土地征地政策范文

導語：如何才能寫好一篇土地征地政策，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵字：土地價值土地交易土地政策

一、土地資源總價值觀

土地資源的功能除了在目前市場上能得到價值體現的人類生產生活的空間支撐和糧食礦產資源的生產功能外，還有許多不是直接被當代人類利用，但對人類社會的可持續發展有著非常重要的功能。從土地資源的直接使用功能和非直接使用功能出發，本文借助資源環境經濟學理論提出的資源的總價值理論，將土地資源的價值分為使用價值和非使用價值。使用價值是指土地資源被使用時，滿足某種需要或偏好的能力，它包括直接使用價值、間接使用價值和選擇價值。

二、劃撥用地的價值構成

在對劃撥土地使用權評估時最常用的是基準地價法。為了確切掌握劃撥土地的價值構成，首先需要了解基準地價的價值構成。根據國土資源部對城市基準地價內涵的統一規定，即各土地級別或均質區域內的，“五通一平”土地開發程度下，平均容積率下，同一用途完整土地使用權的平均價格。基準地價法是根據各個城市和地區確定的城市基準價格，通過對不同類別和級別的基準地價的修正，得到委估對象評估價值的方法。基準地價測算的土地價格可以分為樓面熟地價、地面熟地價、樓面毛地價、地面毛地價四種類型。

三、土地的價值不在土地而在項目

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1、鄉村主要領導重視是自查自糾工作落實的重要前提。督查中發現大多數鄉村主要領導都高度重視農村土地承包政策落實自查自糾工作，鄉村干部開展工作積極主動，針對性較強，工作效果明顯。

2、有些鄉鎮每星期調度一次，一是匯報工作進度，二是針對查找出來的問題進行專題研究，集思廣益，制定出臺一些行之有效的整改糾正措施，切實加以解決，促進農村土地承包政策落實到位。

3、有的鄉村針對分戶登記表、承包合同、經營權證填寫不規范的現象，組織村干部上戶糾正，并核對落實相互之間數據、信息的一致性。

4、有的鄉村針對農戶承包合同因保管不善丟失較為嚴重的現象，組織村組干部與農戶重新補簽合同。

二、基本情況

1、縣動員大會結束后，各鄉鎮黨委、政府高

度重視，專門成立了鄉鎮強農惠農政策落實情況監督檢查工作領導小組，并設立了辦公室，制定了實施方案，分別于4月13日至4月18日召開了鄉村兩級干部大會，進行了動員部署和業務培訓，落實了工作責任，明確了自查自糾工作時限。

2、到目前為止，我縣沒有一個鄉鎮實現了權證、合同兩個100％到戶，就是單個實現100％到戶的鄉鎮也找不出來。總的說來，全縣權證、合同到戶狀況不容樂觀，其中：權證、合同到戶率達90％以上鄉鎮3個（其中一個鄉鎮合同到戶率只有80％左右）；權證、合同到戶率達80％左右的鄉鎮4個，但合同到戶率均小于權證到戶率，多數不足80％；權證、合同到戶率在70％以下的鄉鎮3個，其中有一個鄉鎮到戶率還不足20％。

三、存在的主要問題

1、仍然有個別鄉村主要領導重視不到位，認為土地政策落實不如涉農資金落實重要，開展農村土地承包政策落實自查自糾工作只為應付，查找問題大事化小，整改糾正措施不到位。

2、部分鄉村農村土地承包糾紛調解處理屬地管理責任落實不到位，特別是對省、市、縣減負、農業部門轉辦的群眾件調處不力，存在踢皮球的行為，意在矛盾上交。截至目前，仍然有2起省、市農經部門轉辦的群眾件未得到妥善處理。

3、有些鄉村承包合同與經營權證因種種原因（上水片鄉鎮大多數村組都存在3～5年重新調整承包地的做法，下水片鄉鎮部分村組存在前述做法，縣城周邊村組及部分鄉鎮所在地和道路沿線因土地即將被征用，部分村組因群眾土地承包糾紛難以調解，少數村組因農戶修路集資款項未上交，如此等等）尚未全面換發到戶，這個問題有的鄉村已引起高度重視，但整改糾正措施不力，或不切實際，或違背法律規定，或無從著手；有的鄉村則抱著無所謂的心態，聽其自然，放任自流，根本就不想糾正過來。特別是下到3～5年重新調整承包地的村組，農戶問及合同、權證有什么用，一是說明群眾對權證的重要性缺乏必要的認識；二是讓我們不知如何回答好。

4、有的分戶登記表承包面積抄寫出錯，或合同、權證編號漏填等。

5、經營權證填寫不夠規范，表現為：

（1）有的權證上共有人只填寫戶主一人，且共有人年齡誤填成出生年月；

（2）有的權證上“農地承包權（）第號”漏填，合同編號漏填或錯填；

（3）有的權證發證時間漏填或填寫不全；

（4）有的權證地塊四至界址漏填或填寫不完整；

（5）有的權證承包期限不足30年，甚至整整少了1年；

（6）有的權證未加蓋“換證”章。

6、每個鄉鎮都或多或少存在農村土地承包調查摸底表、分戶登記表、基礎數據庫、承包合同、經營權證、農戶實際承包情況數據、信息互不一致現象，有的鄉村“六不相符”現象還比較嚴重。

7、大多數鄉、村、組農戶流轉承包土地只履行口頭協議，未簽訂流轉合同，缺乏規范管理，給農村土地承包糾紛埋下隱患。

8、有的鄉鎮由于電腦通用，基礎數據庫安全性差，甚至由于人動丟失軟件安裝光盤等；大多數村農村土地承包檔案保管不規范、不完整。

9、部分鄉村干部工作馬虎，責任心不強，給日后工作留下許多難吃的餿飯和帶來極大的負面影響。

四、建議

1、縣領導小組辦公室要加大綜合督查力度，給鄉村主要領導施壓，促進整改糾正措施落實到位。對敷衍塞責、整改不力的鄉村，一定要嚴肅追究其主要領導的責任。

2、每3～5年重新調整承包土地的做法雖然違背法律政策規定，但有時候又比較符合農村實際情況。對于這種行為，一是要明確一個截止的時間界限，否則，勢必成為今后引發農村土地承包糾紛的隱患；二是向上建議針對小調整的對象和范圍作些修訂，以適合農村的實情。

3、土地流轉手續不規范是當前引發農村土地承包糾紛的重點和調解工作的難點，規范和加強農村土地流轉管理應該作為鄉鎮黨政工作的一個重點抓好抓實，要積極創建農村土地流轉規范化管理示范點，發揮示范帶動效應，引導農

村土地規范流轉，維護農村和諧穩定。

4、進一步督促*鎮人民政府按照法律政策規定妥善處理省、市、縣減負、農業部門轉辦的2起久拖未決的群眾土地承包糾紛案件，并在規定時間內上報處理結果。

5、加大《農村土地承包法》、《*省實施﹤農村土地承包法﹥辦法》等法律政策的宣傳力度，擴大影響，消除部分鄉村干部在貫徹執行農村土地承包政策中的抵觸情緒，增強工作的自覺性、主動性和嚴肅性。

五、當前工作中的難點

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關鍵詞：土地政策；房地產價格；主體功能區

中圖分類號：F062.9 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2013）03-0022-03

一、引言

隨著福利分房制度的終止，房地產業開始蓬勃發展起來。近年來，房地產業已成為許多城市的支柱產業。然而，隨著經濟的快速發展，房地產市場漸漸出現了房價上漲過快，空置率過高等嚴重影響其健康發展的問題。2003年，國內部分地區的房地產市場開始出現過熱現象。同年，土地政策被正式納入為宏觀調控政策來調控國民經濟。幾年間國家出臺了大量土地政策對房地產市場進行了針對性的調控。各種政策的出臺對于房地產市場特別是房價究竟產生怎樣的影響，這是一個值得深入研究的問題。而與此同時，我國“十一五”規劃綱要首次提出“重點開發、優化開放、限制開發和禁止開發”四種類型主體功能區建設，并要求各地區據此“規范開發秩序，完善開發政策”。黨的“十七大”報告中也明確要求“在2020年初步完成主體功能區布局”。然而需要注意的是，由于主體功能區理論是我國首次提出，其基礎理論建設仍相對滯后。一般認為，主體功能區的理論創新，其實質是將空間維度重新納入理論分析。主體功能區的不斷發展及其變化，必然是土地政策在“空間維度”上的一種屬性表現。因此，進一步探尋土地政策參與宏觀調控必然是深入主體功能區理論基礎建設的客觀要求。

二、土地政策參與宏觀調控研究的簡要述評

國內外許多學者都對土地政策與房地產的關系進行了研究。Pollakowski（1990）通過對美國華盛頓地區蒙哥馬利郡的數據進行實證研究，發現土地供給政策可以影響一個地區的土地價格和房地產價格。當土地限制供應政策越嚴格，地價和房價的上漲速度就越快；Peng.R和Wheaton.W.C（1994）對香港1965-1990年相關數據進行了計量實證分析，結果表明，土地供給的下降會減少房屋供給總量，這樣一來消費者會產生未來可利用土地資源更加稀缺的預期，于是其對房屋的需求上升最終會導致地價和房價的上漲。Raymond（1998）運用Granger因果分析對香港地區的房地產價格與土地價格關系進行了實證檢驗，結果證明房價與地價之間不存在因果關系。而我國學者對于該問題的研究基本持兩種觀點：一種認為，土地價格很大程度上決定了房地產價格；另一種則認為，房屋供求的變化在很大程度上決定著房價的變化。例如，婁文龍和朱青（2004）認為，造成我國房地產市場產品供給量不足、供給結構不合理的原因主要是土地供應方式存在問題，并對該問題提出了合理的政策建議；周江（2005）認為，造成房地產價格過高的原因有很多，房地產市場結構不合理只是其中的原因之一；高麗坤、李淑杰等學者（2006）從價格和供應量的角度，分析了土地市場與房地產市場之間的關系；張慶佳、林依標（2008）認為，房價上漲的原因是由土地的有效供應量不足以及供應結構不合理引起的，解決這兩方面的問題就可以使房價回到合理價位。

三、土地政策對房地產價格形成的影響分析

土地供應政策參與宏觀調控，并對房地產價格產生影響，主要有三方面：土地供應量、土地供應方式和土地供應結構，進而影響房地產市場價格。

（一）土地供應量角度

房屋建設離不開土地，土地供給量的數量會直接影響到房地產市場的發展。土地供給分為增量土地和存量土地。城市擴大建設主要通過兩方面途徑：一方面，是向周邊城鎮擴張，通過占用農用耕地來提高增量土地的數量；另一方面，則是對已有土地進行深度開發和利用，提高存量土地的利用率。

