殘疾人社會工作原則范文
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【摘 要】殘疾人是社會中不容忽視的一個群體，由于其自身的缺陷及殘疾人社會工作的不完善使其無法充分有效地參與我們的政治、經濟與文化生活，這使殘疾人群體常處于被動地位。因此，尋找殘疾人社會工作的新視角是社會工作領域中一項意義重大的探尋，文章立足于優勢視角理論框架探討優勢視角下殘疾人社會工作的新模式，這對于加深研究和探討殘疾人社會工作具有一定的理論意義，也能更好地與實際社會工作相結合，對提高殘疾人服務的水平有一定幫助作用。
【關鍵詞】優勢視角；殘疾人康復；社會工作
在現代社會，殘疾人服務已經是一項涉及多學科、多部門的社會工程。殘疾人社會工作是圍繞殘疾人個人、家庭、群體以及相關的社會組織和社區開展的專業性助人活動。社會工作是助人的活動，它在各種復雜的社會條件下幫助受助者，并同其一道達致目標的過程。
具體而言，殘疾人社會工作主要包括：康復，精神撫慰，提供適合的工作崗位，提供咨詢，維護殘疾人合法權益，幫助殘疾人恢復自信心融入家庭生活和社會生活等。康復服務是針對殘障人士而開展的福利服務，殘障人士因肢體殘障或智力障礙常常被排除于正常的社會之外，這不但有個人方面的原因，更有社會方面的原因?？祻头胀ㄟ^物理治療和精神康復，提高殘障人士的機能，并創造環境條件幫助他們參與社會生活、融入社會。殘疾人康復社會工作是把社會工作原理、方法和技巧運用到康復工作去，協助殘疾人恢復和發展他們的潛在能力，實現他們在現代生活中簡而言之，殘疾人康復社會工作涉及到殘疾人的康復、家庭、生存等各方面，其在挖掘殘疾人潛能、促進殘疾人自身發展方面的重要功能可見一斑。
一、殘疾人康復社會工作的現狀
在我國，根據《中華人民共和國殘疾人保障法》，殘疾人是指在心理、生理、人體結構上，某種組織、某部分功能喪失或者失常，不能以正常的方式從事某些活動的人。當上述造成個人生活、活動能力的缺陷的狀況達到一定程度時即為殘疾。
據數據統計我國目前大約有六千多萬殘疾人，涉及近1/5的家庭，占全國人口總數的4.62%。根據伯特的社會關系網絡理論，殘疾人沒有豐富的弱關系，而強關系對他們的影響又相當微弱，所以從這種意義上說殘疾人是社會地位的弱勢群體。隨著改革開放的深入和社會主義市場經濟體制的逐步完善，政府、企業及事業單位的社會管理職能逐步剝離，一部分社會福利和社會服務轉交給社區，公民逐漸從自然人和單位人向社會人和社區人轉變。因此殘疾人社會工作作為社會工作的特殊領域，也越來越受到政府及各界的關注。
2002年，全國康復工作會議提出在2015年實現“人人享有康復服務”的目標后，各地殘聯認真貫徹會議精神，積極向領導匯報，爭取領導支持，下發文件，召開會議，認真研究部署，根據康復的原則、方針和內容，制定了相應措施，全國的康復工作初見成效。
與衛生部門聯合，多地建立了康復點，積極開展殘疾人社區康復工作，大量興建白內障康復中心、精神病防治中心，殘疾人社區康復站等；殘疾人用品用具服務中心發展迅速，積極為殘疾人康復服務與咨詢，并且大力開展以“助聽、助視、助行”為重點的康復服務。
總的看來，殘疾人康復社會工作從無到有，效果初步顯現，在社會上引起了較大的反響，社會上對康復工作的認識有了進一步的提高。但是，由于康復工作屬于初步發展階段，還有許多問題與不足，亟待完善與加強，至今，在我國以服務于社會弱勢群體為目的的社會工作還處于非專業化或前專業狀態，具體表現為：我國還沒建立起社會服務的專業資格制度，一些從事社會服務的機構不需專業評估即可從事服務。
