農村集體土地法范文

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篇1

關鍵詞:集體土地所有制;土地流轉;法律保障機制

中圖分類號:DF454文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)32-0029-03

一、新時期農村集體土地流轉的政策依據

根據黨的十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重大問題決定》的基本精神提出,建設有中國特色社會主義新農村,到2020年,農民的人均收入比2008年翻一番,絕對貧困現象基本消除,這是實現建設小康社會奮斗目標的新要求。《決定》同時指出,農村經濟體制更加完善,城鄉經濟社會發展一體化機制基本建立,現代化農業建設取得顯著進展,農業綜合生產能力顯著提高。今后要把國家基礎設施建設和社會事業發展重點放在農村,并確立了農村改革發展的具體目標。特別強調,在新的形式下,用法律的形式規范農村土地流轉的有序進程,使之更加有利于農村現代化經濟建設。

土地是農業的基本要素,黨的制定的土地承包制,是農村改革的重大措施,改變了原來的集體勞動、集體管理、吃大鍋飯、絕對平均的分配方式,在很大程度上調動了農民生產勞動的積極性。隨著農村改革深入發展,解放了農村的勞動力,大批農民工進入城市,不僅加速了工業化進程,也促進了農村現代化建設。土地流轉的出現,正是現代化經濟建設高速發展的必然過程。只有建立相應的適合于土地流轉的法治環境,才能使土地流轉合理、合法、有序。因為早期實行集體所有制的土地承包責任制,沒有更多的土地流轉的形式發生和需求,也就不會產生相關的法律、法規。一切法律、法規的產生皆來自社會發展的實際需要,兩千多年前的《淮南子》指出:“法生于義,義生于眾適,眾適合于人心”;“法者非天墜,非地生,發于人間而反以自正。”[1]事實就是如此,一切法律的需求來自于社會實踐,又反過來作用于實踐,關于土地流轉的法律、法規,也只能是從社會實踐的需求中產生,又用于維護土地流轉的有序與合理,這是科學的結論。

二、農村集體土地流轉的實體法律保障機制

根據我國土地法第10條、第14四條、第15條等的相關規定,確定了農村土地集體所有權的法定概念。但是,從現實來看農村集體一詞大致可以有三種范圍,一是村農民集體;二是村內兩個以上農村經濟集體組織;三是鄉鎮農民集體。顯然這是三個不同級別的又不相統屬的集體概念,至少表現在集體所有權的土地方面是三種集體形式,即具有“村內兩個以上集體”成員資格,還能夠具有“村集體”成員資格和同時具有鄉鎮集體成員資格。

從我國《物權法》第60條①規定可以看出,這三種集體經濟組織的土地所有權的歸屬并不能相互統轄,即村集體、村內兩個以上集體、鄉鎮集體,三者的集體所有的土地,各有歸屬,分別代表了三個(或三塊)不同范圍的土地。因此,集體成員資格的集體范圍也不相同[2]。

(一)關于取得集體所有制土地所有權的集體成員資格的法律規定

集體所有權土地的集體成員資格的獲得,從法律上主要有兩種途徑,一是具有血緣關系的生育,人口生育自然取得集體成員的資格;二是經過法律程序的領養和結婚。其他方式如贈與關系則不能取得農村集體成員資格。另一種變通的取得該土地部分使用權的方式是經過2/3以上村民或者村民代表同意,可以有償獲得一定時限承包、承租或者轉讓使用的權利,這在用益物權中具有相關的規定。但是,從法律上講,承租人、承包人、受讓人等一但具有該土地的占有、經營、收益等權利,有可能成為“永久性”用益物權,那么,取得該集體所有權土地屬于集體成員以外的人,他對該土地的使用權不再發生流轉,就可以成為永久性用益物權的持有者。

(二)農村集體土地的實體權利

1.根據法律規定,出現自動取得土地的用益物權的條件

(1)婚姻。無論男女,只要合法成為土地承包責任制家庭的成員之一,盡管他(她)并不具備本集體所有土地成員資格,無論他(她)有無集體戶籍,只要該戶所承包土地仍在承包期內,就自然具備了該戶對所承包土地的占有、經營、收益權;(2)收養關系的合法成立;(3)合法的土地流轉獲得的該土地的用益物權?？梢?土地用益物權是可以無限制的重疊擁有和獲得,從本質上不同于初始階段的土地承包到戶的土地承包制。

2.土地用益物權具有可繼承性

土地承包責任制是按農戶為單位,以每戶人數為基本單位的承包制度。《物權法》第117條規定,用益物權人對他人所有的不動產或者動產,依法享有占有、使用和收益的權利。但是,該農戶具體行使占有權的人,一般為該農戶戶主或當家人。戶主與當家人的本質不同,習慣上,戶主指家中長輩,而當家人則不一定是長輩。兩者在法律上所處的地位是不同的,在土地承包期內,戶主與當家人的繼承地位也是不同的。在當前農村土地承包責任制的狀況下,每戶成員的死亡或者身份變動,均可以形成互相繼承的平等權利。當發生土地流轉時,該戶的權利主張不因戶主或當家人的變更而發生變化。

3.土地用益物權具有可轉讓性

在以每戶為單位的土地承包責任制時,喪失土地所有權集體成員資格,有時并不能使已經承包而且尚未完成一個承包期的土地承包權喪失,一農戶于承包責任制實施之際,如為6口人之家,每人應承包該集體土地一畝,期限為30年或更久。那么,承包責任生效以后,發生人員變化,該6口之家死亡1人,其土地承包期未滿,該戶原承包6畝土地數并不發生改變。一人或幾個集體所有權的成員資格的變化,其用益物權的資格仍然在該家庭(戶),直至該土地承包期完成。

(三)農村集體成員資格的喪失

《物權法》第59條規定,農民集體所有的不動產和動產屬于集體成員集體所有的原則,農民集體所有權的土地為集體成員集體所有的概念,隨其集體所有權集體成員資格的喪失,也同時喪失了對該物權的集體所有權的資格。根據法律規定,農民遇有下列情況之一時,喪失農村集體成員資格:

1.死亡;2.婚姻、收養等屬于法律程序允許的長久或終身脫離該集體時;3.該集體土地全部喪失;4.該集體成員全部永久性遷移;5.經過法定的轉讓程序之后。

以上諸改變,使集體所有權的兩個基本要素之一或全部發生缺失,所以,集體所有權成員資格也隨之喪失。但農村土地流轉在下列情況下,用益物權合法存在,即集體所有權的土地的承包權不伴隨集體成員資格的存在與消失而消失。

1.升學、參加工作(如公務員等);2.服刑;3.農民進城創業,經商,辦實業等;4.參軍;5.脫離本集體并從事本集體以外的農村有償承包土地的耕作、占有、收益;6.從事國有土地的開發利用;7.喪失勞動能力;8.其他原因脫離本集體的不定期因素。

三、農村集體土地流轉相關的程序法律保障機制

1999年1月施行的《中華人民共和國土地法》第二章規定了土地所有權和使用權,其中第8條規定:“城市市區的土地屬于國家所有,農村和城市郊區的土地,除非法律規定屬于國家所有的以外,屬于農村集體所有,宅基地、自留地屬于農民集體所有?！?/p>

我國的土地所有權分為兩種,國家所有和農村集體所有。所以,農民和城市居民使用的任何土地,從法律上講,均為使用權,而非所有權。使用權的獲得,必須經過法律程序。即對國有土地,須經國家相關法律程序批準,對農村集體的所有的土地,必須經過集體所有土地的集體成員通過并報上級批準。這一結論,是從法律概念作出的?！锻恋胤ā返?條①、第10條②分別作出了具體規定。從規定可以看出,農村土地流轉,是指農村集體所有的土地使用權的流轉?！段餀喾ā穼Υ俗鞒隽烁用鞔_的解釋和規定,《物權法》第59條規定:“農民集體所有的不動產和動產,屬于本集體成員所有。”從法律規定中可以理解為,集體所有制的所有權為集體成員平等占有,不記年齡、性別、地位、財產、階級以及加入本集體時間的長短,貢獻大小等等。而僅有的,也是必須的條件,就是戶籍的地域狀況,一個人只要出生在農村某一自然村的農戶家庭,又與該農戶具有直接的血緣關系,就自然取得了其父母所在地域的農村集體所有制的集體成員資格。但是,本集體以外的成員,想加入本集體,從而享有該集體成員的所有權的平均權利,就必須經過相應的法律程序,如婚娶、收養關系,以及其他法律程序等等。

我國農村土地流轉所涉及的法律問題,一是集體所有權成員資格問題;二是耕地不得擅自改作非耕地或者建設用地。這兩條是基本原則。流轉涉及本集體成員以外的人員欲承包或承租集體的土地,《土地法》中規定必須經村委會會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意。

四、目前我國農村集體土地流轉過程中存在的法律問題及其解決路徑

從當前相關法律框架下的土地流轉現狀可以發現,土地承包責任制的承包期的長短,直接關系到農村社會的穩定發展。30年不變,甚至70年或永久不變(這里講的是用益物權而非所有權),土地的所有權與用益物權有本質上的區別,所有權是,即擁有該物的主管物權,是該物的歸屬,所有權的性質與社會經濟體制有關。

農村土地流轉,是集體所有制的土地的用益物權的改變,從根本上不會損害該集體所有權的集體成員的利益,而集體成員資格的取得是以自然的地域條件為基礎的時限性所決定的,而取得其用益物權的資格與所有權集體成員資格相同。但是,與所有權不同的是用益物權可以經過2/3以上村民或村民代表的同意,即有償的獲得以轉包、轉租等方式的該土地的用益物權,使用年限為該承包期以內,如果承包期無限制延長,即屬于永久性,那么,該土地用益物權即為永久性的屬于非本集體成員所有。實質上,該土地轉包、轉租或受讓者即成為該土地集體成員。隨著工業化、城鎮化和農村現代化的快速發展,將有一半甚至更多的原農村人口轉入城市,就可能發生大量的土地流轉,該集體所有權土地的集體成員也將發生變化,甚至可能成為某幾個或僅一家一戶所有,是否仍為原集體成員已無法預定。因為土地的現代化設施以及標準化生產模式的建設,長期性的或永久性的占有、經營、收益是相關設施投資的基礎。土地用益物權的長期性、永久性,將有利于現代農業的發展,也是城鎮一體化經濟建設的需要。

集體所有土地用益物權的獲得者,在土地承包期無限制的延長之后,其用益物權也隨之延長。只有出現下列情況下,在自愿的基礎上,才能喪失永久性的用益物權。一是死亡;二是轉讓。