隨著城鎮化步伐加快，部分城鎮規模過度擴張，我國土地資源利用粗放，浪費現象凸顯。一些開發區和新區違反規劃設置，盲目擴大規模，造成了北京、天津、上海等多城市“城中村”問題嚴重。2004年，國務院辦公廳頒布了《關于深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知》集中對土地市場進行整頓。該通知對之前土地供給過程中存在的土地占用違規、不合理現象，以及土地審批過程中違反國家產業政策、超規劃超計劃等現象提出了整頓要求，加大了對房地產市場的整頓力度，對土地供應實行了從緊的政策。此外，我國也正在面臨逐年增加的人口壓力。據測算，我國基本農田保護面積應穩定在15.6億畝以上。為保障糧食供應、保護現有耕地，2005年由國土資源部頒布的《關于進一步做好農田保護有關工作的意見》。該《意見》加強了城市規劃中對農田的保護力度，也對征地活動提出了更加嚴格的要求。從近年來我國土地年征地面積的統計數據中可以看出，隨著相關政策的落實，全國年征地面積基本呈下降趨勢。這意味著，城市的土地供應不能單靠對外擴張來滿足，而是要對已有土地進行深度開發。對于房地產企業來說，可供使用的土地不會通過城市對外擴張來無限供應，終究是要在一定范圍內進行。

僅僅調節增量土地的供給遠遠不夠，存量土地調整也是調節土地供給量的重要方式。例如，為進一步提高土地利用率，2007年國土資源部、財政部和中國人民銀行聯合頒布了《土地儲備管理辦法》，明確要求“各地應根據土地市場需求，合理確定土地儲備規?！?。土地儲備中心通過明確土地產權將土地開發的法律障礙掃除干凈，并通過對納入儲備的土地進行必要的前期開發，使其盡快達到具備開發條件的土地標準，從而縮短了土地開發周期。對于房地產企業來講，該辦法從某種程度上加快了土地供應的速度，對于企業自身投資項目的擴大起到了一定幫助作用。同時也讓開發商意識到，對城市中已有的存量土地進行更加合理的開發利用，提高土地利用率，才是在當今土地政策背景下的一個明智選擇。

（二）土地供應方式角度

土地供應方式也對我國房地產市場產生著重要影響。2004年，國土資源部、監察部聯合下發了《關于繼續開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作的通知》，要求從2004年8月31日起，所有經營性土地一律公開競價出讓。以招標拍賣掛牌形式出讓土地使用權的方式將競爭機制引入了土地一級市場，規避了協議出讓方式的不公開、人為影響因素較多等缺點。同時，該文件還規定2004年8月31日起，開發商必須及時繳納土地出讓金，如果在兩年內不開發，政府就有權將土地收回。

由此，我國的土地供給方式發生了巨大變化，從政府與開發商協議商定土地價格變為通過招拍掛形式確定土地使用者。一塊具有最佳區位、升值空間大的地皮無疑會成為開發商爭先搶奪的目標。由于土地所有權拍賣市場化、透明化等特點，開發商不能再利用政府某些尋租行為和自己的人脈關系低價獲得土地。隨著土地市場競爭程度不斷增加，開發商只好不斷提高自己的出價來獲得中意的地皮。但是，這部分高出的成本自然就會轉嫁到房屋售價上，于是房價被逐漸推成了天價。

（三）土地供給結構角度

2005年起，我國部分地區存在嚴重的地產開發規模過快，地產價格大幅上漲，供應結構不合理現象。針對房地產市場出現的這些新問題，國家出臺了相應的土地政策來調整房地產市場的土地供給結構。2005年3月，國務院辦公廳頒布了《關于切實穩定住房價格的通知》，要求“加大住房供應結構調整的力度，著力增加普通商品住房、經濟適用住房和廉租住房供給，提高其在市場供應中的比例”。為進一步加強房地產市場的引導和調控，及時解決商品住房市場運行中的矛盾和問題，努力實現商品住房供求基本平衡，2005年4月，建設部、發展改革委、財政部、國土資源部等部門聯合頒布了《關于做好穩定住房價格工作的意見》，明確指出要“強化規劃調控，改善住房供應結構”。

為滿足我國大量低收入群體的住房需求，國家出臺的相應土地政策已經將房地產市場結構進行了重大調整。經濟適用房等保障性住房面積正在逐年增加，但對于開發商來講，出售這部分房屋所得利潤極低，很少有開發商愿意將有限的資源投入到保障性住房的開發建設中去，但是出于政策的要求考慮，保障性住房的建設比例正在逐年增加。而我國對保障性住房購買資格有嚴格的限制，并非所有人都滿足，絕大部分消費者仍然是普通商品住宅的購買者。因此，對于普通消費者龐大的住房需求來講，如果普通住宅的有效供給不能滿足的話，普通住宅的土地價格就會繼續上漲。

四、結論

本文研究表明，土地政策會對房地產價格產生重大影響，其作用途徑主要有三方面，即土地供給政策通過調整土地供應量、供應方式和供應結構，對土地價格起到了大幅拉升的作用，從而影響了房地產價格的增長。而對土地政策參與宏觀調控的影響路徑研究，也為我國主體功能區建設提供了理論基礎，為我國不同功能區的宏觀調控提供了一定的借鑒意義。

參考文獻：

[1]Pollakowski.H.O，S.M.Wachter.The Effect of Land-Use Constraints on Housing Prices[J].Land Economics，1990，66（3）：315-324.

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關鍵詞：土地制度，主體功能區，區域性土地政策

一、引言

迄今為止，我國依然維持城鄉分治、政府壟斷城市土地一級市場的制度。一方面，造成農村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機構管理，形成不同的市場和權利體系；另一方面，形成只要涉及農地變為建設用地，就要通過政府征地，任何單位建設用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農地變為建設用地的唯一決定者，成為城市土地一級市場的唯一供應商。改革提高了市場配置資源的程度，但是政府同大型國有企業壟斷上游資源一樣，對土地的壟斷卻進一步強化。中國經濟由投資拉動的現狀，是與大部分投資由銀行提供以及地方政府用土地撬動金融密切相關的。法律賦予地方政府對土地的壟斷權，不僅是地方政府賴以生存和維持運轉的重要保障，而且也促成了地方政府以土地啟動經濟增長的特殊激勵結構。政府征地、賣地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市擴張成本就越低，招商引資越便利，政府稅源越多。這種增長方式的弊端已在財政、稅收、金融、投資、價格形成機制、社會和諧、政府行為諸多方面彰顯出來。土地參與宏觀調控，其宗旨是約束地方政府行為。但是，土地調控的閘門在中央，而土地閘門的把手還在地方，加上地方財政嚴重依賴土地及其相關收入的現狀得不到改變，地方政府就有將閘門把手擰開甚至放閘的沖動，進而使中央政府的土地調控效果大打折扣，對經濟社會可持續發展提出嚴峻挑戰。必須對現行土地制度進行根本改革。

本報告強調了以建設主體功能區為契機進行國土規劃的必要性，提出了主體功能區建設中制定土地政策的基本原則，并按優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域，設計了相應的土地政策。

二、推進形成主體功能區土地政策的基本思路

（一）以進行主體功能區規劃為契機，開展國土規劃

在我國經濟發展的規劃中，有以經濟發展為主導的五年計劃，有以土地利用管制和耕地保護為主的土地利用總體規劃，有以滿足城市化發展的城市建設規劃和鄉村規劃。這幾個規劃在實施過程中，各自為政，相互沖突，導致規劃的效力大打折扣。經濟發展規劃以GDP等增長指標為主導，決定一個地方在一個階段的經濟面貌，也決定地方領導的政績，因此，往往成為主導性規劃。城市建設規劃直接與一個地方的城市化程度相對應，而且城市外延的擴大也決定一個地方城市政府的財政能力，加上我國目前正處于城市化的快速發展階段，在城市建設規劃方面，出現2-3年各地就進行一次規劃修編，也就不奇怪了。土地利用總體規劃是在給定一個時期的經濟發展速度和城市化程度的前提下，對一個地方土地利用結構、土地轉用和耕地保護量的指標性規劃，但是，由于各地的經濟發展速度和城市化水平大大超過預期，另一方面，由于我國改革后的第一個土地利用規劃是1997年編定的，帶有明顯的計劃經濟色彩，對經濟發展預期明顯過低，造成土地利用總體規劃大大滯后，越來越失去其權威性，甚至在一些地區成為制約經濟發展的瓶頸。主體功能區規劃，是國土開發戰略性、基礎性、約束性的規劃。要以主體功能區規劃為基礎，以國民經濟和社會發展規劃為依據，以城市規劃和土地規劃為支撐，逐步建立定位清晰、功能互補的國土開發規劃體系。以推進形成主體功能區為契機，把國土規劃提上議事日程，從可持續發展和區域協調發展的角度，對國土進行全面規劃，實行科學的國土開發和保護，對于優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發的土地進行科學布局，以《國土規劃法》的形式予以明確，提高規劃的科學性，減少行政干預，減少下位法之間的沖突和矛盾。

（二）有利于空間合理布局，形成區域梯度發展

改革二十多年來，區域之間的調整，土地政策起到了很重要的作用，20世紀80年代鄉鎮企業的發展打破了國有企業一統天下的局面，區域朝著均衡方向發展，而鄉鎮企業之所以能全國遍地開花，在很大程度上得益于當時的政策鼓勵農民利用集體的土地自辦企業，解決農民的就業和收入問題。90年代初，珠江三角洲的崛起，除了比鄰港澳的便利外，也得益于當時廣東比較靈活的集體土地進入市場的辦法，據調查，這一區域50%以上的建設用地屬于集體建設用地，這就大大降低了企業創辦的門檻，為招商引資創造了大大便利。90年代末以后，長江三角洲的發展盡管已面臨新《土地管理法》的嚴格管理，但這一區域80年代鄉鎮企業大發展時，留下了大量存量集體建設用地，為長三角工業化城市化提供了巨大的土地空間。

