城鄉統籌發展規劃范文

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論文摘要：城鄉規劃是一種空間戰略規劃，是統籌城鄉發展的綜合調控手段。城鄉規劃在城鄉統籌發展過程中扮演著越來越重要的角色，城鄉規劃需要堅持全面統籌發展的理念，從單純注重城市發展轉向更好地統籌城鄉協調發展，推動城鄉區域的互促共進，從片面追求經濟效益轉向更好地兼顧經濟效益、社會效益和環境效益。

一、城鄉規劃與城鄉統籌發展的關系

《城鄉規劃法》中明確提出堅持城鄉統籌發展的原則，將具有密切聯系的市、鎮、鄉和村莊納入統一的規劃，實施統一規劃前提下的管理，加強市、鎮基礎設施向農村地區延伸，保證一定空間距離范圍內的城市、鎮、鄉和村莊在資源調配、生活供應、設施共享等方面能夠實現相互依存、緊密聯系、避免各自為政、重復建設、資源浪費。

城鄉規劃需要堅持全面統籌發展的理念，從單純注重城市發展轉向更好地統籌城鄉協調發展，推動城鄉區域的互促共進，從片面追求經濟效益轉向更好地兼顧經濟效益、社會效益和環境效益。規劃編制要關注公共利益、長遠利益和社會公平，完善城鄉功能，營造良好人居環境，不斷提高人民群眾生活質量。

二、完善城鄉規劃編制、管理體系

1、完善城鄉規劃編制體系，應堅持以城市規劃為重點，以市（縣）域城鎮體系規劃為依托，整合城市總體規劃、建制鎮總體規劃、村莊規劃、控制性規劃以及各種專項規劃，使規劃編制覆蓋到行政區域內的鄉（鎮）、村，構建科學、合理、合法的城鄉規劃體系，強化城鄉規劃對城鎮建設和發展的先導、統籌作用。

2、完善城鄉規劃管理體系，建立統一協調的規劃管理體系，按照“三規融合”的原則，統籌經濟社會發展規劃、城鄉總體規劃和土地利用規劃，建立規劃的信息共享平臺，在此基礎上進行城鄉空間布局規劃，科學劃分不同的功能區。強化全局意識，按照城市總體規劃確定的發展方向和發展時序，結合經濟社會發展水平和土地供應計劃，有序推進城市建設；健全制度措施，使各重點建設項目與城市、鎮總體規劃及土地利用規劃相協調。

積極推行“陽光規劃”，完善城鄉規劃編制過程中的公眾參與機制，擴寬公眾咨詢途徑，依法保障城鄉居民的知情權、參與權、表達權和監督權，使城鄉規劃編制能夠更好地反映社會大眾訴求。

三、城鄉規劃引導城鄉統籌發展

城鄉規劃是一種空間戰略規劃，是統籌城鄉發展的綜合調控手段。城鄉規劃在城鄉統籌發展過程中扮演著越來越重要的角色，通過統籌城鄉規劃，實現區域產業和人口的合理集聚，增強城鎮的輻射作用，促進城鄉協調發展。實施好城鄉協調發展規劃，組織編制并落實城鄉基礎設施、產業發展、公共服務、城鄉規劃、環境保護等規劃，是引導城市與鄉鎮之間實現一體化協調發展的重要途徑之一。

城鄉統籌發展規劃，是通過城鄉規劃創造平等統一的新型城鄉關系，打破城鄉二元結構，營造城鄉經濟社會協調發展的環境。促進三農問題的解決，改善生態環境，集約利用土地資源，提高農村活力和農民生活水平，拓展城鎮發展空間。達到城鄉之間取長補短、相互融合、共同發展的階段。

四、城鄉統籌發展的規劃原則

1、以城帶鄉、以鄉保城

依靠工業化帶動城鎮化，減少農民數量，鼓勵農民進城和在城鎮從事二、三產業，通過城鎮的發展帶動農村的發展。加強社會主義新農村建設，集約調整城鎮產業建設用地，同時強化農村作為區域生態基礎的特征，保障城鎮地區的良好生態環境。

2、空間集聚、劃定城鄉

以“三集中”為基本形式，依據城、鎮、村三級居民點體系的規劃，鼓勵各城鎮和農村集聚發展、集約經營。通過劃定城鎮發展邊界，明確城鎮和農村的地域范圍，保持農村特色風貌。

3、設施先行、區域共享

城鄉統籌的首要任務之一是首先實現城鄉基礎設施的共享和聯通，使城市基礎設施能夠服務于農村地區，通過在中心村市政設施和服務設施的優先配置，引導農村人口向中心村集聚。

4、錯位發展、尊重文化

引導城鎮與農村的差別化發展，二、三產業向城鎮集中，農村地區僅發展第一產業以及利用其農業、生態、文化資源發展的第三產業，突出農村的文化特色。

五、城鄉統籌發展目標

1、經濟目標：形成城鄉互補與城鎮產業化的富裕城鄉

城鄉統籌的經濟目標是形成一個優勢互補、合理分工、協調發展的產業布局體系。充分發揮鄉鎮企業和工業園區的優勢，實現城鄉之間的合作；又要以城市為依托、鄉村為基礎、集鎮為紐帶，形成既服務于城市，又提高了鄉村的自增力，使鄉村盡快地富裕起來，并形成城鄉結合、工農結合開放型的經濟實體。同時引導鄉鎮企業向小城鎮集聚是實現鄉鎮企業和小城鎮協調發展的關鍵。

2、社會目標：實現勞動力自由流動與公共服務均等化的和諧城鄉

城鄉統籌建設需要解決勞動力轉移的關鍵問題，而吸納勞動力必須依托城鎮化進程，而由于空間發展機會的不均等性，因此要提高城鎮化的效率必須鼓勵勞動力的自由流動，形成就業崗位與居住空間相適應的健康城鎮化進程。

公共服務設施均化等是城鄉統籌的另外一個目標。在制定城鎮化發展戰略以及新農村發展戰略時要對農村地區發展放到重點位置，城鄉統籌的公共服務設施建設是社會主義新農村建設的重要內容，體現了黨和政府對農村發展的重視。規劃的實施需要各級政府制定強有力的政策保障，并建立區域性的協調機制、基礎設施的共建共享制度，從根本上改變各自為政的發展限制。另外引入市場化管理體制，城鄉統籌基礎設施建設需要多方籌集資金，可按照國家、集體、社會投入相結合的原則，充分調動社會各方面的積極性，多層次、多渠道增加對基礎設施建設的投入，把城鄉統籌的基礎設施建設推向社會。

（4）空間目標：構筑內部資源與外部機遇相匹配的集約城鄉

城鄉統籌建設規劃核心在于高效的對空間資源進行合理的配置，實現經濟產出和整體利益的最大化。要鼓勵有條件地區率先發展，優先扶持那些具有戰略意義、交通便捷、水土等資源豐富的地區發展，讓具有全局性影響的產業項目率先上馬，充分發揮政府對市場的引導性作用，通過集中建設交通、市政等基礎性設施來引導產業發展，合理規劃布局城市和農村建設用地；城鄉統籌建設同時要兼顧現狀和長遠發展，要禁止或者限制不具備發展條件地區發展，促使國土開發空間的整體高效利用，促進土地集約利用；形成合理國土開發秩序，避免造成無序競爭和空間資源浪費。

（3）生態目標：建設經濟發展與環境保護相協調的綠色城鄉

城鄉統籌建設要將生態文明理念放在首位，促進人與自然和諧發展，滿足自身需要而不損害自然環境。城鄉統籌建設要優先關注不可建設用地，優先劃定區域綠地、生態保護區、自然保護區、風景名勝區等禁止開發區域，控制戰略性、稀缺性資源，主動出擊應對快速城市化的無序蔓延，為城鄉可持續發展預留充足的生態空間；要優先劃定生態環境空間和布置生態環保設施，再合理布局生產空間和生活空間。

同時要充分發揮鄉鎮的生態優勢就必須做到經濟發展與環境保護相結合，農業上建立綠色農業生產體系，工業上實現循環生產、建立循環經濟體系，同時結合旅游資源發展生態旅游、農業旅游等，建立鄉鎮的綠色產業體系。

參考文獻：

［1］羅承勇.影響城鄉統籌的制約因素和協調發展對策［M］.決策導刊.2007.第10期

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關鍵詞：城鄉規劃;原則;思路;發展

1 村鎮規劃突出問題

1. 1 規劃管理法律地位未真正確立

城鄉規劃管理體制不健全，城鄉規劃實施管理主體虛置或弱置，影響城鄉發展和規劃目標的實現。一方面由于長期以來對城鄉規劃行政主管部門的具體界定各執己見，導致在實際管理中執法主體模糊不清。另一方面，有些地方長期以來沒有規劃機構、沒有編制規劃、沒有規劃執法權，造成規劃管理工作舉步維艱。

1. 2 規劃管理機構無統一規范依據

城鄉規劃法中尚無統一具體的規劃管理機構名稱設置規定，城鄉規劃管理機構的設置存在著與《城鄉規劃法》所賦予職責不相符的問題。1）機構設置名稱不規范。當前城鄉規劃管理機構的設置不規范表現在名稱不規范、歸口不規范、級別不規范、編制不規范等方面。2）機構設置體系不健全。規劃工作沒有形成有效的城鄉規劃管理機構體系，城鄉規劃管理沒有達到它應有的覆蓋面。有些地方沒有專門的城鄉規劃管理機構，建制鎮規劃基本是空白，急需加強此方面的工作。

1. 3 規劃權限界定不明影響城鄉規劃整體發展

《城市規劃法》明確賦予規劃行政主管部門十種管理權限并要求依法實施城鄉規劃。有些地方未嚴格按法律賦予的權限進行規劃管理，有法不依、執法不嚴，擅自下放規劃管理權，人為造成規劃管理秩序的混亂，給城鄉發展造成不可逆轉的副作用。

2 村鎮規劃原則

2. 1 用地統籌和城鄉統籌

用地統籌的核心是土地的集約利用，主要是指產業和城市發展高度融合、在單位土地上產值最大化的土地高效利用、科學的土地規劃比例和人居產業聯動發展。城鄉發展統籌是以社會均衡發展為根本出發點，主要是指通過產業的發展吸納農村城鎮化過程中的富余勞動力，解決農民就業，通過第一產業與第二、三產業聯動發展協調城鎮化進程中產業發展不均衡的問題。通過城鎮的輻射效應帶動農村發展，融入區域大發展，通過二、三產業的發展推動農業現代化的實施。