轉讓非轉包、轉租、合作入股等性質,轉讓是土地承包經營權的轉讓,是承包人、發包人的土地承包關系的終止。轉讓者也不再享有該土地承包經營權,實質上該集體土地所有權的集體成員資格也隨之消失。所以轉讓者應具備以下條件,才能夠通過法律程序。

1.轉讓人具有穩定的非農業職業收入;2.自愿;3.合法[2]260。

非農業職業收入穩定,是指其收入來源非農業基本穩定,如公務員身份等狀態下。才可以具備轉讓土地承包權的條件,這正是為保障農民生活的基本利益出發。即承包人失去生活保障之后,能夠保障其生活來源。因此,必須取得發包方的批準,才能解除原承包人的土地承包關系的資格。由此可以看出,《物權法》第128條規定:“土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定,有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。流轉的期限不得超過承包期的剩余期限。未經依法批準,不得將承包地用于非農建設?！闭歉鶕艘幎?轉包出租等不發生權利主體的更換,原有的土地發包承包關系不發生變化,即承包人仍享有原來的土地承包經營權。所以,在法律上規定,轉讓所承包的土地經營權,必須有變更登記過程。

由于城鄉經濟社會一體化體制建設,農民轉入城鎮后,并具備了相對穩定的非農業職業的經濟收入,身份與城市居民同等,當其對原有土地的用益物權進行流轉時,毫無疑問的取得一份該土地用益物權流轉產生的經濟利益,這一過程是法定的合法程序。但是,與原來的城鎮居民包括工人等非農業人口相比,具有明顯不同,與留在農村仍以農業為生活來源的農民相比,也具有明顯的優勢。維護用益物權的同時,卻出現了不平等而合法的現象。

2/3以上村民或2/3以上村民代表同意由非本集體成員承包等方式獲取農村承包經營權,有可能在城鎮化、工業化、農業現代化進程中導致集體成員資格的集體喪失,最終使該集體所有的土地,被一位或幾位承包者占有全部的用益物權。當承包期無限制延長時,造成該土地占有、收益的高度集中。從而導致土地資源被少數人控制的現象而使更多的農民失去基本生活保障,增加社會的負擔。

尤其抵押權的使用,也使農村集體所有制土地的使用權發生復雜的歸屬變化,因為抵押權仍為有諸多不確定因素。[2]349

關于農村集體、村內兩個以上集體、鄉鎮集體三個農民集體經濟組織的集體土地所有權,在土地流轉過程中也出現集體成員資格的歸屬問題,不僅是用益物權的歸屬。對這種集體所有權的土地歸屬有兩種情況,一種是在國家實施農村土地承包制,承包到戶的時期,村民集體所有制的土地按村民人口平均分配,然后以戶人口數為計算標準,將全村土地全部承包到戶,在本屆承包完成之后,各戶人口數的變動,不再受承包土地計算的影響,即承包程序過程規定的時間為計算人口的截止日期,過此日期,各戶均遵守“增人不增地,減人不減地”的原則,直至本屆承包期30年期滿,再行承包計算人口與土地。所以,鄉鎮、村、村內兩個以上集體經濟組織,除了集體所有制的鄉鎮、村、村內該集體經濟組織所辦企業之外,無集體耕地。這種完全承包的現象比較少,其原因是,當廢除、生產大隊、生產隊三級核算時,改為鄉鎮,生產大隊改為村,生產隊改為村民小組。為了解決農民的基本生活,而承包到戶的土地是這三種集體所有權的一種方式,正如《土地法》中規定的,農民集體所有的土地依法屬于村民集體所有,由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理;已經分別屬于村內兩個以上農村經濟組織所有的,由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營管理;已屬于鄉鎮集體所有的,由鄉鎮集體經濟組織經營管理。除了已經承包到戶部分耕地之外,還有一部分是原于以上三種不同形式的集體用益物權,并未承包到戶,這一部分的土地使用權(用益物權)為集體所有。即由該集體的代表村委會、鄉鎮該集體經濟組織負責人及村民小組長掌控。這是第二種情況,這一部分用益物權的流轉方式,由依法代行用益物權的方式由村民各級領導進行,接受村民監督。

可見,以上三種不同級別和范圍的集體成員的用益物權的使用,其法律地位是相同的。但是,明顯的不符合法律邏輯概念。所以,這三種農民集體所有權土地的歸屬及其用益物權的分配、使用等從法律地位等方面,尚需進一步完善,對土地流轉的年限規定,也應當作出更科學的調整,從而保障農民最基本的生活,即對土地的用益物權的穩定。

參考文獻:

篇2

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）04-076-02

一、農村土地閑置的現狀和原因分析

（一）閑置土地的現狀――以貴州省金沙縣源村鎮為例

源村鎮內共轄8個行政村（社區），即：源村村、農莊村、普惠村、群星村、石板村、石劉村、巖底村、建國村。每村具體情況如下：

如上圖所示：在源村鎮的8個行政區中，幾乎每個村的土地閑置面積都占了很大一部分，甚至有兩個村落的閑置地面積已超過總耕地面積的一半。據筆者調查所知，一個行政村中的幾百戶人家，幾乎家家都存在著土地閑置的現象，其中有的已遷出所在村民小組，且房屋已拆，還有的將房屋賣給本村農戶。總的來說，每戶人家荒置的土地面積從幾畝到十幾畝不等，大多的地方都出現了成片荒蕪的狀態。

（二）土地閑置的原因

從宏觀的角度來講，有政府、經濟層面的原因。隨著社會主義新農村建設的快速開展，調整建設規劃，農村開發建設投資不合算，項目被擱置下來；在農村規模基礎設施建設中，項目土地被占用，沒有及時得到補償用地，或者補償用地不宜及時開發，從而造成土地閑置。

從微觀角度講，最主要的原因即是大量農村勞動力向城市的轉移。這一現象帶來了許多社會問題，如空巢老人、留守兒童，當然也包括土地閑置；另外，土地太過于偏遠，種植難度大；土壤貧瘠，成本高收益少；災害嚴重，種植以后還來不及收割就已經被消滅殆盡，使農戶不得不放棄耕種；還有的家庭由于人員少勞動力少，也無力耕種；戶口遷出也是原因之一。在這些原因當中，筆者認為最根本的一個原因就是隨著我國經濟快速提升和第二、第三產業的蓬勃發展，勞動力需求量大大增加，導致農村勞動力大量涌入城市，外流現象普遍。

二、農村閑置土地引發的法律問題

土地閑置的原因是多方面的，正如前面所講到的，大量的勞動力外出，戶口向小城鎮小縣城的遷移，這只是一個相對短暫的穩定狀態，當大量的勞動力返鄉，戶口遷出的家庭愿意繼續承包土地，而政府根據相關法律規定收回發包土地時，就會產生一系列沖突。

（一）人地分配不均，流轉不予保護

我國《物權法》規定，土地承包經營權為三十年，但是大多地區相關政策措施并未跟上。就目前所發放的林權證來說，有的官員認識不到其重要性，他們只為確權而確權，只為完成任務。并未親自調查和調整范圍，使得林權證上的范圍根本不正確，把別人家的劃給自家，而真正屬于自家的又未在證上。這對土地承包經營權證的發放也是一大警示，這也反映出土地承包經營權證的發放還存在一定的時間阻礙，并不能一蹴而就。我國法律規定土地可以依法流轉，流轉形式包括出租、互換、入股、轉讓等，但是當前農村的相關措施卻并未跟上。如土地承包經營權證至今未發放，即使現在發放，已存在一定不足，因為普遍存在土地分配不均的情況。如增人未增地、減人未減地等，當然這是我國“大穩定，小調整”政策的產物。另外，法律規定在承包期內可以繼承相關收益，但并未確定土地承包經營權可以繼承，對于80、90后出生的人是沒有劃分土地的，這就是說，這一批人要想得到土地，最終還要靠政府出臺政策來決定，這在農村來說，是很難讓人接受的。基于以上原因荒置土地，農民閑置的土地，由誰來收回？收回后怎么樣處理？在法律未規定的情形下，會導致以權謀私的情況，加劇官民矛盾。

（二）土地法的保障性與物權性難平衡，制度基礎與基本規則存矛盾

無論是我國農村宅基地使用權法律制度的產生，還是《物權法》的規定，都選擇了保障性這一價值取向。實際上，這種價值取向有其特殊的國情背景，宅基地是解決農民的居住問題，而土地是農民生存與發展的根本，其保障性更應得到重視，應該充分考慮土地對農民的重要性。但是，在肯定保障性的同時，又增加了一個物權性，物權性強調的是流轉，在理論上存在矛盾。

根據我國現有的土地法律制度，土地承包經營權的保障性與物權性，無論是制度基礎，還是基本規則，都是相互對立的?！掇r村土地承包法》、《物權法》規定土地承包經營權可以流轉，這是其物權性的一個體現，但是基于土地對農民的重要性，在《承包法》及其解釋中又對流轉做出種種限制。另外，在肯定保障性這一價值目標的同時，又做出一系列規定否定這一目標?！掇r村土地承包法》一方面嚴格按照農村土地社會保障規則實行人人有份、成員平等的分配方案，但另一方面，又規定“在承包期內，發包方不得調整承包地”，并三令五申“減人不減地”。既然立法者就連承包人轉讓土地都擔心其失地后的生存問題，那么對龐大的新增無底農民的生存保障為什么又視而不見呢？

（三）土地繼承存爭議，土地增減存空白

我國《土地承包法》既然以土地的社會保障為基礎建立，就應該以此確立相應的具體法律規則，但是實際上，立法者又確立了一系列與該基礎完全相沖突的法律規則?！锻恋爻邪ā返?1條規定承包人應得的承包收益，依照繼承法的規定繼承。這里只講到承包收益，也就是說，并沒有規定土地承包經營權可以繼承，當承包方的繼承人不能繼承，而根據“減人不減地”的規則，不是從另一個角度來說承認了土地承包經營權的可繼承性嗎？《物權法》第130條規定承包期內發包人不得調整承包地，《土地承包法》第27條規定承包期內，發包方不得調整承包地。但是《土地管理法》第37條的規定，可以收回土地，這不也是一種調整嗎？如果成員資格喪失，按照減人不減地的原則，應繼續歸原農戶使用，可見，《土地承包法》、《物權法》與《土地管理法》明顯是矛盾的。由此可知，我國的土地法律制度無論是在立法理念、基本原則、或者具體規則方面都存在著矛盾。