在殘疾人康復社會工作領域，首先，康復技術與心理疏導的發展不同步。當下，我國大部分地區提供的殘疾人康復服務內容偏重于肢體殘疾等系列康復訓練，沒有有效的涵蓋精神殘疾和心理輔導等殘疾人康復工作。其次，康復服務體系不夠完善。大部分地區尚未充分整合有效的社會康復資源，康復服務場所與康復訓練設備等存在缺乏的現象。其三，康復工作領域尚未介入專業的社會工作。專業的社會工作是以“助人自助”作為基本理念的，這能有效提升服務對象的自身能力，還能有效整合和運用各種社會資源，但就目前的殘疾人康復工作現狀來看，專業的社會工作介入還沒有被社會大眾所廣泛接受。
二、社會工作下的優勢視角
優勢視角認為，每個人、群體、組織和社區都有其內在的能力，包括天賦、知識、社會支持和資源，只要存在適當的條件，他們就可以建設性地發揮自身功能。Dennis Saleebey（2004）在其著作《優勢視角——社會工作實踐的新模式》中指出，優勢視角關注人類精神的內在智慧，相信無論處于哪種境地，人都具有內在轉變能力。因而，助人者要幫助被助者或案主發現尋找探索創造及運用自身與環境中所具有的優勢與資源，面對生命中的挫折與不幸，改善自己的處境，提高生活質量。
優勢視角與傳統社會工作的疾病模式不同，它從一個完全不同的角度看待服務對象、他們的環境和他們的現狀，不是將服務對象視為孤立的個體或專注于其問題，而是將目光投向可能性，在創傷、痛苦和困難的荊棘之中看到希望和轉變的種子。
該理論有兩個核心概念：優勢和抗逆力。幾乎所有的事情在某種特定的條件下都可以視為一種優勢，除了體驗、個人品德、天賦、感悟、故事、靈性、意義和社區資源，還有創傷 、疾病、困惑、壓迫之中掙扎和抗爭都是某種潛能與力量，能夠歷練出幽默感、關懷心、創造力、忠誠、洞察力、獨立、靈性和耐心等等抗逆力，簡單地說，是一種面對磨難而抗爭的能力。痛苦與收獲并存，逆境與轉機共生，當抗逆力被激發出來以后，人們生命中沉睡的不被察覺的那部分將會被喚醒，從此，人生將更上一層樓。
三、優勢視角下殘疾人康復社會工作理念分析
優勢視角下殘疾人康復工作之社會工作的介入，就是強調社會工作者和殘疾人的溝通與合作，強調人類精神的內在智慧，強調任何弱勢者都具有內在的轉變能力。殘疾人雖然經歷了各種苦難，但他們毫無例外地也具有一些優勢。社會工作者要立足于發現和尋求、探索和利用他們的優勢和資源，協助他們面對生命中的挫折和不幸，幫助他們達到自己的目標、實現自己的夢想。
（一）優勢視角的工作原則
1. 個人、團體、家庭和社區都有優勢。要做到更好地助人，優勢視角需要甄別且尊重這些有可能用于扭轉不幸，對抗疾病消除痛苦達到目標的力量和資源專家學者或者其他助人者在傾聽被助者的故事敘事和陳述時，不僅要表現出興趣和尊重，而且協助他們發現被忽略的資源，更重要的是相信他們可以利用自己或周圍的資源超越困難并致力于轉變和成長。
2. 凡事都有兩面性。這意味著，專業人士可以借助診斷評估以及一份文檔為任何需要幫助的人量身設定各種可能性的參數指標，這些指標能夠幫助助人者具體實施方案與策略，在此過程中，不僅要對被助者抱有較高的期望，同時更要認真對待他們的希望憧憬和價值。
3. 與問題者合作，更好地提供服務。有時，專家或社會工作者并不一定能馬上發現幫助對方的切入點相反的，當助人者以合作者或顧問的角色面對有問題的人，以合作的姿態與他們真誠溝通，將會起到意料之外的效果，有利于他們從自己的故事和敘述，希望和恐懼資本和資源中解放出來， 而非以狹隘的診斷式分類或治療指引限制他們 合作可以避免助人者在助人過程中先入為主的影響，同時也可以發揮被助者的潛能。
