履行出資人職責；中央政府和省、市（地）兩級地方政府設立國有資產管理機制。中央政府既擁有所有者的身份，又是管理者，同時還履行出資人的職責。

（二）我國礦產資源國家所有權的實現1.通過法律彰顯國家所有權的具體實現。一是明確國家所有即全民所有，通過法律做了一個概念和主體的轉換；二是通過礦產資源法宣布由國務院具體行使國家所有權，這樣看來似乎是將國家所有權一步步明晰，但其實我們發現：國家是一個虛設的所有者；國家所有與政府所有等同起來。2.通過經濟活動，使國家所有權能夠得以實現。礦產資源的所有權屬于國家（或全體人民），但開發礦產資源時，抽象的“國家”不可能身體力行，必須通過建立礦業權制度，即將礦業權通過授予、招標或簽訂協議等方式交給給具體從事勘查開發活動的礦業權人，從而使得依托于礦產資源的各種經濟活動得以展開。國家通過出讓礦業權，就是財產所有權同他物權分離的一種表現。在這個過程中，礦產資源國家所有權也從經濟上得到了實現。

二、我國礦產資源所有權制度存在的問題

礦產資源歸國家所有，國家可以根據經濟和社會發展的現狀及未來的發展方向對礦產資源進行綜合利用和合理分配，有利于國家對國民經濟進行宏觀調控，實現可持續發展有利于進行礦產資源戰略儲備，進一步維護國家的資源安全。這是礦產資源國家所有權制度的優勢所在，但這種體現計劃經濟色彩的制度設計模式已經很難滿足礦業領域公平競爭、維護國家權益和社會公共利益的要求，在運行中凸顯出了很多問題。

（一）礦產資源所有者權能與政府的行政管理職能相混淆礦產資源的所有權主體是國家，代表國家行使所有權的主體是國務院，具體部門是國土資源部和各級地方人民政府。這就意味著行政部門扮演雙重角色，從私權角度來說其是礦產資源的所有者，從公權角度來說其又是礦產資源的行政管理者。一方面，作為礦產資源所有者權益代表，在對礦產資源利用過程中，政府部門必須謀求所有者權益實現最大化。而另一方面，行政部門又是社會公共利益的代表，對礦產資源開發、管理時又必須著眼于礦產資源的合理使用、有效保護以及可持續發展。由此可見，行政部門扮演的兩種角色價值取向完全不同。由同一主體承擔兩種會發生沖突的職能，導致司法實踐中出現了非?；靵y的情況。行政部門行使管理職能時，用行政法律規章取代礦產資源產權制度，扭曲礦產資源產權制度價值取向的現象時常發生，致使礦產資源產權制度成為政府部門或某些利益集團獲取利益的手段。實質上，礦產資源產權制度屬于私法領域，而非公法范疇，礦產資源產權制度只能按照私法方式、市場經濟規律來運行，而不能按行政方式運作。

（二）礦產資源國家所有權的實現方式導致尋租現象的產生礦產資源的國家所有有一個具體的實現過程，通過礦業權的交易實現礦產資源的流轉，通過稅費的收取獲得資源收益，通過開采、勘探礦產資源而使其具體使用，因此權力被分解為各部門行使。根據我國《礦產資源法》第十一條規定，礦產資源管理權分流到各部門和地方政府后，各部門和地方政府也需要通過人來對自然資源進行直接管理。這樣，礦產資源的產權層層委托，出現一級級的賦權體系，從國務院到最終的實際人，形成金字塔狀分布格局。金字塔的每一層級人追求的利益都不同，越是處于金字塔底端的人所追求的利益越有可能偏離最初追求的利益，偏向自身的利益。這種復雜的層級委托制度導致礦產資源管理的行政成本上升，效率低下，同時也直接導致了礦產開發中各種各樣尋租現象的產生。目前我國礦山企業出現的很多違法違規生產經營現象以及尋租活動泛濫都是因為委托下的政府行政權限過渡膨脹、監管力度不夠以及授權、交易方式不規范造成的。

（三）礦產資源收益分配機制不合理在礦產資源開發中不同的利益主體具有不同的利益訴求，倘若對他們的利益要求不做考慮且盡量滿足的話，勢必會影響資源開發的可持續發展。我國由國務院代表國家對礦產資源統一進行管理，所以在收益分配方面，中央政府取得收益的份額較大，地方政府利益、資源地居民利益遭到侵蝕，并存在許多不合理的稅費負擔。地方政府不僅需要承擔地方因采礦活動造成生態環境惡化、區域可持續發受損，還需承擔征用土地的安置問題以及其它向中央企業提供社會服務等社會事務，其所獲取的收益難以與承擔的責任相平衡。資源地民眾只能從間接的服務中獲得勞務收入，土地被征收后所獲取的補償也不合理，這不利于區域經濟和礦產開發的可持續發展。