三、農村閑置土地問題的解決方案

（一）加快土地公平調整，推動土地良性流轉

各級政府應加快其工作步伐，特別是基層政府，應充分重視土地閑置問題，盡快摸清土地閑置的具體情況，以便進行土地調整，改變當前不合理的土地分配狀況。筆者認為，當前的農村土地現狀，應該是調整在前，確權在后。在賦予農民完整物權前，必須要經歷一個保證按人口計算村民土地平等的調整過程，從而在土地集體物權向農民個人物權轉變前，每個集體成員平等享有土地，以同樣的起點開始進入另一個土地物權制度。因為就現在的土地擁有情況和閑置狀況，必須要對土地進行一次調整，保證土地分配的公平性。

土地調整是當前必須要做的一項工作，調整不僅有利于公平的實現，而且還能推動我國土地政策的改革。基于以上數據可以看出，不管人們基于什么樣的動機、理由，有一點是不變的，那就是要加快土地調整。土地的調整可以改變我國農村中出現的人多地少、人少地多的矛盾，可以制定更科學的土地管理制度，對“增人不增地、減人不減地”的政策也應該改變。對那些荒地也可以列入機動地的范疇，經這樣的調整，對于農村土地承包經營權證的發放更加人性化，對各項政策的順利施行也有眾多好處，還可以促進農村土地流轉的規范化。當土地調整工作做好以后，進一步就要進行確權工作。這需要政府建立相關的土地流轉登記處，這樣能更好的推動土地的良性流轉，在相關的政策法規制度內，實現土地價值的提升。

（二）完善《土地管理法》，賦權農民流轉地

對于《土地管理法》第37條第3款的規定，可以采取三種方式來解決，第一，將該款的“收回”改為征收一定的土地閑置金，土地承包經營權繼續由農民享有，征收標準為該村民小組平均畝產經濟收入，如果有其他本村以外的個人、單位來承包土地，該農戶可以出租該土地，以收取一定租金，但是，土地用途只能是農業種植，不能改變其原有用途；第二，將閑置土地歸入“四荒”土地中的荒地，并且在土地承包經營權時限內頒發荒地使用權證，按照荒地的政策法規規定來處理；第三，把這些荒置的土地歸入到機動地的范疇，用來解決“人多地少、增人不增地”的矛盾。

土地買賣是我國憲法明確禁止的，私有化也由于其自身的缺陷而遭到大部分人的反對。但是隨著經濟的發展，農民的收入渠道也并非那樣依賴土地，在調查中，收入來源將近一半是務工，說明完全依賴土地生存并不存在。相反，土地對農民來說，占收入很小的一部分，這就說明土地對某些農民來說也不是那么重要，當然這里并不是看輕土地的地位，只是在一些不是糧食主產區的地區，土地作為農民的一項資產，為了使其發揮其價值，增加農民的收益，應該賦予農民更多的權利。所以，在相關法律法規的制度中，讓農民擁有更廣泛的權利，加強土地的流轉，也是一種靈活的規定。

（三）平衡土地保障性和物權性，嘗試納入市場調節機制

篇3

關鍵詞：農村集體土地確權；GIS；數據庫

中圖分類號： G250 文獻標識碼： A

一、緒論

農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權是法律確定的農民集體經濟組織和農民個人的重要財產權，農村集體土地確權登記發證是實現依法管理農村土地，維護農民合法土地權益的重要保證，對統籌城鄉發展、夯實農業經濟發展基礎，推進農村土地管理制度改革，加強土地集約利用等具有重要的意義。

二、農村集體土地確權權屬調查

2.1 權屬調查內容

2.1.1 農村集體土地所有權

本著尊重歷史、面對現實、按照“主體平等”的原則確定所有權主體，將農村集體土地所有權確認到每個具有土地所有權的農民集體經濟組織。全面查清轄區內集體土地所有權的狀況，包括宗地的界址、界線、范圍、面積、用途（地類）等[6]。具體內容如下：

1、土地的權屬狀況。

包括權屬性質、權屬來源、土地所有者名稱、土地坐落及四至等。實際工作中通過收集權源證明資料、填寫《地籍調查表》的方式進行。權源證明材料不完善的，可以利用第二次農村土地調查成果中的相關權源資料。

2、土地的權屬界線。

包括集體土地所有權界線調查核實、飛地調查和界線內國有土地調查等。實際工作中，可在第二次農村土地調查成果基礎上，逐村調查核實權屬界址線，確認飛地實地位置，調查核實成片國有土地、零星國有企事業單位、國有道路、河流等線狀地物，以及國有荒山、草地林地等圖斑的國有土地權屬性質，填寫《權屬界線協議書》的方式進行。

2.1.2 農村建設用地使用權

集體建設用地使用權、農民宅基地使用權等，應以“權屬合法、界址清楚、面積準確”為原則，全面查清轄區內各農村集體的公益事業用地、公共設施用地，以及農村居民住宅用地的使用權狀況。具體內容如下：

1、土地權屬狀況。包括權屬性質、權屬來源、土地所有者名稱、土地坐落及四至等。

2、地類確定。按主要用途、批準用途確定宗地地類。

3、土地權屬界線。

4、地上附著物。農村建設用地范圍內的地上附著物的形狀、范圍、面積、性質等。

5、坐落于農村集體土地范圍內且未納入城鎮地籍調查范圍的國有土地，本次調查時一并調查。

2.2 權屬調查原則

1、屬同一農民集體擁有的權屬界址線所封閉的集體土地(含該集體的建設用地、宅基地)劃分為一宗地。

2、同一所有者的集體土地被鐵路、公路、河流、溝渠等面狀國有或其他集體土地分割的，原則上應分別劃分宗地。對線狀地物狹窄、圖上難以準確反映其實地狀況的，也可不單獨分宗，但在調查時應注明，并相應扣除其面積。

3、有爭議的土地，不得劃入任何宗地，待爭議調解、處理、確權后，再劃入相關宗地或單獨立宗。

4、同一個村民小組有多塊不相鄰地塊時，按獨立宗地處理，編號按獨立宗地編號。

5、對于農村宅基地各小組交叉分布時，可按歷史習慣劃分宗地權屬界線，而不必細分。

6、對于由各個村民小組共有的山地或水域不能細分時，可劃為一宗，并注明各個權屬單位名稱,如能細分面積的,還需注明各權屬單位的所有權面積[7]。共有宗以地籍子區為單元按宗地順序號進行編號，共有宗在屬性段內需對相關內容進行備注。

7、宗地最小劃分面積，耕地實地為2000m²(3畝)，林地實地為10000 m²（15畝）。不夠劃分宗地標準的，調查時在零星宗地記錄手薄中如實登記，并在土地權屬證書中說明（零星宗地臨時編號、權屬單位、面積、地類、位置等）。

8、集體土地確權時，鄉村屬集體土地如學校、衛生院、敬老院水庫、溝渠、農村道路、鄉村屬企業等要調查清楚。

2.3 界址調查

1、由土地管理部門向土地權利人發送指界通知書，約定權利人準備好土地權屬材料現場出席指界。調查員準備好調查表、工作底圖、二次調查所簽訂的權屬協議書、界標、必要的儀器及工具、用具等。

2、由國土資源局協調鄉鎮國土所工作人員，由本宗地、相鄰宗地權利人及調查人員共同到現場，從界線起點開始，調查人員將起點準確標繪在工作底圖上，記錄該點有關情況。

3、由雙方指界人帶路，朝界線前進方向沿界標物指出界線位置，調查員在工作底圖上準確標繪界線位置，記錄沿線地物的歸屬和相關水田、水塘等自然名，直到該段界線終點[9]。界址認定后，調查人員勘丈界址邊長及關系邊長，會同雙方指界人簽署土地權屬界線協議書，并將界標種類、現場界址調查勘丈成果填寫到地籍調查表上并簽字蓋章。最后由調查員繪制宗地草圖。

三、 農村集體土地確權數據庫建設

3.1 數據庫概述

數據庫是依照某種數據模型組織起來并存放二級存儲器中的數據集合這種數據集合具有如下特點：以最優方式為某個特定組織的多種應用服務，其數據結構獨立于使用它的應用程序，對數據的增、刪、改和檢索由統一軟件進行管理和控制。

3.2數據檢查

屬性數據的檢查主要包括字段非空檢查、字段唯一性檢查、字段值范圍檢查。

（1）字段非空檢查

字段非空檢查：是檢查出一些記錄的必填字段沒有錄入數據的錯誤。在屬性數據中，有些字段是關鍵字段，是必須要填的字段。這種類型的字段在設計屬性表結構的時候就應該設置該字段為必填字段。由于某些字段的內容是在后來對特殊情況做的備注說明等原因，就需要對入庫的數據進行非空檢查。

（2）字段唯一性檢查

字段唯一性檢查：是按照招標文件要求對不能有重復記錄的字段進行檢查。有些字段的值是唯一的，以用于區分不同的要素和對象特征。

（3）字段值范圍檢查

字段值范圍檢查：數據中有些字段的取值是有一定范圍的，字段值范圍檢查是檢查出記錄的該字段值超出規程范圍的記錄。

（4）圖形屬性一致性檢查

圖層的圖形數據和屬性數據是相伴出現的。有圖形無屬性，有屬性無圖形都是不正確的。圖形屬性一致性檢查就是用來檢查屬性和圖形之間的匹配性。

3.3內業面積量算精度檢查

3.3.1 數據轉換

1、對采用不同坐標系需要進行坐標系變換的圖形數據，按要求進行坐標變換。

2、基礎數據的轉換主要轉換圖層為地類圖斑、零星地物、線狀地物、行政區、行政界線、注記、其他注記、符號等圖層。

3、外業成果數據轉換主要轉換圖層為村界、飛地界、爭議界、村名、飛地名、界址點、界址點號、宗地號、界址線編號等圖層。

3.3.2 屬性錄入

1、按登記結果直接錄入：采用審批表、按登記結果直接錄入。土地登記表等表格逐宗地錄入，建立地籍屬性數據庫。完成后，應對錄入工作檢查簽字。

2、對登記過程進行錄入：按初始土地登記工作流程錄入，包括土地登記申請、權屬調查、宗地勘丈、初審、審核、公告、批準、注冊、繕證、頒證等資料的輸入。完成后，應對輸入工作檢查簽字。