2. 2 生產性投入和生活性投入

在城鎮化建設中政府需要通過引導性投入建立新的產業發展平臺，同時引入市場機制引導企業進行投資拉動產業發展。生產性投入包括城鎮化過程中基礎設施投入、產業服務平臺投入、企業固定資產投入、生產業投入。生活性投入包括公共設施投入、居民消費投入、城市環境建設投入、市民安居投入。兩個投入可以解決政府獨自實施城鎮化的資金困境，同時調動企業、居民的城鎮化積極性，有利于提高城鎮化建設的效果。

2. 3

平等的市民待遇和平等發展機會

平等的市民待遇是指城鎮化過程中農民進城的權益保障，享受到與原有城鎮居民同樣的身份待遇，平等的發展機會指的是城鎮化過程中農民進城的收入保障，通過產業的發展保證農民變市民過程中，農民根據自身條件自主選擇的充分就業機會。平等的市民待遇要通過政府出臺相關政策進行戶籍等若干領域的改革，使農民在身份上和城市居民平等。平等的發展機會是指在城鎮化過程中應創造良好的就業機會和就業環境，為進城農民提供適應城市生活方式的基礎保障。

3 方法及思路

3. 1 擴大總體規劃區域

總體規劃范圍擴大并依據國民經濟和社會發展規劃以及當地的自然環境、資源條件、歷史情況、現狀特點，統籌兼顧、綜合部署，為確定城市的規模和發展方向，實現城市的經濟和社會發展目標，合理利用城市土地，協調城市空間布局等做出綜合部署和具體安排。

3. 2 深化城鎮體系規劃

加深城鎮體系規劃編制深度，增強它的系統性、預警性、整合性和可操作性。城鎮體系規劃可以延伸到村莊，對村鎮及相關的基礎設施和公共設施進行合理的布局，配合土地利用規劃，從區域的角度對村鎮的整治和發展起指導作用。

3. 3 城鄉一體化的規劃

城市和農村應該一起統籌規劃以解決面臨的問題，構建城鄉一體的規劃體制、一體的行政管理體制、一體的土地制度、一體的勞動力市場體制、一體的基礎設施體制、一體的社會保障體制。

3. 4 專項的城鄉統籌規劃

根據城鄉關系和矛盾修編解決這些矛盾的專項區域規劃。對城鄉統籌發展的重點領域和薄弱環節、關系全局的重大問題編制規劃是對總體規劃的若干主要方面、重點領域的展開、深化和具體化，須符合總體規劃的總體要求，并與總體規劃相銜接。

4 村鎮規劃建設和管理建議

4. 1 村鎮建設目標要與農村發展的核心目標相聯系

在村鎮規劃建設過程中，按照“量力而行、適度集聚，科學規劃、循序漸進”的要求，加快農村集中居住點及康居示范村建設。以現有的行政村為中心，按規劃保留、擴建、新建三類標準，完成農村集中居住點布局規劃和建設規劃，通過一定時間規劃建設，將自然村莊逐步遷并農民集中居住點，對規劃外的原有自然村莊逐步完成土地復墾。認真編制村莊布局和建設規劃，通過制定科學規劃引導鄉村發展，實行分類分區指導，加大鄉村基礎設施和公共服務設施投資建設力度，注重實現民眾的自我管理和組織。

4. 2 有整體的長遠規劃并吸收民眾全程參與

強調城鄉規劃立法的重要性，將指導性區域規劃上升為立法性規劃，明確要求制定相關村鎮規劃，強化政府宏觀調控作用。村鎮建設規劃分層次進行，形成市域、鄉鎮、村莊三級完善的規劃制定管理體系，規劃從上到下呈金字塔形，形成規劃統一、區域統籌、公眾參與的完整體系。在村鎮建設活動全過程中實現權力和決策權力再分配，讓農民參與進來，組織起來，對當地公用事業建設產生認同感和擁有感，保證村鎮的可持續發展。

4. 3 村鎮規劃建設監管機制和過程管理

建立以鄉鎮、村為單位的村鎮規劃建設管理機制。村級成立規劃建設工作管理小組，負責村莊的規劃建設管理等日常工作，鄉鎮鎮區的管理可以納入市域的總體規劃，按照城鄉規劃總覆蓋的總體要求，結合本地實際，進一步完善規劃內容，不斷提高城鄉的規劃建設管理水平。小城鎮建設應開展專項設計，按照功能定位準確，堅持節能節約的原則設計。采取相對集中公共服務中心，最大限度地節約土地和公共設施配套經費的開支，避免城鎮化進程中的浪費現象。

4. 4 城鎮歷史文化保護

城鎮開發建設中要保護有價值的古建筑，挖掘城鎮歷史文化，精心規劃設計，建設亮點工程，打造特色城鎮，通過深挖歷史文化底蘊，提高城鎮建設品位，使其成為鎮區新的亮點。

5 結語

村鎮規劃建設是一項長期的戰略任務，關乎城鎮化的長遠發展和現代化建設的全局。規劃既是行動的綱領，也是行動的方案。推進城鄉規劃統籌發展必須把村鎮規劃作為龍頭，立足當前，著眼未來，從城鄉統籌、市域統籌、經濟與社會建設統籌、人與自然統籌等角度來考慮，堅持高標準編制規劃，并通過搞好規劃加快城鎮化建設工程。

參考文獻：

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[2] 鄒兵. 實施城鄉一體化管理面臨的挑戰及對策[J]. 城市規劃，2003（15）：79-81.

[3] 趙鈿. 新農村規劃設計的探索與思考[J]. 小城鎮建設，2005（21）：105-107.

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【關鍵詞】城鄉統籌發展；鄉村規劃；新方向

1 政府規劃與主旨的新轉變

首先鄉村社會作為比較獨特的群體，擁有較大封閉性，穩定性以及傳統的承繼性，因此鄉村規劃的理念應該基于城鄉統籌發展，也有別于現代城市的規劃，充分尊重村莊的“主導”性作用。

1.1 規劃主旨的改變

現在各個學科對鄉村問題的研究正在不斷推進與升華，同時伴隨著鄉村問題的不斷凸顯，研究方法逐漸由單一向多元化發展，同時鄉村土地承包責任制也引發了一系列農村金融體制的改革以及產業結構的升級。基于鄉村規劃與鄉村研究，鄉村規劃的主旨也隨之發生了巨大的改變，植入式的工程技術已經遠遠不能適應鄉村規劃的發展要求以及發展方向。新時期的“生產發展、管理民主”的鄉村建設表明“工業反哺農業”已經不再是單純的空口號，而是利用更多的第一產業的發展來促進更多的農民就業。另外為了農村的可持續發展，應該轉變用地理念，保持持之以恒的發展來增強農業支撐能力。另外在生態環境上，要高度關注氣候的變化對農村發展的影響，從被動的污染治理變為注重資源節約以及采取新能源的主動保護；從歷史傳承上，保留鄉村特色的獨有發展，從而逐漸落實村莊的民宅空間結構設計、空間布局，從而促進了空間心態以及建筑風格與環境的協調共生。

1.2 轉向規劃態度

堅持從實際出發，尊重農民意愿，嚴禁任何形式的強迫主義與形式主義，把統籌城鄉發展作為全面建設小康社會的根本要求，把擴大農村需求作為拉動內需的根本舉措。另外，必須借鑒國外的經驗，緊跟國內的形勢，鄉村的規劃與發展必須實現態度上的根本轉變。第一要務是規劃人員的人文轉向，在充分理解鄉村文化傳統，環境與資源等的基礎上，通過對話與協商的方式以協助者的身份參與鄉村規劃的發展。注重鄉村公共空間的營造，通過“駐村體驗”式的深度調查，削減技術交流壁壘，培養對鄉村的深厚情感，從無靈魂的村莊材料中認識有靈魂的、生動的村莊肌體，為鄉村規劃注入人文氣息。村頭的水口林蔭樹下、村內的場院與曬谷場、寺廟與祠堂、小集市等承載著鄉村自治管理、文化景觀、、商業休閑等特殊功能，彰顯著鄉村精神與特色風貌，表達著鄉村最易識別和記憶的篇章，是鄉村“氣質”之所在，是維系村民認同感與歸宿感的精神領地之所在。

2 基于城鄉統籌發展，鄉村規劃新模式的實現路徑

2.1 合理布局，突出特色

鄉村綜合體的建設與可持續發展，首先基于合理的規劃。就是在城鄉一體化的基礎上，根據工農業發展的特點以及產業發展的水平，合理確定新鄉村綜合體的數量與規模，在布局的選擇上，既要考慮輻射范圍與能力，同時又要兼顧已經建立的基礎。而且在建設模式上，由于區域經濟發展的不平衡性與形貌的差異，新鄉村綜合體的建設模式必須因地制宜，同時重點在于對中心各項功能設施進行配套與完善。在經濟欠發達地區盡量滿足周邊農民的各項生產與綜合服務需求；在建設模式上，應該做到能整體協調而且功能合理，除了體現鄉村特色外還要對農村住宅的特色予以保護。

2.2 多舉措籌資，從而保證資金充足

新鄉村綜合體的建設經常面臨著資金短缺等問題，需要動員全社會的力量，以創新的思路籌集專項資金，發揮集體經濟組織與龍頭企業的作用，并且通過財政貼息與信貸支持等杠桿促進新鄉村綜合體建設；并且通過加強龍頭企業與農村集體經濟的俄合作、新技術與新農產品的引入等。多渠道的引入都可以實現統籌安排，提高資金的利用率與資金的整合效率。

2.3 創新體制，提升新農村的綜合管理服務能力

1）根據鄉鎮的規模和經濟發展水平等實際情況，科學合理地確定其機構及人員編制，改革、精簡現有的鄉鎮政府機構。按照公共財政的要求框定政府職責，實行政企分開、政社分開。轉變政府職能，提高行政效率，強化鄉鎮政府的社會管理和公共服務功能，努力提高農村行政管理效率和服務水平。