4. 所有的環境都充滿資源。優勢視角的工作原則相信被助者了解自己的優勢，同時社區有意愿和資源來幫助自己，且可以把一個方面的優勢利用和轉介到其他領域，從而形成波浪效應。
（二）優勢視角下殘疾人康復社會工作的輔導重點
1. 信任殘疾人。優勢視角尤其有賴于社會工作者對殘疾人改變自己生活的內在能力的信心，而激發這種成長的積極活力，要從與殘疾人建立信任關系開始，這和社會工作所秉持的尊重個人、承認個人尊嚴的價值觀相吻合。
2. 社會工作者的首要關注點是殘疾人所具有的優勢、興趣、能力、知識和才華，而非診斷其癥狀和缺點。社會工作者應運用社會工作技巧，找出存在于殘疾人身上的能夠有益于其成長的志向、技能和潛力等，并不失時機地給予贊賞和鼓勵。
3. 多維度評估優勢。殘疾人解決問題的優勢和資源既蘊涵在殘疾人自身的人際關系技巧、動機、情感優勢、清晰思考的能力和一定的應對能力之中，也有來自家庭網絡、重要他人、志愿機構、社區團體等提供的資源。社會工作者可以從殘疾人和環境這兩個維度入手，一方面運用個別化原則了解殘疾人的需要、想法、情感等，另一方面，由于其家人、朋友對殘疾人比較熟悉，社會工作者課與他們進行會談，一起評估出殘疾人的優勢以及環境資源，并使之成為制定方案的依據。
4. 以優勢為本的方法將助人活動置于正常生活的自然場景中。社會工作者將殘疾人放在正常生活中，運用優勢視角為其提供服務，將有助于他們回歸正常社會。
（三）優勢視角對殘疾人康復社會工作的啟發
1. 僅在恰當的情境中認識問題。優勢視角是幫助殘疾人找到滿足自己愿望的方法。如果問題有可能成為達到殘疾人預訂目標的障礙，此時的問題將被看成是一種特殊的情境或狀況，社會工作者要盡可能調動個人、家庭和社區的資源，幫助殘疾人解決問題。
2. 減少殘疾人運用資源的環境阻力和矛盾。殘疾人在求助過程中會為周圍的人、事和環境的許多阻礙及誤解而得不到足夠支援，如殘疾人的家庭成員對其應接受怎樣的服務持不同意見、機構人員對殘疾人情況并不了解，等等。社會工作者的介入就是要調解這些矛盾并澄清誤會，使殘疾人獲得應有的支援和幫助。具體的工作方法是：（1）調解。即社會工作者通過斡旋以消除或減少殘疾人、其家人及服務機構人員之間出現的不協調和沖突，促進各方的溝通與合作，為殘疾人提供有力援助。（2）商議。根據殘疾人的需要，為殘疾人磋商及協調以便獲得更多的社會資源和服務。
3. 激發優勢的話語和敘事。殘疾人常常忽略自己的能力和資源，因此社會工作者有必要引導殘疾人講述自己過去成功的事例。在這一過程的某些節點上，殘疾人不得不承認自己的優勢，思考他們在過去和現在的表現，并將這些優勢釋放出來。
4. 鼓勵殘疾人運用其優勢進行行動。社會工作者鼓勵殘疾人按照自己的議員去運用剛剛發現或學習到的能力，并且調動起已經存在的積極因素去行動。通過社會工作者和殘疾人的共同努力，殘疾人逐漸學會運用優勢實現目標。具體的工作方法是：（1）輔導。即社會工作者解釋某些看法及教導殘疾人，使其建立自我意志和發揮潛在能力去解決問題。（2）支持。即幫助殘疾人認識自己所處的環境里可以運用的資源及其途徑，然后，根據殘疾人的困難社會工作者安排提供援助服務，如殘疾人家務助理、殘疾病人短期照顧等，幫助他們渡過難關。在這期間，社會工作者要不斷地給予鼓勵和支持，使殘疾人從中獲得經驗和能力去面對困難。（3）保護。這是一種強化的支持，以防止殘疾人收到傷害。保護的方式有多種，社會工作者應該根據殘疾人的不同情況采取不同的禁制及安全措施去避免傷害出現，比如，在迫不得已的時候送殘疾人至院舍照顧，以及在一般情況下安排親友、家務助理及健康護士助理和照顧病弱的殘疾人等。