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土地征收是國家為了公共利益的需要，按照規定的批準權限和程序，將農民集體所有的土地轉變為國家所有，并給農民集體和個人以補償的法律制度。土地不僅是不可再生的資源，也是人類賴以生存的物質基礎，因此歷來為人們所重視。那么作為土地征收的有關立法也顯得異常重要，但我國還沒有專門的《土地征收法》，目前的土地征收主要靠《憲法》和《土地管理法》及其實施條例來調整。這樣的立法現狀不但與土地征收的法律地位不相適應也顯得有點單調。另外隨著我國的飛速及各地化、城市化進程的加快，大量的土地被征收，用于非農化建設，農村集體土地征收的狀況更加混亂。因此農村集體土地在征收過程中所暴漏出來的也就越來越多，有些行為已嚴重違背了土地征收的基本原則和立法本意。主要表現在以下幾方面：如土地征收權被濫用、各地補償標準及范圍不合理、征收程序不規范不民主及以租代征等等。這一系列問題的存在如不加以妥善解決將直接侵犯廣大農民的利益，另外也直接擾亂國家整個土地資源規劃和利用，因此作者建議從以下幾方面加以完善。一、首先從立法上明確規定“土地征收”和“土地征用”的區別。二、村民小組作為土地所有權人的法律地位應加以明確。三、嚴格限定土地征收的條件。四、農村集體土地征收應市場化運作，加強政府向服務型功能轉化。五、擴大土地補償范圍，采取多種形式的土地征收補償方式。六、完善土地征收程序，加強征地民主。七、“公共利益”應法定化。八、制定專門的土地征收法。

關鍵詞：集體土地征收 土地征收和土地征用

缺陷及完善

土地征收制度是《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》為社會公共利益所確立的一種基本法律制度。①對土地征收的概念界無大的爭議，在以前有的稱土地征用即國家依照法律規定將土地收為公用。②有的還稱為國家建設征用土地，也就是國家運用行政權力把農民集體土地轉為國家所有的行為。③如一九九八年《土地管理法》就沿用此概念。因此我們現在一般認為土地征收是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規定的批準權限和程序，將農民集體所有的土地轉變為國家所有并給農民集體和個人以補償的法律制度。土地作為農民生產的基本要素和人類賴以生存的物質基礎其重要性是不言而喻的，但是目前除了一部《土地管理法》及其實施條例和《憲法》的原則性規定外，我國沒有一部專門的《土地征收法》，這顯然與土地征收的法律地位及其重要性不相適應。另外隨著我國經濟的飛速發展和各地工業化、城市化進程的加快，大量的土地被打著“公共利益”的旗號而濫用，用于非農化建設，有些純粹是經營性的開發，完全是為了獲得私利。這些行為嚴重違背了土地征收的基本原則和立法本意，所暴漏出來的問題也越來越多，已嚴重了我國土地征收市場發展的秩序，這更迫切需要出臺一部專門的《土地征收法》。

一 目前我國土地征收的法律概況

我國土地實行的是社會主義公有制，即全民所有制和農民集體所有制。那么作為土地所有制的法律表現形式，土地所有權也相應分為國家土地所有權和集體土地所有權。而按照我國《土地管理法》第二條第四款的規定，我國的土地征收也只能發生在國家和農民集體之間，因此本文所談的土地征收不包括國有土地使用權的征用。

近年來隨著我國城鎮化水平的進一步提高，土地征收現象越來越普遍，它也成為農村的一個基本法律問題。另外土地征收本身就是經濟發展的結果，它和經濟的發展密不可分，經濟越發達的地區，土地征收發生率也越高，這就使我國的土地征收和經濟發展緊密相連并且表現得越來越明顯。土地的征收在國民經濟生活中顯得是如此重要，但是我國目前還沒有一部專門的《土地征收法》，目前的土地征收、征用主要靠《憲法》、《土地管理法》及其《實施條例》以及國務院《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條理》等相關行政法規、規章來調整。就目前來說國家只要是為了“公共利益”的需要隨時都可以對農民集體所有的土地實行強制征收。并且按照《土地管理法實施條例》第25條的規定對征收這種法律行為任何單位和個人不得提出異議，如對征收土地的補償費用有異議也只能提請批準征地的政府裁決。但征收補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。另外按照現行《土地管理法》第47條的規定，征收耕地的補償費用僅包括土地補償費用、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費，至于補償標準為該耕地被征收前3年平均年產值的六至十倍，特殊情況下不超過三十倍。從以上立法可以看到我國的土地征收補償采用的是有限的低價補償，并且補償范圍也只限于《土地管理法》第47條的規定。

實質上土地征收的補償費用在我國是和當地的經濟發展相適應的，東部地區往往高于中西部地區，就目前中原地區一般耕地年產值僅為1000元左右，也就是說每畝耕地的土地補償費用為3萬元，這點費用根本不能保障失地農民以后的生活，而征地后土地的市場價格往往為補償費用的十幾倍甚至幾十倍。土地征收前后的巨大差價誘惑著部分地區大搞各類開發區，以致前幾年出現大規模的“圈地運動”，甚至有些地方出現了征而不用，等待升值使大量土地閑置，浪費土地資源的現象。另據有關部門統計：在《中華人民共和國土地管理法》通過后的1986年至1995年，耕地累計減少10266萬畝，年均減少1027萬畝，在這些減少的耕地中，其中違法用地總量達428.7萬畝。④全國1/3以上的群眾生活歸因于土地問題，而其中60%左右直接由征用引起。⑤因此基于上述土地使用狀況土地征收制度的改革也是勢在必行。

二 當前土地征收制度的缺陷

（一） 土地征收權被濫用

當前土地征收過程中所存在的一系列問題與我國土地征收法律、法規的不完善和政府對土地管理的缺位有關。《中華人民共和國憲法》第10條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償?！薄吨腥A人民共和國土地管理法》第 2 條第4款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征收或者征用并給予補償。”實際上公共利益的概念已被擴大到經濟建設，可以說許多企業都打著“公共利益”的名義來申請用地，那么這就存在一個“公共利益”如何界定的問題。我建一個學校和是為了公共利益，我開發一個經濟適用房住宅小區是否也為公共利益呢？

另外“公共利益”外延界定的不明確也導致土地征收權被國家權力機關極度濫用。因為我國土地征收的補償費用實行的并非真正的市場價格，而是由國家單方制定的補償標準和范圍，遠遠低于市場價格。即使這樣的低價也往往是由用地單位來支付的，國家實際上是無對價取得土地，這就加劇了土地征收權的濫用。

（二） 土地征收補償標準和范圍不合理

1、補償標準和范圍缺乏足夠的法律依據

按照目前的土地征收制度，實際上是土地所有權的轉移，即由農村集體所有轉變為國家所有。既然是兩種所有制的轉移，那么在市場經濟條件下土地的價格就應該由市場來決定，就應該由法定的土地價格評估機構來評估。而現行法律規定是按照被征用土地前3年的平均產值的6—10倍來的，一方面這種制度受多種因素的影響如市場、土地用途、地區差異、種植條件等。另一方面按照法律規定集體土地征收是單方強制性的，被征收單位不得拒絕，按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款的規定，被征收土地的農村組織和農民只有對土地補償標準有異議的，才有權要求批準征收土地的人民政府裁決。這個異議是指對6—10倍以內，而對于被征地單位的補償要求高于10倍的救濟措施在立法及司法解釋中并未提及。另外這樣的規定也違背了民法規定的財產所有權的基本權能，體現不出農村集體組織作為土地所有權人的法律地位。

2、征地補償范圍小、標準低

從現行的法律法規來看，土地征收的補償范圍一般限于土地補償費、安置補助費、青苗補償費、地上附著物補償費、新菜地開發建設基金、土地復墾費或耕地開墾費等。這樣的補償范圍在土地市場發展的今天遠遠彌補不了農民失去土地的損失。因此是否能考慮一下象國外一樣進一步擴大征地的補償范圍，如加拿大的土地征收補償一般包括（1）被征收部分的補償，必須根據土地的最高和最佳用途及當時的市場價格。（2）有害或不良影響補償，主要針對被征收地塊剩余的非征地，因建設或公共工作對剩余部分造成的損害，可能還包括對個人或經營損失及其他相關損失的補償。（3）干擾損失補償，被征地所有人或承租人因為不動產全部或基本征收，因混亂而造成的成本或開支補償。（4）重新安置的困難補償。⑥

另外德國對土地的補償范圍也值得借鑒，如（1）土地或其他標的物權利損失補償標準為：以土地或其他標的物在征收機關裁定征收申請當日的轉移價值或市場價值為準。（2）營業損失補償，補償標準為：在其他土地投資可獲得的同等收益。（3）征收標的物上的一切附帶損失。⑦其實土地征收補償范圍在我國個別地方也有所突破，如《江蘇省蘇州市征用土地暫行辦法》第14條規定的就有保養費，并且在該辦法第24條還對保養費的發放辦法作出了詳細規定。

另一方面土地的補償標準也有點過低，按照法律規定補償標準為被征收前3年畝產量的6—10倍，這樣算下來荒地補償費每畝為5000元左右，即使可耕地在有些農村也只有20000元，不要說彌補損失了，甚至連原來的生活水平都難以維持。

3、安置補助費過低，解決不了勞動力安置問題，另外也與我國現行勞動法不協調。

例如湖北省的安置補助費一般在5000—14000元/畝，這樣低的安置費，用人單位根本

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關鍵詞：農村集體土地 GIS 確權登記

中圖分類號：O434文獻標識碼： A

現階段，促進農村經濟發展，明確農村土地產權顯得十分必要?；谶@種情況，神話土地使用權制度勢在必行。各地區的土地使用權證應當落實到農民的集體經濟組織體系當中。也就是村民小組或者是農村經濟合作社當中。以此確保農村集體土地的登記發證明確。隨著這項工作的開展，確證登記工作為了進一步提高工作效率需要形成圖文一體化建設，實現現代化的管理。為此應當加強GIS農村集體土地確權登記發證系統建設。

一、農村土地確權登記發證系統的設計思路

（一）GIS技術應用于農村兩權土地數據管理

基于GIS技術的農村土地信息數據管理系統的構建主要依托于ArcGIS平臺。通過使用ArcGISEngine技術，實現系統的多次構建，拓展SDE的數據使用管理引擎。并以此實現系統對確權登記數據的詳細錄入和建庫管理。這樣，農村集體土地確權登記發證的工作業務將實現一體化管理。

（二）一體化管理中的地籍信息管理設計

該系統主要使用關系數據庫完成確權登記發證的相關數據信息管理。通過這種方法能夠將海量信息數據綜合分析，形成一體化的集成管理。主要實現農村集體土地確權登記的所有權和使用權宗地、界址點、界址線等空間數據，以及登記申請書、審批表、公示圖、宗地圖等非空間數據的一體化管理；實現農村集體土地確權登記調查的多源異構數據的數據交換和增量交換；將不同尺度的空間數據綜合在一起管理，實現不同投影（分帶）坐標空間數據的一體化管理；通過對歷史數據進行處理，采用相關的數據處理技術，如版本管理，實現不同時期國土資源空間數據的綜合管理。

2.3 數據更新內外業一體化

農村集體土地所有權和使用權地籍數據更新是系統運行以后最大的問題，如果不解決數據更新的問題，就難以發揮系統的作用及社會與經濟效益。系統通過與全站儀、GPS 的數據接口設計，實現測繪外業更新數據的直接提交，可以大大縮短數據變更調查作業周期。

二、農村集體土地確權登記發證系統的總體框架設計

該系統主要采用ArcSDE與ArcGIS技術，在net4.0環境下構建框架。其中數據庫的管理系統則采用能夠進行大量數據處理的大型關系數據管理的Oracle系統。另外，需要選擇ArcGIS平臺作為依托，實現對農村集體土地的確權登記以及相關的其他工作。這其中主要包括，數據信息管理、查詢、統計分析以及日常的更新等等。

三、基于GIS系統的功能設計分析

農村集體土地確權登記發證系統從結構構成方面看，包括一下三個方面的內容。這三方面是形成確權系統的關鍵所在。功能結構劃分如圖1.