2）深化縣鎮財政體制改革，探索建立覆蓋農村的公共型財政新體制合理劃分縣、鎮（街）政府支出責任，調整財政支出結構，逐步把農村公益事業發展和公共設施建設納入各級財政支持范圍?？茖W界定鎮、村社會管理事權，把農村社會管理支出納入財政預算安排。建立和完善農村基層政權運轉的財力保障制度，逐步實施農村公共服務建設由財政供給。積極籌集財政資金，繼續抓好農村社會保障和社會救助體系建設，構建農村社會穩定的安全網。建立激勵型財政制度，促進縣域經濟加快發展，實現財政收入有效增長。

3）深化農村教育體制改革，建立以提高農民及其子女綜合素質為核心的教育新體制重點鞏固提高普及九年義務教育，擴大高中階段教育，合理調整學校布局，改善農村辦學條件，優化教師隊伍，提高辦學質量。

4）進一步明晰集體資產產權，積極發展以土地入股為主要形式的股份合作社。積極探索農村集體資產的營運和管理方式，促進農村集體經濟管理走上制度化、規范化、法制化軌道，避免集體資產的流失。依法界定農村集體經濟組織的集體資產所有權歸屬，理順農村集體經濟組織和村委會的關系，逐步實行“村企分開”、“村社分賬”，健全財務公開、民主管理、審計監督等各項制度。進一步完善農村股份合作制，通過量化資產、固化股權、出資購股、合理流轉的辦法，切實維護農民的財產權利。

2.4 建立生態型農業社區

建設農村生態文明，應結合本村的實際，調整和優化農業生產結構，通過全面科學的規劃，選擇適當的標準和模式發展生態農業。發展生態農業是一個長期和綜合的工作，由于市場對生態農業的認知有一個過程，其經濟效益往往需要一定的時間方能顯現出來。

3 結語

基于城鄉統籌發展，鄉村規劃中需要有一個全新的發展方向才能有助于我國社會主義新農業的發展并不斷壯大。

參考文獻

[1]健雄,冰峰,陳土;致富思源 富而思進——鄉村發展世紀論壇特別報道[J];小城鎮建設;2000年05期

[2]葛丹東;華晨;;城鄉統籌發展中的鄉村規劃新方向[J];浙江大學學報(人文社會科學版);2010年03期

[3]葛丹東;華晨；城鄉統籌發展中的鄉村規劃新方向[J];浙江大學學報(人文社會科學版)預印本;2010年03期

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關鍵詞：村莊規劃 城鄉規劃 產業規劃 村發展規劃

中圖分類號：F26文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）25-0045-02

一、村發展規劃概述

1.村發展規劃的概念。村發展規劃是將村莊建設規劃與農村產業發展相結合的村域規劃。傳統產業規劃缺少具體的空間形態分析，而傳統村莊規劃缺乏對農村產業發展的指導意義，村發展規劃將兩者有機結合顛覆傳統村莊規劃編制方法理念，是城鄉統籌下村莊規劃編制的技術革新。

2.村發展規劃的特點。（1）因地制宜。村發展規劃結合自然生態資源、文化資源、生產資源為農村發展方向進行策劃與指導，能夠結合村莊特點因地制宜，具有較強的針對性與實用性。（2）拓展用地空間。村發展規劃通過技術創新，打破傳統規劃方法，結合土地利用規劃，在規劃技術上拓展建設用地、農業用地、未利用地等用地分析方法。

3.村發展規劃與傳統村莊規劃的比較分析。一是村莊規劃按照深度不同分為村莊布局規劃、村莊總體規劃、村莊建設規劃、村莊整治規劃，作為規劃許可依據的村莊規劃主要指村莊建設規劃，村莊規模較小的村莊一般一次性做建設規劃編制，而不編制村莊總體規劃，村發展規劃包括了村莊總體規劃和村莊建設規劃的內容；二是傳統村莊規劃主要研究對象是村莊建設用地，而村發展規劃的研究對象包括了村莊建設用地和農用地等非建設用地；三是技術標準不同，傳統鄉村規劃技術標準中居住用地較大，公共服務設施用地和產業用地嚴重不足，不能適應村莊發展要求；村發展規劃的公共服務設施用地和產業發展用地適應村莊發展要求。

4.編制村發展規劃的意義。編制村發展規劃首先能夠解決用地發展空間的難題，為農民增收指明方向，從一產、二產、三產上分類進行用地分析與空間布局，調整農村產業結構，村發展規劃通過對居住用地、公共設施用地、產業用地進行分析，如何挖掘用地潛力，既保護耕地不被占用，又豐富農村產業內容，促進農村發展和農民增收；其次能夠在不占用耕地的條件下促進城鄉統籌，村莊規劃如何適應城鄉規劃法的要求，在技術上進一步創新編制方法；而且還能夠解決農村產業無序布局引起的社會矛盾，規范農村產業布局規劃管理，規范了農村產業發展的用地開發與利用，制止違法建設現象，化解農村矛盾并維護農村社會穩定。

二、村發展規劃編制的法律地位分析

1.與《城鄉規劃法》的立法原則一致?！吨腥A人民共和國城鄉規劃法》于2008年6月頒布，并于2009年1月開始實施。新的城鄉規劃法無論從立法原則以及具體法律規定都體現了城鄉統籌的精神。現行村莊規劃的編制方法與技術標準是在計劃經濟背景下的產物，無法適應社會主義市場經濟的要求，而且與城市規劃的技術標準有很大的區別，如居住用地標準過大，公共服務設施與基礎設施用地標準過低等等，導致城鄉二元結構無法打破。由此可見，現行村莊規劃無法適應新的城鄉規劃法的要求，需要進一步進行技術創新。村發展規劃正是城鄉規劃法背景下重大的技術突破與嘗試，充分體現了城鄉統籌的精神，是對《城鄉規劃法》的最大尊重。

2.符合各地地方法規、政府規章的要求。新《城鄉規劃法》頒布后，各地方政府多通過地方法規或地方政府規章等形式出臺相關實施細則，對城鄉統籌、一體化發展問題進行了規定，如，浙江省委、省政府聯合印發的《浙江省統籌城鄉發展推進城鄉一體化綱要》提出編制縣市域總體規劃，要求按照城鄉全覆蓋原則進行規劃編制，并通過縣市域總體規劃，解決城市規劃與土地利用規劃銜接的問題。村發展規劃是村域全覆蓋的規劃，用地分析打破了傳統村莊規劃的技術方法，不僅對建設用地進行規劃研究，同時結合土地利用規劃研究農業用地與未開發用地，真正從技術上落實城市規劃與土地利用規劃兩規銜接。

3.為農村發展空間提供規劃許可與規劃服務的法律依據。村發展規劃通過規劃技術分析手段，突破農村發展障礙，為農村發展空間提供規劃許可與規劃服務的法律依據。農村發展有兩大障礙，一是產業發展方向過于單一，制約農民增收，二是用地空間尤其是建設用地空間限制農村發展。在當前宏觀調控的背景下，各地的土地資源非常有限，土地資源配置的重心多在中心城區和園區開發，而農村所獲的建設用地指標即便是住宅用地指標都難以滿足，更難以支撐產業發展空間。傳統村莊規劃沒有結合農村產業發展進行規劃，更對于建設用地之外的建設項目無法進行規劃指導，如農家樂項目大多位于生態環境優美的非建設用地，由于沒有規劃引導，導致多數農家樂都是違法建筑。村發展規劃拓展了農村產業發展空間，解決了農村發展空間的用地不足難題，為農村發展空間提供了規劃許可與規劃服務的法律依據。

三、村發展規劃的用地分析

1.產業用地空間分析。一產用地主要包括農村合作社、養殖業用地等。將農村合作社用地納入一產用地進行發展規劃，便于結合農業用地流轉，擴大規?；a，提高生產效率。農村養殖業往往是自發式布局，沒有規劃引導，對村莊生活影響較大，對環境破壞較大，容易引起矛盾糾紛，影響社會穩定，將養殖業用地規劃納入一產用地規劃，能夠對養殖業的合理布局進行規劃，減少養殖對農村生活環境的影響，同時在空間形態上引導循環生態產業發展。二產用地包括來料加工、農產品深加工、小商品生產用地等。二產用地按照傳統理論屬于工業用地，但是村莊往往沒有大規模的工業生產建設用地指標，受到發展的制約，導致三合一用房的火災安全事故頻發。因此有必要對此類用地納入村莊發展規劃，提出村莊工業生產用地布局應在整個鄉鎮統一規劃，用地指標在整個鄉鎮統一平衡。三產用地包括農產品販銷、生態旅游、文化旅游、休閑旅游、農家樂等服務業用地等。課題組提出將三產用地規劃納入村發展規劃，充分重視了自然資源和文化資源作為生產力的重要作用，并且依據不同服務類型對于用地的不同要求，對三產用地提出了不同的規劃要求，其中：農產品販銷不需要專門的市場用地，可以直接結合農產品生產現場進行販銷，只需要在農產品生產地配置少量的基礎設施如沙石路徑和農產品展銷臨時工棚等；生態旅游和休閑旅游用地需要結合原有自然條件，把村莊作為風景區或旅游區進行規劃，即在規劃的過程中需要結合景區規劃或旅游區規劃進行；農家樂服務用地規劃可作為農業產業配套項目，進行農業觀光園等規劃。

2.居住用地、綠化用地和古民居用地分析。按照土地用途，可以將農村用地分為居住用地、綠化用地和古民居用地等，相應的，村發展規劃可以配套進行居住用地、綠化用地和古民居用地分析與規劃。居住用地規劃中應著重考慮居住用地規模、房屋間距布局等因素，應本著因地制宜的原則，間距標準不能僵化套用技術規范標準，可根據房屋實際居住使用情況進行壓縮，以滿足消防和視覺安全距離為基本要求。綠化用地規劃在傳統的土地利用規劃中屬于建設用地范疇，與生產性生態用地剝離，不利于環境管理與生態建設。村發展規劃概念下的綠化用地規劃結合村莊原有生產性生態用地進行綠化用地配置，主要內容包括：一是村莊里的空地用菜園布局；二是結合果樹、花卉苗木、茶園進行公園化建設，在果園、苗木園、茶園、菜園、竹林里配上沙石路徑，局部配置健身器材、甚至石燈與竹凳。同時課題組提出生產性生態用地公園實質上就是弱化版的城市公園綠地，兩者之間的區別在于城市公園綠地的服務對象更多，配套設施更豐富，多了地下排水設施、公廁、路燈、小賣部等設施，而村莊綠地只要有少量的沙石路徑和休息凳子就能基本滿足農村生活要求。農村傳統古民居較多，古民居保護是文物保護部門和規劃管理部門的最大難題之一。實踐中，村民處于資金、房屋使用以及維修工序等因素，不愿意維護原有古民居，鎮鄉村干部由于建設用地指標等因素，對維護古民居也沒有積極性，直接導致農村中古民居保護工作矛盾突出。鑒于文物保護法提出屬于文保點的古民居項目不占用建設用地指標，課題組提出村發展規劃中應包含古民居用地規劃內容，通過合理利用古民居，促進農村文化旅游的發展，同時對古民居的保護起到良好的作用。