隨著珠三角和長三角的高度工業化，土地稀缺性大大提高，產業轉移勢在必然，中部和西部局部地區成為承接產業轉移的重要區域。土地政策的制定和實施必須要充分考慮各地經濟發展狀況不一，土地要素的角色和功能應有所差異。在優化開發區，由于土地稀缺性十分高，如果繼續沿襲政府獨家控制土地、低價供應土地支持工業和大比例行政劃撥用于基礎設施土地的思路，不僅導致土地的不集約、節約利用，而且也不利于這些地區的城市化和工業化的匹配發展；重點開發區域將扮演承接優化開發區產業轉移的重要角色，土地政策的制定和實施應當借鑒優化開發區起步和發展階段以靈活性和創新性支持工業化和城市化的經驗，避免建設用地完全通過征用的傾向，給集體建設用地進入市場開辟一個通道，將對優化開發區的發展具有重要戰略意義；限制開發區和禁止開發區是以環境保護為主，土地政策的制定和實施則應以強調補償機制的完善為主，通過補償和轉移支付，縮小這兩個區域與優化開發區和重點開發區的差距。因此，在推進形成主體功能區建設中，根據不同區域的功能定位，形成區域性的土地政策，將有利于區域發揮比較優勢，形成區域之間協調發展。

（三）建立和健全補償機制，縮小區域差距，實現區域共同發展

我國經濟區域發展之所以形成各地單純追求經濟發展，一個很重要的原因是，一個地方不抓經濟，該地區與其他地區的差距就會不斷拉大，地方政府收入也上不來。

地區之間經濟發展水平的差距由它們之間的工業化、城市化程度決定，而工業化、城市化程度的差異又帶來政府獲得的土地收入的差距。一個地區的工業化、城市化水平越高，居民購買力越強，房地產業越活躍，土地市場也越發展，政府土地收入也越高。反之，一個地區的工業化、城市化程度越低，居民購買力越低，房地產業不發展，土地市場也無法發展，政府土地收入也極其低微。這是這一輪經濟發展背后政府收入狀況差異的真實寫照。

盡管我們力圖通過財政轉移支付解決地區之間的平衡，但由于地區之間差距的根源在于預算外收入的差距，一個地方的產業不發展，尤其是地方可支配的收入上不來，光靠財政轉移支付，無法帶來地方富裕和地方政府財政狀況的好轉。

解決的辦法是，根據主體功能區的區域劃分原則，對于能發展的區域（優化開發區域和重點開發區域）在土地政策、尤其是建設用地指標有所放松，支持優化開發區域城市化的進程和重點開發區域的工業化進程；對于限制開發區域和禁止開發區域，除了已經實行的財政轉移支付和退耕還林、還草政策外，在財政上專辟生態和環境保護基金，給予補償；除了中央財政渠道外，還應探索區域之間發展權機會損失補償機制，即由優化開發區域和重點開發區域獲得了發展權的區域向被限制和禁止發展區域進行發展權補償，辦法包括建設用地指標可交易，建立政策性移民專區等等，讓限制和禁止發展區域享受工業化和城市化的成果，讓優化開發區域和重點開發區域享受優良的環境，形成全局范圍的經濟、社會、自然可持續發展。

（四）充分發揮市場機制的作用，實現稀缺土地資源的集約、節約利用

我國上一輪經濟發展中，政府通過壟斷土地供應主導經濟發展進程，這種增長模式，雖然保證了工業化和城市化的高速度，但也帶來政府經營土地和金融的高風險，農民權益受損，土地的粗放利用，形象工程林立，環境惡化，土地腐敗。

我國經濟已進入追求增長質量和經濟、社會與資源環境可持續發展新階段。土地盡管在區域發展中還將扮演重要角色，但土地啟動經濟成長的機制必須要有根本改變。那就是，要減弱政府對土地的行政配置和獨家壟斷，發揮市場在土地配置中的基礎性作用，通過價格機制反映土地資源的稀缺性，引導土地的更集約、更節約及更有價值利用；將財產權在土地利益分配中的作用擺在重要位置，讓土地所有者農民集體分享城市化工業化帶來的土地價值增值的成果，促進社會和諧和政治穩定。

具體而言，在優化開發區，土地政策的重點是，強化市場機制的作用，政府逐步退出對土地征用和供應的壟斷，誘導目前過量的基礎設施用地和工業用地向城市用地的配置，將一些對農民財產性補償的個案探索上升到地方普適性做法，并形成地方規章，對農民土地權益實行合法保護。在重點開發區的經濟起飛階段，一定要吸取優化開發區的經驗教訓，改變靠土地招商引資和以土地抵押從事城市基礎設施投資的思路，真正發揮市場在配置土地資源中的作用，既通過價格機制保證稀缺土地得到最優利用，又通過健全市場和農民土地產權保護，降低企業創辦門檻，實現農民土地權利對土地級差收益的分享，為實現城鄉統籌和共融提供制度空間。

三、主體功能區的土地政策設計

（一）優化開發區的土地政策

1.優化建設用地供應結構，促進城市化和工業化協調發展。（1）改變優化開發區土地供應目前工業用地比重過高，城市商業等三產用地比重過低的局面。應著力研究發達國家和地區同等經濟發展水平下，城市用地與工業用地的比重關系，提高土地的集約度和利用效率，推動優化開發區從過于依賴工業增長向依賴城市三產發展的轉變，促進城市集聚效應對整個經濟的帶動作用。（2）在土地增量不大幅增加的前提下，增加商業和房地產用地的市場供應量，促進房地產市場的健康發展。具體途徑是，將建議（2）中提到的減少的行政性劃撥用地，轉用于通過市場方式供應于經營性用地，以及將建議（4）中提到的工業性協議用地減少的部分直接通過市場方式供應轉用于城市經營性用地。

2.強化市場在建設用地配置中的作用，探討政府逐步退出壟斷土地供應的途徑。（1）嚴格限定行政劃撥用地的用途和比重。目前行政劃撥用地的用途過于寬泛，占地過多，既浪費土地，又易滋生腐敗。建議對建設用地中劃撥用于公共設施建設的比重做出嚴格限定，清理一些以公共利益名義實際是營利性的用地。進行某些公共用地按市場價賠償的試點。減少行政劃撥的公共建設用地的用途和比重進行嚴格限定，尤其是作為所謂提升城市品位的大廣場、大馬路、豪華辦公樓等做出嚴格限定。（2）著手制定“公共利益征地否定式目錄”，明確規定以盈利性為目的的用地不得征用，土地的征用必須堅持《憲法》和《土地管理法》規定的“為了公共利益的需要，可以對土地實行征收和征用”的原則，改變目前只要是經濟建設需要就實行征用的做法。為了解決“公共利益”在法律上難以準確界定的情況，建議出臺政策明確規定，只要是以盈利為目的的用地，即可判定為非公共利益，這類用地不得通過征用獲得，并列出不屬于公共利益用地的名錄，作為將來國土部門監察的重要內容。（3）限定政府儲備土地為存量土地，嚴禁征用農民集體土地納入土地儲備范圍，明確土地儲備中心主要通過對存量建設用地的收購和收回以獲取土地。

3.嚴格控制建設用地增量，把盤活存量作為土地政策的著力點。（1）出臺政策統一處理歷史遺留問題，在制度上堵住新的土地空閑置。抓住當前土地資產價格上漲的有利時機，以盤活閑置土地為目的，由國務院盡快出臺關于處置國有閑置建設用地歷史遺留問題的規定，對閑置用地的界限、類型、范圍、期限，金融機構抵債土地繳納閑置費、土地收回和相關稅費等作出明確政策規定。同時，加強土地利用制度改革，加大土地腐敗的處罰力度，進行土地保有環節的稅收征收試點，提高房地產商持有土地的成本，防止土地投機。（2）對存量集體建設用地的確權進行分類處理，在政策上既要給出路，又要防止違法用地合法化。對“無證用地”、“歷史用地”要視情給予專項指標支持和減免稅費，由登記機關直接按歷史用地進行確權發證。屬于舊廠房改造，須根據有關規定完善用地和規劃報建手續后方可進行。對違法用地的舊廠房拆遷，應視情給予補償。為防止地方借改造之機擴大集體建設用地范圍,建議國土部門在珠三角地區進行存量集體建設用地確權試點。（3）尊重農民土地財產權利，構建利益共同體。政府應主要從舊物業改造帶來的產業升級和物業的稅收中受益，土地價值升值的絕大部分應留給農民集體；在物業改造中，尊重農民意愿，盡可能保持土地的集體所有；對于需要政府和社會資本介入的大型物業改造項目，要保留合理比例和位置較好的物業給農民集體，讓農民集體長期享有物業出租的收入。

4.實行功能區內城市建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤試點。（1）由城市建設用地區域向對口農村建設用地減少區域支付土地復墾費用。（2）在建設用地掛鉤過程中，城市區域要留一定比例的建設用地給原騰出建設用地的農村區域，作為工業和城市發展用地；（3）城市區域應向騰出建設用地吸納一定比例的人口進城，這部分進城農民享受與城市市民同等的公共服務。（4）對于整理出的閑置建設用地，可以不占用年度建設用地指標。

5.以主體功能區的范圍界定耕地占補平衡，逐步實行功能區域之間的耕地保護與補償機制。（1）在優化開發區，既要阻止稀缺土地資源被大面積圈占，又要解決建設用地后備資源的供應瓶頸。以浙江為例，土地嚴管前，浙江省已有各類開發區規劃面積1521平方公里，啟動開發面積484平方公里，僅占32%，大量土地未被利用。但是，受制于建設用地的按計劃指標控制與管理，再過5到10年，浙江的一些城市將面臨無地可用的窘況。2000至2004年，全省建設用地平均年使用量約50萬畝，最高年份達70萬畝。土地嚴管后，2005年國家下達的建設用地指標16.5萬畝，加上已獲批準可使用的折抵指標共20多萬畝，大量已批項目等地開工。建議對優化開發區域的現有農保率作出調整，以適應地方經濟發展和城市化進程。（2）在劃定功能區之后，為了協調區域內的經濟發展，可以考慮改變目前以省為單位實行耕地占補平衡的辦法，改為以功能區域為單位，實行耕地占補平衡。（3）建立農田保護的地區補償機制。鑒于區域之間以及同一地區不同縣市之間發展工業化、城市化程度的差異，它們占用基本農田的量也不一樣，各地只能通過縣內、地區內、省內基本農田指標的置換，解決經濟發展用地與基本農田保護平衡，這種做法一直沒有得到中央認可。隨著經濟發展，這種做法將越來越普遍，甚至出現跨省平衡。建議出臺功能區域之間就基本農田指標異地置換的原則、方式和補償機制等出臺有關政策，這樣既可以解決工業化、城市化快速發展地區的用地需求，又有利于基本農田保護面積大的地區獲得一定的貨幣補償。