（一）圖形管理系統

通過觀察下圖我們能夠發現，構成圖形管理子系統的數據入庫實現內容主要包括多種根式數據的導入與導出、導入與導出相關設計方案實施、字段配置功能等。數據檢核的過程則需要對入庫的相關信息數據進行結構檢查，從數據的屬性方面、空間結構一致性、屬性的一致性方面進行系統性的檢查，以保證圖形數據自身不會出現重復或者是丟失的現象。

功能包括拓撲檢查規則定義、屬性檢查規則定義、拓撲自動檢查、屬性自動檢查等功能。數據編輯是數據變更和修改的基礎操作，主要功能包括圖形繪制、圖形編輯修改、宗地生成界址點線、屬性編輯等功能。數據查詢實現屬性查詢、條件查詢、自定義 SQL 查詢，查詢結果自動定位。數據統計實現地類一、二級統計表、地類權屬一、二級統計表、飛出（入）地情況統計表、界址成果表等。圖件輸出實現宗地圖、公示圖、地籍區、地籍子區圖的輸出和打印。

（二）土地確權登記發證中的子系統

系統中的等級審批模塊在執行指令的過程中應當依照相關土地登記辦法進行設計。所有工作流程應當依照審批規定進行。提供初始登記信息、變更信息、登記注銷信息等。除此之外，還可以建立條形碼管理模式。確權登記發展系統中的子系統建立還應當包括登記資料管理的系統，該系統是實現申請登記前后資料檔案分管的重要系統，并能夠像登記發證系統提供相關的掃描錄入信息，還能支持普通或者是告訴掃描儀以及老數據的掛接服務等。

最后，還能夠對批量導入數據、圖片放大和縮小操作功能、打印輸出功能予以支持。信息查詢功能實現對宗地登記發證情況查詢、附件查詢、空間圖形查詢和宗地登記發證歷史信息查詢。打印輸出功能實現標準土地登記表、卡、冊、證的打印輸出，如土地登記卡、歸戶卡、集體土地使用權證、集體土地所有權證、他項權利證明書等。

（三）運行維護管理系統中的子系統分析

運行維護管理系統從組織結構上看，應當包括幾個方面：結構管理、用戶界面管理。這兩個方面的管理結構內容主要針對國土資源局相關設置機構的職能與人員增加情況。運維權限管理具體包括角色權限、空間數據管理、角色分配權限以及業務管理分配權限等幾個方面。數據字典實現數據字典新建、刪除、修改、更新功能，用戶可靈活定義系統的數據字典內容。功能配置通過系統功能組件的增加、刪除，實現新的功能的增加、刪除。日志管理功實現任意時段的操作日志記錄和查詢，系統能夠列出操作時間、操作人員、數據變更內容等日志記錄。

四、基于GIS的農村集體土地確權登記發證系統的設計應用情況

本文中探討和分析的GIS系統目前應成為全國范圍內廣泛使用的一種重要等級發證系統。在進行農村土地的確權發證過程中，使用者、農民用戶可以根據系統可提供的相關功能完成土地數據管理，等級發證。將農村土地確權情況以證書的形式打印和發放出來。極大程度上提升了農村土地確權登記的工程效率，并為加快完成國土資源工作任務提供了便利條件，是實現國土資源管理的重要保障。

結語：綜上所述，本文主要針對GIS技術應用在農村集體土地確權登記發證系統設計與應用問題進行分析與論述。該系統中運用GIS技術，依托ArcGIS系統為信息平臺，形成一體化的管理系統。有利于促進農業確權登記工作的有序開展。同時，也是促進國土資源管理有效進行的重要保障。這個過程中，該項系統構建設計與應用顯著提升了業務人員的等級發證效率。

參考文獻：

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[3]蔣紹年，閻鳳霞.地籍數據建庫方法研究[J].測繪與空間地理信息，2010.

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關鍵詞：土地流轉；農村經濟發展；作用；對策

引言

三農問題一直都是社會關注的熱點，農村建設作為三農問題的一部分，國家對此一直較為重視。近年來，新農村的建設發展步入了一個嶄新的平臺，很多新農村都發展培育出了具有本村特征的特色農產品，并將其推入市場中進行產業化經營，有利于新農業的產業化、規?；l展。因此，隨著新農村建設發展和新農業的產業化經營，使土地流轉速度加快。反過來，土地流轉的加快也促進了農村經濟的迅速發展。但是，不可忽視的是，土地流轉存在著很多問題，嚴重的影響力土地使用權經營權的規范化轉移，甚至損害了農民的利益。

一、土地流轉的概括

土地的流轉不是指所有權的轉變，而是土地經營權的流轉。擁有土地使用權的農民在沒有條件或不愿耕種的情況下，將土地的使用權轉讓給其他農民或農民組織。農民進行土地流轉，可以采用土地互換的方式，也可以采用土地出租、入股或簽訂相關股份合同的方式進行。土地流轉的普遍化，使農民群體之間相互合作，使農業的規?；⒓s化生產成為可能。農民流轉土地經營權的原因有一下幾方面：第一，第二產業及第三產業的發展需要更多的勞動力，農村勞動力為二三產業提供勞動服務，則沒有足夠的時間耕種土地；第二，新農村建設會需要一定的集體建設用地，同樣會促進土地流轉；第三，當前人口流動更加頻繁，這就使得一部分農民離開原居地生活，造成了找極低的流轉。

二、土地流轉對農村經濟發展的促進作用

（一）減少農村土地浪費，增加土地耕種面積

當前，我國農村勞動力的受教育程度普遍提升，加之現代交通的便捷，并且城市化發展勞動力缺口大，使得很多的農村青壯年離開農村，轉向城市發展，農村的勞動力減少。如果進城生活的農民沒有將土地的經營權轉讓給別人，而自己又沒有時間精力耕種土地，那么就會造成土地的浪費，土地閑置荒蕪浪費，不僅不利于農村的建設發展，而且加劇了糧食產量供不應求的局面。另外，如果農民并不致力于發展農業，生產的積極性低，土地沒有發揮出更好的價值，這也是一種對土地的浪費。同時，城鎮化的發展，有些農民實際上已經脫離了過去的生產生活狀態，重新返回田地上進行農業生產的情況不夠實際，存在很多現實性問題。對此，土地流轉可以很好的解決以上提出的問題。沒有時間或精力，以及不想耕種土地的農民可以將土地的使用權轉讓出來，讓有能力有條件的農民發展農業生產，充分利用好土地，避免土地浪費。

（二）提高農民的收入，拓寬來源渠道

農民進行土地流轉，轉讓經營使用權，是以獲得一定的租金為經濟報酬的行為，因此，土地流轉豐富了農民取得收入的來源渠道，增加了農民收入。過去，一家一戶的農業生產方式，由于基礎設施及勞動技術的制約，農業種植效益并不高，不僅不利于農民增收，還不利于農業發展。土地流轉給農業大戶或專門的農業生產組織，可以提高上產率，一方面提高了農業大戶的收益，另一方面使轉讓土地的農民獲得了租金。在農村的實際建設過程中，隨著土地流轉、發包承包的發展，有一部分荒田被開墾出來成為良田或專門的農場。

（三）優化土地資源配置

通過土地流轉的方式，農業生產大戶可以將本村的土地整合起來，統一規劃生產，充分發揮土地資源的各種優勢，根據實際情況決定種植糧食還是生產特色瓜果等。將有限的土地集中起來可以發展高效農業，提高產量，促進經濟效益增收?？梢?，土地流轉是對農村土地資源的優化配置。例如廣西某縣通過土地流轉，將農民手中放散零亂的土地集中起來，建成了一個獨具特色的農業生產基地，使本村的經濟發展有了一個質的提升。

三、土地流轉過程中存在的問題

（一）土地流轉不夠規范化，流轉過程缺少管理

當前很多農村的土地流轉都存在一系列的問題，主要表現在以下幾方面：首先，農民進行土地流轉的眼光不夠長遠，沒有從土地的長遠發展上考慮，局限于人情世故，將土地流轉給親朋好友，致使土地不能發揮應有的效益，更為嚴重的是，缺乏相應的流轉合同。然后，在農村關于土地流轉的中介機構上還沒有發展起來，造成了土地流轉信息閉塞，想承包土地的沒有渠道，讓轉讓的也流轉不出去。最后，土地流轉雙方的權利義務承擔不夠明確清晰，很多流轉合同不規范，損害了發包方的利益，在合同的O督上也缺乏力度。很多農民處于對以上問題的憂慮，流轉土地積極性受挫，制約了農村經濟的進一步發展。

（二）土地流轉政策不完善沒有形成體系

關于土地流轉的相關政策規定還不夠完善，對不同對象及數量的流轉標準沒有一致的規定，使很多農民在土地流轉的過程中存在隨意性。這就造成了土地租金的千差萬別，有的農民土地流轉得到的補償較多，而有的則較少，土地流轉補償政策不統一，經濟利益補償少的農民很容易產生心理上的不平衡，挫傷了流轉積極性。

（三）土地流轉的強制和非法現象較多

我國法律規定土地的流轉必須基于農民自愿，任何人不得干預強制他人進行土地流轉，然而，在實際情況中，有些領導或農業生產大戶，卻枉顧農民意愿，對農民進行威逼利誘。有些領導為了追求政績，有些農業合作社為了進行更大面積的耕種，采用各種手段獲得農民的土地經營權，卻沒有農民應用的土地補償。更為嚴重的是，農村存在的非法流轉現象，將農業用地使用于非農業并沒有經過審批程序。