四、村發展規劃編制原則、范圍、依據

1.編制原則。村發展規劃應在村莊建設規劃的基礎上，結合村經濟社會發展規劃及其他各類專項規劃，根據村所處的空間環境、村莊規模、資源條件、歷史傳統、地形地貌和產業特色等采取不同的引導發展策略，制定村發展規劃，以此拓展農村社會經濟發展空間，指導新農村建設各項工作。村發展規劃編制應當以科學發展觀為指導，以創業富民、創新強省為準繩，堅持以人為本、生態優先、集約發展、因地制宜的原則進行規劃編制，促進經濟社會全面協調發展，建設資源節約型和生態友好型新農村。

2.編制范圍與年限。村發展規劃包括村經濟社會發展規劃與村莊建設規劃，村發展規劃總體范圍以村域行政區劃為規劃用地規模，村經濟社會發展規劃包括村域內的建設用地與農用地、未利用土地的用地范圍，村莊建設規劃為村莊建設用地范圍。村發展規劃的年限原則按照立足五年、規劃十年的要求編制與實施。結合村莊整治的要求，做好近期目標和遠期目標的制定。

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Abstract： For land features and the difficulties in the process of implementation of the planning at Yuhong district， under the background of urban and rural development， this paper analyzes the outstanding problems existing in the three plannings， and from the three aspects of spatial planning system， coordination framework， system of urban and rural work， puts forward the planning strategies.

關鍵詞：城鄉統籌；城市邊緣區；三規合一；于洪

Key words： plan of urban and rural development；city fringe area；three-planning united；Yuhong

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2016）20-0043-04

0 引言

“三規”普遍認為即國民經濟與社會發展規劃、城鄉規劃和土地利用規劃，“三規合一”即將三者進行充分協調的工作。近年來，隨著土地資源的日益短缺，“三規合一”工作在國家和地方層面均受到了熱切關注。

于洪區位于沈陽市區邊緣，是城市西北方向上的重要腹地，全域總面積約499平方公里，總人口約66.2萬人，橫跨城市主城區、新城發展區及農業區三大板塊（見圖1），現狀土地利用復雜、“亦城亦鄉”特征明顯。2011年6月，于洪區獲批“沈陽經濟區統籌城鄉發展綜合配套改革示范區”，對其城鄉統籌工作提出了更高要求。然而，在具體工作的開展中，于洪區現行空間規劃種類多、數量大，規劃間關系不明、協調不夠等問題突出，造成了規劃實施部門“依據過多且彼此矛盾”或“無據可依”的局面，嚴重阻滯了于洪區的城鄉統籌進程。為走出這一困境，于洪區政府提出開展 “三規合一”工作。

1 “三規”問題剖析

1.1 空間規劃體系無序

于洪區現行各類空間規劃共25個，其中法定規劃11個，非法定規劃14個，分屬發展規劃、城鄉規劃、土地規劃三大系列，均發揮著空間資源配置的作用。從規劃實踐來看，三大規劃系列在各自體系內部基本實現了縱向上的銜接，但在橫向上受我國目前條塊分割的行政體系的影響，規劃彼此之間的關系尚未理順或明晰，造成了于洪區空間規劃體系處于混亂、無序的局面，無可避免的導致各規劃間的矛盾沖突。

1.2 規劃編制內容重疊且彼此矛盾

目前，于洪區的國民經濟與社會發展規劃、土地利用總體規劃、全域規劃及各片區發展規劃均已編制完成，雖然各規劃的側重點不同，但均涉及目標、規模、布局、性質、開發控制等規劃內容，受各自主導思想及目的的影響，各規劃間存在著“發展目標不統一”、“建設規模不一致”、“用地布局不相符”等突出矛盾，直接表現為實施過程中的“規劃打架”，不僅浪費了規劃資源，更使實施部門無所適從。

1.3 同一空間多頭管理且銜接不足

目前，于洪區的發改、規土、城建、水利、交通、市政、農林等職能部門均對全域的空間資源具有規劃和決策權。在我國現行的行政體制下，于洪區政府內部各職能部門之間形成橫向并列的結構模式，各部門具有相對獨立的專屬權和職能范圍，行政級別大致相同，任何一個部門無法對其他部門產生直接的行政約束。受自身利益和事權爭奪的影響，使得各部門負責的空間規劃存在溝通不暢、實施分割等問題，不但難以形成對城市綜合調控的統籌合力，甚至導致了開發管理上的混亂。

2 “三規合一”規劃對策

2.1 規劃摸底，建立區級城鄉空間規劃體系

規劃以25個現行空間規劃的全面解讀和比對為基礎，建立以“于洪區全域規劃”為統籌，橫向并行設置引導性規劃和約束性規劃兩大系列的城鄉空間規劃體系（見圖2）。引導性規劃系列為約束性規劃系列在進行空間資源配置時提供指導和依據，在縱向上設置片區發展規劃、重點地區城市設計兩個層級；約束性規劃系列作為指導地區發展建設的法定依據，在縱向上設置總體規劃、分區規劃及村莊規劃、專項規劃、控詳規劃四個層級。

通過對于洪區城鄉空間規劃體系的梳理，可以看出于洪區的規劃編制存在明顯的“重城輕鄉”、“重發展輕保護”、“兩頭重中間輕”、“城鄉總體規劃缺位”等問題。本規劃即為目前缺位的城鄉總體規劃，向上可承接全域層面的發展規劃，向下可統領各片區的城鄉規劃，橫向上要與于洪區的“土規”和“經規”相協調。

2.2 規劃協調，構建“三規合一”城鄉規劃編制框架

規劃從于洪區的切實需要入手，有的放矢，解決關鍵性問題，系統構建出“三規合一”城鄉總體規劃編制框架，橫向維度確定了“統一目標、規?？刂?、用地協調、人口分布、控制線管控、空間管制”六大板塊，縱向維度明確了各板塊的核心內容和工作方法（見圖3）。

2.2.1 統一目標

規劃以于洪區的發展重點和各現行規劃的發展目標為基礎，建立目標體系并進行關聯性論證，從“城鄉統籌、產業發展、保護控制”三方面明確于洪區各規劃需共同遵守的發展目標。城鄉發展目標即建成統籌城鄉發展示范區、現代化生態新城區；產業發展目標即打造沈陽裝備制造配套產業基地、沈陽經濟區現代商貿物流基地、國家級現代農業示范基地；保護控制目標即確?；巨r田和耕地總量，控制建設用地邊界，集約利用土地。

2.2.2 規?？刂?/p>

“土規”根據土地資源現狀、耕地保護及社會經濟發展目標，遵循從總體到局部、自上而下的工作路線進行建設用地指標的逐級分解，下級確定的控制指標不得超過上級的下達指標，帶有很強的計劃性和不可逾越性，其核心是以供給制約和引導需求。因此，規劃結合于洪區發展的實際需要，采用“以供定需”的方式，按照“土規”確定的剛性指標，控制規劃期末的建設用地總量。

2.2.3 用地協調

宏觀層面，協調“經規”的調控、“城規”的建設、“土規”的保護要求，落實“城鎮發展、農業生產、生態保護”三大功能區（見表1，圖4）。中觀層面，以宏觀功能區為基礎，進一步落實全域的重點建設區域，構建“主城、新城、新市鎮、中心村（社區）”四級全域城鎮村體系結構（見圖5）。微觀層面，以中觀城鎮村體系結構為基礎建立協調原則、統一用地分類（見表2）、統一基礎數據并運用GIS統計分析技術進行“差異化分析”（見表3、4、5，圖6、7），最終確定規劃期末于洪區的用地布局和“主城、新城、新市鎮、保留村”的建設用地規模及增長邊界（見圖8）。

2.2.4 人口測算

在《沈陽市城市總體規劃 （2011-2020年）》中，中心城區人均城市建設用地為99.3平方米/人。于洪區位于城市中心城區邊緣，人均建設用地略大于平均值，按照105平方米/人測算，于洪區2020年規劃可容納人口為150萬人。結合各片區的建設用地規模和承載力分析，進行人口分配。

2.2.5 控制線管控

以“三規合一”城鄉用地規劃為基礎，綜合遠期預留、耕地占補平衡等因素，確定“建設區、產業區、協調區、復墾區、基本農田”五條控制線，并提出管控要求（見表6，圖9）。

2.2.6 空間管制

根據各片區的經濟社會發展情況和未來方向，兼顧發展與保護的雙向要求，劃分“調整優化區、核心提升區、重點拓展區、適度發展區、禁止開發區”五類管制區，并提出管制政策（見表7，圖10）。

2.3 規劃溝通，創新城鄉規劃工作制度

規劃采用“聯合組織”制度與“經濟區”制度組合的創新模式（見圖11），建立部門間的溝通與合作機制、實現規劃與現狀信息的實時對接、分類解決不同屬性地區的規劃協調問題。

全區層面：采用“聯合組織”制度，成立區委書記統籌、多部門介入的“規劃編制小組”，改變以往各職能部門簡單的串聯方式，建立并聯的工作關系，實現信息的實時對接和重大事項的共同決策，以促進部門間的溝通合作。

經濟區層面：以“于洪區全域規劃”中的功能分區和各街道的行政轄區為基礎，將全域劃分為七大經濟區。每個經濟區下設1個“紐帶”部門即規劃協調辦公室，下與街道對接、上與職能部門溝通，確保多方在統一的信息平臺上探討問題，并依自身屬性因地制宜地提出解決方案。

3 保障措施

為確保規劃工作的順利進行和有效實施，規劃從信息共享、政策配套、法制建設、工作機制四個方面提出保障措施。信息共享方面，整理基礎資料與數據、現行規劃、規劃管理審批情況等相關信息，運用3S（GIS，RS，GPS）技術，建立數據庫，搭建信息共享平臺。政策配套方面，本規劃編制完成之后，于洪區需制定統籌區域發展、年度實施計劃、城鄉用地增減掛鉤、耕地占補平衡、土地整治等相關配套政策。法制建設方面，在市級或區級層面出臺相關法規、規章或實施辦法，保障“三規合一”的法律地位；研究制定關于“三規合一”的技術標準，規范“三規合一”的工作程序和方法。工作機制方面，成立專管機構，加強對城鄉統籌和“三規合一”工作的組織領導、管理協調、指導監督，區委、區政府應將推進城鄉統籌和“三規合一”工作納入到對各街道和相關部門的考核內容。

4 結語

于洪區位于沈陽市中心城區邊緣，既是鄉村城市化的重要地區，又是城市擴展進程的最前沿陣地。在《沈陽市于洪區“三規合一”城鄉總體規劃（2012-2020）》的編制過程中，貫穿始終的是強調城鄉統籌發展，包括建立城鄉空間規劃體系、構建“三規合一”城鄉總體規劃編制框架、創新城鄉規劃工作制度，為其他地區提供了參考和借鑒。

參考文獻：

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[6]尹向東.“兩規”協調的土地利用分類體系探討[A].2009中國城市規劃年會論文集[C].天津科學技術出版社，2009.

