土地征收安置細則范文

導語：如何才能寫好一篇土地征收安置細則，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

第一條為規范征收集體土地房屋拆遷安置工作，合理調整被拆遷人與拆遷人利益關系，保障城鄉建設順利進行，根據《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國城鄉規劃法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》、《*省實施〈土地管理法〉辦法》和《*縣征地拆遷補償安置暫行辦法》等有關法律、法規和政策規定，結合我縣實際，制定本實施細則。

第二條在縣城規劃區內因征收集體土地而拆遷房屋及其附屬物，需要對被征收人補償、安置的，適用本實施細則。

第三條縣征地拆遷工作機構（縣征地拆遷事務所）負責集體土地房屋拆遷、安置工作的組織實施。

鄉鎮政府負責具體落實征地拆遷補償安置工作。

被拆遷房屋所在地的社區（街道辦事處）、村應當協助做好集體土地房屋的拆遷安置工作。

第四條本實施細則所稱的被征收人是指被拆遷房屋及其附屬物的所有權人。

本實施細則所稱的住宅用房是指依法取得的用于生活起居的房屋。

本實施細則所稱的非住宅用房是指依法取得的除住宅用房及其附屬物以外的房屋。

本實施細則所稱的附屬物是指住宅用房附屬的經認定合法的畜舍、門斗及建于房屋以外的廁所等設施。

第二章拆遷管理

第五條集體土地征收方案經依法批準并公告后，縣有關部門和所在鄉鎮、社區（村）在拆遷范圍內不得辦理房屋新建、擴建、改建審查、批準手續，不得核發營業執照，不得辦理房屋和土地用途變更手續。

第六條集體土地征收方案經依法批準并公告后，在拆遷范圍內有下列情形的，房屋拆遷時不作為補償安置的依據：

（一）未依法辦理的入戶和分戶；

（二）轉移房屋所有權和宅基地使用權；

（三）改變房屋結構、使用性質和土地用途；

（四）房屋、土地出租；

（五）其他依法不予補償的情形。

第七條縣征地拆遷工作機構應當依據依法批準的征收集體土地方案、拆遷規劃紅線圖和本實施細則有關規定，制定集體土地房屋拆遷實施方案，經縣國土資源部門會同縣建設、房產等部門審核后報縣政府批準。

集體土地房屋拆遷實施方案的內容應當包括：拆遷范圍、補償安置的對象和條件、不予補償安置的情形、補償安置的方式和標準、補償安置資金預算和落實、安置用房的安排、搬遷期限等。

前款規定的補償安置資金應當根據資金預算專戶存儲、?？顚Ｓ茫仓糜梅靠梢哉蹆r計入，任何單位和個人不得挪用。補償安置資金使用由縣國土資源、財政部門監督，縣征地拆遷工作機構負責管理。

第八條縣征地拆遷工作機構應當在集體土地房屋拆遷實施方案批準之日起5日內公告，公布建設項目名稱、拆遷范圍、補償安置的方式和標準、搬遷期限、救濟途徑等事項；并做好宣傳、解釋工作。

第九條縣征地拆遷工作機構應與被征收人簽訂拆遷補償安置協議。協議應當載明補償標準和金額及其支付期限、安置方式、安置用房地點和面積、安置用房交付期限、搬遷期限、過渡方式、過渡期限、搬家補助費和臨時安置補助費、違約責任以及當事人認為需要訂立的其他條款。

第十條當事人對被征收房屋及附屬物補償標準有爭議的，自縣政府批準的拆遷補償、安置方案公告之日起30日內，向縣政府申請協調。

縣政府自收到申請之日起60日內協調完畢。協調達不成協議的，應告知當事人申請裁決的途徑和期限。逾期不申請的或當事人逾期拒不履行裁決確定義務的，縣國土資源部門申請人民法院強制執行。

實施強制執行前，縣國土資源部門應當就被拆遷房屋的有關事項，向公證機構辦理證據保全。

第十一條拆遷補償安置協議簽訂后，一方當事人不履行協議的，另一方當事人可以依照約定向仲裁委員會申請仲裁，也可以依法向人民法院提訟。

第十二條拆遷有產權糾紛或產權不明的房屋，在搬遷期限內未能解決糾紛或確認產權的，由縣征地拆遷工作機構提出補償安置方案，報縣國土資源部門批準后依法實施拆遷。縣征地拆遷工作機構應當就被拆遷房屋的有關事項，向公證機構辦理證據保全。

第十三條縣征地拆遷工作機構應當建立和健全拆遷檔案管理制度，加強對拆遷檔案資料的管理，并建立信息公開制度，將土地征收的批準文件、房屋拆遷實施方案的有關情況等予以公開，接受公眾查詢。

第三章房屋拆遷補償安置

第十四條拆遷被征收人的房屋及其附屬物應當按照本實施細則的規定給予補償安置。

拆遷未超過使用期限的臨時建筑，按重置價格結合剩余使用期限給予適當補償。

拆遷范圍內未取得合法的集體土地使用權證或房屋權屬來源證明文件，有關部門又不能認定的建筑和超過批準期限的臨時建筑，被征收人必須在拆遷公告規定的搬遷期限內自行拆除，不予補償。

第十五條被拆除房屋的使用性質以房屋權屬來源證明文件和有關部門認定文件為準；房屋權屬來源證明文件無記載的，以房屋權屬來源證明文件檔案上的記載為準；以上均無記載的，以有關部門現場確認的意見為準。

房屋實際建筑面積與房屋權屬來源證明文件上的面積不相符合，拆遷當事人雙方未能協商一致的，向有資質的房地產測繪機構申請測繪，以測繪結果為準。拆遷住宅用房有效面積為人均50平方米，不足部分由被拆遷人按100元/平方米補齊，予以安置；超出部分為無效面積，不予補償安置。

第十六條拆遷被征收人住宅用房可以選擇統建安置或貨幣化補償。

第十七條被征收人選擇統建安置的，按照建筑面積35平方米的人均標準安置面積安置，其補償安置適用下列規定：

（一）拆遷住宅用房有效建筑面積與人均標準安置面積相等的部分，按重置價結合結構、成新結算。

（二）拆遷住宅用房有效建筑面積多于人均標準安置面積的部分，按重置價格結合成新予以補償。

（三）每戶增購建筑面積10平方米以內的部分，按房屋重置價的1.5倍結算。

（四）超過戶增購建筑面積10平方米以上的部分，按拆遷時商品房市場價格結算。

（五）領取獨生子女光榮證戶照顧增購10平方米，按房屋重置價1.5倍結算。

第十八條統建安置的戶型根據被征收人人均標準安置建筑面積和需求狀況確定，應當符合國家有關規定。

統建安置房的戶型選擇按人均標準安置建筑面積就近確定。

第十九條選擇貨幣補償的，按人均有效面積結合房屋重置價、成新結算。

第二十條需要評估的，縣征地拆遷工作機構應當提前將勘測現場時間告之被征收人；被征收人應當配合估價人員進行實地查勘，并提供相關權屬證明文件和房屋使用狀況材料。因被征收人原因不能對被拆遷房屋進行實地查勘，按有關部門確認的房屋結構、使用性質、面積進行評估，并在報告中予以說明。

房屋評估初步結果向被征收人公示7日。公示內容應當包括被征收人的姓名、評估因素、評估依據、房屋結構、成新、評估價格等主要情況。

第二十一條被拆遷住房的安置人口按照下列條件確認：

（一）祖居常住農戶中直系農業人口（不含人口界定前死亡人口）。

（二）19*年前戶口遷入的，取得二輪承包土地，有合法住宅用房的常住農戶中直系農業人口。

（三）被征收人家庭成員雖無常住戶口但有承包地和合法住宅用房屬下列情形之一的人員，可計入安置人口：

1、原常住戶口在被拆遷地的符合規定的現役軍人；

2、原常住戶口在被拆遷地的大中專院校在校學生和2000年以后畢業的未在國家機關、事業單位、國有企業工作的大中專院校畢業生；

3、原常住戶口在被拆遷地的勞動教養、監獄服刑人員；

4、根據當時政策捐資農轉非戶口，現繼續居住在被拆遷地的。

（四）被征收人家庭成員雖無承包地，但有合法住宅用房，在征地公告前已登記結婚并遷入戶口的配偶及其新生子女。

第二十二條屬下列情形之一的，不計入安置人口：

（一）寄居、寄養、寄讀及空掛戶的人員；

（二）因婚嫁離開本集體經濟組織，雖戶口未遷出但不常住在原村組的人員。

第二十三條對符合以上條件的被征收人，由所在村（社區）進行一榜公示征求意見；一榜確認的，由所在鄉鎮政府進行二榜公示征求意見；二榜確認的，由縣征地拆遷工作機構進行三榜公示征求意見，三榜公示無異議的確定為安置人口。

第二十四條拆遷非住宅用房，對被征收人實行貨幣安置，根據本實施細則第十五條規定確認的被拆遷房屋補償面積和使用性質，并按房屋重置價結合區位、成新、使用功能系數給予補償。

第二十五條對利用自有合法住宅用房從事生產經營活動一年以上并持有工商營業執照和交納稅款的，縣征地拆遷工作機構除按照本章的規定予以補償安置外，并適當補償停產、停業的經濟損失。

第二十六條房屋重置價由縣國土資源、建設、房產和物價行政主管部門根據房屋的用途相似、地段相近、結構相同的原則，按照房屋重置價構成的因素確定，經縣政府批準并報市政府備案后公布實施。

第二十七條房屋的區位系數、使用功能系數、成新系數由縣國土資源、建設、房產和物價行政主管部門參照房地產市場情況和土地等級確定，經縣政府批準并報市政府備案后公布實施。

第二十八條房屋的附屬物、零星樹林、室內裝璜等補償標準和搬遷補助費、臨時安置補助費、停業停產損失補助費標準由縣國土資源、建設、房產和物價行政主管部門根據前一年市場情況確定，經縣政府批準并報市政府備案后公布實施。

第二十九條拆遷住宅用房，被征收人選擇統建安置且需要臨時過渡的，拆遷協議中應當明確過渡期限和過渡方式，協議約定的過渡期限不得超過18個月。

第三十條拆遷非住宅房屋造成被征收人停產、停業以及搬遷、過渡的，應當根據被拆遷房屋的建筑面積和第二十八條確定的補助標準一次性予以經濟補助。

對被拆遷房屋中無法恢復使用的設備、設施費用，在評估機構按照重置價格結合成新進行評估后予以補償。

第三十一條凡未規定的設備、設施搬遷、安裝等費用，以實際發生額據實支付；雙方對支付費用存在爭議的，由縣征地拆遷工作機構負責實施搬遷、安裝，費用由縣征地拆遷工作機構承擔。

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關鍵詞：集體土地；失地農民；土地征收

中圖分類號：F301.12文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2008）07-0135-02

本文就目前我國農村土地在征收工作中面臨的問題進行了研究并提出了相關對策。

一、農村當前集體土地征收存在的主要問題

(一)“公共利益”概念模糊，土地征收范圍過寬

《土地管理法》第2條第4款規定：“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！币簿褪钦f，征收土地是國家為了公共利益的需要，而不是某些經濟組織利益的需要。但是，現行法律法規并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要 ”，造成了法律上對“公共利益”的解釋模糊，導致許多個人、單位與地方政府打著“國家公共利益的名義”以低廉的價格征用土地，進行商業開發，進而創造商業利潤。

(二)土地補償費用過低

根據《土地管理法》及有關規定，我國土地征收補償中分為四部分：一是土地補償，二是青苗補償，三是地上附著物，四是被征地人員的安置。土地補償費為該耕地被征用前三年平均產值的6~10倍，安置補助費為該耕地被征用前三年平均年產值的4~6倍，征用土地的其他補償標準，由省自治區直轄市參照征用耕地的補償規定。顯然，這種補償方法帶有計劃經濟的特征。以土地過去年產值作為確定補償費用的標準，不能反映市場對土地及附著物的真實評價，尤其未考慮到農用地轉為非農用地的土地價值的升值潛力，該標準明顯偏低，而廉價的土地征收補償費用難以維持失地農民原有生活水平，難以準確體現地塊的區位差異及各地區不同經濟發展水平等，侵害了廣大農民的權益，導致農民對征地的不滿，容易引起農民與政府的沖突。

(三)失地農民安置方式過于單一，缺乏合理的保障制度

我國《土地管理法》第47條第6款規定：“支付土地補償費和安置補償費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。”可見，我國土地征用的補償制度的核心并不在于保障集體土地的財產性權利，而在于保障被征地農民的生存權利?？赡壳霸趶V大農村，許多地方采用一次性貨幣安置方式，土地征收后，一部分失地農民由農村涌入城市，但由于缺乏技能和知識，又沒有政府有力的就業培訓政策的支持，基本處于失業狀態；另一部分實現 “農轉非”的失地農民，即使安置了工作，但由于他們的文化素質和勞動技能普遍偏低，也成為企業單位裁員的首選人員。他們的就業問題沒有得到妥善解決，也沒有被納入城鎮失業保險保障的范疇，這樣就造成大量種田無地、就業無崗、社保無門的“三無”農民。

(四)征地費用分配混亂,分配沒有具體細則

目前我國法律只規定了土地征用補償費的分配原則，沒有規定具體的分配標準，對農村集體經濟組織的成員資格認定缺乏具有可操作性的規定，對于外嫁女、上門女婿、回遷戶、空掛戶、超生子女戶、戶口遷出的大學生、服役士兵、勞教人員、死亡人員家屬等能否享有土地征收補償費分配權、享有多大分配權都無明確的法律依據。因此對征地的補償安置費缺乏一個分配到農戶的具體細則,造成各村、組對征地補償安置比較混亂。比如在發放的時間上有的一次性發放，有的分若干年發放；在分配對象上有的不分老少按人頭發放，有的按被征地面積分配等。這樣就導致沒有享有分配權或沒有享有完全分配權的村民引起對分配制度的不滿！