四、針對土地流轉問題的相應對策

（一）健全流轉機構，規范土地流轉管理

針對農村土地流轉過程中出現的問題，必須對土地流轉進行規范化管理，健全土地流轉機構。首先，縣、鄉鎮和農村等應該積極提供土地流轉信息，建立相關咨詢服務機構，為本地區的農民提供完整的信息服務指導。其次，建立健全土地流轉的經營評估機構，為即將進行流轉的土地進行專業的價值評估，使農民對土地價值有清晰的認識，更好的保護自身利益。再次，將土地流轉合同書面化統一化，指導農民簽訂流轉合同，承擔各自須履行的義務。對于不重視合同的農戶，要進行思想上的指導。簽訂土地流轉合同可以更好的保護雙方的利益，也可以完善土地流轉。

（二）均衡補劣，確保農戶利益

土地流轉存在經濟補償不均衡的現象，不同的土地使用價值可能會有不同，其補償也應該有所區別，那么不同土地流轉的補償標準又是如何的呢？因此，應該均衡補劣，將補償標準統一起來，在最大程度上保護農戶的利益。相關農業部門應該做好這一項工作，建立嚴格的土地補償機制，并將土地價值詳細標準告知流轉雙方。

（三）堅持自愿原則，追究非法土地流轉

土地流轉必須堅持自愿原則，依法進行流轉。針對強制農民流轉土地的領導層要建立嚴格的追究問責機制。不符合法律規定的土地，損害了農民的財產權益，影響了新農村的建設。可通過法律手段制裁非法流轉，針對不同的后果，依法移交行政、民事或刑事部門負責追究。國家在不同行政部門之間建立健全問責制度，嚴格的規范農村土地流轉行為，嚴厲打擊非法流轉土地的行為，促進基層土地流轉合法規范出于農民自愿。

結束語

綜上所述，我國農村土地流轉的加速，使得土地資源更好地利用起來，促進了農業生產，增加了農民的經濟收入，對農村經濟發展起到了積極作用。為了解決流轉中出現的問題，本文從流轉機構、補償機制、追究問責機制上對土地流轉進行規范管理，完善土地流轉過程，確保農民利益，更好的促進農村經濟發展。

參考文獻：

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篇7

1　吐魯番地區設施農業發展中存在的主要問題

1.1　結構不盡合理。建設模式有待調整

從2009年底統計數據來看，冬生產目光溫室、普通目光溫室、連棟大棚、拱棚所占比例分別為29.6％、22.8％、10.2％、37.4％，總體生產栽培模式與地區提倡填補深冬農產品市場空白的發展目標還有較大差距，冬生產面積急需擴大。而以塑料薄膜為主要覆蓋材料的連棟大棚在2010年的“4.23”風災中，損失慘重，其設施簡陋，經濟效益不高，已不適應現代農業發展的需要，設施農業生產栽培模式亟待調整。

以日光溫室為例，平均每座占地面積3(667m2)左右，生產面積僅為1(667m2)左右，可利用面積30％～40％，設計建造水平不高；設施栽培機械化程度低，雖然引進和示范應用了溫室卷簾機、節水灌溉、增溫、補光等機具設備，但設施內的機械化作業水平不高，自動控制設備配套不足，缺乏專用的小型化作業機具：同時對適合吐魯番地區氣候環境、抗風能力強的日光溫室結構研發還不夠。

設施農業用地的連片開發存在困難，尚未形成專業化規模優勢。特別是吐魯番特色農產品，如哈密瓜、葡萄溫室種植面積尚未形成規?；恍┗販厥疫B片小，種植品種雜，規?；a業化尚未形成。

1.2　設施農業發展資金不足

2009--2010年，吐魯番地區設施農業投入建設資金22.22億元，其中貸款19.77億元，其他大多為地方財政投入，設施農業投入主要是各縣(市)以政府融資平臺模式貸款建設(政府融資統一建設)，農民認領、地方財政提供擔保(財政兜底)的形式為主，資金溫棚建設完成后與農民核算建設投入并簽訂貸款合同，明確收益農戶的還款義務，籌資方式比較單一。

近年來，設施農業生產資料的價格持續、迅猛上升，使設施農業投入成本加大。鋼骨架日光溫室平均造價5萬元左右。且當年生產需溫棚棚膜、有機肥、購買種苗等投入7000～8000元。而2009年吐魯番地區農牧民人均收入5075元，購買力較差；其次，不少農民把建造溫室看成是政府的事，存在著“等、靠、要”的依賴思想。

1.3　市場營銷及信息服務體系不健全。產業化發展水平不高

目前，吐魯番設施農業生產和經營方式仍以個體農戶為主，龍頭企業、農民專業合作經濟組織大多處于起步階段，生產與銷售比較分散，品牌意識薄弱，小生產與大市場、大流通的銜接問題比較突出，還沒有形成比較完整的產業鏈，致使設施產品生產水平、生產規模、倉儲運輸、深加工、市場銷售處于較低層次。設施農業產前、產中、產后的服務還不能完全滿足當前需要。加之政府在市場建設與培育方面的投入不足。設施農業沒有形成規范的專業市場與營銷網絡，統籌規劃和調控指導能力較弱，嚴重制約著設施農業市場化進程。

1.4　設施農業科技含量較低，社會化服務體系落后

吐魯番地區現有四百多名農業技術推廣人員，平均1個農業技術人員，必須為近千名農民服務。且吐魯番長期以來種植業主要以葡萄、哈密瓜、大田作物為主，掌握設施農業栽培生產的技術人員，特別是精通設施栽培的技術人員較少，還沒有形成健全的技術服務體系，從而制約了設施農業的高產、穩產。同時，設施農業生產者大部分文化素質不高、科技意識淡薄，接受新技術的能力差，從種植大田改為設施栽培。對設施栽培所需的系列技術不熟悉，常出現茬口安排不合理，栽培管理失誤等。由于缺乏技術支撐，菜農抵御風險的能力也較弱，影響了農民種植積極性。

2　吐魯番地區發展設施農業的對策建議

2.1　加強優惠政策扶持。拓寬投融資渠道

今后幾年，建議對新建日光溫室補貼1～2萬元／座，符合條件的低收入農戶補貼提高到2～3萬元／座，補貼資金列入財政預算，并在此基礎上，每年遞增一定幅度；同時對舊棚改造也拿出一定的資金補貼。在設施農業發展的中后期，重點在新技術應用推廣方面實行財政補貼，引導設施農業企業和農戶走內涵發展的道路，做大做強設施產業。此外，爭取將溫室鋼骨架、保溫被、暖風爐、施肥灌溉、良種(種苗)、加工、冷藏、冷運設備等納入農機補貼范圍，綜合補貼占到設施農業建設成本的30％～35％，縣市財政再補一點，總體達到50％，提高農民種植積極性。

在不改變土地農業用途的前提下，鼓勵農民進行土地轉包、入股，試行土地承包經營權證抵押貸款，進行設施農業建設。具體說來，可以先對溫棚按照建造成本進行資產評估和確權，發放產權證，再以政府頒發的土地承包經營權證所載明的集體土地使用權和在其上建設的溫棚產權證作抵押，經有資質的資產評估機構評估、確權，辦理登記后向當地金融機構申請貸款，貸款期限應在集體土地經營權剩余年限以內。貸款抵押率可參照《城市房地產抵押管理辦法》規定，不超過70％。

建立農業保險基金，將設施農業納入政策性保險范圍。由財政出資設立農業保險基金，用于補貼保險部門的保險費，擴大投保范圍，為農村經濟的產、供、銷全過程提供全方位、立體型的保險服務。也可以將設施農業列入國家政策性保險范圍實行政策性農業保險風險預備金制度，有效分擔政策性農業保險的經營風險。

2.2　科學規劃，合理布局

按照“統籌規劃、合理布局、集中連片、規模發展”的要求，對現有設施農業發展規劃進行修訂完善，堅持深冬生產型、春秋生產型目光溫室和拱棚兼顧發展。在溫室結構上，重點研究設計抗風能力強，適應以瓜菜、葡萄為主的吐魯番特色產品冬生產型日光溫室；在種植布局上，根據市場效益，因地制宜，確定區域性主栽品種和種類，大力推行“一村一品”、“幾村一品”，科學制定茬口安排，實現均衡上市。在產品結構上，深冬生產型和春秋生產型日光溫室以生產果菜為主。適度發展瓜果產品；春秋生產型拱棚生產葉菜，兼顧果菜和瓜果產品的生產。

堅持“改、建”并舉，積極推進老棚改造。對以前建成的結構不合理、生產效益低的溫室進行全面改造。重點是溫室結構改造、推廣節水灌溉技術、配套暖風爐和保溫覆蓋物等技改措施。增強抵御極端惡劣天氣的能力，提高綜合生產能力和產出效益。

以市場為導向，大力發展適銷對路的產品。主要選擇成本低、產量高、品質高、生產周期短、市場價格高、銷售快的品種，重點發展西紅柿、辣椒、黃瓜、西葫蘆、茄子、豇豆、芹菜等常規品種，同時發展面向內地市場生產反季節哈密瓜、葡萄等。

2.3　完善技術服務體系。提高設施農業科技水平

加強地區特別是縣鄉兩級的農業技術推廣部門的社會

化服務，選拔有實踐經驗的專家、農技人員組成設施農業專家組，開展巡回技術服務，現場解疑釋惑；積極鼓勵有經驗的農民技術員、土專家，通過傳幫帶，幫助新從業的農民盡快掌握設施農業技術；同時制定優惠政策，鼓勵農技推廣人員建設設施農業，按承包責任制方式來推廣技術、科技示范、技術培訓、農業技術咨詢等，與農民進行有效對接，提高新技術、新成果、新品種、新材料的入戶率和轉化率。

加強設施農業的科學技術研究，提高設施農業科技含量。開展設施瓜菜、葡萄等重點產業科技問題的研究和關鍵技術攻關，提高設施農業生產的科技含量。加大適合吐魯番地區設施農業生產的新品種、新技術、新肥料、生物農藥、新機具如新型目光溫室建造、設施瓜菜穴盤基質集約化育苗、果菜嫁接定植、節水灌溉、病蟲害物理防治、測土配方施肥等技術的推廣應用。促進農業科技成果轉化為現實生產力。