篇6

一、依托城規委作用，健全創新“多規合一”體制機制

“多規合一”是指在一級政府一級事權下，強化國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、環境保護、文物保護、林地與耕地保護、綜合交通、水資源、文化與生態旅游資源、社會事業規劃等各類規劃的銜接，確?！岸嘁帯贝_定的保護性空間、開發邊界、城市規模等重要空間參數一致，并在統一的空間信息平臺上建立控制線體系，以實現優化空間布局、有效配置土地資源、提高政府空間管控水平和治理能力的目標。根據國務院《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》關于全面推行城市規劃委員會制度的要求，青島市力求在充分發揮市城鄉規劃委員會原有職責基礎上，整合“多規合一”工作職責，實現城鄉規劃與“多規合一”工作的相互促進，互相融合。在市城鄉規劃委員會加掛市推進“多規合一”工作領導小組牌子，并根據工作需要，調整了成員單位。領導小組負責研究工作總體計劃、技術規范，協調解決各專業規劃銜接中的重大問題。領導小組辦公室設在市規劃局，負責擬訂“多規合一”工作計劃、推進措施，組織編制技術規范；組織各規劃空間數據的疊加、對比、銜接等具體工作。為重點解決各類規劃銜接中的技術問題，青島市還專門成立了由相關部門業務骨干組成的技術專責小組，集中進行規劃圖比對，解決圖斑調整中的技術性問題。在堅持“總量控制，結構調整”的原則下，市編辦對承擔多規合一工作的機構及人員編制進行了調整加強。

二、擴大多規范圍，將海洋納入其中，體現城市特色

國家試點工作要求的“多規合一”范圍著力強調經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃。青島市結合海洋城市發展特點，擴大了多規范圍，將海洋規劃也納入多規合一范圍，實現陸海統籌規劃。青島市擁有711公里的海岸線、49個海灣、120個島嶼，灘涂面積370平方公里，海域面積1.2萬平方公里，是陸地面積的2倍。同時，承擔著建設國家海洋科技自主創新領航區、國家海洋生態文明示范區、海洋經濟國際合作先導區、陸海統籌發展實驗區等國家級海洋特色功能區建設發展任務。海洋資源非常豐富，海洋管理工作任務較重。通過將海洋規劃納入“多規合一”，使得陸海統籌的理念貫徹到發展戰略、規劃布局、資源管理、環境保護等各環節，海洋生態環境紅線劃定、海岸帶綜合保護等措施可通過規劃統籌銜接落到實處。

三、以“多規合一”為依托，統籌城市空間資源

按照國家現行法律規定，副省級城市承擔的有法定依據的規劃80多種，還有若干非法定規劃，這其中既有綜合性規劃、建設計劃型規劃，還有控制性規劃。各類規劃都有各自獨立的編制體系和技術標準，容易出現項目用地難落實，空間布局沖突等問題。由于規劃之間的矛盾，各實施主體“選擇性”實施規劃的自由裁量權過大，因為規劃矛盾而消耗的成本過高。青島市以國民經濟和社會發展規劃為依據，加強土地利用總體規劃、城鄉規劃、生態環境保護規劃、主體功能區規劃、海洋規劃等各規劃銜接，可以有效統籌城鄉空間資源配置，優化城市空間功能布局，促進節約集約用地，確保國家及省、市重點發展區域規劃和重點發展項目順利落地實施，保障經濟、社會、環境協調發展。同時，以“多規合一”為契機，統籌規劃、建設、管理環節，提升城市工作系統性。

四、以“多規合一”為基礎，深化行政審批制度改革

篇7

關鍵詞：重慶；統籌城鄉；大部門體制；四規疊合；虛擬大部制

中圖分類號：D630.1

文獻標識碼：A

文章編號：1007―5194(2009)03―0064―04

總書記在黨的十七大報告中指出，要“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制?！贝蟛块T體制在我國的首次提出，意味著政府行政體制改革目標已經明確，即整合政府行政資源，構建富有綜合性、協調性的政府行政體制模式――大部門體制。大部制的主要特征：“大”，即組織規模大、職能范圍廣；“少”，即世界上主要國家大多在12～19個部門；“合”，即實施大部門體制的目的之一是整合行政資源；“協”，即大部制改革不是簡單的、機械的把職能相近或相關的部門組合在一起，而是有機的整合機構，優化組織結構，協同行政。

一、重慶“四規疊合”創新實施

中國大部門體制的全面實施，是自上而下推行的。而在政府運行中，一些地方政府積極地探索、創新，使大部門體制在地方推行中，出現了一些新的運行方式。重慶市“四規疊合”是實施和運行得較好的一種模式。

(一)“四規疊合”推行背景

2008年6月，國土資源部和城鄉建設部在浙江召開了一次“兩規協調”推廣會。目前，廣西、浙江、山東、廣東等已經開始“兩規協調”(土地利用規劃和城市建設規劃)的實驗。重慶市在獲批全國統籌城鄉綜合配套改革實驗區后，2008年初，也開始“四規疊合”的探索(在市內的四區兩縣)。

所謂“四規疊合”是指將產業發展規劃、城鄉總體規劃、土地資源利用總體規劃和生態環境保護規劃進行疊合，整合成經濟和社會發展總體規劃，其實質是大部制的具體實現形式之一。重慶市能夠在全國率先推行“四規疊合”試點，有其深刻的經濟社會發展的背景：

1．“四規疊合”探索創新，是重慶面對其特殊的大農村與大城市并存，嚴重的城鄉二元困境這個現實市情，需要打破規劃部門的分割局面的訴求；是在“314”總體部署背景下，按照重慶市經濟發展“六個翻番”的要求，積極謀劃新形勢的發展新思路和新目標的需要。2007年6月7日，國務院正式批準重慶市設立全國統籌城鄉綜合配套改革實驗區，不久，《重慶市城鄉總體規劃》獲得國務院批準。之后，在現有城鄉總體規劃和詳細規劃的基礎上，按照“一級政府、一級規劃、一級事權”原則，重慶市已經建立起市域、區縣和鎮域的三個層次分明的城鄉規劃體系。而區縣規劃是地方城市規劃的重點，由區縣規劃疊合，帶動市級優化，推動鄉鎮規劃，使地方城市規劃一體化協調發展。由此，重慶市開始推行“四規疊合”。

2．2007年6月重慶獲批全國統籌城鄉綜合配套改革實驗區以來，重慶主城九區已經實現了城鄉規劃的統一管理，11區縣設立了獨立的規劃管理部門，但需要改變區縣鄉鎮農村的規劃及其管理依然薄弱的狀況。重慶市規劃研究中心當時的調研表明：所調查的12區縣所轄的87個鄉鎮中，有4個區縣政府，10個市級部門編制完成各類規劃達195項，涉及面積1280平方公里。其中，未經審批的手續和審批手續不全的違法建設大概141個。僅都市區南山風景區的規劃，重慶市規劃局、園林局和林業局都有其規劃編制成果，各自確定的規劃用地和建設規模不統一，單純地進行整合后，建設總規模過大，與總體規劃相沖突。規劃不協調的直接后果是：產業發展規劃混亂，城市總體規劃不健全，環境保護得不到改善，城市建設土地資源浪費，不能實現集約節約用地，幾規“打架”。

3．需要解決過去地方政府制定城市發展規劃時，因不同部門均從自己部門工作出發而出現各自為政、地方城市發展規劃極為不協調的問題。過去，產業發展規劃由經濟發展部門制定，強調經濟發展；土地利用規劃由土地部門編制，指導思想是保護耕地；城市建設規劃由建設部門負責，重點是推進城鎮化建設；生態環境保護由環保部門考慮，意在保護生態環境。長期以來，四個規劃編制部門互相不通信息；資源獨享，并且編制標準不一、技術手段有差異，因此無法對接協調。推行“四規疊合”，在落實同一指標時，相關部門要統籌商量，可以避免事后協調。之所以地方政府積極推行“四規疊合”，其根本緣由是經濟增長方式的轉變和嚴格保護耕地政策。

“四規疊合”的推行，有利于破除“四規”所涉及的部門利益之爭，促進產業發展、城鎮建設、國土管理、環境保護等方面的相互銜接和協調發展；產業、城鄉、土地和環境等部門互通信息，統一行業標準，可以實現科學規劃和互通有無，做到“一個規劃，服務經濟”。

(二)“四規疊合”實踐情況

加強經濟社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃和環境保護規劃的銜接與協調，整合規劃資源，形成規劃合力，實現空間協調、項目落實、調控統一，是充分發揮規劃宏觀作用的必然要求。

1．“四規疊合”的實施

各試點區縣積極推進“四規疊合”。成立工作協調小組，由區縣政府主要領導擔任組長，負責工作總體協調；區縣發改委、國土房管局、規劃局和環保局等四部門牽頭分別調整修改既有的產業發展規劃、城鄉發展規劃、土地利用規劃和環境保護規劃；部門在各專項規劃修編過程中，注重相互協調、密切配合；吸納大專院校專家參與前期研究，委托規劃設計研究院等中介機構參與“四規疊合”綜合實施方案編制工作。