三、我國礦產資源所有權制度的改革

（一）厘清礦產資源所有權與行政管理權的界限與權利范圍堅持礦產資源國家所有的制度不變，但可以履行所有同占有、使用、處分等具體權能分開的原則，由中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，實行國家和地方二級開發、二級管理制度，兩級政府均享有占有、使用、收益的權利，有效的將兩級財政投入到資源開發中來，有利于協調中央和地方的經濟利益沖突，保證地方經濟的增長。

（二）健全礦業權市場在資源地首先建立統一的由中央政府和資源省政府負責機構共同組成的礦產資源管理委員會，負責組織資源省內礦產資源勘探權的競拍體制，允許具有合法資質的礦產勘探、生產企業通過競爭獲得該區域的礦產勘探權和優先開發權，而競拍的所得作為礦產資源初始礦權所有人的收入歸相應的（中央和?。┱?。當上述礦產資源勘探、開發企業通過勘探或委托勘探而獲取了可采礦產資源并決定投入開發時，可通過上述礦產資源管理委員會獲取合法的獨家開發權并獲取征地權，但在征地時可考慮給予相應地權所有人一定的高于一般地價的合理補償。當上述礦產資源勘探、開發企業通過勘探或委托勘探而獲取了可采礦產資源并決定轉讓其礦產資源優先開發權時，可通過上述礦產資源管理委員會進行資源價值評估并組織該區塊開發權的競拍，所獲收益按一定比例在勘探權企業和初始礦權所有者之間分配。通過這種方式，使礦權收益的內容和各類礦權人的所得明晰化，同時也規范了政府和企業的關系和行為，減少尋租現象的產生，使礦產資源的開發真正納入市場經濟的軌道。

篇10

鐵路是國民經濟和社會發展的重要基礎設施。進一步加快鐵路基礎設施建設對拉動內需、保持經濟社會平穩較快發展、完善全省鐵路網結構具有十分重要的意義。近年來。加強與國家發改委、鐵道部的合作力度，積極采用政府主導、多元化籌資、市場化運作的方式，使全省鐵路基礎設施得到較大的改善。截至年底，全省鐵路營業里程達到3093公里，其中雙線鐵路1580公里，電氣化鐵路1667公里；鐵路完成客運量1848萬人，周轉量231億人公里，完成貨運量4545萬噸，周轉量992億噸公里。年，先后開工建設了鐵路項目，省境內建設總里程達到800公里、總投資530億元，超過了以往鐵路建設投資的總和，這是省鐵路建設規模最大、速度最快的時期。但是與我省經濟平穩較快發展和全社會對客貨運輸快速增長的需求相比，與我省區域人口、資源分布和產業布局急需便捷快速的聯系通道相比，特別是與我省在全國鐵路網中所處的地位和鐵路基礎設施建設適度超前的要求相比，全省鐵路建設仍然相對滯后，路網通達程度低，運輸能力有限，瓶頸制約依然突出。因此，省政府決定把鐵路建設擺在全省經濟建設的重要地位，緊緊抓住國家實施擴大內需促進經濟平穩較快增長和加快鐵路建設的機遇期，進一步加大投入力度，加快建設步伐，迅速掀起鐵路建設新。各有關市州和部門要積極行動起來，認真解決鐵路建設中存在矛盾和問題，為進一步加快鐵路建設創造良好的環境。

二、加快鐵路建設的主要目標任務

按照適度超前的原則。進一步加大鐵路新線建設并提高既有鐵路運行速度和輸送能力，緊緊圍繞省第十一次黨代會確定的四抓三支撐”總體工作思路。以構建全省鐵路快速客運通道、東西大通道、出省通道、資源開發通道為重點。盡快實現鐵路干線省境內快速化、大能力化和樞紐客貨列車分流、集裝箱運輸集散口岸化，進一步增加鐵路通達深度，增強干線輻射能力，完善鐵路骨架網，逐步形成以為中心的2小時鐵路交通圈，實現全省14個市州全部通鐵路的目標，從而基本滿足全省經濟社會發展和人民群眾出行的需要。

三、加快鐵路建設的政策措施

也是鐵路大發展的關鍵時期。鐵路建設里程長、投資大、涉及面廣。各級政府和有關部門面臨的任務重、時間緊、協調工作量大。能否抓住有利時機保證項目按程序審批、按計劃開工是項目順利實施的關鍵。根據鐵道部與省政府簽訂的關于鐵路建設有關問題的會議紀要》精神，今后一段時期是省鐵路建設的高峰期。建設程序要求高、環節多。各市州、省有關部門要抓緊做好以下工作：

一)科學規劃。統籌協調。結合我省國民經濟和社會發展實際，加強鐵路發展規劃與各專項規劃和區域規劃的有機銜接。各有關部門要根據國家中長期鐵路網規劃。本著立足當前、著眼長遠、統籌兼顧、提高效益的原則，堅持高起點規劃、高標準建設，科學編制全省鐵路中長期發展規劃。省發改委要進一步完善《省鐵路網中長期規劃》做到鐵路建設與國民經濟和社會事業發展相協調、與工業布局相協調、與其他運輸方式發展相協調、與全省土地利用規劃和城鎮發展規劃相協調、與災后重建規劃相協調。各級政府要根據鐵路發展規劃，緊密結合當地經濟社會發展實際，深入研究城市發展、產業布局、結構調整及重大項目建設布局等問題，同時要積極貫徹落實國家土地管理、環境保護、節能減排、災后重建等政策要求。通過充分銜接，有機結合，準確把握項目建設功能定位、建設方案、技術標準、工程措施和工程投資，充分體現以人為本理念，努力實現和諧發展。