(五)地方政府官員濫用權利，利用征地差價創造利潤

去年在土地執法百日行動中國土資源部執法監察局相關人員透露：2000年―2006年，全國因為土地違法違規受到黨紀政紀處分的是8 698人，另外還有1 221人被追究刑事責任。2007年1―8月，在土地違法案件的查處當中，仍有893人受黨紀政紀處分，245人被追究刑事責任。由此可見，因土地而滋生的腐敗現象非常嚴重。某些地方人民政府官員為了發展地方經濟，大力招商引資，以畸低的價格征用農民集體的土地，然后轉手以高價出讓給建設單位，他們則從中吃差價，囊入腰包，損害百姓的利益。

二、對我國土地征收制度完善的建議及對策

(一)完善土地征收法律法規，正確確定土地征用范圍

只有把為公共利益而實施的征地與一般經營性用地嚴格區分開，才能有效防止集體土地所有權的被侵犯。因此,建議國家立法機關對《憲法》和《土地管理法》中的“公共利益”作出司法解釋 ，明確界定“公共利益 ”的相應內涵。筆者認為，可考慮逐步將土地征用限定在以下公共利益性用地范圍內：（1）國家機關用地和軍事用地；（2）城鄉基礎設施用地；（3）國家重點扶持的能源、水利等基礎設施用地，如煤礦、機場、大壩等；（4）特殊用地，如監獄、治安拘留所等；（5）享受特殊優惠政策用地，如經濟用房建設用地、遷移戶用地等；（6）公益及福利事業用地，如學校、醫院等；（7）其他公認或法院裁定的公共利益用地。

(二)提高土地補償標準，切實保障農民權益

由于我國特殊國情，土地在補償的標準上，一般以市場價格作為主要參照依據。這個市場價值要通過規范的價格評估體系公平確定，由于失地農民是整個征地過程中真正的利益群體，相關專家在土地補償標準的制定過程中應該讓失地農民也介入其中，根據土地的不同地域 、不同類型以不同的評估方法確定補償標準，目的是使被征地農民的合法權益不致因政府的行為受到實質的損害。對于土地征收的補償標準 ，除了按價格補償外，還要考慮為失地農民維持今后生活提供額外的經濟補償 。

(三)增加補償渠道，完善失地農民保障體系

由于土地征用補償標準偏低，土地補償安置費只夠農民維持幾年的生活所需。這使得農民就業、養老等問題比較突出。因此為失地農民建立一個可持續發展的保障體系是解決失地農民問題的基礎性工程。首先可以采用在土地轉讓收益中提高一定的比例，用于建立土地基金，并且把基金的增殖部分用于建立農村社會保障體系。其次，可以積極創造條件，向被征地農民提供免費的勞動就業技能培訓，安排相應的工作崗位，為失地農民提供一個培訓、求職、登記、職業介紹的一體化免費就業服務。再者，對有長期穩定收益的項目用地，在農戶自愿的前提下，被征地農村集體經濟組織經與用地單位協商，可以以征地補償安置費用入股。農村集體經濟組織和農戶通過合同約定以優先股的方式獲取利益。

(四)完善分配細則，加強分配管理

關于征地補償費分配的問題，既涉及法律,又涉及到相關政策；既涉及集體利益，又涉及到公民權益。在制定補償分配政策與方案時，應遵循以下原則：（1）堅持村民自治原則。征地補償如何分配應嚴格按照《村民委員會組織法》規定的程序，依據重大村務民主決策程序，召開全體村民大會討論哪些人享有征地補償費分配權及怎樣分配等事宜，分配方案擬訂后要及時向全體集體成員公布，經大家討論無異議通過后才能形成決議由村委會執行實施。（2）堅持依法公正、加強監督的原則。征地補償費分配方案在制定過程中有關部門應加強監督管理。首先，指導村民委員會或村民小組，通過合法的程序，制定征地補償款分配方案，而不能一味地遵守風俗習慣;其次，組織聯合成立監察組，以檢查各鎮、村、組對被征地補償安置費的分配和使用情況，加強征地后對監督檢查工作力度。

（五）完善土地征用監督機制,加強土地違法管理

由于各地的土地行政主管部門是在地方政府系列之中,土地行政主管工作人員難以違抗地方政府非法的圈地行為。為了更有效地實現對土地征收監管,對土地主管部門系列進行改革,實行由中央政府垂直領導國土資源的的執法監督,建立和完善土地征用聽證制度,做好土地行政復議和行政訴訟工作，逐步建立起決策有程序、行為有規范、辦事有章程、失職有追究的管理體制。當土地行政工作人員違法行政時，讓農民可以通過行政訴訟使其被侵害的權利得到補救，要加大對違法批準征地人員的懲罰措施，完善對違法批準征地人員的刑事責任追究制度。

參考文獻：

［1］伍利蓉.農村土地征收補償中相關問題及對策［J］.凱里學院學報,2007,(4):2729.

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關鍵詞： 工程建設　公益性　拆遷　立法

一、公益性建設項目拆遷具有特殊性

1.公益性建設項目與經營性建設項目的區分

工程建設項目根據工程建設目的的不同，可區分為公益性建設項目和經營性建設項目。二者的區分標準在于：公益性建設項目的建設目的是追求社會公益，建設主體對其建設開發不追求利潤的獲取，而經營性建設項目的建設目的是實現特定主體的經營目標，建設主體實施項目開發建設會產生相應的投資利潤回報。正如美國判例法所闡明的：只要行為后果涉及權利人之外的不特定多數人，就視為符合公益目的要求。美國就此曾有著名判例：景德路公司為建筑一條通向一個私人工廠的鐵路而請求征收私人土地。由于這條鐵路又被用來停放車輛，從而減輕了影響貨主和車主的運輸擁擠壓力，法院認為，這條鐵路不僅使景德公司受益，一定范圍的第三人也受益，從而鐵路所占用土地從私人占地變為公用占地，其土地征收合法。

我國《土地管理法》第五十四條、《城市房地產管理法》第二十三條均根據建設目的的不同對建設項目的性質作出了區分，并依此區分對土地使用權的取得方式作了不同的規定。筆者認為其中公益性建設項目根據開發主體的不同，還可以再區分為國家機關設施建設項目、市政工程建設項目和公益設施建設項目，但三者的區別僅是開發主體的不同，該差異對三者基于公益性建設目的而建造的基本屬性并不影響。

公益性建設項目的開發建設成果是可以滿足社會大眾公共需求的公共產品，該產品不具有流轉性，因而不是民法意義上的“財產”。相比較而言，經營性建設項目的開發建設成果不僅具有使用價值，而且具有完全的交換價值，因而經營性建設項目的成果不僅是“產品”，而且是民法意義上的“財產”。上述不同決定了公益性建設項目與經營性建設項目法律調整方式上的差異。財產是民商法的調整對象，因而經營性建設項目土地使用權的創設，必須由建設用地申請人與建設用地借給人在平等自愿的基礎上以合意完成，經營性開發建設中的土地出讓行為應為民事法律行為，應受民商法調整；公共產品不屬于民商法的調整對象，公益性建設項目所需建設用地需要政府以行政劃撥的方式批轉，公益性開發建設中的土地劃撥行為屬于行政行為，應由行政法規范。

需要指出的是：公益性建設項目與經營性建設項目不僅在國有土地使用權的取得方面存在差異，兩者在地上物的拆遷、土地的整理和供應等方面也存在著較大的差別。

2.公益性建設項目拆遷行為的特殊性決定了其法律規范具有特殊性

公益性建設項目拆遷行為與經營性建設項目拆遷行為相比，具有以下幾項特點：

一是公益性建設項目的拆遷成本控制應與經營性建設項目有所不同。公益性建設項目是為不特定的社會公眾提供公共產品，其工程建設的公益性目的決定了其項目建設投入的收益率極低甚至沒有投入收益。市場經營的一般規律是：投資風險應該與投資收益相適應。基于公益性建設項目的非盈利特征，國家應控制其經營風險，保障其建設開發進程。與此相應地，立法機關應該制定相應的法律制度控制公益性建設項目的建設成本，促進開發建設目標的實現。正如有學者所說：市政、公益項目的建設拆遷中，如用統一的拆遷立法，提供和房地產經營項目相同的補償安置標準，則既為國家財力力所不及，又有悖于公平原則，妨礙市政、公益拆遷項目的正常進行。

二是公益性建設項目拆遷的進度控制也應該與經營性建設項目有所不同。公益性建設項目的工程進度直接關系到社會公共，因而利益對此應予以嚴格控制。在工程建設項目的拆遷工作中，工程拆遷的進度與項目的審批環節與審批程序直接相關。我國現行拆遷法規為工程建設項目拆遷設置了較嚴密的法律程序，根據我國《城市房屋拆遷管理條例》第七條的規定，拆遷人只有向拆遷主管部門提交建設項目批準文件、建設用地規劃許可證、國有土地使用權批準文件、拆遷計劃和拆遷方案及辦理存款業務的金融機構出具的拆遷補償安置資金證明后，被拆遷人才能申請取得拆遷許可證。筆者認為：現行立法設置如此嚴格的拆遷補償安置程序的原因是：房屋拆遷安置補償工作與城市居民的根本利益緊密相關，與城區的規劃發展密切相聯，嚴格的審批程序可以控制工程建設單位的工程拆遷，使其不能擅自實施工程拆除行為，侵害他人合法權益，也可以防止工程建設單位實施違反城市發展規劃、危及社會公共福利的違法行為。相比較而言，公益性建設項目出于其公益性的建設目的，一般均需要長時期的設計論證，一般不會與城市發展規劃和居民的合法權益發生根本性的對立和沖突。在對公益性建設項目的可行性研究和立項作嚴格論證和審批的情況下，對公益性建設項目設置過于嚴密的拆遷安置法律程序，不但毫無必要，反而會無謂減緩公益性建設項目的建設進度，增加建設成本。

全面、普遍、徹底地解決這些特殊問題需要立法的支持，公益性建設項目拆遷行為的特殊性決定了立法應賦予其獨特的地位，在一般拆遷法規之外形成相對獨立的特別法規范。

值得注意的是：上海市2001年出臺的《上海市城市房屋拆遷管理實施細則》（下稱111號文）第十條和第二十六條就重大市政工程建設的拆遷管理和拆遷糾紛處理作出了與其他建設項目不同的規定。顯然這邁出了對公益性建設項目和經營性建設項目拆遷行為分別調整的第一步，但邁出這一步并不意味著現行拆遷立法已經解決了公益性建設項目拆遷立法中存在的主要問題。按照111號文第十條的規定，雖然相比較經營性建設項目，重大市政工程可以就項目建設范圍內暫停辦理建設施工等事項向拆遷主管部門提前提請審批，但是該提前申請并不能起到提前拆遷實施進度，并進而降低工程拆遷成本的結果。此外，111號文也未對重大市政工程拆遷補償的標準問題作出另行規定，顯然，111號文第十條和第二十六條并不能滿足公益性建設項目拆遷立法的需要。

二、完善公益性建設項目拆遷立法需要解決的幾個問題

筆者認為，完善公益性建設項目拆遷立法，需要從拆遷主體、拆遷審批程序和拆遷補償標準等方面著手進行，具體而言：

1.公益性建設項目拆遷應納入土地儲備制度的調整范圍，由政府作為拆遷人依法實施拆遷

以上海市的情況為例，二四年六月九日，《上海市土地儲備辦法》（下稱《儲備辦法》）正式公布施行，這是上海市關于土地儲備制度的基礎規范。根據《儲備辦法》第三條的規定：土地儲備是指市、區（縣）政府委托土地儲備機構，依據土地利用總體規劃、城市規劃和土地儲備計劃，對依法征用、收回、收購或者圍墾的土地，先通過實施征地補償安置、房屋拆遷補償安置或者必要的基礎性建設等予以存儲，再按照土地供應計劃交付供地的行為。政府有關部門實施土地儲備，實質上是政府將土地使用權征收或收購，然后經拆遷和前期開發配套把“生地”變為“熟地”，然后予以供應的過程。

需要注意的是：《上海市儲備辦法實施細則》（下稱《實施細則》）第四條規定：本市新增經營性建設用地的供應，原則上應當從儲備土地中選擇，并優先列入土地利用年度計劃。即新增經營性建設用地一般均須通過土地儲備取得。而公益性建設項目用地是否需要通過土地儲備方式取得，該《實施細則》未作規定。

筆者認為，從降低公益性建設項目建設成本，推進公益性建設項目建設的角度，應將公益性建設項目建設用地取得納入土地儲備的制度的調整范圍。其原因有三：

一是由土地儲備機構實施公益性建設項目用地的收購、拆遷和前期開發，可以較為嚴格地控制公益性建設項目的用地和建設規模。根據《儲備辦法》及《實施細則》的規定，土地儲備機構實施土地儲備一般要由土地儲備機構在每年的10月份向政府房地資源局和發改委報送下一年度土地儲備計劃建議，該土地儲備計劃建議報經政府土地管理領導小組審核批準后形成年度土地儲備計劃，該年度計劃應與政府國民經濟和社會發展計劃相協調，與土地利用年度計劃以及明后年的土地供應計劃相銜接。以上較為嚴格的土地儲備年度計劃報批實施程序可以確保政府公益性建設項目經過層層論證，逐級把關，防止公益性建設項目用地的濫批濫用。此外，在土地儲備中，由于委托土地儲備機構是受政府房地資源局委托實施儲備地塊上的房屋拆遷，拆遷中的拆遷范圍和拆遷補償等焦點、難點問題都可以由政府按照城市發展規劃和城市土地供應計劃的要求統一部署，保證落實。政府部門主導實施拆遷有利于保障開發進度，控制供地范圍，防止用地申請人擅自擴大用地范圍。由于土地的前期市政配套開發也同時由政府委托相關專業機構實施，因而政府還可以通過土地前期配套開發控制儲備地塊的用途。