5. 促使殘疾人的優勢邁向正?；＝涍^一段時間，社會工作者和殘疾人便開始鞏固以及凸顯的優勢并強化優勢，培養殘疾人發掘其內部和周圍生活環境中的資源的能力。其目的是盡可能將所有的優勢整合在一起，確保優勢不斷凸顯，且相互促進、持續發展，最終為殘疾人找到適當的解決問題的方法。
優勢視角這一思維方式對我們以往的對于人與環境問題的傳統思維是一個顛覆，為我們重新觀察這個不完美的世界打開了一扇全新的窗戶，同時它也對殘疾人的康復工作帶來了重大意義和希望。
參考文獻
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一是協調市殘聯各部門出臺的文件將殘疾人權益保障納入其中。如：在保障性住房方面，殘疾人有優先輪候權；在社會工作建設方面，將殘疾人社工服務納入政府首批試點單位，在今年全面推進。
二是協調教育等部門出臺《關于減免殘疾學生義務教育階段和高中階段學雜費的通知》，從去年9月起，對全市殘疾學生實行義務教育階段和高中階段的免費教育。
三是協調社保部門出臺《深圳市殘疾人參加社會保險試行辦法》，為低保殘疾人、重度殘疾人、失業殘疾人、個體戶殘疾人等特別困難群體提供醫療和養老方面的基本社會保障。
四是協調民政部門制定實施《深圳市重度殘疾人養護（安養）工作的實施意見》，依托民政福利機構和社會服務機構為重度殘疾人提供托養安養服務。
五是協調財政等部門制定實施《關于深圳市貧困殘疾人個體戶參加社會基本養老保險給予適當補貼有關問題的通知》，切實解決貧困殘疾人個體戶基本養老保險繳費難問題。
六是積極推進無障礙環境建設和管理的立法工作。認真落實《深圳市扶助殘疾人辦法》有關殘疾人免費乘車的優惠措施，開展了全市殘疾人免費乘車的工作；還為837名聽力言語殘疾人配送手機信息卡等，努力實現了殘疾人交通、信息、文化及參與社會生活無障礙。
區殘聯是一個團結、和諧、有戰斗力的隊伍，在黨和政府與殘疾人之間架起了一座很好的橋梁。區殘聯老領導張慶聲等老一輩把殘聯的基礎打得很好，黃鏡波理事長帶領新的隊伍繼承和發揚了老一輩的光榮傳統。中殘聯、省殘聯、市殘聯等各級殘聯領導對羅湖區殘聯的工作是贊賞的、肯定的。去年，區殘聯創新推進了2008年殘疾人“人人享有康復服務”目標和創建殘疾人社區康復示范區任務的完成。確定了9大類97小類康復服務項目。在就業方面，認真落實中殘聯托養工作會議要求，大力推進羅湖各個街道綜合（職業）康復服務中心的建設。加強了殘疾人個體創業指導和扶助。開展了貧困殘疾人個體戶參加社會保險補貼工作，開展了殘疾人創業意向調查，對經濟困難的殘疾人進行了創業扶助和申請個體養老保險補貼。
同樣，2008年，在市殘聯、羅湖區委、區政府的關懷下，在區殘聯的高度支持和指導下，蓮塘街道的殘疾人工作呈現一派欣欣向榮的景象，蓮塘街道殘疾人工作也取得豐碩成果。
一是蓮塘街道蓮塘社區被市文明辦授予“最具愛心社區”稱號。
二是《中國殘疾人》雜志于2008年第一期在“基層•經驗集萃”欄目刊登蓮塘社區殘協專職委員沈建平同志撰寫的工作經驗。
關于今年街道殘聯工作，結合蓮塘實際，有如下幾個構想：