2.4　建立健全市場支撐體系，推進農業產業化經營

加強設施農產品市場體系建設。著眼于區內外市場，加快實施“走出去”戰略，采取整體推介、展示展銷、交易洽談、產銷對接等方式，擴大農產品市場銷售。充分利用有機食品產品認證，瞄準中高檔農產品消費市場，提升吐魯番設施農產品市場影響力和占有份額。同時加快市場體系建設步伐，鼓勵支持農業龍頭企業、生產大戶和經紀人大戶牽頭組建農民專業合作組織。完善銷售手段。鞏固和擴大銷售渠道，實行統一生產、統一標準、統一銷售，分揀分級、貯運保鮮、包裝、加工，研究市場，提供供求信息服務，逐步建立起健全的農產品“產一供一銷”一條龍服務體系，為實現設施農業規?；б鎰撛鞐l件。

積極發展產業化經營。要加大以設施農產品生產、加工、流通為主的龍頭企業培育力度，形成與現代農業發展相適應的優勢農產品加工產業體系。圍繞設施農業、葡萄、哈密瓜等特色農業，優化各種生產要素，完善龍頭企業、農民專業合作社與生產者的利益聯結機制，引導龍頭企業、農民專業合作組織與生產基地、科研單位、推廣部門和農戶建立的合作關系，對農業和農村經濟實行區域化布局、專業化生產、一體化經營、社會化服務、企業化管理，形成市場牽龍頭、龍頭帶基地(合作社)、基地(合作社)連農戶，即種養加、產供銷、內外貿、農科教一體化的運行模式，提高設施農業生產的組織化程度和產業化經營水平。

實施品牌戰略。引導企業和農戶增強主體意識和品牌意識，盡快建立地區、縣市農產品品牌培育、發展和保護體系，幫助農產品出口外向型企業開展與國際接軌的質量體系認證。培育形成一批品牌農產品生產為主的規?；a基地和加工龍頭企業，全面提升設施農業的整體素質和效益。

2.5　嚴格質量監管，抓好設施農產品質量安全

制定完善設施農業建設標準體系。加強設施農業標準建設。在設施農業建造、生產和運行管理種植等方面，包括溫室及配套設施性能、結構、設計、安裝、建設、使用標準、設施栽培工藝與生產技術規程標準、產品質量與監測技術標準等，加快標準的制修訂工作，配套完善地方標準，確保地區主要設施農產品在整個生產過程都有標準可遵循。同時繼續開展農業標準化示范區建設，以基地建設帶動周邊生產，全程引導按標準組織生產，全面推進綠色、有機食品生產標準。

加快農產品檢驗檢測體系建設。建立健全地、縣、鄉三級農產品檢測中心，地區級綜合性農產品檢驗檢測中心主要配備保障本地農產品、農業投入品和農業生態環境檢測需要的儀器設備：縣鄉級質檢站主要配備農產品安全檢測、農業生產和農業生態環境監測所需的基本設備，以快速檢測儀器設備為主。提高對農產品的檢測檢驗水平，防止不符合“綠色標準”的農產品進人流通市場，杜絕攜帶病毒、病原菌、蟲源等的產品進入吐魯番地區，保護好地區設施農業生產。

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關鍵詞：集體所有權；融資；政策；物權法；土地法

三農問題的存在，并不是中國特有，農業發展問題依然是國際性的難題。雖然目前有一種說法：“看三農，到華西”，可是華西村并不具備中國農村代表性，華西村也絕非是通過農業脫貧致富的。再看另一個農村改革代表小崗村，小崗村以大包干著名，30年來雖然變化很大，但從整個發展過程來看，單純的農業生產本身卻難以推動小崗村走上小康之路?！盁o農不穩，無工不富，無商不活”。農村想要走上致富路，單靠農業是很難實現的。除了要建立一流的農業，還要加大工業和工商業的比重，徹底的改變農村的產業結構，建立農工商一體的農村經濟

一、農村土地與融資

改變農村產業結構，要辦好農村集體企業，鼓勵農村家庭從事非農產業的生產經營活動。但是農村集體企業要做大做強，農民家庭生產經營要形成規模并不斷發展，往往會遇到資金瓶頸。解決資金短缺問題，招商引資無一是一個很好的辦法。但是，招商引資不能從根本上解決現在中國農村普遍存在的融資困難問題。現階段中國農村金融制度建設還不健全，鄉鎮企業、農村家庭和農民個人的融資渠道非常有限。

土地是人類之母，他養育著全世界不同膚色的人類，在中國的廣大農村，土地養育著8億勤勞勇敢的中國農民。土地是農村最重要的資源，是農民集體擁有的巨大財富。如果允許集體土地進入市場進行交易。農民就有了獲取農村經濟發展需要資金的重要保障。然而現實情況卻是集體土地不能進入市場進行交易。如果農民能用土地作抵押物進行抵押貸款。也可以從銀行獲得一定數額的經濟發展資金。然而現實情況卻是銀行不僅不允許農業用地和宅基地使用權作抵押進行貸款，也不愿意接受用集體建設用地使用權作抵押物進行貸款。

二、農村土地融資的政策障礙

農村融資渠道不暢的因素很多，筆者認為關鍵因素是存在著土地政策障礙。

1.集體所有權主體不明

現行法規沒有明確規定農民集體所有權主體的構成要素和運行原則，沒有賦予權利主體的法人地位?！锻恋胤ā芬幎ā稗r民集體的土地，依法屬于村民集體所有的，有村集體經濟組織或村民委員會管理；已經分別屬于村內兩個農村經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉(鎮)，由鄉(鎮)農村經濟組織經營、管理?！睂r民集體經濟組織也只做了原則性的表述。由于農民集體經濟組織多變，常常出現權利主體的缺失。

由于集體所有權主體不明，常常出現主體缺失，不僅影響了招商引資的效果，也打擊了銀行對農民貸款的信心。

2.集體土地不能在市場上流動

由于土地產權的二元結構，集體土地不具備國有土地享有的商品權利，不允許在土地市場上合法流動，這就從法律上剝奪了農村通過集體土地流轉，從土地市場上獲取生產發展資金的權利。農民為了融資，不惜違背國家政策規定，進入土地隱形市場進行土地交易。于是“畫家村”、“演員村”十分顯眼的出現在農村的土地上。小產權法也屢禁不止。

三、解決法律障礙的構想

要解決上面的二個問題，溫州模式和義烏模式雖然值得借鑒，但分析其實質也就是將集體土地先征為國有土地，再按國有土地相關規定辦理土地流轉。但是上述模式基本上只解決了部分宅基地，也就是城郊結合部農村宅基地的流轉問題。其實質也就是頭痛醫頭，腳痛醫腳的辦法，而且兼顧不了公平，沒有從根本解決農村土地的流轉問題。為此可考慮從以下兩個方面考慮：

1.徹底實現土地國有化

土地的二元產權會產生了很多難以解決的問題，進行集體土地國有化是符合中國國情的，也是將中國土地二元產權制度轉變為一元產權制度的最佳途徑。集體土地國有化后，土地的所有權由政府行使，不僅從根本上解決了農民集體土地所有權主體虛空缺位的問題，也可使農民的農用土地使用權和宅基地使用權得到充分的保護，并且實現農村土地使用權的利益最大化，為農村的產業結構調整和經濟發展都能起到很大的推動作用。

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關鍵詞：集體土地所有權制度；不可分共同共有；所有權主體；農民利益

Abstract：Inthecontinuousdeepeningprocessofruralreform，China''''scollectivelandownershipsystemhasaseriesofdrawbacks，suchasabsentsubjectandincompleteempowerment，nothelpfultotheprotectionoftherightsofthepeasantsandtomarketeconomydevelopment.Thesystemofcollectivelandownershipwithindivisibleandjointpossessioncharacteristics，andwhichdefinesthemainbodyofcollectivelandownership，whichishelpfultostabilizingrurallandrelationandtoprotectingpeasantrightsandinterestsandtousingpropertyrightsystemtostandardizelandrights，shouldbeoptimalchoiceofthereform.Currently，Chinashouldclarifythecollectivelandownership，perfecttheorganizationsandagenciesforrunningpublicassetsmanagement，perfecttherightanditsenforcementmethodsforcollectivelandownership，restricttheobligationofpubliclawsofthecollectiveland，andreformthelandlawmanagementsystem.

Keywords：collectivelandownershipsystem；indivisibleandjointpossession；mainbodyofpropertyright；peasantinterests

一、我國現行集體土地所有權制度的弊端

農村實行土地承包經營制度以后，土地所有權與使用權逐漸分離，使用權成為相對獨立的財產權轉到了農民個人手中，集體統一經營變成農戶分散經營，但土地所有權仍然保持著所形成的格局，即仍歸集體所有。[1]盡管集體土地所有權的主體是農民集體，但農民集體沒有一個人格化的組織彰顯其主體地位，并且國家對集體土地所有權的限制過嚴，從而導致現行集體土地所有權制度出現了主體虛位、權能殘缺及效力不強等一系列弊端。

集體土地所有權主體虛位是指農村集體土地所有權的主體在法律上徒有虛名的狀況。根據《土地管理法》的規定，集體土地所有權的主體是鄉(鎮)農民集體、村農民集體或村民小組農民集體。但集體是一個抽象的概念，其內涵模糊不清。從現實情況來看，農民集體自創立以來一直缺乏明確和健全的組織機構，無法形成自己獨立的意志，作為農民集體的成員不能通過法定程序行使自己的權利，其實質上形同虛設。[2]由于所有權主體不明，集體所有成了既非法人所有、又非集體成員個人共有的高度抽象化了的懸空狀態所有，集體成員缺乏對土地的有效介入和控制，從而造成農民利益得不到有效保障。

所有權是民事主體依法以占有、使用、收益、處分等方式對其物所享有的全面支配的權利。[3]土地所有權是一種特殊的財產權，但仍具有財產所有權的基本特性。然而，我國法律通過土地規劃、用途管制、建設用地行政審批、土地征用等制度過分限制了集體土地所有權的行使，使其成為一種權能不完全的所有權。首先，使用權殘缺。集體所有的土地只能用于農業生產，而對于房地產等有巨大經濟效益的用途則嚴格禁止。其次，收益權殘缺。一方面由于農地受到土地用途管制原則的限制只能用于農業生產，其收益大為降低；另一方面國家通過低價征購農產品拿走了大量土地收益。最后，處分權殘缺。[4]集體土地不得出讓、轉讓、抵押、出租用于非農業用途，其土地發展權被剝奪。法律的過多限制與政府的過多干預造成了集體土地所有權權能殘缺和權利行使方式單一，降低了土地價值，削弱了土地的融資功能，不適應農村經濟多元化發展的需要。