二是由土地儲備機構實施公益性建設項目用地的收購、拆遷和前期開發，可以降低公益性建設項目土地前期開發的成本。根據《儲備辦法》及《實施細則》的規定，土地供應部門就供應經營性新增建設用地所得收益，除用于支出付經營性建設用地的開發成本和管理費用外，應全部劃入土地儲備專項基金，該基金的設立目的是支付土地開發與整理的費用。顯然，該基金也可用以支持重大市政公益性建設項目的前期開發成本。在重大市政工程建設的開發建設中，如果政府直接把經配套開發的熟地供應給公益性建設項目的建設單位，公益性建設項目的建設成本將會大大降低，城市公共福利水平能夠得到較快提高。

三是由土地儲備機構實施公益性建設項目用地的收購、拆遷和前期開發，可以大大加快公益性建設項目的開發建設進度。將公益性建設項目的用地取得和前期開發納入土地儲備的統一制度體系，可以使建設單位從土地前期開發的復雜工作中解脫出來，專注于項目的可行性研究，可以較早地介入工程設計施工階段。這樣工程的可行性研究與工程用地的前期開發整理同時并行，就可以大大加快工程開發建設進度。降低公益性建設項目的開發建設成本。

基于以上分析，筆者認為，應將公益性建設項目的建設用地供應和土地前期開發納入土地儲備的法律規定中來，由有關土地儲備的法規直接規定新增公益性建設項目用地的收購、拆遷和前期開發和供應，明確公益性建設項目用地儲備和開發在現行土地儲備制度體系中的地位。

2.公益性建設項目拆遷應形成相對獨立、統一的拆遷補償原則和補償標準

拆遷安置補償標準是城市房屋拆遷的核心問題。根據我國《城市房屋拆遷管理條例》和上海市111號文的規定，拆遷人應按照被拆遷房屋的市場評估價給予被拆遷人拆遷安置補償，此外，拆遷人還應對因拆遷所引起的設備拆遷費、不可移動設備的重置費以及由拆遷造成的被拆遷人的營業損失等相關費用向拆遷人予以補償。

以上是我國城市房屋拆遷補償的一般標準。筆者認為。我國現行拆遷法規關于拆遷安置補償的不足有三：

一是未能在區分公益性建設項目拆遷補償和經營性建設項目拆遷補償的基礎上，對拆遷補償標準分別加以規定。

如上文所述，公益性建設項目與經營性建設項目在建設目的和法律適用上存在較大差異，因而基于不同性質的建設項目所發生的拆遷補償費用也應有所區分。根據我國《土地管理法》第二條第四款規定：國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。國家在征收取得國有土地后，再根據《土地管理法》第五十四條的規定將土地劃撥給公益性建設項目的建設主體。因而公益性建設項目拆遷補償的法律依據是國家征收行為；相比較而言，經營性建設項目取得建設用地的法律基礎則有所不同。國家不能以征收的方式為經營性建設項目取得建設用地，而只能以其他方式收回國有土地使用權，然后再以出讓方式為經營性建設項目設立國有土地使用權。顯然，兩種建設項目國有土地使用權取得方式不同，其拆遷地上物的拆遷補償標準也應有所區別。 筆者認為，公益性建設項目適用房屋拆遷補償的標準應同土地使用權征收補償標準相統一。學界雖然對征收補償的理論基礎和補償標準存在不同學說，但是這些學說的主要觀點還是趨于一致的，即：土地征收人應向被征收人足額補償因土地征收給被征收人造成的直接損失（主要指由于征收所引進被征收人的房地價值損失）和因土地征收所引起的土地征收時已經造成的間接損失。相比較而言，基于經營性建設項目土地使用權取得行為而發生的補償問題，則由于其投資具有營利性，其補償不應只及于被拆遷人的直接損失，而應給予被拆遷人所受一切損失包括全部間接損失的充分補償。

二是征收城市國有土地使用權和集體土地使用權過程中所發生房屋拆遷補償的補償原則未能統一。如上文所述，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。該補償在國有土地使用權的征收上，體現為城市房屋拆遷補償，而集體土地使用權的征收方面，則體現為集體土地使用權的征收補償。根據《城市房屋拆遷管理條例》第二十四、三十一、三十二、三十三、三十四條的規定，拆遷人應按照合理補償的原則，向被拆遷人補償被拆遷房屋的市場評估價值，對被拆遷人造成其他損失的，拆遷人要支付搬遷補償、停業損失補償等費用。存在設備搬遷的，被拆遷人還可以請求設備搬遷補償。在城市房屋拆遷補償中，國有公房的承租人同樣具有獨立的請求拆遷補償地位，承租人可以按照有關規定，請求拆遷人支付拆遷補償費用總額的80%.根據上述論述可總結出我國城市房屋拆遷補償的兩項原則：一是給予城市國有土地使用權人以獨立的拆遷補償請求權，二是拆遷補償額的計算方式是市場評估。

相比較而言，集體土地使用權的征收補償則較為復雜。不僅包括集體土地上房屋的拆遷補償，而且包括集體耕地的征收補償。因為后者是集體土地征收的主要類型。故筆者以其為例加以分析。根據我國《土地管理法》第四十七條規定，征收集體耕地發生的費用補償包括土地補償費、安置補助費、地上附著物補償等，計算該征收補償費用的方法是按照過去三年被征收耕地年產值的倍數確定。此外，《土地管理法》并未賦予集體土地使用權人以獨立的補償費用請求權，而僅在《土地管理法實施條例》第二十六條規定：“土地補償費歸農村集體經濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有?！敝劣谕恋匮a償費如何在集體經濟組織與包括集體土地承包經營權人在內的集體土地使用權人間分配，分配比例是多少，均缺乏法律的明確規定。相比較城市房屋拆遷補償的原則，集體土地征收補償的補償費用計算方法和土地使用權人的補償地位均有較大差異，這些差異導致集體土地征收補償中，農村集體土地使用權人的權益被嚴重忽略。農民的合法權益不能得到法律的周延保護。因而如何將國有土地征收補償和集體土地征收補償統一在共同的征收補償原則之下，是未來完善公益性建設項目拆遷立法的重要內容。

三是政府需要就公益性建設項目拆遷標準定期公布市場評估參照價格。如上文所述，公益性建設項目建設用地取得的法律基礎是政府的土地征收行為。由于土地征收補償的標準與土地與地上附著物的市場評估價值緊密相關。因而政府實施土地征收補償，既要堅持其征收行為的行政強制性效力，同時還要使其補償與被征收土地及其地上附著物的市場價值相適應，以保護被征收人的合法權益。

為了保證土地征收行為行政效力性與補償充分性的協調，政府需要建立起較為合理的土地征收補償價格指導機制。即政府應定期公布公益性發建設項目土地征收或者房屋拆遷的補償參照價格。并在該政府指導補償價格的基礎上，確定一定的補償價格調整幅度，在該補償價格調整幅度內，綜合考慮被征收土地及其地上附著物的區位、用途、重置價值、收益等因素，確定土地征收補償（在國有土地征收，即體現為城市房屋拆遷補償價格）的最終價格。

筆者認為：在上述土地征收補償政府指導價的價格構成中，房屋價值的補償，可參照同等區域同種類型房屋的重置價確定，而土地征收的地價補償則可在被征收土地的土地基準地價上浮一定幅度確定。為了保持與土地交易價格的同步性，該土地征收補償政府指導價應與土地基準價格、標定價格同步制定、同步公布，同步實施。

3. 公益性建設項目的拆遷申請與審批程序應予以簡化

我國《城市房屋拆遷管理條例》第六條、第七條規定，拆遷人實施拆遷，必須依法取得拆遷許可證，而取得拆遷許可證，則必須取得前文所述的各審批文件。因此根據《城市房屋拆遷管理條例》的規定，在公益性建設項目拆遷中，拆遷人只有辦理完畢包括項目投資立項、用地規劃許可、土地使用權取得審批和拆遷資金到位證明等相關申請前置程序，才具備辦理拆遷許可證的法定資格。

如上文所述，簡化公益性建設項目的申請與實施程序，即是將公益性建設項目建設用地的征收和前期配套開發納入土地儲備體系，即由政府有關儲備機構代表政府完成上述土地儲備和整理開發工作。政府儲備機構對公益性建設項目拆遷工作的介入，為簡化拆遷申請與實施程序奠定了重要的基礎。

《儲備辦法》第十條就土地儲備中的拆遷補償作出了如下規定：土地儲備涉及房屋拆遷、征用農村集體所有土地的，應當按照國家和本市的有關規定，辦理房屋拆遷許可、征地補償安置方案審批等相關手續，并按照規定的標準、方式和程序實施補償安置。另據上海市111號文第十條規定：因重大市政建設項目拆遷房屋的，建設單位可以憑市發展計劃委員會或者市建設和管理委員會的批準文件，向規劃管理部門申請辦理停止房屋及其附屬物的新建、改建和擴建的通知手續，并向拆遷房屋所在地的區、縣房地局申請暫停辦理改變房屋和土地用途的審批手續，以及房屋租賃合同的登記備案手續。根據上述規定，重大市政工程項目只需持項目批文，而無須持辦理完畢工程建設規劃許可證即可申請規劃范圍內房屋和土地使用的審批，停止規劃范圍的工程建設和建筑設施的處分行為。

但是上述規定只是提前了凍結工程規劃范圍內工程建設行為和建筑設施處分行為的時間，并未完全實現簡化拆遷申請和審批程序的目的。在土地儲備制度中，土地儲備計劃的審核程序十分嚴格，一旦一宗土地納入年度的土地儲備計劃，即表明該宗土地的儲備已經與城市國民經濟發展計劃、城市發展規劃相符合，因而在此情況下，再為該宗土地地上物的拆遷許可設置較繁復的前置程序，既不能實現該前置程序設立的基本目的，又有審批制度重復設置之嫌。筆者認為，在土地儲備制度中，公益性建設項目的拆遷審批程序應作如下簡化：

一是由投資、規劃、土地管理等行政主管部門在土地儲備機構設置審批分支機構，由各部門在公益性建設項目儲備用地的拆遷作集中審批，作“一站式管理”，從機構設置上為簡化公益性建設項目的拆遷審批奠定基礎。

二是將拆遷的審批標準由實體審查轉變為形式審查。這樣既可以減輕審批工作的壓力，同時又可以加快相關審批工作的進度。同時，立法還可以就審批工作設定審批時限，以加速公益性建設項目拆遷的審批進程。

三、公益性建設項目拆遷的立法模式

如上文所述，上海市111號文已經作出了區分市政工程建設項目拆遷與經營性建設項目拆遷的若干規定，但是該規定是零星的，不系統的，而且市政工程建設只是公益性建設項目的一個重要組成部分，上海市111號文的相關規定也并不能反映公益性建設項目拆遷立法的全貌。筆者認為：在與現行拆遷立法銜接的基礎上，公益性建設項目拆遷立法應從以下幾個方面逐漸加以完善。

1.應將公益性建設項目的拆遷作為特別規范對象，單列于現行的《城市房屋拆遷管理條例》之外。

《城市房屋拆遷管理條例》第二條規定：在城市規劃區內國有土地上實施房屋拆遷，并需要對被拆遷人補償、安置的，適用本條例。根據該規定，包括公益性建設項目拆遷和經營性建設項目拆遷在內的所有城區國有土地上的房屋拆遷，只能適用該條例。而根據前文所作分析，公益性建設項目的拆遷工作相比較經營性建設項目，在建設目的、建設成本、進度要求和補償標準等方面均在在較大差異，不同種類的拆遷工作適用同一法規予以調整，不利于促進公益性建設項目的建設和發展。

另需注意的是：國務院辦公廳于二四年六月下發的《關于控制城鎮房屋拆遷規模嚴格拆遷管理的通知》就城鎮房屋拆遷中政府的地位和作用作出了如下規定：政府行政機關不得干預或強行確定拆遷補償標準，以及直接參與和干預應由拆遷人承擔的拆遷活動。如果將公益性建設項目納入《城市房屋拆遷管理條例》的調整范圍，那么公益性建設項目的拆遷工作就不能由政府來實施，也不能得到有關政府部門的支持，城市公益性建設項目如何推動就成為一個矛盾。

為了避免發生上述矛盾，筆者認為，應修改《城市房屋拆遷管理條例》第二條，將公益性建設項目拆遷單列于其調整范圍之外，在《城市房屋拆遷管理條例》之外，形成較為完整的公益性建設項目拆遷行政管理、審批和補償標準規范體系。

當然，在無法及時修改《城市房屋拆遷管理條例》的情況下，可在上海市第111號文現有規定的基礎上對公益性建設項目拆遷作例外性規定，甚至還可以通過政府規范性文件的形式對上海市第111號文所作規定作進一步細化，逐漸形成以政府規章為主體的公益性建設項目拆遷規范體系。而就上海市而言，由于已經形成了單行的土地儲備規范體系，則應盡快將其納入土地儲備的法律規范體系。