一是要大力發展殘疾人均衡教育。落實有關加快特教事業發展的規劃措施；協調有關部門推動符合進入普通學校就讀的殘疾兒童就近免費入學；逐步實行殘疾兒童免費接受學前教育，推進殘疾兒童早期干預工作，依托街道、社區服務機構開展重度殘疾兒童就近接受教育和殘疾學生課外照顧服務。
二是廣泛動員政府各部門、社會各團體、企業、義務工作者、青少年志愿者、老年志愿者和社會熱心人士，深入廣泛地開展各項助殘活動，營造良好社會環境。
三是大力構建殘疾人就業服務體系。落實實施《深圳市貫徹〈殘疾人就業條例〉實施意見》、《殘疾人就業援助扶持實施辦法》等系列就業扶助政策，進一步促進殘疾人就業。鼓勵殘疾人自主創業，促進按比例就業、集中就業、個體就業和社區就業。完善職業培訓體系，多種渠道開展職業培訓，促進殘疾人職業技能整體素質的提升。
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關鍵詞：
典型國家；殘疾人；就業保障
中圖分類號：
F2
文獻標識碼：A
文章編號：16723198（2013）12003003
殘疾人社會福利是社會福利的一個子系統，殘疾人社會福利體系又涵蓋社會保障、康復保障、教育保障、就業保障和環境保障幾個項目。對于殘疾人而言，就業有更特殊的意義，就業保障在殘疾人社會福利中扮演著極為重要的角色。美國、瑞典、德國、日本的就業保障制度各有特色，對我國殘疾人社會福利制度的完善有啟示作用。
1典型國家殘疾人就業立法的特點與優勢
法律具有規范性、強制性、權威性等特點，法律法規的完善可以保護殘疾人的平等就業權與工作自由權，許多國家在殘疾人就業立法上制定了可操作性強的法律法規，法律條文極強的約束力切實保障殘疾人就業權，立法的內容主要涉及就業保護和就業促進兩個方面。
1.1殘疾人就業保護立法
殘疾人就業保護立法主要是為了約束雇主對殘疾人的歧視行為，是保障就業的前提。四個典型國家對殘疾人就業的立法保護即有共性又有各自的特色，在禁止雇主歧視殘疾人思想的指導下采用不同側重點的立法保護，法律責任詳盡明確，可操作性強。
美國頒布的《美國殘疾人法案》遵循有就業需求和就業能力的殘疾人必須享有平等就業機會的原則，規定任何機構對一個具備資格的殘疾人在應聘、雇用、培訓、晉升、辭退、補償及特別待遇等方面不得因其殘疾而予以歧視，而且要求雇主對工作崗位作出適當調整，縮小與正常勞動者的差距。
瑞典制定的《禁止在就業中歧視殘疾人法》對于禁止雇主歧視殘疾人的范圍作了具體規定，從招聘到解雇相關措施很詳盡，各環節中用人單位應該如何做、違反各環節規定應該承擔的法律責任的認定嚴格、明確。
德國將雇傭殘疾人定為法定義務，通過懲罰性措施來規制雇主行為，對于不履行義務的雇主進行罰金或收取殘
疾人就業保障金。另一個特點是《重度殘疾人法》詳細規定了雇主解雇殘疾人的程序、要求和責任認定等，解雇程序復雜、要求多、雇主責任重，都有利于保護殘疾人就業。
日本頒布的《殘疾人雇傭促進法》提出要按一定比例雇傭殘疾人，根據雇主的雇傭情況實施獎懲制度。對于超過比例的用人單位增發獎金，獎金用于改善殘疾人的就業條件，建立雇傭殘疾人長效制度；對于沒有達到比例的雇主，予以警告不作出改正即須收取就業保障金。由于獎懲分明，日本的監督制度相對完善，政府有關部門需要定期發表公報，公布各用人單位雇傭殘疾人的情況，公開透明的輿論監督加強法律的執行力度。
1.2殘疾人就業促進立法