注重規劃創新。試點過程中呈現不少工作亮點：創新性地將人口規劃納入規劃疊合，體現以人為本的規劃思路，注重經濟布局與人口布局的協調；通過城鄉建設用地掛鉤等方式，解決城鎮化、工業化進程中對建設用地的需求；建立規劃部門聯席制度，通過定期交流溝通，強化了各分規劃之間的銜接協調。

注重謀篇布局。抓好城鄉協調一致的基礎設施網絡體系規劃，構建統籌城鄉發展的互動平臺；抓住重大項目及重點產業布局契機，力求實施一個重大項目帶動一片城鄉發展、實現一方城鄉統籌；實施招商引資“一號工程”，深入推進對外開放發展戰略；突出建筑勞務外包重點，大力發展外派勞務經濟；探索建立覆蓋城鄉的就業、住房等社會保障體系，探索建立教育、醫療、文化等公共資源城鄉共享機制，探索建立統籌城鄉的社區建設新模式；探索“能人治村”思路，狠抓示范村、試驗村建設。

注重規劃重點。突出對現有四大規劃的評價，資源環境承載能力，規劃目標與開發原則，功能分區及空間布局，基礎設施、產業發展、社會事業建設重點及布局等重大課題的規劃研究。著力探索解決重 點開發所需空間資源不足的途徑，進一步優化空間布局結構，努力通過集約節約開發，城鄉一體開發等多種形式，高效益利用空間資源。

2．規劃部門的定位

區縣發改委：負責牽頭協調、組織起草“四規疊合”規劃方案，負責規劃期(2008―2012年)經濟社會發展速度、總量規模、發展水平、發展質量等。

區縣國土局：按規劃時序(2008―2012年)要求，完善土地利用規劃，負責研究確立優先開發、重點開發、限制開發、禁止開發的區域板塊；負責規劃期耕地保有量、基本農田總量、城鎮建設用地面積等土地利用規劃指標的測算論證；負責生活空間、產業空間、農業生產空間三大空間落實的研究和資料提供；負責土地利用結構調整規劃表、耕地規劃平衡表、建設用地指標分解表等圖表資料的提供和編制；負責提供全縣土地利用現狀、土地利用規劃、耕地數量及空間分布、地質環境、石漠化等方面的資料，組織研究全區縣主體功能區土地政策。

區縣規劃局：按規劃時序(2008―2012年)要求，完善城鄉總體規劃，提供全縣城鄉總體規劃、城鎮體系規劃、城市控制性詳規、地理空間數據等方面的資料；配合參與四類主體功能區規劃，負責生產空間、生活空間、生態空間控制要素及產業布局和基礎設施布局(即三空間兩布局)的控制要素的方案測算、圖表繪制、資料提供和成果研究。

區縣環保局：按規劃時序(2008―2012年)要求，完善環境保護規劃，負責提供全縣生態功能區劃、自然保護區現狀、環境容量等方面的資料；負責全區縣主體功能區環境保護政策的研究；負責規劃對四類主體功能區的污染物排放總量、自然人文保護區面積等控制參數的研究論證和資料提供；負責規劃期生態空間和維護生態安全的區域，包括林地、草地、山脊線、水域，自然人文保護區等面積及布局，重點控制要素為主體功能區規劃中的禁止開發區(包括文化自然遺產，市級及以上自然保護區、重點風景名勝區，森林公園等)的研究和資料提供。

其他相關部門：水利農機局負責提供全區縣水資源、水土流失等方面的資料。人口計生委負責提供全區縣戶籍人口、常住人口、人口流動、人口增長等方面的資料。交通局負責提供全區縣交通現狀及與規劃時序一致的規劃資料。氣象局提供全區縣氣象資源和氣象災害方面的資料。林業局提供全區縣林業、森林公園、自然保護、風景名勝區、濕地等的現狀和規劃(2008―2012年)。農業局提供農業區劃，農村污染防治等資料。經委、工業園區提供全縣產業發展、工業園區發展及產出強度等方面的現狀和與規劃時序一致的規劃資料。旅游局提供全區縣旅游發展現狀及規劃等方面資料。

(三)“四規疊合”實施存在的問題及其建議

規劃編制在實施過程中，由于各個部門進行的步驟差異、標準差異、技術差異，因此，在規劃編制過程中存在著一些問題。

1．規劃編制中存在的問題

一是重具體疊合輕體制創新。在規劃編制過程中，對技術層面、內容規劃布局思考較多，但對如何改革創新體制機制思考太少。

二是重形式輕融合。注重疊合的形式創新，而在真正的“四規疊合”上顯得不足，存在各規劃之間銜接不夠，導致疊合矛盾。

三是重規模擴張輕結構調整。對建設用地、基本農田、耕地保有量、污染物排放總量等控制指標較重視，但如何集約節約資源，挖潛建設用地思考不足。

2．完善規劃編制的建議

首先，給予“四規疊合”試驗區縣相關政策。主要是：(1)土地政策，允許區縣域內占補平衡，并可先占后補；(2)財政政策，按照不低于庫區產業發展資金的標準和額度設立市級綜合配套改革專項資金，支持試驗區縣先行先試；(3)金融政策，支持試點區縣設立村鎮銀行或農民資金互助合作社，按照利率市場化的要求，引導社會閑散資金轉變為社會資本，緩解統籌城鄉發展的瓶頸制約；(4)改革行政體制，允許區縣級政府整合行政資源，在機構總量控制范圍內，根據工作需要設置機構，允許區縣級政府根據區域經濟發展調整鄉鎮建制。

其次，探索“四規疊合”的相關問題。主要是：(1)完善“四規疊合”的組織機構，在橫向上，成立規劃協調專業委員會，統籌協調各層各類規劃，在縱向上，成立市級部門職能聯席會議制度；(2)探索城鄉建設用地掛鉤，即如何通過整理農村建設用地，提高農村建設用地的集約化水平，騰換出建設用地指標，用于城市建設用地的增加；(3)探索同一功能區范圍內，在總量規?？刂葡?，對已規劃建設用地與未規劃建設用地進行置換的方法和途徑；(4)探索區縣域內的國土空間綜合評價，根據國土空間綜合評價結果，進行功能區劃分和生產、生活、生態等空間的具體布局。

二、重慶大部門體制創新路徑

我國大部門體制的實踐起點，可以追溯到：首先是2000年，湖北省隨州市開始“大部制”改革；2000年，海南省以“大交通”思路設置交通廳，負責地方航空、鐵路的規劃和協調工作，指導、協調城市交通行業管理；2004年，成都市提出并實施“大農業”、“大水務”、“太交通”；2005年，上海浦東、天津濱海新區綜合配套改革試點的啟動；2006年，深圳建立“大交通”、“大文化”的體制。重慶市“四規疊合”探索成功，為進一步積極探索適合其統籌城鄉的大部門體制創新打下了基礎。當前，《國務院關于推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若干意見》的出臺，更加需要重慶統籌城鄉發展的不斷深入，以及重慶行政管理體制的不斷調整，以適應重慶經濟社會發展的必然要求。關于重慶大部門體制的進一步創新，筆者提出如下思路。

(一)創設統領機構

市委成立“統籌城鄉發展工作委員會”，市政府成立“統籌城鄉發展局”，兩個機構合署辦公，其職能：貫徹國家有關的方針政策，制定統籌城鄉發展的規劃和相關政策，制定促進農民工市民化的方案和措施，監督統籌城鄉發展政策的落實情況等。機構下設“教育培訓處”、“衛生保健處”、“社會保障處”、“綜合管理處”、“社會團體處”和“綜合辦公室”等部門，人員由相關(職能)部門抽調組成。該機構由市委書記或市長直管。

市委成立“內陸開放型經濟建設委員會”，市政府成立“內陸開放型經濟建設局”，兩個機構合署辦公，其職能：貫徹落實國家商務部與重慶市簽訂的《共同建設內陸開放型經濟合作備忘錄》，制定內陸開放型經濟建設的規劃和相關政策，制定促進內陸開放型經濟建設的方案和措施，監督內陸開放型經濟建設政策的落實情況等。機構下設“統籌進出口處”、“統籌對外開放和對內開放處”、“統籌資源處”和“綜合辦公室”等部門，人員由相關(職能)部門抽調組成。該機構由市委書記或市長直管。

大部制改革最主要是解決兩個問題：一是如何實現大部制和大黨委制之間的制度整合，二是如何解決同一事務由黨政分別設置機構管理的不協調。 地方政府行政體制改革，應按照十七大確定的“統籌黨委、政府和人大、政協機構設置”的要求來實施。也就是說，地方黨委可以直接領導政府，但黨委工作部門只是黨委的參謀職能部門，不應去領導相應的政府職能部門。

(二)整合基層部門

鄉鎮實施綜合部門管理體制。合并業務工作相近、工作性質相似的內設機構。將鄉鎮經濟發展、社會管理和政務管理等三大職能進行整合，成立三個綜合部門：政務綜合部門(主要負責民主政治、精神文明建設以及行政事務工作)、經濟發展部門(主要負責有關農、林、牧、副、漁業的發展，基礎設施建設，土地整理，招商引資等工作)、社會管理部門(主要負責教育、調解處理民事糾紛以及應對突發事件，計劃生育，文化衛生，社會保障，村鎮規劃與建設等工作)。

主城區實施“大社區”管理。在主城區撤銷街道辦事處，將原街道辦事處職能移交區政府有關職能部門、社區或非政府組織，實施“大社區”管理。城市治理架構實現市、區兩級政府和“大社區”自治組織的體制。區政府在“大社區”直設社區行政服務站，負責社區的行政事務。街道原來承擔的一些政府職能由非政府組織承擔。

基層地方可以更多地考慮“兩個牌子、一套人馬”的體制，部門管理的范圍可以更加寬泛，并適當擴大黨政領導成員交叉任職，合并黨委和政府職能相同或相近的職能部門。這樣，可以解決同一事務由黨政分別設置機構管理的“雙頭制”和權力雙軌制引起的相互扯皮的問題。只有這種政治體制與政治結構的變革，才能解決黨政在實際運行中的配合、協調。整合黨政部門是大部制改革的重點。

(三)虛擬大部門體制

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城鄉規劃是城鄉建設和發展的“藍圖”，是管理城鄉建設的基本依據。近年來，我市城鄉規劃在提升城市化水平、建設新漁農村、促進城鄉一體化的過程中發揮了積極的作用。為全面貫徹落實科學發展觀，切實解決城鄉規劃工作中存在的問題，加快形成資源節約、環境友好、經濟高效、社會和諧的城鄉一體化發展新格局，根據《浙江省人民政府關于加強城鄉規劃工作的意見》（浙政發〔20**〕40號）精神，現就加強我市城鄉規劃工作提出如下意見：