2.將公益性建設項目拆遷立法納入土地儲備的調整范圍，并進而成為政府征收制度的重要組成部分……

如前文所述，《儲備辦法》第十條就土地儲備中的房屋拆遷作出明確規定。該規定為公益性建設項目拆遷納入土地儲備制度的調整范圍奠定了法律規范的基礎。以后的工作則是要在行政管理、審批和補償標準等方面作出更加詳細的規定。

值得提出的是：《儲備辦法》是上海市人民政府頒布的政府規章，土地儲備作為一項創設性的法律制度，僅由政府規章的形式規范尚顯依據不足，應在經驗積累到一定程度，時機成熟時，由上海市人大及其常委會制定相應的地方性法規。

在對《儲備辦法》第十條制定實施細則的基礎上，上海市可以形成較為完善、系統的公益性建設項目拆遷規范體系，而相比較而言，上海市111號文主要規范經營性建設項目拆遷，這樣就可以形成公益性建設項目拆遷法規與經營性建設項目拆遷法規相互并立、彼此協調的拆遷法律規范體系。

但是需要注意的是：將公益性建設項目拆遷納入土地儲備制度的調整范圍，必須解決土地儲備制度的上位法律依據問題。土地儲備制度屬于調整土地權屬變更的重要經濟制度，而且涉及對非國有財產的征收，因此該事項應屬于我國《立法法》第八條所規定的只能制定法律的事項，地方立法機關及地方人民政府只能根據該法律規定制定實施性的規范。但是由于在國家立法層面，我國對土地儲備的立法規范尚是一片空白，所以盡管我國除貴州、以外的大部分省市都已經就土地儲備制度作出了不同形式的制度規范，但是這些規范背后的合法根據并不充分。

尋找土地儲備制度的合法性依據，必須界定好土地儲備制度的法律性質。目前，我國的《物權法》和相關的國家征收法律規范都在起草之中，根據我國《物權法（草案）》的規定，非為公共利益目的，非經法律規定審批和充分補償，不得以征收拆遷的形式侵害公民的私有財產。在不遠的未來，《物權法》即將公布實施，如果不將土地儲備制度定位于公益性目的的征收，其實施將面臨與《物權法》直接沖突的尷尬局面。因此，筆者認為，將土地儲備定位于公益性建設項目的土地征收、整理和供應制度是我國現有法律體系制度選擇的必然。在我國征收法律法規出臺的基礎上，將土地儲備制度納入政府征收法律體系，再將公益性建設項目拆遷納入土地儲備的調整范圍，將是公益性建設項目拆遷立法的選擇和出路。公益性建設項目與經營性建設項目在建造目的上的區分，促成了兩者在用地、拆遷、供應等各個方面彼此區分，相對獨立的制度規范結果。

參考文獻：

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2. 陳泉生：《論土地征用補償》「J，法律科學1994 年第 5 期；

3. 郭潔：《土地資源保護與民事立法研究》「M，法律出版社 2002 年版；

篇4

第二條在本省行政區域內承受轉移土地、房屋權屬的單位和個人為契稅的納稅人，應當按照本辦法的規定繳納契稅。

本辦法所稱承受，是指以受讓、購買、受贈、交換等方式取得土地、房屋權屬的行為。

本辦法所稱土地、房屋權屬是指土地使用權、房屋所有權。

第三條本辦法所稱土地、房屋權屬轉移是指下列行為：

（一）國有土地使用權出讓。即土地使用者向國家交付土地使用權出讓費用，國家將國有土地使用權在一定年限內讓予土地使用者的行為。

（二）土地使用權轉讓。即土地使用者以出售、贈與、交換或者其他方式將土地使用權轉移給其他單位和個人的行為，不包括農場、林場內部國有土地承包經營權和農村集體土地承包經營權的轉移。

（三）房屋（包括在建房屋）買賣、贈與、交換。房屋買賣是指房屋所有者將其房屋出售，由承受者交付貨幣、實物、無形資產或者其他經濟利益的行為。房屋贈與是指房屋所有者將其房屋無償轉讓給受贈者的行為。房屋交換是指房屋所有者之間相互交換房屋的行為。

第四條契稅征收機關為土地、房屋所在地的各級財政部門。

第五條土地、房屋權屬以下列方式轉移的，視同土地使用權轉讓、房屋買賣或者房屋贈與，征收契稅：

（一）以土地、房屋權屬作價投資、入股。

（二）以土地、房屋權屬抵債。

（三）以獲獎方式承受土地、房屋權屬。

（四）以預購方式或者預付集資款方式承受土地、房屋權屬。

第六條契稅稅率為百分之四。但是，個人購買自用普通住房的，稅率為百分之三。

國家另有規定的，按規定執行。

第七條契稅的計稅依據是：

（一）國有土地使用權出讓、土地使用權出售、房屋買賣，為成交價格。

（二）土地使用權贈與、房屋贈與由契稅征收機關參照土地使用權出售、房屋買賣的市場價格或者評估價格核定。

（三）土地使用權交換、房屋交換、土地使用權與房屋所有權之間相互交換，為所交換的土地使用權、房屋價格的差額，由多支付貨幣、實物、無形資產或者其他經濟利益的一方繳納契稅。交換價格相等的，免征契稅。

（四）以劃撥方式取得土地使用權的，經批準轉讓房地產時，應當由房地產轉讓者補交契稅。其計稅依據為補交的土地使用權出讓費用或者土地收益。

本辦法所稱成交價格，是指土地、房屋權屬轉移合同確定的價格，包括承受者支付的貨幣、實物、無形資產或者其他經濟利益。成交價格明顯低于市場價格并無正當理由的，契稅征收機關可以參照評估價格或者市場價格進行核定。

契稅征收機關可以委托房地產估價機構對土地、房屋權屬承受者所承受的土地、房屋價格進行評估。

第八條契稅應納稅額，根據本辦法第六條、第七條規定的計稅依據和稅率計算征收。應納稅額計算公式是：

應納稅額＝計稅依據×稅率

應納稅額以人民幣計算。轉移土地、房屋權屬以外匯結算的，按照納稅義務發生之日中國人民銀行公布的人民幣市場匯率中間價折合成人民幣計算。

第九條符合下列條件之一的，可以減征或者免征契稅：

（一）國家機關、事業單位、社會團體、軍事單位承受土地、房屋直接用于辦公、教學、醫療、科研及軍事設施的，免征契稅。

用于辦公的，是指辦公室（樓）、公用倉庫、車庫、職工食堂等直接用于辦公或者直接為辦公服務的土地、房屋。

用于教學的，是指教室（教學樓）、圖書館、操場、食堂、學生宿舍、辦公室、校內實習場地等直接為教學服務的土地、房屋。

用于醫療的，是指門診、病房等直接用于醫療的土地、房屋。

用于科研的，是指科學試驗場所、庫房等直接為科研服務的土地、房屋。

用于軍事設施的，是指地上和地下軍事指揮作戰工程；軍用機場、港口、碼頭；軍用庫房、營區、訓練場、試驗場；軍用通信、導航、觀測臺站以及其它直接用于軍事設施的土地、房屋。

（二）城鎮職工按規定第一次購買公有住房，經縣級以上人民政府批準，在國家規定標準面積以內的，免征契稅。超過國家規定標準面積的部分，應當按照規定繳納契稅。

（三）納稅人用國家征用、占用其土地、房屋的補償費、安置費，重新承受土地、房屋權屬的，其重置價格沒有超過土地、房屋補償費、安置費的，免征契稅；超出補償費、安置費的部分應當繳納契稅。

（四）因不可抗力滅失住房而重新購買住房的，準予減征或者免征契稅。

（五）納稅人承受荒山、荒坡、荒丘、荒灘土地使用權，用于農、林、牧、漁業生產的，免征契稅。

（六）依照我國有關法律以及我國締結或者參加的雙邊、多邊條約（協定）的規定，應當予以免稅的外國駐我省領事館、聯合國駐華機構及其外交代表、領事官員和其他外交人員承受土地、房屋的，經外交部確認，可以免征契稅。

（七）國家規定的其他減征、免征契稅的項目。

經縣級以上人民政府教育行政主管部門或者勞動和社會保障行政主管部門批準的民辦學校，比照國辦全日制學校直接為教學服務的土地、房屋權屬轉移，免征契稅。

第十條納稅人符合減征或者免征規定的，應當自簽訂土地、房屋權屬轉移合同之日起10日內，向土地、房屋所在地的契稅征收機關申請辦理減征或者免征契稅手續。

法律、法規、規章未明確規定減征、免征的項目，任何單位和個人不得擅自減免。

第十一條對符合法律、法規和規章規定的減免稅，由納稅人提出減免申請，計稅金額不足五千萬元的，報縣級契稅征收機關批準；計稅金額五千萬元以上、不足一億元的，報設區的市契稅征收機關批準；計稅金額一億元以上的，報省契稅征收機關批準。契稅征收機關應當自批準之日起30日內報上一級契稅征收機關備案。

第十二條契稅的納稅義務發生時間為納稅人簽訂土地、房屋權屬轉移合同的當日，或者納稅人取得其他具有土地、房屋權屬轉移合同效力的契約、協議、合約、單據、確認書等憑證的當日。

第十三條納稅人應當自納稅義務發生之日起10日內，向土地、房屋所在地的契稅征收機關辦理納稅申報，并在契稅征收機關規定的期限內繳納稅款。超過納稅期限的，契稅征收機關應當根據國家有關法律規定加收滯納金。

納稅人因特殊困難，不能按契稅征收機關規定的納稅期限繳納稅款的，由納稅人提出緩繳申請，報省契稅征收機關批準，可以延期繳納應交的稅款，但最長不超過3個月。對經批準延期繳納稅款的納稅人不加收滯納金。

第十四條契稅征收機關進行納稅鑒定應當查驗納稅人前手契稅完稅憑證，未繳納契稅的，應當由土地出讓人、房屋出售人先補繳稅款。

第十五條納稅人因改變土地、房屋用途應當補繳已經減征、免征契稅的，其納稅義務發生時間為改變有關土地、房屋用途的當日。

第十六條契稅征收機關在納稅人辦理納稅事宜后，應當及時向納稅人開具由省契稅征收機關統一印制的契稅完稅憑證，并在土地、房屋權屬轉移合同上加蓋契稅征收機關印章予以確認。

第十七條納稅人應當持契稅完稅憑證或者減征、免征手續到土地管理部門、房產管理部門辦理有關權屬轉移登記手續。土地管理部門、房產管理部門辦理有關土地、房屋權屬變更登記手續時，納稅人未出具契稅完稅憑證和加蓋契稅征收機關印章的土地、房屋權屬轉移合同的，不得辦理有關土地、房屋的權屬變更登記手續。

土地管理部門、房產管理部門應當向契稅征收機關提供有關資料，并協助契稅征收機關依法征收契稅。

第十八條納稅人已繳納契稅，但未履行所簽訂土地、房屋權屬轉移合同，申請退稅的，經契稅征收機關審核確認后，準予退稅。

第十九條契稅征收機關可以對契稅的納稅人依法實施稽查，納稅人應當提供賬簿、納稅記錄、交易手續等有關資料，有偷、逃、欠稅行為的，由契稅征收機關追繳其欠繳的稅款、滯納金；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

篇5

關鍵詞 土地征收 補償安置方式 農民權益

作者簡介：楊關峰、王思F，吉林大學法學院。

隨著經濟的發展和城市化進程的不斷推進，政府對建設用地的需求也日益增大，這使得其將視線轉移到農民集體所有的土地上，進行土地征收。與此同時，由土地征收而引發的一系列社會矛盾也凸顯出來，而矛盾則主要集中于土地征收補償這一問題上。在浙江省，政府以租代征、動用警力強征的事件時有發生，政府與被征地農民之間的關系也變得緊張而微妙。在如此緊張而微妙的關系之下，農民在土地上的財產權益不僅得不到有力的保障，反而有時會因為反對政府強征而使人身權益也受到損害。針對這一尖銳的社會矛盾，筆者深入浙江省農村進行調研，以期探明這一矛盾背后所隱藏的社會問題。并從法學視角深入探究問題出現的深層原因，進而對浙江省現行土地征收補償方式提出完善意見，從而使農民權益得到更為有力的保障。

一、浙江省現行土地征收補償方式的法律現狀

二零零四年，浙江省通過了《浙江省實施辦法》，對土地征收補償方式做出了相關規定。但該《辦法》主要是參照一九八六年頒布的《中華人民共和國土地管理法》制定的，其中第二十三條就明確規定了土地征收補償標準的計算仍采用《土地管理法》中規定的年產值倍數法；第二十五條還規定土地補償費和安置補助費的總和最高不得超過土地被征用前三年平均年產值的三十倍。不得不說，該《辦法》只是延續了我國《土地管理法》中規定的貨幣補償方式且補償的標準較低，并不能使農民的合法權益得到充分而切實的保護。同時，該《辦法》在土地征收補償的實際運作中也被二零零四年國土資源部出臺的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》所取代。該《意見》規定，一些有條件的地區土地征收補償可以采用區片綜合價，即省級國土資源部門可以會同有關部門綜合考慮地類、產值、土地區位、農用地等級、人均耕地數量、土地供求關系、當地經濟發展水平和城鎮居民最低生活保障水平等因素制定各縣市征地的區片價格，報省政府批準后即可公布執行。區片綜合價突破了統一年產值標準的束縛，將土地供求關系、當地經濟發展水平和城鎮居民最低生活保障水平這些因素納入到確定土地征收補償價格的考量體系中來，其意旨在于使制定出來的土地征收補償價格更為合理。