立法保護為殘疾人進入勞動力市場提供了前提條件，就業促進方面的立法是殘疾人在就業崗位上實現價值、獲得認可的基礎。為了更好促進殘疾人就業實現，幾個典型國家把促進就業的措施納入法律規范體系內，使促進就業的工作機制和工作體系制度化、法制化，加強約束力。除了瑞典的全民就業，其他幾個國家在就業促進方面的立法都類似。
瑞典作為高福利國家，沒有把殘疾人就業保障從全民就業的體系中獨立，作為特殊群體的殘疾人與正常人享有等同待遇，瑞典制定的20多部就業促進法對于殘疾人的保障同樣適用。
美國制定了多部促進殘疾人就業的法律，州政府需要為殘疾人重新就業進行培訓、予以財政支持，克林頓簽署的一項重要法令是一個轉折點，殘疾人的社會福利保障重心轉為通過就業培訓與求職輔導鼓勵殘疾人重回工作崗位。
德國的《勞動促進法》注重殘疾人身體、智力、精神各方面的恢復，規定聯邦行政機構必須提供就業培訓與職業康復。對殘疾人的保障有提供照料轉向加入就業隊伍，向殘疾人分享就業渠道。
日本的就業促進法明確責任主體，國家、社會團體應當承擔在殘疾人職業介紹、職業指導、心理支持等方面的責任。
2典型國家殘疾人就業促進措施的特點與優勢
就業立法的制定是把殘疾人就業促進措施法制化的過程，法律的具體內容以就業促進措施為基礎。殘疾人的就業促進措施主要包括就業形式和就業服務兩個方面，本部分主要從這兩個角度比較各典型國家的就業促進措施的特色。
2.1殘疾人就業形式
各國家的殘疾人就業形式主要可概括為按比例就業、保護性就業、扶持性就業和個人自謀出路就業，幾個典型國家的殘疾人就業形式大同小異。按比例就業就是各國的雇主按照相關法律的規定，按照所雇員工的一定比例招收殘疾雇員。保護性就業是各國政府通過將殘疾人集中安置在庇護工場（或福利企業）就業，同時在稅收、保險等方面都給予庇護工場一定的優惠政策。扶持性就業多用于智障殘疾，借助有效持續的支持將殘疾人安置在正常的工作環境中并得到應有的勞動報酬和晉升。
美國殘疾人的就業形式不屬于上述幾種形式，主要依靠市場力量，這與美國就業渠道寬密切相關，這樣殘疾人就必須不斷提高自身技能，美國一些殘疾人可以憑借自己的能力入駐高新領域。美國盲人基金會建立的“職業和信息庫”收集了許多可供殘疾人參與的工作類型，既方便殘疾人找到合適工作又簡化管理。
瑞典主要采取保護性就業和扶持性就業。保護性就業由國有庇護性企業Samhall負責，該公司要為一定比例的難就業殘疾人提供就業機會，同時要培養符合勞動力市場需求的勞動力，注重經濟效益。在瑞典，就業機會只是拋門轉，更重要的是發展和培養殘疾人的能力。扶持性就業是特等殘疾人在工作教練的幫助下完成工作，工作教練通常為政府機構和非營利組織的服務人員。
德國主要采用按比例就業和保護性就業。重度殘疾人保留職位的比例要求嚴格，懲罰措施詳細嚴厲。保護性就業依托一體化項目和庇護工場推進，分別是勞動力市場之內的公司化就業和市場之外的政府贊助就業。
日本主要適用按比例就業和庇護工場集中就業。重度殘疾人很容易被邊緣化，需要庇護工場提供照料、事宜的工作崗位、康復訓練等等。
2.2殘疾人就業服務
就業形式為殘疾人就業保障提供了方向，如何使殘疾人恢復勞動能力需要各國制定具體的就業服務內容，許多國家采取了以殘疾人就業培訓、職業鑒定等為主要內容的形式各異的就業服務計劃。
美國實施職業康復計劃、專門培訓計劃。職業康復主要由各州負責，包括診斷、評估、醫學治療、教育、咨詢等安排?！拔磥眍I導者”是專門為剛從特殊學校畢業的殘障青年提供職業技能、人際關系培訓的非政府組織，它幫助殘疾人克服心理障礙，樹立參加工作的信心。