一、進一步明確城鄉規劃工作的指導思想、基本原則和目標任務

（一）指導思想：堅持以科學發展觀為統領，緊緊圍繞加快全面建設小康社會、率先基本實現現代化的戰略目標，按照統籌城鄉發展、提升城市化、建設新漁農村、促進城鄉一體化的要求，理順城鄉規劃管理體制，完善城鄉規劃編制體系，提高城鄉規劃編制水平，強化城鄉規劃實施監管，加快建立健全城鄉一體的空間規劃管治制度，充分發揮城鄉規劃在城鄉建設中的戰略導向、統籌協調和空間資源配置作用。

（二）基本原則：

??堅持以人為本。全面貫徹落實科學發展觀，堅持以人為本，以實現人的全面發展為目標，加強和改進城鄉規劃工作，優化城鄉空間布局，提高城鄉建設的質量和水平。

??堅持城鄉統籌。統籌安排城市和村鎮建設，統籌安排人民生活、產業發展和資源環境保護，統籌安排城鄉基礎設施和公共設施建設布局，努力實現城鄉規劃一張圖、建設一盤棋、管理一張網。

??堅持集約發展。深入實施可持續發展戰略，依據資源和環境承載能力，合理確定建設規模和建設標準。通過規劃營造更多優質空間，保證各類資源得到高效配置，各種產業相得益彰，各項功能高效運作。

??堅持依法管治。依法開展城鄉規劃編制，嚴格執行城鄉規劃各項法律法規，不斷提高城鄉規劃工作透明度，切實加強城鄉規劃監管，確保城鄉規劃得到有效實施。

（三）目標任務：爭取到2010年，基本形成以國民經濟和社會發展規劃為指導、與土地利用總體規劃等其他規劃相協調、市域全覆蓋的城鄉規劃編制體系，基本形成層級明確、管治有效的城鄉規劃決策、實施和監管體系。

二、理順城鄉規劃管理體制

（一）建立規劃決策機制。成立市城鄉規劃委員會，由市長任主任，分管副市長任副主任，定海、普陀兩區政府和市相關部門主要負責人為委員，規劃委員會下設辦公室（設在市規劃局）。市城鄉規劃委員會作為市政府設立的城鄉規劃決策機構，其主要職責是審議城市總體規劃、分區規劃、縣域總體規劃等重大規劃以及上述規劃的調整。完善城鄉規劃專家咨詢機構，充分發揮其在規劃決策審批中的先期審查和咨詢作用，提高規劃決策的民主化、科學化水平。

（二）健全規劃管理機構。按照國務院和省政府關于城市政府對所轄行政區域范圍內城鄉規劃工作實行統一管理的要求，進一步健全城鄉規劃管理機構。市規劃局掛牌運作，并在市轄區設立派出機構。市規劃局負責整個市區的規劃管理工作，派出機構承擔本轄區內的規劃管理事務。其余各鄉鎮配備規劃管理員，確保村鎮規劃工作有部門管、有人抓，努力促進村鎮建設水平的提高。規劃主管部門要與有關區、鎮政府建立工作例會制度，加強交流，密切配合,積極發揮地方政府的綜合協調作用，全面提高規劃管理的質量和效率。

三、完善城鄉規劃編制體系

（一）修編城市總體規劃和編制縣域總體規劃。按照統籌城鄉發展、推進城鄉一體化的要求，修編城市總體規劃。將城市規劃區擴展到整個行政區域，實現城鄉規劃的市域全覆蓋。城市總體規劃的修編完善要以國民經濟和社會發展規劃為指導，與土地利用總體規劃相協調，統籌布局城鄉居民點、產業發展空間、生態保護空間、農田保護空間和區域基礎設施廊道，統籌布局城鄉基礎設施和公共設施建設。岱山縣、嵊泗縣要編制縣域總體規劃，在事關全市建設和發展的區域性產業布局、基礎設施和公共設施布局、資源環境保護等重大問題上，與城市總體規劃相銜接。

（二）深化完善分區規劃。在城市總體規劃的指導下，進一步深化完善分區規劃。根據**本島“南生活、北生產”的格局以及推進**本島及相連島嶼城鄉一體化工作的要求，編制完善新城、定海城區、普陀城區和六橫、金塘等地的分區規劃。定海城區要處理好歷史文化名城保護與舊城改造的關系，普陀城區要處理好城市的發展方向和開發時序等問題。新城要進一步完善功能，美化環境，集聚人氣。強化中心城區組團間的聯系，形成同城效應。

（三）抓好鄉鎮和村莊規劃編制。按照社會主義新漁農村建設的要求，堅持因地制宜、規模適度、有利于漁農村社會穩定和發展的原則，認真做好鄉鎮和村莊規劃編制工作。重視建制鎮，特別是中心鎮、重點鎮建設，充分發揮其在聯接城鄉中的節點作用。結合實施“千村示范、萬村整治”工程，加快中心村和保留村建設規劃編制，促進農村居民點的合理布局。制定好切實可行的村莊規模調整和撤村建居方案，著力解決村莊布點分散和環境差的問題。漁農村社區規劃和建設要保持海島漁農村特征特色，尤其要嚴格保護具有歷史文化價值的古村落和古建筑。

（四）切實加強近期建設規劃、控制性詳細規劃、基礎設施和公共設施專業規劃的編制。依據城市總體規劃，科學編制近期建設規劃，明確近期發展方向和建設重點，并逐年編制年度項目建設計劃，切實增強城鄉建設的計劃性和項目安排的系統性。加快編制控制性詳細規劃，細化城市用地布局，增強規劃的可操作性。編制**本島公交站場和社會停車場規劃，加快完善城市綜合交通體系，提升城市交通功能。加強城市地下空間專項規劃的編制工作，積極有序地引導城市地下空間的開發利用。加快推進城鄉一體的基礎設施和公共設施專業規劃編制。抓緊落實大陸連島工程沿線景觀景點設計及規劃控制工作。

（五）進一步加強風景名勝區與歷史文化保護區規劃的編制。加快修編各級風景名勝區、歷史文化名城（街區）及自然保護區等保護規劃，進一步明確自然與歷史文化資源保護的強制性規定，對合理利用資源提出引導性和控制性要求，并納入城市總體規劃。建立風景名勝區監管系統。

四、提高城鄉規劃編制水平

（一）完善城鄉規劃的主要內容。科學確定城鄉生態環境、土地、水資源、能源、自然和歷史文化資源保護等方面的綜合目標，在城鄉規劃中劃定禁止建設區、限制建設區、適宜建設區范圍。根據保護資源與環境、保障公共安全與基礎設施有效運行的要求，分別劃定“藍線”（水系保護范圍）、“綠線”（綠地保護范圍）、“紫線”（歷史文化遺產保護范圍）、“黃線”（基礎設施用地保護范圍）。將資源環境保護、區域協調發展、風景名勝管理、自然文化遺產保護、公共安全等涉及城鄉發展長期保障的內容，確定為城鄉規劃的強制性內容。

（二）強化城鄉規劃的科技和人才支撐。結合實施“陽光規劃”，加快建立**市城鄉規劃信息庫，積極創造條件，實現社會信息共享。運用遙感技術和信息技術，建立地理信息管理系統、城管數字化管理系統及地下管線數字化管理系統，為規劃的編制提供科學依據。積極培養和引進城鄉規劃專業技術人才，加強對城鄉建設和發展戰略問題的研究及對城鄉規劃持續動態的跟蹤研究。

（三）注重各類規劃的銜接。加強城鄉規劃與國民經濟社會發展規劃、土地利用總體規劃、港口岸線規劃、水利圍墾規劃，以及各類專項規劃之間的銜接。城鄉規劃要以國民經濟社會發展規劃為指導，保證經濟社會發展規劃在空間上的落實；積極推進城市總體規劃與土地利用總體規劃的協調編制工作，進一步優化城鄉空間布局，使區域內的建設規劃、土地利用規劃等形成良好的銜接關系。各類專門性規劃必須服從城鄉規劃的統一要求，體現城鄉規劃的基本原則。發展改革、城建、國土資源、環保、交通等相關部門建立定期協調制度，確保各類專門性規劃之間的有機銜接。

五、強化城鄉規劃實施監管

（一）嚴格落實城鄉規劃的空間管治要求。加強規劃實施的保障機制研究，制定嚴格的空間管治措施。凡是已經納入城鄉規劃的“藍線”、“綠線”、“紫線”、“黃線”管治空間，各級政府及有關部門必須依法加強控制，不得另作他用。確因重大項目實施需要進行調整的，必須按規定程序調整相應的規劃，經批準后方可實施。各類開發區的設立，必須符合城市總體規劃和土地利用總體規劃。對近期建設地段以及政府儲備的土地和擬向社會供應的土地，必須先編制控制性詳細規劃，作為土地市場供應的規劃管理依據。

（二）進一步強化建設項目的規劃選址許可管理。嚴格執行項目選址分級管理制度。各類建設項目報發展改革部門審批、核準和備案前，必須按項目建設程序，由城鄉規劃行政主管部門出具項目選址意見。未按規定取得建設項目選址意見書的，當地城鄉規劃行政主管部門不得核發建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證。加強重大建設項目的選址論證和評估工作，提高項目選址的科學性、合理性。

（三）加強建設項目許可后規劃監管。各類建設項目必須按城鄉規劃行政主管部門核發的建設工程規劃許可證實施建設，項目竣工后的實測建筑面積必須控制在合理的誤差范圍內，合理誤差范圍內的超面積應按原出讓時樓面地價補交土地出讓金，超出合理誤差范圍的建筑面積，應按竣工時的樓面市場評估地價加倍補交土地出讓金；如超出面積部分嚴重影響城鄉規劃實施，要依法予以拆除。建設工程應當按照規劃許可的用途使用。城鄉規劃行政主管部門應加強監管，及時查處違反規劃要求的行為。各類建設項目竣工后，城鄉規劃行政主管部門未出具竣工驗收規劃確認書的，有關部門不得核發房屋產權證明等文件。建設單位或個人改變建設工程規劃許可證規定的建筑物使用性質等內容，必須報規劃行政主管部門及相關職能部門批準，未經批準不得改變，具體辦法由規劃主管部門協同國土資源部門制定。

（四）健全城鄉規劃實施的監督機制。各級政府都要自覺接受人大及其常委會對城鄉規劃工作的法律監督和工作監督，接受政協的民主監督，定期就城鄉規劃實施情況向同級人大常委會報告。城鄉規劃行政主管部門要會同監察部門對城鄉規劃實施情況開展效能監察，嚴肅查處各類違法違規行為，并依法追究有關單位及人員的責任。深入實施“陽光規劃”，嚴格執行城鄉規劃批前公示、批后公布，建設項目批前公示、批后公告和違法案件查處公布等制度，切實提高城鄉規劃工作的透明度。

六、切實加強組織保障

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關鍵詞：城鄉統籌.城鄉非建設用地.全覆蓋

Abstract: Through the background of the construction land in urban and rural areas as a whole of urban and rural areas and the concept of interpretation, the analysis of the current urban and rural construction land use planning practice in China, the present situation and the existing problems is discussed based on our country urban and rural overall development situation of urban and rural construction land use planning strategies, in order to work with the guidance of certain reference value to the planning practice.