二、浙江省土地征收補償過程中存在的實際問題

經過調研，筆者發現，現行土地征收補償標準低、土地征收補償方式單一是矛盾產生的內在原因，而政府征地手段的強硬則是矛盾爆發的導火索。再者，當這一矛盾出現甚至已經演化成惡性的社會事件時，農民往往找不到行之有效的救濟途徑來維護自己的合法權益，從而使被征地農民的權益受到不可彌補的損害。

就土地征收補償方式來說，雖然上述《意見》當中規定了多種土地征收補償方式，但實際實施的土地征收補償方式卻非常單一。筆者調查的五個地方當中有三個地方都僅實施了貨幣補償方式和社保補償方式，而另外兩地雖然采用了用工單位安置補償，但其適用的范圍十分狹窄，解決的只是極其有限的一部分農民的生計問題。不難看出，貨幣補償方式和社保補償方式是最為常見的兩種土地征收補償方式，但這兩種方式也存在一定的弊端。對于貨幣補償方式來說，農民獲取土地征收補償款，短期內的生活需求問題得以解決，但是農民也失去了賴以維持生計的土地，又欠缺其他技術能力，在重新尋找可以維持其生計的新職業上存在困境。而對于社保補償方式來說，其適用也需要滿足一定的條件，即只有征地畝數達到一定的標準政府和村集體才能為村民繳納一定數額的社會保障金，農民仍然需要繳納剩余部分的保障金。而且，對于大部分年輕農民來講，他們可能要在十年甚至二十年后才能領取到社會保障金，這并不能使處于重新擇業時期的農民的生活獲得穩定的物質保障。

就征地程序方面來說，正如上文所提到的，政府以租代征、動用警力強征事件時有發生，這就使得原本已經存在的矛盾爆發出來，從而演化為一樁樁惡性事件。不得不說，這些矛盾本應當在征地補償程序的逐步推進中得以化解，這些惡性事件本應當在征地補償程序的正常推進下被避免，但在實踐中這一程序卻極少能發揮出其應有的效用。這就使得政府與村民的關系在一次次類似的事件中變得緊張而微妙，村民的財產權益與人身權益也往往在類似事件中受到損害。 就征地維權方面來說，農民在自己的合法權益受到損害時，往往找不到及時有效的救濟途徑。這一方面歸結于農民法律知識的缺乏，維權意識的淡薄。如浙江省有兩市出臺了《征地補償標準爭議協調辦法》，明確規定了爭議協調分為申請、受理、審理、協調四個環節。但是極少有農民知曉這一辦法并依據其申請處理土地征收補償爭議。而另外一方面，僅有兩個市出臺《征地補償標準爭議協調辦法》也反映出政府對于農民土地征收補償爭議這一問題尚未建立起一套完善的解決機制。

三、土地征收補償過程中導致農民利益損失的根源

（一）政府對土地市場的壟斷是主要根源

在土地實施私有制的國家和地區，土地市場是一種完全市場模式。土地作為一種商品與其他商品一樣可以自由買賣，也遵循市場價格波動 。這些國家與地區，土地價格由市場進行決定，而不是由國家政府進行強制性決定。大多數農民在被征地時也就不會因為補償標準過低，權益得不到保障而拒絕被征地。

而在我國，根據《物權法》規定，土地分為國有土地和集體所有土地，土地不允許私有，土地市場一直是由國家政府壟斷的，私人在市場上不得將土地進行交易。任何個人或單位使用土地都只能從國有土地使用權市場上獲取，而政府控制著該國有土地使用權市場的價格。政府在征收集體土地時給農民的補償往往以公共利益的名義采用較低的土地征收補償標準，而政府在將征收的土地使用權轉讓給其他企業或房地產開發商時卻要求其繳納較高的土地使用費，從而獲取其中的利益差額。雖然在上述《意見》出臺之后，政府征收土地開始實行區片綜合價，一定程度上提高了土地征收補償標準，但這種計算方式尚未完全體現土地物權等價交換的原則。這其一是因為區片綜合價仍然是由地方政府統一制定的，難以體現中立性；其二是因為區片綜合價的制定雖然綜合考慮多方面因素，但其終極目的是解決同地同價的問題，并不是完全按照市場經濟規律來定價。因而，農民在采用這一征地補償標準時必然無法享受土地增值所帶來的收益。

（二）補償方式體系的立法不全面與政府避繁就簡的態度是重要根源

正如上文所述，現存立法對貨幣補償、社保補償兩種補償方式有詳細地規定，但是對于留地安置補償、用工單位安置補償等其他補償方式很少有規定或者規定的不夠具體，可操作性很差。《浙江省實施辦法》、《關于開展制訂征地統一年產值標準和征地區片綜合地價工作的通知》、《浙江省征地補償和被征地農民基本生活保障辦法》以及各級政府關于征地補償標準和社保補償的規定，詳細記載了各地不同級別土地的區片綜合價和社保安置方式。各地均將不同土地分類，規定了不同類別土地的征收補償標準――區片綜合價。在社保安置方面，各地均出臺了《被征地農民基本生活保障制度實施辦法》，該實施辦法基本都規定了參保范圍與對象、參保方式、參保程序、基本生活保障金的發放以及保障基金的管理?？梢哉f，浙江省對于貨幣補償方式和社保補償方式進行了系統的規定并在實踐當中大范圍的推行，但是對于做為補償方式體系中的其他補償方式的規定確是蒼白的，實踐則更是幾乎空白的。

而另一方面，許多政府在進行征地補償時往往存在避繁就簡的心態，其往往會直接選擇對其而言最為簡便易行的征收方式。因而貨幣補償方式在實踐中就被廣泛推行，其簡便易行之處就在于政府只要將補償金一次性發放給農民，就不需要再為農民權益提供其他方式的保障。貨幣補償方式的廣泛推行，導致浙江省征地補償方式的單一，農民幾乎不能選擇其他補償方式，對其權益的切實保障很難達到理想狀態。

（三）程序缺位是農民權益受損的現實根源

完善土地征收與補償程序是保護農民合法權益并制約國家權力的有效手段，但嚴格說來，我國的土地征收與補償程序并沒有在立法層面確立起來。我國《土地管理法》第48條只規定了補償安置方案確定后有關地方人民政府應當公告，但對公告的內容、時間等并未做詳細的規定。而其他法律位階較低、缺乏有效約束力的部門規章或者工作文件對此雖然做出了規定，但在實際施行的過程當中也顯露出了弊端。如2001年由我國國土資源部出臺的《征收土地公告辦法》規定了“兩公告一聽證一補償”的土地征收與補償程序，其中“兩公告”一是指征收土地的公告；另一個是指有關市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門根據批準的征收土地方案，在征收土地公告之日起 45日內以被征收土地的所有權人為單位擬訂征地補償、安置方案并予以公告。由此可以看出，征地補償、安置方案的公告必須經由被征收土地的所有權人，而我國《土地管理法》明確規定我國集體土地歸村集體所有，即村集體經濟組織、村委會才是集體土地的所有權人。因而，公告經由被征收土地所有權人的程序設置在實踐當中往往演變為村集體經濟組織、村委會代替農民同意土地征收補償、安置方案，從而將農民排斥在土地征收補償程序之外，農民對于這一程序的知情權、選擇權與參與權都無從談起。

（四）農民法律知識欠缺、法律意識淡薄是內在根源

浙江省大部分農民只接受過初中或高中教育，文化水平較低，尤其是欠缺法律知識，法律意識淡薄，在自身權益受到侵犯時，往往不能及時采取有效的方法維權。再者，農民法律知識的欠缺導致其在面對政府的征地壓力時很難掌握自身行為的尺度，有時可能為了維護自身的財產權益而做出一些過激的行為，甚至于觸犯法律。因此，農民法律知識的欠缺和法律意識的淡薄導致了農民維權的困難，甚至于將農民置于觸犯法律的悲慘境地。

四、浙江省土地征收補償方式體系的完善

（一）實體方面的完善

一是參照市場價格提高征收補償標準。在對被征收土地進行補償時，應當參照被征收土地的市場價格給予公正補償。參照市場價格是遵循市場經濟體制下等價交換的基本原則的體現，也可以實現政府對農民權益的保護最大化 。

另外，參照市場價格來確定土地征收補償標準應當區分被征收土地的用途 。即如果被征收的土地用于修路等公益事業，則應以公益事業的征收補償標準來進行補償；而如果被征收的土地用于商業經營或工業生產，則應以非公益事業的征收補償標準來確定補償金額。再者，參照被征收土地當時的市場價格來確定征收補償標準也是提高土地征收補償標準的應有之義。土地的價格在土地使用權市場中會隨時間的變化而波動，按照被征收土地當時市場的價格來確定補償標準，更能體現市場因素對補償標準的影響。以上兩點，其目的都在于使農民最大限度的分享到土地使用權市場中土地增值所帶來的利益。 二是完善立法、執法體系增加征收補償方式。上述《辦法》對土地征收補償方式已經做出了總括式的規定，但不足之處在于缺乏具體詳細的執行辦法，且《辦法》屬于部門規范性文件，法律位階較低。這就需要我們的立法機關完善立法，制定一部專門規制集體土地征收補償極其補償方式的法律，為執法部門開展土地征收補償工作依據，以求最大限度的保護被征地農民的合法權益。當然，立法部門在制定法律法規時不僅要在總則部分概括式的列舉各種補償方式，還應該專門制定各種補償方式的實施辦法與操作細則，是這些創新性的土地征收補償方式能夠變得切實可行。

再者，政府部門在實際實施這些補償方式時，應當建立監督機制監督政府部門的執法，避免一些不合法的行政行為。并及時在網站和公告欄中公告，確保農民可以及時查找到土地征收的相關信息，若發現錯誤，可以告知監督部門改正。

（二）程序方面的完善

一是保護農民對補償方式的知情權。當前農民對于補償方式的知情權很少得到保護，在征地時農民幾乎不了解有哪些種補償方式，在不知道的情況下其他權利當然也就得不到很好的保護。因此在完善補償方式體系時需要保護農民對補償方式的知情權。政府應該將征收補償情況直接通知被征收人。政府若只通過公告的形式告知農民征收補償情況，許多農民受自身素質的局限并不能詳知土地征收補償的具體內容。而如果政府或者村集體能夠采取召開村民會議等方式詳細說明土地征收補償安置情況，被征收人就能詳細了解土地征收補償安置方案，并且還能就不明白的地方直接向政府進行詢問，就不滿的地方直接與政府進行溝通。雙方之間的主觀意愿也能彼此更好地了解，以便之后協商。

二是保護農民對補償方式的選擇權。農民對于適用何種補償方式的選擇權需要得到保護。農民在了解政府告知的補償方式之后，應該自己決定適用何種補償方式或者哪幾種補償方式。只有農民自己能真正知道哪種補償方式能使自己的權益最大化，有些農民有其他技術能力，最適合的是用工單位安置補償，而有些農民已經年老沒有能力再去打工，最適合的是社保安置補償。因此，多元化的補償方式適用不同的人群，只有自己享有選擇權才能使自身利益得到更好地保護。

三是保護農民對補償方式的參與權。如上文所述，目前的土地征收過程，基本都是由政府直接作出征收決定，由村委會代替農民同意，而忽視了農民的參與權。因此，應當保障農民能夠參與到整個土地征收和土地征收補償的決策過程當中，農民對于是否同意進行土地征收、如何制定補償標準的參與權需要得到保護。

（三）救濟方面的完善

首先，增加救濟方式。對于土地征收補償爭議，可以增加行政復議、行政調解兩種方式。農民在不同意征地補償方式或補償標準時可以向上級機關申請行政復議或者由其他獨立機關進行行政調解，復議機關發現下級機關行政行為違法時可以責令其在一定期限內重新做出行政行為。

其次，擴大救濟的范圍。目前行政裁決范圍只包含了對補償標準不滿提起的申請，其他如征收安置方式的不滿并沒有列入裁決范圍。因此，需要擴大行政爭議裁決的受理的范圍，設立專門的裁決機關，解決裁決受理難救濟難的問題。

二是保障農民的司法救濟權。我國《行政訴訟法》未就土地征收補償標準和金額爭議的司法救濟途徑做出明確的法律規定。在此情況下，司法實踐中對農村土地征收補償金等爭議有的不受理，有的作為民事案件處理，有的作為行政案件處理，非常不統一，對農民的權益保護也就很難很好地實現。因此被征地農民的司法救濟權需要完善。

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【關鍵詞】城市化 集體土地 征用 失地農民 補償安置

一、研究的現實意義

中國是一個農業大國，13億人口中有9億多農民。土地是農民最基本的生產資料和生活保障，成為農民安身立命的根本。近年來，隨著城市化建設進程的不斷加快，城市范圍逐漸擴大，市區內可供實際利用的存量土地越來越少，而作為目前城市土地儲備的重點基本在城鄉結合部之間和郊區的村屯等集體土地，這樣就必將占用一些集體土地甚至是農用地。于是，就涉及到對失地農民的補償安置等諸多現實問題。因此，對失地農民補償安置進行深入研究具有十分重要的現實意義。

二、目前存在的主要問題

（一）土地財產權益不完整。

1.征地補償標準偏低。《土地管理法》第四十七條規定，國家建設征用土地，按照被征用土地原用途進行補償。征用耕地的補償費用包括征地補償費、安置補助費及地上附著物和青苗補償費等三大部分。前兩項的補償標準分別為該耕地被征用前三年平均產值的6～10倍、4～6倍（總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的30倍）。其中，第一項屬集體經濟組織，第二項給安置單位，農民個人只能得到第三項的土地附著物和青苗補助費。這樣計算出的土地征用價格不能反映被征占耕地本身的產出價值，是偏低的價格。在征地中，以產值作為補償標準，就體現不出區位差異導致的土地價值不同。