瑞典殘疾人在求職方面與正常人一樣享有從正規的職業介紹得到幫助的權利，就業服務包括職業鑒定、崗位培訓、職業指導、鼓勵創業，殘疾人職業培訓有專門的培訓機構，與健康人是分開的。在職業服務提供方面，為加強貫徹落實力度，政府針對雇主與雇員都制定了獎懲制度，愿意提供培訓的雇主可以得到補貼，參加工作的殘疾人可獲得特殊照顧。
德國與日本的就業服務相似，服務內容豐富、細致入微，步驟具體。其中，日本建立了殘疾人職業綜合服務中心，并且形成自上而下的三級網絡系統，便于就業信息的提供。
3典型國家經驗對中國殘疾人就業保障制度的啟示
通過對典型國家就殘疾人就業立法和就業促進措施的對比，可了解到美國等國家的殘疾人就業保障制度可以為我國相關制度的完善提供一些有益的經驗，各國在法律操作性、社會化程度、法律責任、就業服務形式、獎懲制度、信息系統等方面對我國都有指導作用，我國應該考慮從以下方面進行完善。
3.1豐富法律內容，法律條文可操作化
許多國家的法律條文內容詳盡，具體操作一目了然，然而我國殘疾人就業保障僅僅在《殘疾人保障法》第四章十個條款中講到，并且條款中的內容多為描述性語言，具體的操作性條款缺失。當前的法律條文讓雇主明確要做什么，但不知到怎么做，難免成為空談。因此，殘疾人就業保障的相關法律應該增強可操作性，比如按比例就業就應該把規定比例確定下來。
3.2增強法律約束力，法律責任明確化
西方一些國家對違反殘疾人就業保障行為的法律責任的規定十分明確，而我國《殘疾人保障法》中對違反本法規定的法律行為應當承擔的法律責任雖單獨成章，很多規定都模棱兩可，法律約束力不強，關于殘疾人就業的法律責任只在第六十四條涉及到。要使法律漏洞減小，就必須明確法律責任，法律責任與具體規定結合在一起也許更全面、更具約束力。正如第四章的就業保障，每一條規定都是不可違反的，因此每一條規定都必須有一條實質性的法律責任。
3.3發揮多方作用，就業保障社會化
許多典型國家的就業保障制度的社會化程度高，在政府的倡導下，社會資源動用力度大，許多非政府組織和專業社會工作者在促進殘疾人就業方面發揮積極作用。但是我國的殘疾人就業保障似乎僅僅是政府主導，社會團體的參與程度不高，社會化程度低。所以，應當鼓勵非政府組織參與到促進殘疾人就業事業中。我國存在殘疾人由于自身勞動能力的不足必須通過犯罪的途徑進入監獄才能保障基本生活的現象，可以增設一些非營利組織和專業團隊來幫助這些殘疾人，解決政府的壓力，改善殘疾人的生活。
3.4完善獎懲制度，責任主體明晰化
獎懲制度最完善的是瑞典，對于雇主和殘疾人雙方的獎懲都涉及到，我國對雇傭殘疾人的雇主有稅收、補貼等獎勵，也制定了相應的懲罰制度。然而對殘疾人的獎懲也應當分明，對于積極克服心理障礙參加工作的殘疾人可以予以特殊照顧，如享受更完善的職業技能培訓、優先安排適合崗位等。對于就業主體的懲罰措施也不容忽視，主要針對那些已經恢復了勞動力被納入正常人的群體，現實生活中存在為了不勞而獲打著“殘疾人”的幌子，管理機構應該對這部分人嚴格管理，對屢教不改的人予以懲罰，具體通過殘疾證證明。
3.5增加服務形式，就業措施多元化
許多國家結合按比例就業、保護性就業、扶持性就業和個人自謀出路就業等多種就業形式，不同等級的殘疾人可以選擇不同的形式。我國雖然也在努力拓寬就業方式，但是以保護性就業為主，其他的很少涉及，按比例就業和鼓勵殘疾人自主創業能夠大力推廣。