二、變革集體土地所有權制度的理論創新

我國現行集體土地所有權制度由于弊端明顯，改革已勢在必行，但是在徹底變革的風險與利益無法預測時，以任何暴風驟雨式的運動來改變集體土地所有權的做法不僅是不可取的，而且是危險的。[5]因而需要按照改革穩定穩妥的要求，把我國的特殊國情與傳統民法理論結合起來，在創新的基礎上指導集體土地所有權制度的重構。筆者認為，創立不可分共同共有土地權利制度切實可行，它符合我國當前國情的需要。

我國的集體土地所有權是一種類似于總有而獨具特色的所有權形態。[6]總有是指多數人結合而不具有法律上人格的共同體，以團體資格對特定之物享有所有權，其成員享有收益利用權的制度。這種制度會產生主體模糊的現象。任何一種權利必須和一定的明確的主體相結合，權利的存在方有意義。因此，集體土地所有制應變革為一種權利主體明確的特殊共有——不可分共同共有。

共同共有是指兩個或兩個以上的人基于某種共同關系，而共同享有某項財產的所有權[7]；或者因一定原因成立共同關系之數人，基于其共同關系，而共享一物之所有權者謂之共同共有[8]。

不可分共同共有是指兩個以上的權利主體，基于某種共同關系或法律規定，對于同一項特定財產不分份額且不能分割，但平等地享有占有、使用、收益和處分的權利。其特征是：所有權是一個，而不是多個；共有關系的主體即所有人不具有單一性，是兩個以上；依據共同關系或法律規定而發生；客體是同一項特定財產；財產不分份額且不能分割；權利主體對財產平等地享有占有、使用、收益和處分的權利。創立不可分共同共有的意義在于：

首先，它有利于穩定農村土地關系，維護社會主義公有制。公有和私有的劃分標準有二：其一是從所有權的主體劃分，若權利主體是個人，則屬私有，權利主體是多人，則屬公有；其二是從財產權利的性質劃分，若財產屬于公共需要和公益目的，則屬公有，反之為私有。[9]我國衡量公私的標準是前者，那么集體土地由一定社區范圍內的成員共有就沒有改變社會主義公有制的性質。并且這種特殊共有的財產不能分割，可以長期存在，沒有必要擔心私有化的產生。

其次，它明確了集體土地所有權的主體，有利于農民利益的保護?，F行的集體土地所有制是一種團體所有，集體作為單一主體享有所有權，農民個人不享有所有權。變革為不可分共同所有，集體土地的權利主體是每一位集體成員，農民對集體土地擁有的是明確的所有者權利，農民享有的土地使用權是所有者行使的自物權，而不是基于承包合同基礎上的用益物權。這樣，農民土地權利的保護就更有據可依，從而不會出現像征地補償款留于集體而農民無法享有的情形。

再次，它有利于用物權制度規范土地權利，促進市場經濟的發展。市場經濟是資源配置的高效率機制，其要求主體特定，權利明確。不可分共同共有土地權利制度可基本滿足市場經濟發展的要求。盡管在我國當今社會制度下，土地所有權不得買賣，但是，我們可以將土地使用權作為一項獨立的可交易的財產權，利用物權法加以改造，通過土地使用權在一定年限內的出讓、轉讓、出租、抵押、折價入股等多種方式，參與市場流轉，讓其發揮土地所有權的功能，從而達到推動市場經濟運作、促進生產力發展的目的。

三、不可分共同共有：走出集體土地所有權變革困境的最佳選擇

當代中國，在農村集體土地所有權制度的變革問題上，無論是實行農村土地私有化、國有化、股份化，還是國家、集體、個人三者所有并存，都因為存在各種各樣的缺陷而不足取。于是在承認農民既得利益和保持農村社會安定的前提下，選擇不可分共同共有方案是符合我國人多地少基本國情的最佳選擇。改革的初步設想是：

1.明確集體土地的權利主體。農民集體所有就是一定社區范圍內的農民共同所有。對于土地這一特殊財產，規定為不可分共有財產，集體土地所有權主體是集體經濟組織內的每一個成員。這樣，農民個人對集體土地就享有了共有權，農民成了土地的主人，對土地平等地享有占有、使用、收益和處分的權利。

2.健全行使共有財產管理權的組織機構。雖然集體土地所有權的權利主體是集體經濟組織內的每一位成員，但對于共有財產必須有一個健全的組織機構來行使管理權。在民主選舉、民主決策、民主監督、民主管理的基礎上改革原有的集體經濟組織或農村自治組織不失為一條捷徑。根據各地實際，在尊重農民自的前提下可以選擇村委會或村民小組作為管理機構，法律應承認其為一個獨立的民事法律主體。在這種管理體制中，集體成員當然享有參與決策的權利與選任和罷免管理人員的權利。對于任何組織或個人侵害集體成員利益，法律應賦予被侵害者訴權來保障其合法權利。

3.完善集體土地所有權的權能和權利行使方式。集體所有權與國家所有權在法律上地位是平等的，具有所有權的全部權能，集體土地使用權應同樣可以進入市場流轉。農民作為享有共有權的集體成員應享有永久性的土地使用權，而不是有期限的承包經營權。我們應考慮在國家統一的監管體系下，開放集體土地一級市場，允許集體土地使用權自由流轉，發揮土地的市場價值，使其進入市場優化配置的軌道，從而促進農村經濟發展。

4.限定集體土地的公法義務。傳統民法認為所有權人對其財產享有充分自；在現代社會，立法指導思想由個人本位向社會本位轉變，社會利益作為一種價值載體被引入所有權制度，所有權承擔一定的公法義務也就成為必然。但這種義務必須合理適度，否則所有權人的利益會受到嚴重傷害。集體土地所承載的公法義務主要是：保證用于農業用途的基本農田保護區內的耕地面積不減少，確保國家糧食安全。因此，必須對集體土地重新規劃分類。筆者認為集體土地應該規劃為：(1)基本農田用地，(2)宅基地與公益事業用地，(3)資源性土地(包括草原、林地、水面、礦藏地)，(4)經濟發展用地?；纳健⒒钠?、荒溝、荒灘、自留地、自留山以及沒有劃入基本農田保護區的其他少量耕地應劃入經濟發展用地，賦予農民“土地發展權”，可以用于二、三產業，幫助農民脫貧致富。對于土地轉讓因區位優勢而獲得的巨大利益，可以征收一定比例的社會保障統籌基金用于全國農村醫療、養老等社會保障事業，以平衡不同地區的利益差別。

5.改革土地法律管理體系。當前，我國的土地法律管理體系是一種以行政管理為主，而不是以保障土地權利人的權利為核心的法律體系。這與土地集體所有的現實不符。實際上，土地法律管理體系應是一種綜合法制體系，國家的管理應主要集中在基本農田保護以及國家因公益目的對集體土地征收征用與環境保護上，而對于集體土地的處分，除要求遵守城鄉規劃外，要基于國情給予合理引導。同時法律必須明確，政府應以指導、扶持、服務農業和農村的發展為其主要經濟職能，杜絕政府對集體土地利用的不當干預，把政府的管理轉到宏觀調控上來。

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篇10

1農村土地使用權流轉的重要意義

中國一直以來都堅持土地社會主義公有制，土地的所有制形式一共有兩種，分別是屬于國家所有和屬于勞動人民集體所有，后一種勞動人民集體所有的土地就是集體土地。土地流轉的概念是農戶將自己手中的土地承包經營權（使用權）轉讓給他人，可以是其他的農戶也可以是經濟組織，使用權轉讓了出去，但是承包權還保留在自己手中。自從2013年的十八屆三中全會后，國家倡導集體土地入市，對于農村土地來說其土地流轉是一種優化和再分配的過程，一些農戶家中勞動力不足或者去從事其他產業了，那么就可以將承包權保留下來，然后流轉使用權給那些農作大戶進行集中經營，讓農業經營的規模得到進一步擴大，從而提高其生產力水平，通過現代化的發展來進行生產成本的降低。還可以進行農村土地轉讓使用權市場的建立，鼓勵并且引導農戶將手中的土地使用權合理的轉讓出去，將土地集中起來然后結合市場經濟的要求進行生產布局。建立市場不僅可以將土地資源從當地農戶的手中集中起來然后進行優化配置，還可以有效的促進城市工商企業的進駐，實現農、工、商一體化經營，讓城鄉一體化建設變得更加快捷。

2土地使用權流轉過程中遇到的問題

傳統的農村集體土地流轉的形式有很多種，例如土地轉包、土地轉讓、土地股份合作、委托經營、返租倒包、拍賣四荒地等，將其在市場中主要流轉形式的作用發揮了出來。如今時代在發展變化，土地股份合作社、宅基地換房、換社保等全新的形式與時俱進誕生了出來，讓我們可以有更多的形式用來選擇。主要出現的問題有以下幾點：

（1）土地在承包權、所有權以及使用權的權責方面劃分的還不夠清楚，這是土地流轉所有問題中的核心所在。

（2）沒有建設起相應的社會保障體制，價格體系也不夠完整，不利于土地流轉市場進一步的健康發展。我國在進行土地流轉的時候沒有可供參考的一個完整的價格體系，在流轉市場中信息比較封閉沒有媒介進行溝通，所以其交易量一直難以提升，只有少數土地資源在進行交易，而且過低的流轉價格對農民自身的利益是很大的損害。對我國的絕大多數農民來說，其安身立民的根本仍然是土地，為其提供社會保障，但是很多地方沒有做好社會保障制度，不能提供充分的就業機會，所以農民不愿轉讓自己手中的土地承包權，哪怕出門打工荒廢掉。所以如果不能建立起一個完善科學的社會保障制度，農民就不可能獲得足夠的安全感以及抵抗市場風險的能力。

（3）對土地流轉進行行政干預。雖然中央對于土地家庭承包制的重要性一再進行強調，但是仍然有不少基層干部抵抗不住私人利益的驅使，用行政權力迫使土地流轉并從中謀求私利，對于廣大農民的正當權益是非常大的危害。

（4）沒有明晰農村集體土地所有權的主體，我國現行的法律法規中所有權主體是比較繁雜的，有的是村集體，有的是鄉鎮的集體經濟組織，所有權代表的多元化模糊了土地事權以及財政權，容易出現權益紛爭的問題，交易成本人為的得到了增加，不能有效的進行分配。尤其是集體土地的征用權以及土地利用的綜合規劃權仍然保留在國家手中，相比起所有權人來說國家擁有的控制權更為高級，這進一步對流轉土地承包經營權的過程造成了阻礙。

3農村集體土地流轉的政策研究