2.征地補償費分配機制不合理。向農民征地時，按照農業生產的邊際收益一次性地支付補償安置費；向社會供地時，則按照土地的市場價格成交，土地出讓金與征地成本之間存在巨大的利益空間。從成本價到出讓價之間所生成的土地資本巨額增值收益，大部分被中間商或地方政府所獲取。農村土地的所有者并沒有分享土地出讓后的增值。

3.征地補償分配混亂。各地區對于土地補償費的使用缺乏嚴格、規范的監管，在實際征收過程中，一些鄉鎮政府也參與補償收益的分配，從而導致失地農民獲得的補償收益減少，由于留存的補償款份額較大，有些村干部用整地補償費支付村里的日常行政開支，甚至用來發放村干部的工資，更有少數村干部依靠手中的權力大肆揮霍失地農民的保命錢。

（二）社會保障權益不充分。

1.社會保障問題解決不利。大片土地被征用后，其補償費根本不足以讓失地農民在城鎮創業和安居，成了影響社會穩定的一大隱患。他們既喪失了土地所帶來的社會保障權利，又無法同等享受城市居民的社會保障權利。

2.就業安置困難。由于文化程度、觀念、技能等限制，失地農民就業率相對偏低，而且統一安置后的就業人員也容易下崗、離崗，造成回流，生存問題凸顯。

（三）民主參與權益不平等。

在征地過程中，通常由村集體或是政府發揮著主導作用，而作為土地所有者的農民參與程度不高、時常處于被動地位。

三、對策建議

各地方政府應從建設和諧社會和實現可持續發展的戰略高度，重視失地農民的利益，加強建設用地管理，從源頭上維護失地農民的根本利益。

（一）明確補償安置工作的原則。

1.公正公平的原則。按照城鄉一體化的要求整體推進城鄉配套的體制改革，給失地農民完整的財產權利和平等自由的發展空間。

2.公開透明的原則。讓農民或農民代表以獨立權利主體的地位參與到征地協商談判中來，并建立法律援助機制，強化失地農民權益的司法保障。在程序保障方面，應該建立民主合理的征收程序。

3.以人為本的原則。在征地過程中，政府應該確立“以人為本”的指導思想，把維護被征地農民的根本利益作為政府工作的出發點，關注失地農民的利益需求，保證生活水平不降低，并使之成為城市化進程的真正受益者。

4.可持續發展的原則。在征地過程中，要合理配置土地資源，科學規劃設計，因地制宜，要高度重視失地農民的長久保障問題。在征地中要在補償安置政策上，努力為失地農民創造生存機會，拓寬就業渠道，增加收入，不斷提高他們的生活水平，使他們能得到長遠的發展。

（二）失地農民補償安置的法律和政策支持。

通過法制的軌道來解決征地過程中失地農民補償安置的相關問題應是一個基本的方向。一是盡快出善的征地補償具體分配細則和合理的征地補償標準以便依法規范征地制度，使其健康發展；二是各級政府主管部門應該認真調查研究，總結征地制度改革中的各種模式，開展試點示范，宣傳推廣成功經驗，逐步使征地走上規范化、法制化軌道；三是嚴格約束政府濫用公共權力，對于經營性建設用地，必須采用市場化方式，通過與農民集體組織、承包農戶平等談判，協商取得土地使用權，充分發揮政府的監管和保障作用；四是要改變單一的補償方式，以貨幣補償為主，多種補償方式并存。

（三）加強村民委員會的組織、制度建設。

為了保障農民的合法權益，必須健全征地補償的分配方式，將土地補償費直接發放到失地農民個人，并完善征地補償費用的監督機制，保障失地農民的合法權益。通過組織建設、制度建設，提高其管理、服務以及維護村民利益的水平。規范村民委員會的選舉、任免，對村民委員、村民代表進行相關培訓，完善相應的操作規程、村務公開等管理制度，使其更好地承擔本村生產經營的服務、協調工作。

參考文獻：

[1]國土資源部.完善征地補償安置制度的指導意見[N].中國國土資源報，2004，11.

[2]謝朝華.關于停止征地工作中貨幣安置的建議[J].中國土地，2004，（4）.

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一、征收集體土地是否符合“公共利益”目的難以界定

集體土地征收是對原土地所有權人土地所有權的剝奪，因此，必須在符合法律明確規定的情況下才可以實施。《憲法》第十條明確規定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收。《物權法》第四十二條規定：為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。可見，國家只能為了公共利益需要，才能進行土地征收。但與此同時，《土地管理法》第四十三條卻又作出如下規定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外”?！冻鞘蟹康禺a管理法》第八條規定“集體所有的土地經依法征收轉為國有土地后，該國有土地使用權方可有償出讓”，前兩項法律對于土地征收是否符合公共利益需要并未作出明確，與憲法、物權法的有關規定不統一，出現了矛盾。在實踐中，個人、私營單位這些非公共利益主體使用集體土地的，也可以通過土地征收，即集體土地的國有化來實現。將集體土地轉化為國有土地后，就可以進而獲得國有土地使用權，這種方式顯然與土地征收目的必須符合公共利益的法律規定不符。

進行土地征收，應當符合公共利益。但現行的土地征收方面的法律法規卻沒有對公共利益的定義和確切的范圍進行具體界定。修建軍事基地、修建高鐵、地鐵、醫院、學校等行為的公益性好判斷，但是舊城改造、農村小城鎮建設中哪些符合“公共利益”，哪些不符合“公共利益”，卻沒有具體規定，這為不合法的集體土地征收進入征地機制敞開了方便之門。一些地方政府動則以“公共利益”為名，行土地開發之實，只要在項目上冠上公共利益的名義，就增強了強行進行土地征收的底氣，被征地者就必要服從。其后果，集體土地所有權流轉及帶來的收益被政府（主要是地方政府）所掌握和控制，被征地農民處于相當被動的地位，往往被迫接受不合理的補償安置方案。即使對補償標準有異議，維護自己合法權益也存在困難?？梢?，征地必須符合公共利益為目的的規定，立法目的是規范政府征收行為，但在客觀上造成被征地農民的土地權益難以市場化，大量集體土地征收后，被征地農民沒有通過平等交換的市場經濟原則獲得充分的補償和救濟。

二、集體土地所有權主體多類別，造成土地補償利益分配參與主體多元化，影響了土地的合理化補償

根據法律規定，農村土地歸農村集體成員共同所有。但“集體”是什么，有關的法律法規并沒有作明確規定，更多的表現為政策性的概念。黨的以前，農村土地所有權模式是“三級所有，生產隊為基礎”，即“、管理大隊、生產隊三級所有，生產隊是最基層的集體農業生產單位，也是土地的實際占有和管理使用者。以后，推行農村經濟體制改革，改為行政建制鄉（鎮），改管理大隊為村民自治組織“村”，改生產小隊為村民自治基層單位“村民小組”。關于農村集體土地所有權權屬，立法也進行了界定?！锻恋毓芾矸ā返谑畻l規定：“農村集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；己經屬于鄉（鎮）農村集體所有的，由鄉（鎮）集體經濟組織經營、管理?！边@樣的規定只是明確了“集體”是集體土地的權屬主體，但是，并沒有對于何為“集體”作出明確的解釋。根據這條規定，集體土地所有權主體有多級、多個，村民委員會、集體經濟組織、集體內農民都是權屬主體，這種不確定規定，反而造成了集體土地所有權主體的存在更多是形式意義上的，而不是實體意義上的，集體土地對于集體內的農民，名義上人人所有，實質上人人無權?，F行農村經濟制度是在改變原有的農民公社集體所有集體勞動模式上，以為基礎，實行統分相結合的雙層經營體制，傳統意義上的農村集體經濟組織多數消失了，重新建立起來的新的經營模式，其制度基礎是土地承包制，將集體土地分給各村民小組的農民以家庭承包的方式經營，加之分配土地的時候沒有建立正規、完善的權屬登記制度，登記手續大多不健全，大量的土地存在權屬不清問題。在土地作為農用地正常使用的時候，權屬不清問題產生的矛盾一般不大，鄉、村、村民小組作為集體與個體之間矛盾不多，農民個體之間的矛盾，也多表現為地界糾紛，也多數可以通過村干部、農村中長輩調處解決。但是當面臨土地征收，計算補償費用的時候，這種權屬不清帶來的補償主體不明問題就經常會出現，鄉（鎮）、村、村民小組、被征地的農民工等多個主體參與爭取土地補償金。有些地方，集體土地被征收后，鄉（鎮）、村、村民小組（負責人）截留、想方設法扣減農民補償金的現象屢見不鮮，補償金落到農民手中往往所剩無幾，甚至造成農民集體上訪、鬧訪、堵路等過激行為發生。農民對于集體土地征收不滿意，往往不是對征與不征不滿意，絕大多數是對補償費用標準過低不滿意。

三、集體土地征收補償原則顯失公平性，難以保證合理性

目前，我國并形成一個集國有土地征收和集體土地征收為一體的完善的、法典化的土地征收法。國有土地和集體土地征收補償的標準不統一。政府在對土地進行征收并相應予以補償和安置時，往往按照土地被征收之前的用途進行補償。根據《土地管理法》、《國有土地上房屋征收與補償條例》等法律法規的規定，國有土地征收補償和安置屬于相當性補償，土地補償金是補償性的。而根據《農業法》等集體土地征收方面的法律法規的規定，集體土地征收補償屬于適當性補償，土地補償金是補的，不是市場化的足額補償，甚至還不如城市國有土地征收上的相當補償。依據權利和義務對待的法律原則，土地征收補償和安置是為了補償被征收人的財產損失，否則就會有失公允。而集體土地被征收后，基本上是轉為開發用地，甚至是開發商建成居民小區，高價獲利。而作為集體土地所有者的農民，只是獲得象征性的補助，用低的可憐的補助款去購買在自己土地上建成的商品房是無法想象的，這種補的補償模式實質上是一種極不公平，也不合法、不合理的補償模式。

顯然，集體土地補償原則不符合市場經濟原則。在社會主義市場經濟體制下，資源配置及物資交換以等價有償為基本規則，而現行的集體土地征收補償實質上并不是一種等價性補償，而是一種補補償。在原有的以集體所有、集體勞動為特征的農村集體經濟體制下，是適用的，農民也認為土地是國家的，為國家建設作貢獻是應當的，甚至不需要補償，無償使用也不會遭到反對，也為社會廣泛接受。但隨著社會主義市場經濟體制的建立，這種以無償或者象征性的補償標準為特征的補償就不能繼續沿用了。由于城市國有土地及其它生產要素已引入市場機制實行資源配置，按對等原則進入市場進行交換，而農村集體土地還在實行計劃經濟條件下的配給制征收和補償就違背了市場經濟體制的原則。同時，農民在生產、生活中，是通過市場進行資源配置的，購買商品房這些物資也不因為其農民身份而獲得任何優惠，而其擁有所有權的土地被交換出去卻不實行市場價格，也同樣不符合市場經濟體制原則。

集體土地的價值，特別是增值沒有在征收補償中得到體現。土地是不可再生資源，具有很高的經濟價值和社會價值。在市場經濟環境中，進行鄉村城鎮化，擴大城市規模和城市人口，是國家一體化建設的必由之路。但在這一進程中，作為集體土地所有者，農民不應該是犧牲者，而應該是獲利者。農民，往往是世世代代居住在所在的農村，土地是他們唯一能夠世代相傳的財產，也應該是他們擺脫貧困的重要財富?，F有的集體土地補償標準，雖然因為所處的地域、省份及經濟發展水平不同而有地區差異，但以現金形式補償的，也基本上在每畝土地補償金標準，少則幾千元，多的也就1～2萬元。特別是在人均耕地面積少的地區，一戶被征地農民，往往只能得到10萬元的補償，并至此永遠失去了土地，不要說進入城市生活，就是在原有的鄉鎮生活，也難以滿足基本生活需要。在目前農村社會保障不到位的情況下，這些失地農民的生活處境無疑會十分困難，這甚至會成為影響社會穩定的因素。

四、低水平的征收補償對于失地農民的保障缺乏充分性

除少數經濟發達地區外，目前全國各地集體土地征收補償費普遍偏低，失地農民難以維持長遠生計。據中國土地勘測研究院統計，在2002 年，使用權出讓的收入全國平均即達到 12.97 萬元/畝，使用權轉讓流轉的收入平均為 23.47 萬元/畝，招標拍賣的收入平均為 35.67 萬元/畝 。發展到現在，土地出讓費成倍上漲。在東部沿海發達地區，幾百萬、甚至上千萬一畝的“樓王”此起彼復。即使是西部一些二線城市，50萬一畝的地價也很常見。與此形成鮮明對比的是，被征地農民通過讓出土地獲得的經濟補償卻低的可憐。根據現行的集體土地補償標準，對土地的補償和對農民的安置總計為該耕地征地前三年平均產值的 10到16 倍，最多不超過 30 倍。從西部地區一些城市的情況看，根據征地補償安置辦法，土地補償和安置補助費最高標準為 1.8 萬元/人（不含青苗和地上附著物補償），僅相當于當地城鎮居民可支配的一年收入。按目前農村居民人均生活消費支出一般標準，只能維持五年左右的生活；按目前城鎮居民人均消費支出一般標準，僅能維持二年左右的生活。如果將 1.8 萬元全部作為農民社會保險金交納，按失地農民平均年齡 50 歲、預期壽命 72.6 歲測算，每月只能領到 60 多元的養老金，遠遠低于現行各地最低生活保障費 180 元和城市中檔養老金 500 元的水平 。