6.進行土地財產稅改革試點，培植地方政府可永續利用的地方稅源。（1）啟動土地財產稅改革，讓城市政府有永續的收入來源。根據各國經驗，土地財產稅一般作為地方政府主要稅種，可以成為地方政府可持續性收入的重要來源。在操作上先易后難，合并稅種，統一征收，分步實施。建議將與土地財產相關的稅費由多個部門征收，改為只由稅務部門征收；將現行的各種土地稅費合并為三個稅種，即土地占用稅、土地保有稅和土地交易稅。土地占用稅是對土地農轉非行為的征稅，將現在的耕占稅、耕地開墾費、新增建設有償使用費合并征收，體現保護耕地的目的；土地保有稅是對持有建設用地者的征稅，基于土地的不可再生性和隨著經濟發展必然升值的情況，可由中立的土地評估機構公布一個地區一定時期的土地價格，稅務部門根據地價上漲的情形對土地持有者征收一定比例的土地保有稅；土地交易稅是對建設用地的交易行為征稅，既讓地方政府可以獲得穩定的稅源，也有利于土地轉向最有價值的使用。（2）在土地財產稅改革探索階段，盡快出臺土地出讓金納入地方預算管理實施辦法，并明確土地出讓金由地方使用，中央不參與其利益分配。中央可明確規定，將國有土地使用權出讓總價款全額納入地方預算，繳入地方國庫，實行“收支兩條線”管理，有利于這筆資金的規范有效使用。但是，在操作上要注意以下兩點：一是，預算資金管理是年初進行預算，年終審核，而土地出讓金是政府出讓土地所得，它是一種政府壟斷下的市場行為，當年計劃出讓多少土地可以由有關機構控制，但出讓金多少則受市場左右，土地出讓金如何納入地方預算管理要有具體實施細則。二是，中央在土地出讓金預算管理的規定中，應規范和提高土地出讓金的使用效率，決不可成為主管部門在摸清地方家底后分配地方土地收入的契機。

7.嘗試工業用地和農民宅基地進入市場，讓農民分享工業化、城市化成果。（1）嘗試政府放棄對工業用地的壟斷供應，讓農民集體土地直接進入工業用地市場。建議政府放棄對工業用地的壟斷供應，讓農民集體土地直接進入工業用地市場，這樣，一方面可以減輕政府的財政壓力，另一方面有利于農民分享土地級差收益，使稀缺的建設用地按市場價格配置到更有價值的使用。廣東省政府積極推行以農民集體建設用地直接進入市場的做法，值得推廣。（2）給被征地村留一定比例的經濟發展用地，由村集體經濟組織建造標準廠房、鋪面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。實踐證明，村留用地既有利于村級經濟壯大，在農村公共財政缺位的情況下，土地出租收入成為農村公共品提供的重要來源，而且土地分紅也成為發達地區農民分享土地級差收益的重要途徑。建議中央出臺專門的政策，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規定。（3）保護農民利用宅基地出租房屋獲取收入的權利。在城市化進程中，農民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房，獲取出租收入。鑒于現行法律中對宅基地的權屬沒有明確規定，出現政府侵占農民宅基地或農民在現有宅基地上超規定蓋房的雙重局面，因此，必須在法律上明確宅基地為農民財產的同時，對宅基地的申請、使用與出租等作出明文規定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農村建設為名，侵犯農民宅基地權利。

（二）重點開發區的土地政策

1.逐步加大市場在土地資源配置中的作用，警惕和防范政府經營土地風險。（1）改變建設用地指標過于集中于大城市的局面。在重點開發區，政府在建設用地上行政配置資源的色彩濃，對經濟發展的負面影響大。在一些省份，2/3以上的建設用地指標被集中使用于省會城市和少數幾個中等城市，不利于區域協調發展，應該予以改變。（2）在重點開發區，地方政府也借鑒優化開發區的做法，實行政府土地儲備和獨家經營土地，但是，由于經濟發展尤其是房地產市場發育不足，土地出讓收益不理想，政府經營土地并非一本萬利，應減少政府獨家供應土地的局面，禁止政府將增量土地放入土地儲備。（3）在重點開發區，基礎設施用地比重過高，帶來供地結構的不合理，也影響土地收益，應當予以改變。

2.嘗試工業用地直接進入市場，維持我國制造業的全球優勢。審慎評估政府壟斷工業用地“招、拍、掛”對我國工業化的影響，讓農民集體土地直接進入市場。工業用地“招、拍、掛”出讓政策的出臺，可以在一定程度上遏制地方政府壓低地價招商引資行為，但也會提高重點開發區的工業用地的成本。我國現在正處在工業化的關鍵階段，農業勞動力的轉移和工業向重點開發區轉移，都有賴工業化繼續保持一定增長速度。優化開發區的經驗表明，在符合規劃和用途管制的前提下，農民直接將集體建設用地以出租、出讓、轉讓等形式供應給企業，既大大降低了企業的用地成本，又保證了農民可以長期分享土地增值收益，地方政府可以獲得企業稅收和土地使用費。推廣地方農民集體建設用地直接進入市場的做法，有利于大量中小企業到廣大重點開發區域落戶，促進制造業向重點開發區域的轉移，繼續保持我國制造業在全球的競爭優勢。

3.維持工業化、城市化進程中集體和國有土地的“同地、同價、同權”。（1）城市化進程中的土地國有化趨勢應該有所遏制。在法律有待修改的情況下，要用好土地利用總體規劃和城市建設規劃這個龍頭。規劃就是法律，一切用地以規劃為藍本，不能突破規劃，也不能利用政府權力隨意修改規劃。防止地方利用村改居、市改區、區域調整、城市化改制等所謂創新，變相大面積圈占農地。（2）在制度上確保建設用地兩種所有制的長期并存。我國憲法確立的土地國有制和集體土地所有制的并存，有利于維護我們這樣一個農業人口大國的長期穩定。但是，由于現行有關法律造成城市化的同時土地就必須國有化的現實格局，建議在憲法中可考慮修改以城鄉分割來劃分兩種土地所有制的提法。不僅要賦予農民農地農用時的長期而有保障的土地使用權，而且要賦予農民在農地轉為建設用地時的土地使用權、收益權和轉讓權。（3）給被征地村留一定比例的經濟發展用地，由村集體經濟組織建造標準廠房、鋪面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。實踐證明，村留用地既有利于村級經濟壯大，在農村公共財政缺位的情況下，土地出租收入成為農村公共品提供的重要來源，而且土地分紅也成為發達地區農民分享土地級差收益的重要途徑。建議中央出臺專門的政策，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規定。（4）保護農民利用宅基地出租房屋獲取收入的權利。在城市化進程中，農民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房，獲取出租收入。鑒于現行法律中對宅基地的權屬沒有明確規定，出現政府侵占農民宅基地或農民在現有宅基地上超規定蓋房的雙重局面，因此，必須在法律上明確宅基地為農民財產的同時，對宅基地的申請、使用與出租等作出明文規定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農村建設為名，侵犯農民宅基地權利。

4.盡快制定規范集體建設用地流轉的法律，結束集體建設用地大量非法流轉的局面。（1）應在符合規劃的前提下，集體土地應與國有土地一樣，可以出租，出讓，轉讓，抵押；可以獲得與國有土地具有同等權利的《集體土地使用權證》；農民可以獲得土地流轉的絕大部分收益；集體非農建設用地必須符合規劃控制，依法取得。（2）所有非農建設用地的安排必須符合土地利用總體規劃，農用地轉非農建設用地必須在規劃的控制下，按年度用地計劃實行農用地轉用，依法進行土地登記，辦理轉用手續，取得轉用證書。（3）要對所轄地域的非農建設用地作一次認真普查，制定出補辦轉用手續的最后期限和罰則，使所有非農建設用地必須依法取得，禁止私下流轉的土地黑市；建立集體建設用地使用權交易市場。在符合土地利用規劃和用途管制的前提下，依市場原則將集體建設用地使用權進入市場進行交易，這一過程不改變集體土地所有權性質，任何建設用地使用者都可根據市場公平交易的原則，與集體土地所有者或建設用地使用者進行等價交換。土地使用權價格應該是市場價格。(4)加強集體土地收入的管理，確保農民成為土地流轉收益的主要獲得者。在土地產權上，嚴格界定集體經濟組織和農民在土地權利，在流轉收益分配上的關系，要加強對集體經濟組織土地收益資金的管理，將土地流轉收益最大程度地運用于農民的社會保障，以保障農民的長遠生計。

5.進行功能區內城市建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤試點。（1）由城市建設用地區域向對口農村建設用地減少區域支付土地復墾費用。（2）在建設用地掛鉤過程中，城市區域要留一定比例的建設用地給原騰出建設用地的農村區域，作為工業和城市發展用地。（3）城市區域應騰出建設用地吸納一定比例的人口進城，這部分進城農民享受與城市市民同等的公共服務。（4）對于整理出的閑置建設用地，可以不占用年度建設用地指標。

6.以主體功能區的范圍界定耕地占補平衡，逐步實行功能區域之間的耕地保護與補償機制。（1）在劃定功能區之后，為了協調區域內的經濟發展，可以考慮改變目前以省為單位實行耕地占補平衡的辦法，改為以功能區域為單位，實行耕地占補平衡。（2）建立農田保護的地區補償機制。鑒于區域之間以及同一地區不同縣市之間發展工業化、城市化程度的差異，它們占用基本農田的量也不一樣，各地可以通過縣內、地區內、省內基本農田指標的置換，解決經濟發展用地與基本農田保護平衡。（3）隨著經濟發展，跨省耕地動態總量平衡將不可避免，建議出臺功能區域之間就基本農田指標異地置換的原則、方式和補償機制等出臺有關政策，這樣既可以解決工業化、城市化快速發展地區的用地需求，又有利于基本農田保護面積大的地區獲得一定的貨幣補償。

（三）限制開發區的土地政策

1.建立生態保護的財政和地區補償機制。（1）國家財政專門設立生態保護基金，作為對限制開發區域保護環境的補償。（2）繼續維持10-15年的退耕還林補償政策。這一政策在其他區域可以停止，但是對于限制開發區域必須繼續，這對于生態修復將起到十分有效的作用。（3）國家出臺政策，建立發達地區向限制開發區域的環境補償辦法。