Keywords: Urban and rural overall development.Urban and rural unconstructionland.All contain

中圖分類號： F252 文獻標識碼： A 文章編號：

隨著我國城鎮化步伐的推進，城市不斷擴張，非城市建設用地不斷被城市蠶食，基于這樣一個時代背景，中央提出城鄉統籌發展戰略，城鄉統籌發展旨在從宏觀角度分配各類資源，把城、鄉看做一個研究主體，徹底摒棄城市鄉村各謀發展的做法。然而在具體的規劃實踐過程中，城市建設用地和鄉村居民點建設用地之外的大片非建設用地，只是簡單的做為農業用地或生態用地，筆者認為其遠沒有發掘“非建設用地”的土地價值。

1.相關背景及概念界定

1.1城鄉統籌的提出及其內涵

長期以來，國家對農村發展投入不夠，學術界對農村關注和研究不夠。隨著城鎮化快速發展，城市以其絕對優勢幾乎壟斷了所有公共資源，鄉村人口大量涌入城市，城市問題日益凸顯。國家從2002年開始，出臺一系列政策方針指導城鄉協調發展，黨的十六大明確提出城鄉統籌發展思路，指出“統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務”，標志著城鄉統籌發展開始步入國家戰略。

目前學術界對城鄉統籌仍然沒有一個統一的概念，以從城鄉之間資源配置、利益關系等方面進行的研究為主。其根本是城鄉統籌是站在區域的角度，對該區域內的資源進行合理分配，實現城鄉之間資源合理流通，逐步減少城鄉之間的資源配置不公，實現基礎設施、公共服務設施的城鄉全覆蓋，并且發揮城鄉各自特色的一種發展模式。

城鄉統籌不是“一刀切”的發展模式，而是一種“充分發揮城鄉各自優勢，互相吸收先進、健康因素，理順交流途徑的雙向演進過程[1]”。城鄉統籌是一個過程，其內涵隨著時代的變遷變化著，就當前我國發展形勢下，城鄉統籌的內涵是著重推進城鄉空間的整體化，城鄉基礎設施的一體化，城鄉產業發展的規?；?，城鄉經濟發展的市場化，城鄉社會事業的規范化，城鄉生態環境的優質化，城鄉居民就業的公平化和城鄉文化生活的健康化[2]。

筆者認為在城鄉產業發展規模化和城鄉生態環境優質化過程中，城鄉之間大面積的用于阻隔建設用地的生態用地或單一用途的農業用地完全可以在城鄉統籌過程中，運用規劃手段對其進行更為詳細的，具有指導意義的功能策劃。

1.2 城鄉非建設用地概念界定

新版《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB50137-2011）中，首次以城鄉用地分類體系對用地進行了梳理和分類。

本文所涉及的“城鄉非建設用地”，指城鄉居民點建設用地之外的其他所有用地的集合。選擇這個范疇作為研究對象，正是基于城鄉統籌的大背景下，通過城鄉統籌規劃視角對研究主體的全域空間做統籌安排，避免以往僅對城鄉居民點建設用地進行重點規劃，對“城鄉非建設用地”僅是一抹綠色帶過或僅做原則性的指導。

2.城鄉非建設用地規劃現狀及問題

2.1就城鄉非建用地論城鄉非建用地

由于對城鄉非建設用地功能的淺層次理解，認為城鄉非建設用地就是用于阻隔城市各組團，防治城市無序蔓延和做為農業生產、生態保育用地，導致大量所謂非城市建設用地規劃就非城市建設用地單獨進行考慮，忽略城鄉居民點建設用地與城鄉非建設用地之間的緊密關系。其實，如何規劃或控制城鄉非建設用地是基于建設用地的考慮，綜合生態、景觀、產業等多種相關因素，進行的一個宏觀協調規劃。簡單的就城鄉非建設用地而論其規劃發展，是片面的。

2.2僅從生態、景觀角度編制城鄉非建用地規劃

在對城鄉非建設用地的規劃控制實踐中，僅從生態角度進行非建設用地規劃的實踐也存在。成都在2003年完成了一個系統的“非建設用地規劃”，進行了三方面的有益嘗試，但規劃編制完成后并沒有有效的操作，從未真正的實施。就是因為僅僅從生態保育的角度去考慮其發展和控制，沒有正確對待和處理真實存在的現狀建設空間，導致非建設用地保護難以實施[3]。在目前土地資源短缺的現實下，僅從生態和景觀的視角去理解城鄉非建設用地的價值，是遠遠不夠的。

2.3多部門多頭規劃

由于城鄉非建設用地包含農田、林地、河流、湖泊等不同用地類型，這些用地分別由政府不同部門管理，各部門從各自管轄范圍及各自部門利益出發，分別編制不同的發展規劃。但其規劃及策略不一定覆蓋城鄉非建設用地全域，便造成城鄉非建設用地規劃的“真空”區域，難以指導該區域的保護和控制。

2.4缺乏完整的可操作性規定和措施

近年來，國內一些城市編制的非建設用地規劃，作為城市總體規劃的一個專題進行了相關研究，雖然進一步細化了城鄉非建設用地的相關保護內容，但其規劃內容仍處在大的原則上，缺乏具有可操作性的具體約束規定，難以在實際規劃管理中操作實施。

3.城鄉非建設用地規劃策略思考

3.1基于城鄉統籌發展規劃，實現規劃全域覆蓋

從研究本體的全域出發，統籌分配全域資源，將城鄉居民點建設用地與城鄉非建設用地在同一個規劃中通盤考慮，統一規劃，銜接城市規劃部門的城鄉用地分類和國土部門的土地利用現狀分類[4]。但必須提出，前面所述兩者應該有各自的規劃框架，明確兩者的實際邊界，分別制定對應的政策導向規定[5]，同時明確管理主體及其職責，實施統一的空間管制和城鄉用地管理[4]。

3.2 明確城鄉非建設用地中可開發產業空間

城市的發展不能僅盯在城市建設用地上，城市政府需要經營城市，以最低的基礎設施成本去創造最高的土地開發價值，選擇一種“精明”的城市發展道路。簡單的把城鄉非建設用地看做不可建設用地是錯誤的，城鄉非建設用地相比城市建設用地其自然環境優越。根據城鄉非建設用地的重要性進行等級分類（基本農田保護區，自然環境保護區，重點防災區等），明確相關等級分類的可開發產業空間，在實現生態保育和基本農田保護初衷的同時，實現該區域相關產業發展，帶動該地區經濟社會發展，促進城鄉公平。

3.3強化實施和監督，明確強制性內容

城鄉非建設用地的控制和管理力度，應該根據各分類對城市或區域的影響程度區別對待，但必須明確具體的剛性強制性內容，包括明確強制性保護的區域邊界和對相關強制性政策的制定。把可開發空間的主導用地功能、開發容量等列入強制性內容進行規劃管理和監督，防止城鄉非建設用地變相成為城市建設用地。

4.結語

對城鄉非建設用地的關注是城鄉協調發展邁出的重要一步，我們不應該將城鄉非建設用地簡單的視為生態保育區或不可開發區。在對其用地進行統一分類之后，按照各類別對城鄉發展，生態保育，農田保護的影響程度區別對待，細化各分類區的可開發產業及空間，賦予城鄉非建設用地更多的內涵，才是實現城市與鄉村公平發展和諧發展的道路。

參考文獻：

[1]田美榮，高吉喜.城鄉統籌發展內涵及其評價指標體系建立研究[J].中國發展，2009,9（4）：62-66.

[2]孟慶，馬兵.規劃由“城市”向“城鄉”轉變的思考[J].規劃管理，2008,24（5）：52-55.

[3]羅震東，張京祥.中國當前非城市建設用地規劃研究的進展與思考[J].城市規劃學刊，2007，（1）：39-43.

[4]陳晨，趙民.對“非城市建設用地”及其規劃管控問題的若干探討[J].城市規劃學刊，2011，（4）：39-45.

[5]程遙，趙民.“非城市建設用地”的概念辨析及其規劃控制策略[J].規劃研究，2011，35（10）：9-18.

作者簡介：

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一、規劃編制

由省發展改革委牽頭，會同市政府及省有關部門抓緊編制新區發展規劃，包括總體規劃和專項規劃。

（一）總體規劃是新區開發建設的行動指南，是編制新區其他專項規劃的基本依據?？傮w規劃要明確新區的區域范圍、戰略定位、發展目標、主要任務、管理體制和政策導向等。

（二）專項規劃。主要包括產業發展專項規劃、基礎設施建設專項規劃和低碳發展專項規劃。產業發展專項規劃要明確新區的產業定位和空間布局、產業發展目標和重點任務等?；A設施建設專項規劃要提出新區基礎設施建設的基本框架、目標任務和建設時序等。低碳發展規劃要明確新區在節能減排、低碳發展、綠色生活等方面的目標和主要任務。

二、政策創新

省有關部門和市要抓緊開展新區開發建設相關專項政策創新研究，重點推進財稅、土地、產業、城鄉規劃、環境保護、科技和金融等方面的政策創新。

三、相關要求

（一）市要切實擔負起新區開發建設的主體責任，積極推進新區開發建設的相關前期工作。同時，要統籌全市改革發展大局，妥善處理好新區和其他縣（區）的關系，推進全市區域協調發展。