同時，集體土地征收補償標準的測算方法缺乏科學性和合理性。根據《土地管理法》，集體土地征地補償金的計算方法采用“產值倍數法”，土地補償費的計算，以該土地征收前 3 年平均年產值的 6至10 倍為標準計算；安置補助費，以該土地被征收前 3 年平均年產值的 4至6 倍計算。這種測算方法沒有科學依據，而且也不合理。首先，以土地征收前年平均產值作為征地補償標準不合理。在集體土地征收中，目前基本上征收部門是套用國家標準進行征地補償，且大都就低不就高，執行的是較低的標準；同時，一般按傳統的糧食作物，如水稻、小麥、棉花等普通農作物為測算對象來測定前 3 年的產值，而不是按照或者較少考慮到現在具有高附加值的生態農業、精品農業和休閑觀光農業等現代農業的產值為測算對象。在現代農業條件下，土地的產出價值根本與普通的糧食或蔬菜產值具有可比性，要高出幾倍甚至幾十倍。因此，這樣形成的土地征收補償標準當然不能真實反映被征收土地的產出價值，必定是較低甚至是差距多倍的價格。其次，征地補償標準目前并不包含土地的增值部分。集體土地經征收后，除了少數是公益用途之外，大多數土地都是用于房產開發或者生產建設使用，所征地地價絕大多數情況下會出現增值甚至大幅度增值。但是，在設定征收補償標準時，卻并沒有考慮土地增值這個重要因素。再次，目前的征收補償標準沒有充分考慮地域、地區經濟發展水平差異。一個地域、一個地區的基礎地價，根本上是由區域經濟條件決定的，東部沿海發達地區的基礎地價必然高于中、西部欠發達地區的基礎地價，任何土地交易價格的形成均不可避免會受到區域經濟條件的影響，甚至決定。由于根據目前以農作物產出為標準來計算農地的產值，而基本的幾類糧食、蔬菜等普通農產品價格在全國各地差別并不大，以此為基礎測算的征地補償標準自然就難以反映不同地域、不同地區的地價差異。

五、集體土地征收補償費分配缺乏規范，做法不一，比較混亂

目前就征地補償款的分配問題，法律只是規定可分配的有多少，至于何時分配、怎么分配等問題，尚未規定統一、明確的標準。實踐中。被征地的農村往往是根據當地的村規民約、鄉規民約來分配。有的是以是否有承包地為標準，有地就能參加分配，無地則無權參加分配；有的以農戶的戶口為標準，入戶口的就參加分配，沒有入戶口的就不能參加分配。第二、對征收補償費的發放缺乏明確的分配細則，實際分配中比較混亂。在發放數額上，有的全額發放，有的部分發放，集體組織還提留一部分。在提留中，提留比例各地也不相同、不統一。少的10%，多的達到40～50%。在發放時間上，有的是一次性發放，有的分批發放，長的甚至沒有明確期限。在分配對象上，也是做法不一。有的是按照農戶家庭中的人口數量發放，有的是部分按人口、部分按被征收的土地面積分配發放。有的地方，征誰家的地，征地補償費費歸誰所有，沒征地的不參與分配；而有的地方，不管征誰家的地，征地補償費歸集體所有，所有家庭都有份。在此種分配方式下，有的地方是平均分配，有的地方是被征地家庭適當多分，余下的其他農戶平均分配。有的地方，即使按常住人口分配也要考慮有田無戶口、有戶口無田、無田也無戶口、有自留地的遷出人口、農嫁女等諸因素來制訂分配方案，可以說是五花八門。第三、在實際分配中，土地補償費和安置補助費的分配上矛盾最大。據有關部門統計，在有的地方如果以集體土地轉為國有土地后的投標出讓成本價為 100%，則農民只能獲得其中5%～10%，集體經濟組織獲得其中25%～30%，60%～70%被縣、鄉（鎮）各級地方政府所得。調查發現，征地補償費在分配中，鄉村截留多，農民實得少。征地部門為了方便工作，減少直接矛盾，一般都不把補償款直接發給農民個人，而是先支付給村、鄉兩級政府，由鄉政府再發放給村委會，最后由村委會分戶發給農戶。資金撥付一般也是先到鄉財政賬戶，個別的直接到村委會賬戶。政府、村委會以及集體經濟組織處于利益考慮，經常是直接以土地所有權主體身份參與分配，或者通過各種各樣的名義截留、提扣甚至挪用征地補償款，有些地方還發生過村干部，隨意分配甚至貪污征地補償款，導致失地農民作為真正的土地所有權主體沒有享受應該享有的利益 。其次、在安置補助費的分配上也經常產生矛盾和糾紛。安置補助費，主要是用于安置土地被征收后原土地上的剩余勞動力之用。安置補助費一般由負責安置的單位所有。但在實踐中，安置費用往往在農民還沒有妥善就業安置的時候，就以貨幣形式發給了農民個人所有，很快就被農民消費完畢，且消費完畢后農民還是沒有找到工作。在一些地方，還出現過征收部門并未按照國家規定足額發放安置費用，同樣被層層截留的問題。另外，不少地方村級集體提留土地補償款的管理和使用上也沒有相應的制度規范，有些村沒有建立規范的村務公開制度，財務不透明、不公開，村民難知情、難監督。怎么使用、只能用于哪些用途，沒有相應制度性規定，也難以實施有效的監督，導致一些失地農民利益受到集體經濟組織及其負責人的損害。有的村級集體經濟組織用征地補償款支付日常行政開支、用于村干部工資、福利、獎金的發放，甚至用于接待吃請、旅游等。少數村干部甚至貪污、挪用土地補償款。實際上，村民對于村留下部分補償款用于修路建橋、興修水利或者發展集體經濟，投資建廠多數情況下不會有意見。但對于上述這些違規做法肯定會有強烈反映、不滿甚至反抗。

六、征地程序缺乏公開性和透明性，失地農民缺乏知情權

現實中，征地往往是政府內部決策，并不事先征求意見。被征地農民，也不能在事前參與征地決策的合法性、合理性論證過程，往往只是征地公告貼到自家墻上，或者被村委會通知參加動員會時，才知道自己的地要被國家征收了，處于十分被動的地位。社會公眾與新聞輿論機構也只能從政府信息網站了解到有限的征地信息，即使認為征地不合法、不合理，也難以主動參與，難以行使監督的權利，難以約束政府濫用征地權力。

被征地農民除了獲取征地信息被動之外，即使是看到的征地信息，內容也十分有限，往往不會包括有關規劃、背景、征收合法性論證、合理性審查、征地的監督和救濟方式等方面的信息。這種“信息公開”，實際上無異于行政命令，通知被征地者配合征地，做個順民、良民。至于土地利用規劃的編制、征地項目的審批、征地補償和安置標準的制定等重要的信息則往往不會出現，作為被征地對象的農民本身維權能力就不強，加上缺乏對這些重要信息的知曉，更加維以有效保護自己權益。作為征地主體的政府，利用其在征地中的主動和主導地位，實施信息壟斷，確保征收順利進行，而被征地農民處于劣勢地位，從而實現自身利益的最大化。同時，也為“”提供了便利，為侵占征地補償款等違法行為的發生創造了方便。

七、集體土地征收補償權利救濟機制不健全，失地農民的利益容易受到不法侵害

按照有關法律規定，集體土地征收補償要建立公開聽證等程序，但實踐中政府對此規定往往陽奉陰違，有的直接就沒有建立公開聽證程序，有的即使有這個程序，也是找一些指定的，投贊成票的代表參加，過過形式。 被征地的農民、對被征地有利害關系的人、對政府征地行為有監督意識的公眾等，都難以實際參與到聽證程序。按照目前聽證方面的規定，對被征地農民提出的意見，只在確需修改的情況下才改動補償方案。實際上，是否“確需修改”，仍由原作出征收補償決策的政府部門判斷。同時，征地公告內容，不是就征收是否符合公共利益、補償標準是否符合合理性進行征收意見，性質上更多是一種告知、通知，政府的強勢地位，決定了這種征收意見多是一種形式，基本上沒有改變的可能。失地農民對征地目的的合法性、補償標準的合理性等涉及自身根本利益的關鍵事項沒有發言權，程序上也沒有參與的機會，對行政決策結果也無權提出異議，這就造成很難進行有效的聽政申訴，行使異議權的機會。

征地程序中行政救濟機制缺失。根據《土地管理法實施條例》第二十五條的規定，對征地范圍、補償安置標準等有爭議的，由縣級以上人民政府協調，協調不成的由批準征地的人民政府裁決。這樣就使得政府的角色具有雙重性，既是征地爭議中的一方當事人，又是爭議裁決者，這種“既是運動員、又是裁判員”的裁決機制設計，先天存在不公正的因素，難以發揮維權作用。

篇8

【關鍵詞】房地產企業；回遷；稅

一、業務概況

某房地產開發商與被拆遷單位簽訂拆遷協議內容涉及回遷成本：實物5379平方商業和辦公用房，現金332.6萬元?；剡w收益：政府收回該宗土地及地上建筑物、附屬物等取得補償款撥付給被拆遷方時，被拆遷方作為項目投資即時撥付給房地產商以沖減土地出讓金，約500萬元。

二、涉及稅金

（1）營業稅。國家稅務總局《關于個人銷售拆遷補償住房征收營業稅問題的批復》（國稅函〔2007〕768號）規定：房地產開發公司對被拆遷戶實行房屋產權調換時，其實質是以不動產所有權為表現形式的經濟利益的交換。房地產開發公司將所擁有的不動產所有權轉移給了被拆遷戶，并獲得了相應的經濟利益，根據現行營業稅有關規定，應按“銷售不動產”稅目繳納營業稅。國稅函[1995]549號《國家稅務總局關于外商投資企業從事城市住宅小區建設征收營業稅問題的批復》規定：對外商投資企業從事城市住宅小區建設，應當按照《中華人民共和國營業稅暫行條例》的有關法規，就其取得的營業額計征營業稅；對償還面積與拆遷建筑面積相等的部分，由當地稅務機關按同類住宅房屋的成本價核定計征營業稅?！吨腥A人民共和國營業稅暫行條例實施細則》，第十五條：納稅人提供應稅勞務、轉讓無形資產或銷售不動產價格明顯偏低而無正當理由的，主管稅務機關有權按下列順序核定其營業額：按納稅人當月提供的同類應稅勞務或者銷售的同類不動產的平均價格核定；按納稅人最近時期提供的同類應稅勞務或者銷售的同類不動產的平均價格核定；按下列公式核定計稅價格：計稅價格＝營業成本或工程成本×（1+成本利潤率）÷（1-營業稅稅率）。結論：5379平方商業和辦公用房，應全部按銷售同期同類房屋平均價格繳納營業稅，償還面積與拆遷建筑面積相等的計稅依據可以參照成本價。500萬元應作為收入價差計提營業稅。（2）印花稅?！队』ǘ悤盒袟l例施行細則》第五條規定，條例所說的產權轉移書據，是指單位和個人產權的買賣、繼承、贈與、交換、分割等所立的書據。房屋回遷合同，是指房地產開發公司對被拆遷戶實行房屋產權調換時，與被拆遷戶簽訂的按被拆遷人房屋原面積拆一還一給予同面積房屋回遷安置的合同，其實質是以不動產所有權為表現形式的經濟利益的交換，即特殊形式的房屋銷售合同?？梢?，房屋回遷合同屬于一種交換式的產權轉移書據?！吨腥A人民共和國印花稅暫行條例施行細則》財稅字[1988]第225號第十八條：按金額比例貼花的應稅憑證，未標明金額的，應按照憑證所載數量及國家牌價計算金額；沒有國家牌價的，按市場價格計算金額，然后按規定稅率計算應納稅額。結論：房屋回遷合同需要按照產權轉移書據繳納印花稅。計稅依據應該5379平方商業和辦公用房的市場價格。（3）企業所得稅。國稅發[2009]31號：第七條企業將開發產品用于捐贈、贊助、職工福利、獎勵、對外投資、分配給股東或投資人、抵償債務、換取其他企事業單位和個人的非貨幣性資產等行為，應視同銷售，于開發產品所有權或使用權轉移，或于實際取得利益權利時確認收入（或利潤）的實現。確認收入（或利潤）的方法和順序為：按本企業近期或本年度最近月份同類開發產品市場銷售價格確定；由主管稅務機關參照當地同類開發產品市場公允價值確定；按開發產品的成本利潤率確定。開發產品的成本利潤率不得低于15％，具體比例由主管稅務機關確定。結論：5379平方商業和辦公用房按本企業近期或本年度最近月份同類開發產品市場銷售價格確定收入。同時確認拆遷成本：拆遷成本=房屋市場價格+332.6萬元-500萬元=房屋市場價格-167.4萬元。（4）土地增值稅。國稅函[2010]220號規定：關于拆遷安置土地增值稅計算問題。房地產企業用建造的本項目房地產安置回遷戶的，安置用房視同銷售處理，按《國家稅務總局關于房地產開發企業土地增值稅清算管理有關問題的通知》（國稅發[2006]187號）第三條第（一）款規定確認收入，同時將此確認為房地產開發項目的拆遷補償費。房地產開發企業支付給回遷戶的補差價款，計入拆遷補償費;回遷戶支付給房地產開發企業的補差價款，應抵減本項目拆遷補償費。國稅發[2006]187號。