2.加大林權、草場權屬改革，增大當地人口從林業、草業中的獲利。（1）改革森林采伐制度，提高林業經濟效益；（2）林地權屬的長期化；（3）解決草場的“公地悲劇”問題，解決草場界定中的技術和產權問題。

3.對于資源性利用的產業發展予以土地政策的支持。限制開發區不可能完全脫離工業化進程，帶來當地人口致富，應該支持當地資源性產業的發展。在建設用地指標上，改變完全集中于大中城市的格局，對于限制開發區內一些縣發展資源性產業給予一定的土地指標。

（四）禁止開發區的土地政策

1.建立生態保護的財政補償機制。由于本區域主要是國家森林公園或自然保護區，資源的保護具有國家公共品的特性，因此，必須建立限制開發區域的土地和資源保護的受益主體已經超越本地區人口，因此，必須由中央財政專門設立生態保護基金，作為對限制開發區域保護環境的補償。

2.繼續執行退耕還林和生態修復補償政策。前些年實施的退耕還林還草政策，對于禁止開發區的生態恢復起到了十分積極的作用，考慮到這些地區的生態正處于修復期，當地農民還沒有經濟能力承擔后續功能，繼續10-15年的中央財政支持相當關鍵，因此，這一政策對于禁止開發區域必須繼續，這對于生態修復將起到十分有效的作用。不僅如此，在實施主體功能區以后，由于禁止開發區主要承擔生態功能，中央財政應對本區域生態修復以后的維護設立專門資金。

篇5

【關鍵詞】土地整理；地形圖；測量技術

0.引言

土地整理是地形數據庫的建庫工作重中之重，地形圖測量是其中必不可少的環節。隨著科學技術的迅速發展，地形圖測繪技術也發生了革命性的變化，由以往傳統的人工測量方式發展為現在的全自動化、高清數字地形圖測繪技術。一系列新型的地形圖測量技術應運而生，可以滿足不同地形地勢的測繪需求，克服復雜地勢對測繪帶來的困擾，大大提升了地形圖測繪的精準度和完整性，很大程度上縮小了誤差，從而為地形測量數據質量提供重要保證。

1.土地整理及測量工作

地形圖測量工作是土地測繪整理項目中至關重要的環節，是整個土地管理項目的前提基礎，地形圖測量精準度的高低直接影響到整個土地規劃項目的是否順利開展，進而直接影響到項目施工科學性和可行性[1]。精確可靠的測量數據是確保土地涉及規劃的前提條件，會使得項目規劃更詳細、更便捷，能夠讓項目規劃設計更加貼近顯示，方便后期施工。一般情況下，土地地形圖測量是按照1：2000的比例尺進行測量的，但是某些重點土地區域要做好精確化整體，比如水溝、堰塘、道路、提灌站等，這些地區在土地整理過程中一般要按照1：500的比例尺進行測量。其實，不同的地形地勢在進行地形圖測量采用不同的比例尺，這是地形圖測量的一項技術要求。在土地項目工程的初步設計階段，一般采用1：5000比例尺，對于地質災害性地形進行災害監測和評估時一般采用1：2000比例尺，而1：500和1：1000通常用于項目工程中的施工和驗收環節。在測量過程中為了確保測量結果的精準性，一般將測量結果和一直結果進行比較，從而提升測量數據的精準性。完成地形圖數據測量只是第一步，之后還必須將測量的結果應用到實地地形圖中，驗證其精準性，從而發現不足之處，從而加以修改，補查缺漏之處。

2.土地整理地形圖測量技術影響因素

地形圖測量技術一半是測量地球表面上的地物在水平面上的投影和高程，將投影和高程距離按照一定的比例尺進行縮小，在采用符號標注并繪制成地形圖。一般情況下大面積土地地形圖的測繪工作會采用航空微型測量技術，而針對小范圍的土地測繪一般采用聚酯薄膜測圖板技術[2]。影響地形圖測繪數據的精準度的因素有很多，主要有以下幾個方面：一是天氣。天氣因素是影響地形圖測繪的首要因素，惡劣的天氣環境會給測繪工作帶來極大阻礙，也會使測量所得結果出現誤差，進而直接影響到測量數據的精準性。二是測量儀器的性能。測量儀器性能高低是影響測量結果的關鍵，性能良好、能夠保持穩定的工作狀態的儀器更能夠確保測量結果的準確度，因此測量工作開始時要檢查儀器的工作狀態，調整好儀器的各項參數設置。三是人為因素。測量員是操控儀器和完成測繪工作的重中之重，如果測量員自身業務技術水平較差、缺乏責任心、對工作技術要求松散、操作過程不符合規定，這些問題的存在會使得測量數據的精準度大打折扣。

3.土地整理地形圖測量技術類型

3.1數字化測量技術

數字化地形圖檢測技術是一種新型的測繪技術，它的主要特點是精確度高、成圖速度快。數字化測量儀器操作簡單便捷，用于野外測量較為靈活方便。它的優勢主要體現在以下幾個方面：一是測量結果實時顯示。數字化測量儀器設備具有高清的成像成圖軟件系統作支撐，能夠將測量到的地形結果通過圖像形式動態實時地展示出來，而測量員整個的地形測繪工作也是透明而直觀的，可以為地形測量做好監督管理工作。二是提高野外地形測繪效率，節省測繪工作時間，該儀器特別適用于野外地形測繪，能夠任意查看定位坐標。該項技術能夠彌補以往傳統測繪技術不能迅速成圖的缺陷。三是不收作業時間限制。數字化測量技術沒有作業時間的要求，擁有智能化操作系統，能夠自動完成地形測繪工作，大大減少人工操作的工作量。采用數字化測量技術只需一個人就一個完成采集點坐標測量數據采集，此外該儀器能夠將采集到的數據通過聯網設備傳遞到數字化軟件數據庫中，并根據使用者的要求生成不同比例尺的地圖[3]。

3.2全站儀測量技術

全站儀測量技術同樣是一款操作便捷的技術，它同樣具備測量數據精密、操作靈活輕巧的優勢，全站儀測量所得的數據一般都是高精度的測量結果。在土地整理地形圖測繪中，全站儀測量技術是不可或缺的技術手段。隨著現代科技的逐步發展，全站儀儀器的便捷性和精準度也在不斷提高[4]。全站儀測量技術的優點主要體現在以下幾個方面：一是在項目工程地形圖測量時，要運用到工程放樣，采用全站儀測量能夠將施工設計規劃圖中的相關電位精確而快速地預設到地面上，減少施工誤差。二是才繼續擰地形圖測繪時，能夠將控制測量技術和地形測量的實施過程進行同步，為施工測繪提供前方交會、后方交會，并指導項目施工的導向測量工作。

3.3GPS-RTK定位測量技術

一是具有高精度、高效率的優勢。GPS測量時，載波相位法可以將精度拓展到1ppm。在大量的工程測繪實例中，運用GPS技術測量的相對定位精度能夠控制在50m以內，目標相對定位精度能夠精確到1mm，也就是說能夠觀測到一只蒼蠅或螞蟻的動態運動過程。而在1500m以內的工程測量和精度定位中，監測定位數據的誤差在1mm以內，在高層建筑檢測定位時，垂直平面誤差在5mm以內。由此可見GPS定位測量技術的具有高精準度的優勢。GPS定位測量技術能夠在短時間內獲取定位數據，為工程測量提供有價值的參考依據。二是具有多功能、適應廣的優勢。GPS定位測量的功能繁多，應用范圍較廣。GPS能夠為客戶提供持續性實時的動態目標的三維立置、移動速率以及時間信息，在定位和導航功能之外還可以用于測量目標運動的速度和目標距離。三是具有測量耗時短、操作簡便的優勢。傳統的工程測量以靜態定位為主要方法，選擇一條準線，根據規定的觀測精度和觀測要求來完成檢測測量任務，測量時間在1小時至3小時間，而GPS動態定位法，可以將幾個小時的測量任務縮短為短短幾分鐘，甚至幾秒鐘。GPS定位測量技術本身是建立在計算機技術、互聯網通信技術以及空間定位技術的基礎之上而發展起來的，因此自身的智能化和自動化水平較高，只需要人們根據實際應用安裝一定的開關設備，同時發出任務指令，GPS定位系統就能夠全面、精確地采集到用戶所需要的數據。

4.結束語

在土地整理的地形圖測繪過程中，要正確選擇合適的地形圖測繪技術，嚴格遵守測繪時的相關操作規范和行業準則，測量人員要秉持嚴謹負責的工作態度，測量前檢查儀器的共組狀態，注重測量結果的精準度和質量型，這樣才能確保地形圖測繪的規范化、科學性以及可靠性。

篇6

【關鍵詞】農村土地；土地征收；補償；對策

Analysis on the Legal Problems and Countermeasures of Rural Land Expropriation Compensation

Xie Peng，Zhang Da-jiang

（Jinan City Land Reserve CenterJinanShandong250099）

【Abstract】With the speeding up of the process of urbanization and the construction of public facilities， the rural land expropriation is becoming an important problem in land management. On the one hand， rural land， which includes agricultural land， housing plot and construction land， is the most basic means of production， which is the foundation of farmers' social stability and stability； on the other hand， the continuous development of urbanization causes rural land Conflicts of Interest Distribution. So， how to deal with rural land expropriation in the compensation problem？ The author believes that further improve the laws and regulations， is the basic solution.