二)采取切實有效措施。全力推進項目前期工作。要按照分輕重緩急、確保重點的原則。各有關部門和市州配合，由省發改委牽頭。加快工作節奏、提高工作效率，加強內外部溝通協調，依法依規高效推進項目前期各環節工作。對于已納入國家或全省規劃的重點鐵路建設項目，國土、規劃部門要及時納入土地利用總體規劃和城鎮發展規劃，優先安排土地利用年度計劃，提前開展土地預審工作。項目單位要提前做好項目環境影響評價報告的編制工作，環保部門要及時開展審批和報批工作。地方政府要對前期工作涉及的線路走向、建設規模、經濟社會發展、城市規劃等提供具體、翔實的資料和意見。對經過林區、既有水利、公路等設施的鐵路項目，林業、水利、交通等部門要及時提出銜接和審查意見。省投資集團鐵路有限責任公司作為省政府出資人代表，要積極發揮在建設和經營合資鐵路方面的作用，主動參與全省鐵路建設。各級發改、國土資源、林業、環保、建設、規劃、交通、水利、工商、勞動保障、文物等部門在收到鐵路項目行政許可申請后，要按照《行政許可法》規定的時限辦理審批或上報手續，需要補充資料和有關文件的要一次性告知。

三)加大綜合協調服務力度。創造良好的建設環境和投資環境。一要堅持和完善項目責任制。責任明確到部門。要指定專人，任務落實到個人。凡是涉及項目審批核準、環境評價、土地征用等關鍵環節的任務。落實責任，限定時限，蹲點跟蹤，催辦盯辦。二要合理簡化辦事程序，加快辦理節奏。有關部門要進一步簡政放權，積極為重大鐵路項目從速從簡辦理相關手續。符合條件的要盡量壓縮審批時間，提高審批效率。各市州、各縣市區政府要抓緊制定出臺簡化審批程序的相關政策，切實做好服務。三要做好征地拆遷和農民安置。國家和全省重點鐵路項目的征地拆遷工作，由鐵路沿線市州政府和縣市區政府負責落實。各級各部門要按照國家政策標準和公開、公正、透明的要求，及時全面落實各項政策，深入細致地做好群眾工作，及時解決鐵路建設中的征地、拆遷等問題，妥善安排好搬遷群眾的生產、生活和社會保障，補償資金要及時足額到位，嚴禁截留、挪用。新聞媒體要重點報道土地征用、拆遷安置、補償標準、養老保險等相關保障政策和措施，使涉及征地拆遷的相關單位和權益人全面了解和掌握國家的政策規定，增強大局觀念，積極配合支持鐵路建設。四要認真落實項目建設條件。各級政府要積極協調有關部門和單位，及時解決電力、環保、通信、水利、公路、森林資源、廣播線路遷改和文物保護等問題。各有關部門要協調同步優先安排鐵路配套工程建設，確保工程建設順利進行。五要積極利用當地原材料和勞動力資源。鐵路建設部門要積極利用當地水泥、鋼材、瀝青等原材料，施工過程中要優先大量招用當地技術工人和農民工。鐵路設計和建設中要節約集約利用土地，注重環保，節省投資，優質高效完成建設任務。沿線各級政府和有關部門要與鐵路建設部門加強聯系，掌握工程進度、原材料需求及勞務用工信息等情況，及時提供質量合格、價格合理的砂石、水泥等地方建筑材料，并加大勞務技術培訓力度，提供滿足鐵路建設所需要的勞務人員。

四)積極籌措建設資金。保證項目順利實施。根據部省會議紀要。省境內的征地拆遷及費用均由我省承擔。目前我省已承諾的鐵路建設資金已達150多億元，今后開工建設的鐵路項目。十二五”期間還將承擔100多億元的建設資金，資金籌措的任務十分艱巨。能否落實省內自籌配套資金，將成為加快全省鐵路建設的重要影響因素之一。要按照政府主導、多元化投資、市場化運作的原則，認真落實省政府已確定的籌資政策。一是國家安排我省基礎設施建設中央補助資金、地方國債資金及國家政策性貸款要重點安排鐵路建設項目。二是省級探礦權和采礦權價款等資源性收入要優先保證鐵路建設項目資本金投入。三是國家和省政府發行的中長期債券、票據等金融產品主要應確保鐵路項目資金需求。四是要逐步加大各級財政性資金的投入力度，積極落實地方配套資金，地方政府征收的鐵路建設營業稅等地方性稅費應集中專項用于支持鐵路建設。為確保大規模鐵路建設順利實施，要嚴格按照簽訂的征地拆遷協議和規定的標準，從嚴控制各項費用支出，絕不容許借機亂開口子、漫天要價。