篇9

關鍵詞：《國有土地上房屋征收補償條例》 解析

一、《條例》與先前《拆遷條例》相比的改變

一是法律關系性質的改變。在《拆遷條例》下，拆遷人為取得房屋拆遷許可證的單位，是普通的民事主體，拆遷人與被拆遷人之間是普通的民事關系。而依據新的《條例》，征收人為市、縣級人民政府確定的房屋征收部門，是經授權的行政主體，征收人與被征收人之間是行政法律關系。

二是征收前提的改變。根據先前的《拆遷條例》第七條之規定，拆遷人要獲得拆遷許可證，只需向房屋拆遷管理部門提交建設項目批準文件、建設用地規劃許可證、國有土地使用權批準文件、拆遷計劃和拆遷方案、辦理存款業務的金融機構出具的拆遷補償安置資金證明。而根據新《條例》第二條、第八條之規定，房屋征收必須是基于法定的公共利益而作出。不是基于法定的公共利益的需要，不得對當事人的房屋實施征收。如此，公共利益需要成為征收的法定前提。

三是征收程序的改變。根據先前的《拆遷條例》之相關規定，拆遷人依法取得房屋拆遷許可證后即可進行拆遷，被拆遷人難以合法表達其利益訴求。而新的《條例》不但在實體上客觀界定了“公共利益”，設計了“補償機制”，還通過一系列程序性規定，為被征收人了解征收決定，表達利益訴求，實現公正裁決爭議，確定了公開、公平、公正的運行機制，為征收補償制度的順利實施提供了程序保證。

四是補償機制的改變。先前的《拆遷條例》盡管也確立了市場補償原則，但由于房屋評估機構的選擇、補償方式的選擇等方面受到限制，這一原則并未能得到落實。為此，新的《條例》設定了更為科學和公平的補償機制。首先是引入獨立第三方評估制度，保證補償機制客觀、公正；其次，明確提出房屋價值的補償不低于被征收房屋類似房地產的市場價格；再次，明確了被征收人對于補償方式的選擇權；最后，為被征收人設立了完善的法律救濟途徑，被征收人對補償決定不服的，可依法提起行政復議和訴訟。

五是強制執行方式的改變。依據先前的《拆遷條例》第十七條之規定，被拆遷人或者房屋承租人在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷。如此，就容易出現房屋拆遷管理部門既當運動員，又當裁判員的情形。為此，新的《條例》取消行政強拆。被征收人不履行房屋補償決定的，房屋征收部門必須依法申請人民法院強制執行。

六是設定了嚴格的法律責任。先前的《條例》雖然也有相關的法律責任條款，但在法律責任的主體、違法情形、法律責任的形態等方面都存在不周延之處，實踐中諸多違法行為難以據此進行問責。為此，新的《條例》設定了嚴格的法律責任條款。如實踐中飽受詬病的非法逼遷行為，《條例》予以明確禁止，并規定了嚴格的法律責任。對于被征收入以非法方式阻礙房屋征收工作的，也規定了相應的刑事責任和行政責任。

二、《條例》要實現預期之制度功能面臨的挑戰

盡管《條例》已經出臺，但就制度規范本身而言，《條例》要實現預期之制度功能，尚需面臨挑戰：

首先，公共利益的判斷與反思?！稐l例》第八條規定了屬于公共利益需要的六種情形，這是《條例》的一大亮點。對于《條例》所列之公益條款，應當進行嚴格解釋。對于征收決定之程序制度和救濟制度，應當嚴格遵守，通過民主、行政和司法的三重機制，確保公益需要之真正實現。

其次，征收決定程序之遵守?！稐l例》第十條、第十一條、第十二條對征收決定做出前的論證、聽證、社會風險評估等程序做出了具體規定，但是這些規定不夠細致，可操作性有待加強。首先是征求意見的方式并不明確，沒有明確的法定方式，民眾的知情權、申辯權很難得到保障；其次，“多數被征收人”、“涉及被征收人數量較多”等界定缺乏量化指標，解釋權在地方政府，這就可能使得民眾意見難以得到尊重，使得該規定的立法本意難以貫徹；最后，聽證會的程序沒有明確規定。因此，在實踐中，應當通過更具操作性的細則規范，防止《條例》所規定之程序被虛置。

再次，法院之獨立性。《條例》取消了行政強拆，將強制執行權交由法院統一行使。但司法機關能否承擔這樣的使命很值得懷疑。在實踐中，受制于人、財、物的限制，法院的獨立性有待增強。法院是否具備足夠的資源和能力來對市、縣級人民政府作出的征收決定和補償決定進行審查，這將直接影響《條例》之實施效果。

篇10

【關鍵詞】失地農民 社會保障 構建

隨著我國工業化和城市化進程不斷加快，失地農民已成為當前我國城市化進程中一個龐大的弱勢群體。失地農民問題已成為當前我國必須要正視的一個重大現實問題，亟待解決。

我國失地農民社會保障的現狀

從總體情況來看，目前我國失地農民社會保障存在保障水平較低、保障覆蓋面過窄、保障內容比較單一、保障資金缺口較大以及缺乏具有可操作性的社會保障配套措施等問題。由于全國推行農村新型合作醫療制度，失地農民基本享受了醫療保險，但是，失地農民缺乏最低生活保障、養老保險保障及失業保險保障等。隨著失地農民數量劇增，失地農民社會保障問題開始受到社會的重視，一些大中城市和經濟較為發達的地區在建立失地農民社會保障問題方面進行了有益的探索。

但是，目前我國還沒有制定專門涉及失地農民社會保障方面的法律法規，即使一些地方政府出臺了關于失地農民養老保險、失業保險、醫療保險等方面的規定，由于其條例、規章效力較低，其覆蓋面過窄，并不能全面有效地保護失地農民的基本生活及長遠生計，失地農民仍無法享受與城市居民同樣的社會保障。他們在城市中仍然受到種種不平等待遇，甚至被歧視，生活極不穩定，無法抵御失去土地給他們帶來的各種生活風險，真正成了所謂的“種田無地、就業無崗、保障無份、創業無本”的“四無農民”。

我國失地農民社會保障存在的問題

征地補償范圍過于狹窄、補償標準偏低。依據我國《土地管理法》的規定，征收農村土地的補償費用包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等四個部分，然而，實踐表明，現行征地補償范圍過于狹窄，補償標準和水平明顯偏低，因為此補償標準僅僅是以按種植糧食作物的年產值來計算的，沒有考慮到部分地區被征用的土地絕大部分是種植經濟效益較高的花卉、苗木、蔬菜等經濟作物，也沒有考慮到失地農民的就業與發展已從農業轉到了非農產業，以及社會保障由農村傳統的土地保障轉向了現代社會保障制度等實際變化。

征地補償管理費混亂、分配不合理。土地征收補償是征地過程中的關鍵問題，但由于相關法律規定不清和土地產權界定模糊，導致征地補償費管理和分配沒有一個統一規范的標準，鄉鎮、村集體、失地農民之間缺乏具體可操作的統一分配辦法，結果造成征地補償費管理混亂、分配不合理；同時，在征地過程中，參加征地談判的主體一般是政府部門、開發商和村集體，而失地農民卻被排斥在征地談判之外，沒有知情權、協商權、參與權和決定權，從而導致土地補償費分配不透明，普遍存在暗箱操作和尋租現象；再加上對征地補償費缺乏嚴格的監督管理，還存在貪污、挪用和拖欠補償費現象，失地農民實際得到的補償很少。

城鄉二元體制的制度性排斥。我國實行的城鄉二元體制是阻礙失地農民社會保障問題解決的制度。城鄉二元體制以嚴格限制農村人口向城市流動、農業人口向非農業人口轉變的戶籍制度為特點，在義務教育、勞動就業、戶籍管理、社會保障等方面構建了城鄉之間難以逾越的屏障。①在城鄉二元體制下，我國建立的社會保障體系也明顯體現了二元性，城市居民可以享受到醫療、養老、就業、生育、工傷等社會保障，而失地農民卻無法享受與城市居民同等的待遇，被排斥在社會保障制度安排之外。

構建我國失地農民社會保障體系的路徑選擇

構建我國失地農民社會保障體系是一項長期復雜的系統工程，必須統籌把握，切實保護失地農民的合法權益，確保失地農民生計可持續發展。

完善相關法律法規，保障失地農民土地財產權和經營權。第一，明確農村土地產權關系，確保農民的土地所有權主體地位。由于相關法律對土地產權主體的規定不明確、界定模糊，嚴重侵犯了失地農民的土地財產權和經營權。為切實保護失地農民的合法權益，國家應加快土地流轉立法，明確集體土地產權歸屬，確定其所有權的主體，明確其產權關系，改變集體土地產權界定模糊不清的狀況。為此，國家要完善和修改《土地管理法》和《物權法》等相關法律及其配套制度，確定土地產權的一元屬性，明確集體土地所有權的主體為村民委員會范圍內的全體農民共同所有，即確定農民的土地所有權主體地位，確保農民對土地的占有權、使用權、處置權和收益權等，以此來保障失地農民的土地財產權和經營權。

第二，明確界定“公共利益”，縮小征地范圍，規范政府的征地行為。由于相關法律對“公共利益”的規定不明確，界定模糊化，導致政府部門泛化“公共利益”，給亂征、濫征農村土地提供了便利，嚴重侵犯了失地農民的合法權益。為此，國家應完善和修改《憲法》和《土地管理法》等法律法規中的相關條款，對“公共利益”的內涵和外延作出明確具體界定，可以采取概括式與列舉式相結合的辦法明確界定“公共利益”的范圍，嚴格區分經營性用地和公益性用地的征地范圍；對于公益性用地實行征收，但應提高征地補償標準，而對于經營性用地，只能通過市場途徑來解決。禁止任何組織和個人披著公共利益的外衣征用經營性用地，侵犯失地農民的合法權益。

完善征地補償制度和土地征用程序，保障失地農民土地收益權。第一，建立公平合理的土地征收補償制度。征地補償是征地過程中的關鍵問題。尋求失地農民、征用土地主體和政府部門之間最佳的利益結合點，建立完善公平合理的土地征收補償制度，是保障失地農民合法權益的關鍵。因此，應該盡快制定相應的法律法規和征地補償分配的條例和細則，確定征地補償受益主體，明確征地補償的歸屬和運用。制定具有強制效力的條例和細則來規范分配行為，確保征地補償費足額及時分配到失地農民手中。建立有效的社會監督機制，對貪污、挪用、拖欠征地補償費的相關責任人要依法追究，嚴肅處理。

第二，健全和規范土地征用程序，增加其公開性和公正性。程序公正決定結果公正?！皼]有程序保障的地方，不會有真正的權利保障”，“為求客觀、理性、公正的決定起見，必須有程序法規制”②。因此，健全和規范土地征用程序，增強其公開性和公正性是完善土地征用制度和保障失地農民權益的重要措施。為此，必須完善和修改相關法律法規，建立土地征用的公告制度、補償標準聽證制度和征地補償爭議司法救濟制度，健全和規范具有可操作性的土地征用程序，確保征地過程的公開性和群眾性，切實保證失地農民對征地過程依法享有知情權、協商權、參與權和司法救濟權。

建立健全城鄉統籌的失地農民社會保障體系。這是保障失地農民合法權益的重要途徑。因此，必須徹底打破我國現有的城鄉二元體制，為失地農民建立城鄉統籌的社會保障體系，而這一體系主要內容包括社會保障基金的籌集方式、社會保障基金的監管與運營以及社會保障的內容等方面。具體思路如下：一是建立失地農民社會保障基金。積極開展靈活多樣化的籌資方式來籌集社會保障基金，其資金來源可以包括政府的社會保障基金、部分土地補償安置費用以及土地征用的部分增值收益。政府部門可以充分利用該項基金，保證失地農民的就業保障、養老保障、醫療保障和最低生活保障等。二是明確失地農民社會保障的內容。首先，要建立適當水平的失地農民最低生活保障制度，保證失地農民的“生有所靠”；其次，要建立有差別、多層次的失地農民社會養老保險制度，保證失地農民“老有所養”；再次，要建立多元化、多樣化的失地農民醫療保障制度，保證失地農民“病有所醫”。

建立失地農民就業安置制度與再就業培訓保障機制。針對失地農民就業難現狀，必須建立健全就業安置制度與再就業培訓保障機制，為失地農民拓寬就業途徑。為此，首先，政府部門要積極創造條件，廢除失地農民在城市的就業限制，消除就業歧視，建立城鄉統籌的勞動力就業市場，積極開發就業崗位，拓展勞務輸出，緩解失地農民就業市場的供需矛盾，鼓勵和支持失地農民通過自主創業來實現就業，并在政策、稅收、貸款等方面給予優惠政策；其次，建立完善城鄉統籌的失地農民就業培訓保障機制，強化對其就業技能培訓政策和資金的投入力度。③

建立失地農民法律援助制度。法律援助制度的實質就是國家為一些弱勢群體的當事人提供減、免費用的法律服務。應為失地農民建立法律援助制度，及時為他們提供法律援助，強化失地農民合法權益的法律保障。通過建立完善的法律援助制度，明確法律救助的內容和程序，確保失地農民在其合法權益受到侵犯時尋求保障，暢通失地農民權益救濟的訴求渠道，確保他們的合法權益能夠及時得到保護。

（作者單位：中國婦女發展基金會婦兒幫扶基金）

注釋

①陳：“失地農民權益保障問題研究”，《湖北社會科學》，2011年第4期。

②楊海坤，黃學賢：《中國行政程序法典化》，北京：法律出版社，1999年，第46頁。