【Key words】Rural land；Land expropriation；Compensation；Countermeasures

1. 農村土地征收的立法現狀

土地征收是指國家為了公共利益需要，依照法律規定的程序和權限將農民集體所有的土地轉化為國有土地，并依法給予被征地的農村集體經濟組織和被征地農民合理補償和妥善安置的法律行為。我國征收集體土地的所依據的法律法規目前，是在國家根本大法《憲法》的指導下，以《中華人民共和國土地管理法》等為主，同時根據各省、市級人民政府制定的一些法律規章、地方法規。

2. 農村土地征收存在的問題

2.1公共利益界定不清，土地征收濫用嚴重。

我國《憲法》第10條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。然而何為公共利益？我國相關法律并沒有作出規定，這無疑擴大了政府的自由裁量權，易造成濫用土地征收權力的現象。

2.2補償收益主體不明確，補償分配不合理。

首先，我國的《憲法》、《物權法》、《土地管理法》等規定，中國農村的土地歸農村集體成員共同所有，同樣“集體”的具體內容也沒有明確規定，這就導致了農村土地的集體產權實際上是“一種無確定主體的產權”，進而導致在征地補償費的利益歸屬上存在著很多問題。[1]；其次，農村集體經濟組織成員資格認定的標準不統一，補償費在被征地農民個體之間分配混亂。村委會根據村規民約確定被分配人員資格及分配辦法。在發放數量上，有的全部發放，有的村集體先提留一部分，提留的比例各不相同。[2]

2.3土地征收程序不完善，缺乏有效監督管理。

我國土地征收程序主要包括征收土地公告和征地補償、安置方案公告，以及辦理征地補償登記等，但從實際操作上看仍存在諸多不足：

（1）征收補償程序可操作性不強，關于土地征收程序的一些重要事項上規定的模糊不清。例如《土地管理法實施條例》第 25條規定：“征地的各項費用應當自征地補償、安置方案批準之日起 3個月內全部支付”，但在實踐中，并未參考這一期限，大都滯后發放。

（2）補償糾紛發生后，缺失救濟程序。對于補償決定，《土地管理法實施條例》中規定由政府行使裁決權，缺乏應有的中立性。

（3）農村土地征收補償標準偏低，失地農民社會保障堪憂。土地對于農民而言具有生產資料和社會保障兩種功能，征地與拆遷補償定價時應當引入市場機制充分考慮土地自身價格和未來社保價格，應當按照市場基本價值規律科學確定征地與拆遷補償標準。[3]現有的征地a償標準在于用過去的物權數值測算未來的物權權益，沒有包含未來社會保障價值。

（4）據國家統計局對2942戶的農民調查，耕地被征收前人均純收入平均為2765元，土地被征收后人均純收入為2739元，約下降了1%。再看支出，土地被征前農戶的家庭消費支出相對較低，有些農產品如糧食、蔬菜等還可以自給自足；土地被征后農戶面臨與城鎮居民相同的消費環境，生活支出大大增加，不僅所有商品都需要從市場購買，一些大項消費如住房、子女入學、大病就醫等更增加了普通農民的生活負擔。由此可見，征地后農民的生活水平總體是下降的。[4]

（5）補償方式簡單趨同，缺乏長效性。我國現行的法律中，關于土地征收的規定主要體現在《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國憲法》中，但兩法對于土地征收補償問題僅一筆帶過，沒有明確規定，造成以下問題：各征收補償單位在實踐中基本上都是以現金補償為唯一方式，未考慮到被征地人的長遠利益。一夜暴富后的失地農民的生存都將面臨嚴重困難。

3. 對我國農村土地征收過程中出現問題的對策

筆者認為，解決上述問題，可以從以下幾個方面入手：

3.1界定“公共利益”的范圍。

筆者認為，應當通過概括的基礎上加以列舉的方式明確“公共利益”的范圍。梁慧星在其主編的《中國物權法草案建議稿》中，對公益作出了列舉式的解釋：“所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛生、災害防治、科學及文化教育事業、環境保護、文物古跡及風景名勝區的保護、公共水源及引水排水用地區域的保護、森林保護事業，以及國家法律規定的其他公共利益?！?[5]

3.2嚴格土地征收程序與監管。

（1）建立土地征收部門對征收是否符合公共利益需要的認定程序。以法律形式大致明確其內涵和外延。

（2）提高征地信息的公開程度。征地政府應當通過多種渠道普及征地法律政策和征地公告。公告內容應包括征地原因、征地單位、征地范圍、征地時間、補償方式等，以增強征地工作的公開性和透明度。

（3）引進司法救濟程序。在土地征收法律制度中應賦予在征地糾紛案中保持相對中立的法院或其他仲裁機構對案件的管轄權，在案件的審理中，確保農民的合法權益的到保護，確保審判結果的公正。[6]

3.3提高補償標準。

就補償標準而言，應充分考慮被征地農民的基本生活要求確保其原有生活水平不降低。

（1）提高補償標準最根本的是需要建立市場化的土地評估制度，制訂區片綜合地，考慮地類、產值、地區位、農用地等級、人均耕地數量、土地供求關系、當地經濟發展水平和城鎮居民最低生活保障水平等市場因素合理確定土地價格。

（2）創新農地使用制度。嘗試讓集體經濟組織保留部分土地產權進行流轉，通過辦市場、建標準廠房和商業用房、造停車場等予以出租，也可以在國家、省、市重點工程及企業集團用地中，把集體土地產權作價入股收取年租金，使農民有穩固的收入和就業機會。[7]

3.4S富土地征收補償方式。

豐富土地征收補償方式能夠進一步確保農民獲得充分的安置。筆者建議采取以下幾種補償方式：

（1）貨幣安置。主要有分期、一次性和終身貨幣安置。相比于一次性貨幣安置方式，終身和分期貨幣安置更適合農民利益的保護，采取終身和分期貨幣安置方式能夠避免由于物價上漲而產生的問題，按照物價變化情況定期調整補償費用。

（2）農業安置。劃分一定面積或質量較好的土地給農民，使其能夠繼續開展農業活動，自給自足，或者轉變為其他農業方式。

（3）提供免費的職業技術培訓或提供工作崗位。只有將生存技能教給農民，才能實現真正的脫貧。

（4）企業補貼安置。若是為了建設鄉鎮企業而占用農村土地，可以提供當地農民就業機會。

4. 結語

土地征收事關失地農民之生存，事關社會之穩定。在不斷推進城市化、加速推進和諧社會的進程中，我們必須從根本上保障農民權益，結合本國國情，結合各地實際情況，通過完善法律法規、政策調整，彌補和改進當前土地征收制度中存在的缺陷和不足，構建具有中國特色的土地征收補償制度。

參考文獻

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[2]農村土地征收補償費用分配存在的問題及法律規制 [期刊論文]《法制與社會》，2015年 黃洪強 等.

[3]農村集體土地征收補償問題、原因及對策 [期刊論文]《武漢商業服務學院學報》，2013年 余鑫 等.

[4]非理性征地補償的制度誘因 [期刊論文]《改革與戰略》，2009年 左靜.

[5]《中國物權法草案建議稿》梁慧星 社會科學文獻出版社2000-03.

[6]科學發展觀視域下的農村土地征收補償制度思考 [期刊論文]《湖南科技大學學報（社會科學版）》，2011年 吳傳毅.

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【關鍵詞】土地整理；測繪；分析探討

0.前言

對土地資源進行合理的開發整理，相對而言，具有很強的綜合性和系統性，是一門需要綜合多方因素進行考慮的土地資源管理性工作。加強對土地資源管理測繪管理是確保整個區域內部各種土地資源實現總量平衡管理，確保整個區域內部的土地資源能夠得到可持續利用的重要舉措之一，在現階段，隨著對各種土地資源的開發利用逐漸呈現出多元化的趨勢，嚴格實施土地資源的測繪管理工作，確保土地資源測繪數據的公正客觀性，對于區域土地資源的整體整理規劃，實現土地資源管理的科學合理化有著十分重要的意義。

1.土地整理不同階段的測繪分析

1.1土地整理前期決策階段的測繪

1.1.1關鍵點的測量不可少

通常地形測量中，一般是先整體、后局部式的測量，為了追求效率，一般是畫成網格式測量，根據不同的比例要求布置高程測點，由整體到局部展開，測量預先畫定的點，其他的點基本采用內插的方式。在成圖后，依據測點，勾繪出等高線，在這中間，就已經存在了一個假設，就是點與點之間的變化必須是平緩的，不能有較大的起伏，但實際中這種情況很少，為了追求精度，往往可取的措施是畫密網格。土地開發整理前期準備工作中的測量也采取這種方式，它主要是測量關鍵點，不事先畫定網格。關鍵點指的是高程趨勢的變化點，如坡頂、邊坎邊。舊村復墾的測量關鍵點尤為重要。

1.1.2坎上坎下均測

在地形測繪中，往往只測量坎的平面位置，不測量坎下的位置和標高，這在土地開發整理中，難以給以后的設計及概（預）算提供準確的數據。筆者特別強調對各種土坎要細分，注明坎頂、坎腳線的位置和標高，特別對于緩坡坎，注明坎頂線與坎底線的位置和標高，有時特別重要，因為這影響土方計算的準確性。

1.1.3細部測量注明

所謂的細部測量注明與平常所說的細部測量不同。平常的細部測量是指局部區域中詳細的測量，僅僅是為了提高測量精度，而土地整理中的細部測量更為詳細，包括墳穴、樹木、房層的面積及新舊程度、建筑密度、人口密度、容積率，這些都關系到以后拆遷、征地補償費的計算。細部測量在舊村復墾、舊城鎮改造中顯得非常重要，具體表現有以下幾點：①準確記錄樹木包括果樹的種類、年齡，墳穴、房屋的位置與面積、建筑密度、人口密度、容積率等；②準確記錄水塔、管線的長度及使用年限；③特別是對學校、廟宇及舊村委會等要作詳細記錄，這有利于以后的設計方案的選擇。

1.2土地開發整理專項規劃階段

在整個土地資源整理規劃過程中，對土地資源的專項規劃階段是其中一個重要的環節，其專項規劃的基礎圖件從實質上而言是現階段土地資源的整體利用現狀情況的綜合圖件，因而，一般都需要在土地資源利用現狀的圖件上做出合理的規劃，并制定住土地整理開發的專項規劃圖。在筆者多年的土地資源整理經驗過程中，一般而言，對很多在市縣級的土地資源進行整理規劃過程中，在制作規劃圖件時候，都有著比較嚴格統一的比例尺。在我國現階段一般都是用1：5萬-1：20萬，這是基于我國相關的測繪部門所規定的中小比例尺航測地形圖的各種規定的基礎上，并結合具體的土地資源實際調查，并充分結合航片和測繪片，在眾多專業測繪人員協作下共同編繪而成。對土地資源整理展開實際調查，是整個土地資源專項的規劃過程中的重要環節。在調查測繪過程中，要結合潛力調查圖，按照1：1萬的土地詳查圖做為工作底圖，并要進行對土地資源的實際調查而開展工作。

1.3土地開發整理項目規劃設計階段

在進行項目的可行性研究規劃設計過程中，對整個土地資源中的土地面積和土地的長度，高程等相關的數據沒有十分嚴格的要求，因而，一般而言，可以充分利用在專項規劃過程中所制定的圖件作為工作的地圖，但是，要注意的是，比例尺一般都不能夠用1：1萬或者1：5萬進行。當項目進行規劃設計時候，對土地資源的長度，高程，面積等各方面的測繪數據都有著更為嚴格的要求，這些數據的準確性和精密性都將直接關系到整個項目的規劃和一些具體的設計情況，比如一些溝林，道路，水渠等基礎設施的規劃設計，同時，整個工程的概預算和土方的計算的精確度都有著十分直接的影響。在這個過程中，一般而言，都對比例尺有著比較嚴格的要求，在筆者的測繪經驗中，一般而言，都會讓實際測繪過程中的比例尺在1：2000之上，并要將全要素的地形圖作為基礎上進行底圖設計。

1.4土地開發整理項目施工及管理階段

當項目已經進行施工時候，土地測繪單位要為施工單位提供嚴格精確的測繪數據，如此，可以讓施工單位可以做出更好的施工設計和施工規劃，可以結合具體的測繪數據對整個工程做出比較科學合理的控制點石。在這個環節，可以使用工程施工放樣測量的方式，結合具體的工程施工設計，和相關的測繪圖件做出施工決策，如此，可以保證施工環節更順利的進行。當一個項目已經竣工的時候，在提交竣工圖時候，竣工圖的比例尺要能夠和土地整理規劃時候所制定的設計圖紙的比例尺一樣，從總體而言，在這個階段對測繪的數據的精確度有著十分嚴格的要求。

2.結束語

在進行土地資源管理過程中，加強對土地資源的測繪管理是其中的重要環節，是進行土地資源合理化，可持續利用，科學規劃的基礎和關鍵性環節。因而，在各種土地資源管理過程中要結合不同的具體工程實際情況，找出各個階段的測繪特點，充分綜合利用各種測繪手段和測繪工具，嚴格控制各種費用成本，在充分滿足對各種土地資源進行管理和規劃的基礎上，做到測繪的成本最小，并從土地資源測繪的各個環節進行質量控制，保證測繪的真實客觀性。如此，可以促進整個土地資源管理工作規范化和科學化。

【參考文獻】

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[2]張奇，胡石元，施秧秧，朱彥剛.GPS-RTK技術在土地整理測繪中的應用探討.測繪與空間地理信息，2008，（2）.

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當前農村土地整治存在的問題立法問題。盡管2003年以來，國土資源部陸續頒布了一系列的政策文件和操作規范，但不可否認，從部門規范性文件到一套完善的土地整治法律法規體系，其間還有很大的距離需要跨越。系統梳理和總結已有的相關政策文件，切實加強土地整治的立法工作，是當前土地整治管理工作中一項十分緊迫和極其重要的任務，一部全國性的土地整治法律法規也需要盡快從幕后走到臺前。資金問題。搞好土地整治，需要“真金白銀”和實實在在的投入。因此，必須建立穩定的資金渠道，才能充分保障新農村建設中土地整治工作的順利開展?！锻恋毓芾矸ā芬苑尚问酱_定了新增建設用地有償使用費和耕地開墾費等資金主渠道，保證了對土地整治的長期穩定投入。從2007年起，按照國家加強土地調控的要求，國家又將新增建設用地有償使用費提高了一倍，進一步擴大了資金規模。同時，國家要求將土地出讓金純收益的15%用于農業土地開發，又進一步拓寬了土地整治資金渠道。但目前所投入土地綜合整治的資金一個明顯特點就是全部由國家無償投入。

今后一段時期，需要在穩定現有的資金來源渠道的基礎上，進一步完善土地整治資金投入機制。應考慮研究建立合適的融資機制，將目前大量的社會閑散資金引入到土地整治工作中來，提高土地綜合整治資金來源的社會化程度。另外，還有必要研究完善土地整治資金的投入使用程序和使用監管機制，促進資金更加合理使用，并得到有效監管，不被挪用、濫用及其他違法違規使用，切實保證土地綜合整治資金的使用效果。協同問題。農村土地整治內容豐富、涉及國土、規劃、建設、農業、水務、交通、環保等眾多部門，如何建立有效的合作聯動機制，加強各相關部門之間協作，提高土地整治工作效率，也是需要研究的重要問題?？冃Э荚u問題。當前，土地整治的績效評價工作仍是一個薄弱環節，從而導致土地綜合整治中出現“偷工減料”、“重過程，輕結果”、“重形象，輕實效”等問題。因此，土地整治工作的績效考核評價問題值得深入研究，更加科學、合理和更能從分發揮激勵-約束導向作用的績效評價考核標準體系亟待建立。構建土地整治機制加強立法和規劃工作，完善土地整治法律法規體系。首先需要進一步完善土地整治立法工作，包括盡快制定全國性的土地整治條例和系列配套性的實施辦法，夯實土地整治工作的法制基礎。其次，迫切需要科學規劃，使土地整治規劃與土地利用總體規劃、城鄉建設總體規劃相銜接。同時，還應當科學制定新農村建設規劃和土地整治計劃?，F階段，由于農村土地整治與新農村建設密不可分，因此農村土地整治必須建立在新農村建設規劃基礎上，通過具體項目的實施向新農村的總體目標邁進。拓寬融資渠道，建立穩定的土地整治資金籌集機制。搞好土地綜合整治，必須建立穩定的資金投入渠道。要堅決落實政府各類土地收益用于“三農”的規定，充分利用好新增建設用地土地有償使用費、土地出讓金用于農業土地開發部分、耕地開墾費及土地復墾費、耕地占用稅等各方面資金，并嚴格收繳，嚴格按規定用途整合使用，加強督查，使之成為政府支持土地整治、支撐新農村建設可持續發展的資金源泉。

切實落實財政部、國土資源部聯合下發的《關于加強土地整治相關資金使用管理有關問題的通知》的內容和要求。在發揮政府作為土地整治資金投入主渠道作用的同時，還要積極探索創新，形成多元投入的機制,按照“誰開發、誰受益”的原則，農村集體籌集一部分，鼓勵農民投工投勞,吸收社會資金,鼓勵具有一定資質的企業參與土地整治,充分調動各方面的土地整治積極性，對通過土地綜合整治增加的耕地，可實行政府收購制度。同時應整合各項支農資金，將農村交通、水利、農業綜合開發等各項涉農資金與土地開發整理資金統籌用于村莊整理和新農村建設項目，提高資金使用綜合效能，同時強化專項資金管理，完善資金監督檢查制度。可以考慮結合中央提出的“加快推進農村金融改革”的要求，創新設計金融工具，進一步拓寬土地整治工作的資金來源渠道。促進取得實效，建立科學合理的績效考核評價機制。土地整治工作除了“事前規劃和計劃”、“事中實施和監督”外，還有一個必不可少的環節，就是“事后評價和管理”。因此，應建立各級土地管理部門和相關單位共同實施的嚴格的土地整治績效監督評價機制。按照“設置合理、操作可行、評價充分，科學考核”的原則建立土地整治績效考核評價指標體系及評價考核專家庫，同時配套制定相應的獎懲和激勵約束機制。通過定期對土地整治項目執行情況進行考核評估，加強土地整治工作實施開展的動態監測與跟蹤分析，及時發現和解決存在的問題，總結經驗和教訓，提出改進建議和措施。在土地整治績效考核評價中，還應該注意發揮群眾和團體的積極作用。提高參與各方積極性，建立科學有效的激勵導向機制。土地整治工作的參與主體眾多，包括各級地方政府、農村集體和農民、項目施工企業、社會投資參與單位等等。這些參與主體的積極性是否能發揮好以及能否持續保持下去，關系到土地整治是否能取得真正的成效及能否可持續開展，因此，必須調動各參與主體的積極性。這之中，建立科學有效的激勵機制至關重要。對于地方政府，應該根據其所轄區域內的耕地面積、承擔和開展土地整治工作的規模及成效等因素，在土地整治專項資金分配上體現出差別和鼓勵扶持傾向；對于農村集體和農民群眾，最基本的要求是不能因土地整治給他們增加額外經濟負擔，同時要讓他們在土地整治中獲得實惠；對于土地整治項目施工單位，主要是通過招投標的方式選擇，但同時考慮到要保證工程質量，不能一味地壓低土地整治工程承包價款。

對于社會投資主體，應從政策上加以鼓勵，最重要的是要為他們設計合理投資回報渠道，如優先考慮社會投資主體對建設用地需求及探索實行土地整治股份制的模式。充分維護農民利益，建立健全公眾參與和法律援助機制。一是要在整個土地整治過程中,應讓農民享有充分的知情權、參與權、建議權和監督權。二是維護好農民的土地承包經營權和宅基地權利，特別是要做好農村土地綜合整治后各項土地權益的分配工作，按照“公開、公平、公正”原則開展工作并接受社會廣泛監督，提供充分有效的法律咨詢和法律援助救濟服務，嚴格防止各種侵犯與損害農民和集體合法土地權益的行為發生。

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關鍵詞：土地調整；嵌入性；制度實踐

一、研究背景

自以來，我國逐步穩定農村土地承包關系。但是，在中央政策對土地承包關系越發強調穩定時，很多農村地區的土地調整卻是一個普遍的現象。根據中國人民大學和美國農村發展研究所2008年組織的17省份農村土地調整數據顯示，自分田到戶至今，被調查村進行土地調整的次數中位數是2次，63.7%的村在二輪承包（或30年不變）時進行過土地調整，34.6%在二輪承包之后還進行了土地調整，主要原因是人口變化（64.5%）和征地（10.6%）。

二、概念界定

“嵌入性”概念（或者叫嵌入性視角）是“新經濟社會學”的核心概念，在格蘭諾維特看來，“行動者既不是像獨立原子一樣運行于社會脈絡之外，也不會奴隸般地依附于他/她所屬的社會類別賦予他/她的角色。他們具有目的性的行動企圖實際上是嵌在真實的、正在運作的社會關系系統之下的?！蔽覈鴮W者汪和建則提出行動嵌入于網絡、網絡嵌入于制度、制度嵌入于文化，在研究網絡對行動的作用的同時要注意更大范圍內的“制度”的作用，而在研究“制度”的形成與作用時又要考慮具體社會中的“文化”形態及其作用。

三、基于S村土地調整的實踐分析

S村乃是山東省南部的一個自然村且大多數村民選擇務農。2011年S村具體情況：村民總人口420人，耕地總面積490畝，村民人均純收入9200元，每畝種糧直接補貼84元，糧食作物種植面積200畝，經濟作物種植面積290畝（數據由訪談S村村干部整理）。

下面我們就結合筆者對S村的實地調查展開嵌入性視角下土地調整過程的分析。

1.土地調整中村干部與村民的社會網絡嵌入

在S村每年一次的土地調整中，參與者主要是作為調地組織者的村干部和有調地需求的農戶。

S村的土地調整方式是有針對性的局部小調整，正如賀雪峰所說，村社集體依據農戶人口增減，每年或隔幾年，對土地進行調整。S村的增地者在得到一份土地之后需要向村委會交2000元，這種款項由村干部掌握。

在這種情形下，沒有戶口但人在村的增地者就會有求于負責調地的村干部：希望在土地調整時得到土地，于是就會出現這類增地者向村干部送禮的情況。在增地者與村干部的關系網絡中，村干部因為掌握著分配土地資源的權力而處于優勢地位，即村干部具有“結構洞優勢”。

2.土地調整中國家政策及地方性非正式制度的嵌入

對調地行為影響最大的制度莫過于國家對土地承包關系的一系列政策法規?！锻恋毓芾矸ā芬幎ǎ骸霸谕恋爻邪洜I期限內，對個別承包經營者之間承包的土地進行適當調整的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意?！?/p>

除了土地制度外，同樣對調地行為產生重要影響的還有稅收制度及強農惠農政策。從2006年起，農業稅的免除、國家農業補貼等惠農政策的實施，使得土地收益增加，使農民更加注重自己手中的土地。

3.土地調整中農民文化價值觀的嵌入

（1）起點平均的公平觀

長期從事農村政策研究的張路雄先生指出：“老百姓對土地制度的最基本要求是平等的使用權?！蓖恋卣加芯馀c否是決定農民基本生存狀況差異的極為重要的方面，村民不大能夠忍受村莊內部的貧富差距，尤其是不能忍受因為土地占有差異而形成獲取基本生活資料能力的差異及由此導致的貧富差距。正如學者賀雪峰所說：“幾乎所有到農村調查過的學者都發現，農民其實并沒有很強的產權意識，他們更多的是要求土地利益占有的公平公正。農民也因此普遍認為土地應該隨農村人口變動而進行調整?！?/p>

（2）集體化時代遺留下來的“集體土地成員權”意識

在中國農村土地是集體的財產，這種土地集體制賦予村莊內部每個合法成員平等地擁有村集體所有土地的權利。由于成員權的存在，土地調整受到人口變動帶來的壓力。在這個意義上，30年不變，甚至長久不變的政策并沒有成為阻礙土地調整的直接障礙，尤其是當土地調整成為一種村莊習慣時，突然的中斷必然引起期待調田農戶的不滿。S村村民認為，“以前的增多人口都攤地，為什么輪到我這反而不調地了，憑什么，太不合理了”，這種不平衡的心理正是土地調整必須持續下去的社會心理基礎。

通過對S村土地調整的微觀剖析中可以看出，土地承包制度在具體的實踐操作中并不是想當然地被簡單實施。在其實施的過程中會因社會網絡、制度、文化等作用于其上而產生土地調整，這種多重嵌入環環相扣、層層遞進：土地調整受社會關系、社會網絡影響，社會網絡離不開制度的作用，而無論是行動抑或社會網絡都離不開文化。通過嵌入性視角的分析，我們可以看出，對于土地調整在其具體實施過程中具有一定的生存土壤。

參考文獻：

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[9]郭利琴.社會轉型中的農民行動邏輯研究：以X村集體“調地”事件為例[D].山東大學，2011：10.

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關鍵詞:地籍測繪；土地開發整理；應用

Abstract: Cadastral Surveying and mapping throughout the whole process of land development and consolidation project, the land development and consolidation project is carried out smoothly and high quality has a role can not be ignored. Analyzing the application of cadastralsurveying and mapping in the land development and consolidation in three aspects the basicmeaning of cadastral, in assault in the development of cadastral surveying and mapping,surveying and mapping from an important role in the land development of the cadastral surveying and mapping the report's main requirements.

Keywords: Cadastral Surveying and mapping of land development and consolidation;application;

中圖分類號：P271 文獻標識碼：A文章編號：2095-2104（2013）

地籍測繪主要是根據權屬臨界點和臨界地址為基本坐標進行測定，在測定過程當中不僅要求精確，而且要求全面，如相關土地的實際使用面積、具體地理位置、土地使用的現存權屬關系以及將來可能利用的狀況等因素都要在測繪圖紙上進行準確全面的繪畫，此外，還要根據以上數據與記錄制作相應的測繪表格，以有助于開發質量的有效提高。

一、地籍測繪在突擊開發中的基本意義

（一）地籍測繪為科學化土地開發的實現提供根本的數據支持

地籍測繪的相關數據需要科學化，科學化的相關數據不僅能夠為多個部門提供其所需的數據信息，而且能夠實現資源共享，從而提高工作效率，避免資源浪費。具體來講，地籍測繪相關數據信息的科學化要求在其信息取得與信息共享的過程當中將環境資源、基礎設施、經濟的統計等多種因素綜合在一起進行考慮與完成。只有將環境資源、基礎設施、經濟的統計等因素與測繪的原始結果進行結合與分析，才能夠將需要開發的土地的交通、地形、水環境等多種信息進行綜合性的反映，從而為所要開發的土地提供完整的數據。

（二）地籍測繪可以有效降低成本避免浪費

土地開發設計方案的質量高低、預算合理與否以及可獲得的效益多少等，都與地籍測繪報告有著直接的聯系。土地開發整理過程當中，地籍測繪的精確化與科學化，不僅可以有效提高土地開發整理工作的效率，促進其順利完成，而且能夠有效降低開發成本，避免突擊開發整理過程當中造成不必要的浪費。

（三）地籍測繪可有效規范土地開發的工程質量

無規矩不成方圓，土地開發整理這項工作，通常情況下，持續時間較長，工程量較大，涉及范圍也較廣，因此沒有基本的原則與固定的規矩，是難以順利開展工作的，整個工程也是難以按要求完成的。要想達到土地開發整理的目標，就需要在地籍測繪上下足功夫，因為地籍測繪可以為整個土地開發整理工程提供必要的、基礎的數據，且其所提供的數據是精確的與科學的。在其精確科學的數據支撐之上，不僅整個工程的進度、注意事項以及相關原則規矩等都可在其基礎之上制定，而且整個工程所要達到的目標，尤其是整個工程最終形成的質量也就可以隨之確定。土地開發整理工程在有既定質量目標的情況下，各部門、各環節則可按照相關要求去進行實際工作，從而對工程的完成質量有所規范、有所保證。

二、地籍測繪在土地開發當中的重要應用

（一）地籍測繪在土地開發前期的應用

在土地開發整理前期，地籍測繪的主要應用在于將所要開發的土地的一些前期情況進行完整的表現。首先，地籍報告當中要對開發土地的地形與地貌、居住人口與賠償金額等方面進行初步評估。其次，地籍報告當中要對長時間沒有檢查的一些地下管道、道路問題等損壞數據的相關情況進行總結。最后，地籍報告的相關數據要為城市規劃與環境管理等部門的工作提供必要的數據說明，為其工作的具體執行提供有力的支撐。

（二）地籍測繪在土地開發中期的應用

地籍測繪報告當中的數據要具有精確性與科學性，因此，該數據具有較強的說服力，土地開發要在該數據的支撐之下，盡可能地減少一些不必要的監督，尤其是一些有可能會影響工程進度的監督，這樣不僅有助于工程建設過程當中施工單位自主性與主觀能動性的發揮，而且有助于施工單位的統一管理，從而有效提高土地開發整理的效率與質量，對土地開發整理工程的順利完成與高質量完成有著直接的促進作用。

（三）地籍測繪在土地開發后期的應用

土地開發整理后期，地籍測繪的主要應用在于其竣工測繪數據的應用，因為該數據就是竣工時工程所要達到的水平與高度。從某種程度上來說，地籍測繪報告當中的數據越詳細、越準確，竣工后，其工程效果也就越好。因為地籍測繪報告當中的竣工測繪數據是工程目標的直接體現，精確的數據不僅權威而且有說服力，因此，與竣工測繪數據相一致的工程是合格的工程。

三、地籍測繪報告的主要要求

（一）關鍵位置點的測繪

土地開發整理這一工程的地籍測繪當紅總，關鍵位置點的測繪是其中極為重要的一部分，因為只有將關鍵位置點測繪準確，才能夠進行其他的測繪工作，其他的測繪工作都是在關鍵位置點確立的基礎之上進行的。通常情況下，關鍵位置點的測繪是先測整體，后測局部，先測表面，后測內在，先粗略的測繪，再細致的測繪。然后根據各關鍵點的測量設計出一個網格狀的圖，該圖不僅要清晰明了，而且要準確可靠，只有清晰準確的測量結果才符合測繪標準，才有參考的價值。

（二）要對土坎測繪的精確度進行精準把握

土坎的測繪較為復雜，尤其是土地開發整理過程當中往往有著多種多樣的土坎，針對這些各種各樣的土坎，不僅要把其坎頂、坎腳線進行精心的測量，而且還要將其緩坡的坎頂線進行細心的測量，由于土坎的不規則性較強，要對這些數據進行精準的測繪則難度較大，因此在對土坎測繪的過程當中要給予足夠的重視，要保證其測量結果的準確性，只有如此，才能夠真正避免因數據不準確而造成的損失。

（三）要將細部的測量進行注明

土地開發整理過程當中的細部測量主要是指要開發土地范圍內的房屋的位置與面積、花草樹木的種類與年齡、建筑與人口的密度等內容進行測量，這些內容較為瑣碎，不僅容易遺漏，而且統計起來難度較大，盡管如此，其準確性還是十分重要，因為這些因素與土地開發整理工程當中的許多問題有著密切的聯系，如搬遷等，因此，要在位置點等因素測繪準確的基礎之上將這些信息進行注明，只有將這些細部的數據進行注明，才能夠在實際的土地開發整理過程當中避免不必要的麻煩與事端。

四、總結

地籍測繪對土地開發整理工程不僅有著為科學化土地開發的實現提供根本的數據支持、有效降低成本避免浪費等基本意義，而且還對貫穿于土地開發管理工程的前期、中期、竣工等多個環節，其數據的準確性與科學性對整個工程建設的順利完成與高質量保證有著積極的促進作用。為了充分發揮地籍測繪對土地開發整理工程的積極作用，在實際測繪過程當中要對關鍵位置點、土坎、細部等方面的測繪進行尤其的注意，要確保其準確性與科學性。

參考文獻[1]梁梅.淺析地籍測繪在土地開發整理中的應用[J].現代物業（上旬刊）,2011（07）

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