西方國家就業服務主要有職業培訓、職業介紹、職業鑒定、職業康復等計劃，我國也在嘗試，然而筆者認為職業康復和職業教育迫在眉睫。許多殘疾人并不是完全喪失勞動行為能力，可以康復的殘疾人應該予以醫療救助，恢復勞動能力。殘疾人并不及正常人勝任工作，但總會有適合殘疾人的工作，如盲人按摩，對于殘疾人可以勝任的工作首先立法上應該限制正常人參與，為殘疾人保留職位，其次就要為殘疾人特殊職業教育。教育的體系按照等級來開展，從學前教育到基礎教育到技能提升教育；教育的形式需要克服殘疾人的困難，針對不同類型的殘疾人和不同的崗位開設不同的教育課程；教育的經費開始納入社會救助支出中，由財政承擔，殘疾人學有所成后承擔償還義務。
3.6建立信息系統，崗位介紹信息化
美國盲人基金會建立的“職業和信息庫”收集許多適合盲人的崗位信息，為盲人就業提供便利。我們國家這方面幾乎沒有相對應的措施，因此，我們國家應該完善信息系統，各管轄區都可以獨自建立一個就業信息系統，系統里面主要包括殘疾人的身體狀況信息和殘疾人崗位信息，這些信息需要專業技術人員的管理，定期更新信息庫，殘疾人身體變換情況、崗位空缺與崗位匹配情況都應該統計準確、全面。
4總結
解決殘疾人就業問題比直接給予殘疾人經濟上的救助的幫助更大，通過就業保障措施的完善，殘疾人可以提高自己的勞動行為能力掌握一種職業技能，憑借自己的努力提高生活水平。拋開單純的政救助實現自救，對殘疾人自身、國家發展都具有積極意義。因此，我國應該從法律制度、政策制度全方位改進殘疾人就業保障措施，給予弱勢群體應有的幫助。
參考文獻
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篇4
關鍵詞： 福利需要；需要滿足；城市殘疾居民
中圖分類號： C979文獻標志碼： A文章編號： 10012435（2012）06077506
福利是同人們的幸福生活相聯系的概念。社會福利的目的是滿足每個人的社會、經濟、健康和娛樂的需要。社會福利作為人們感覺到的個人、家庭或社區的良好生活狀態，是隨著一個社會的實際狀況和人們期望的變化而變化的。根據2010年度全國殘疾人狀況監測主要數據［1］，2010年度殘疾人全面小康實現程度①為57.4%，與國家統計局公布的2010年全國全面建設小康社會實現程度80.1%相比差距明顯。殘疾人的生活狀況與社會平均水平相比仍存在較大差距，殘疾人享有的基本社會福利服務明顯不足?？s小殘疾人的生活狀況與社會平均水平之間差距，改善殘疾人平等參與社會生活的物質條件和社會環境，形成一個良好的殘疾人福利環境，盡可能滿足殘疾人的福利需要，對于實現我國和諧社會以及全面小康社會的構想是非常重要的。
城市殘疾居民的福利需要及其滿足方面的研究，是一項新的課題，相關研究很少。但是國內關于殘疾人的研究，從研究內容上分析，是豐富生動的。在2005年之前的文獻研究主要集中在殘疾人就業、殘疾人社會保障以及殘疾事業理論基礎研究。2006年進行了第二次全國殘疾人抽樣調查，2006年至今的文獻研究大多是在第二次全國殘疾人抽樣調查數據的基礎上，分析了不同類型殘疾人群體的狀況、不同地區的殘疾人狀況以及殘疾人工作的經驗或機制，同時也探討了當前殘疾人面對的問題或障礙，例如就業、社會保障、康復、教育等。此外，也有一些學者對于不同社會體制下的殘疾人工作機制和保障政策方面進行國際比較研究。筆者近年來一直從事殘疾人福利的研究，根據參與的對南京市殘疾人狀況監測點的殘疾居民福利調查、機構探訪以及訪談資料，結合第二次全國殘疾人抽樣調查資料以及2010年度全國殘疾人狀況監測數據，試圖探討城市殘疾居民的福利需要的特征、福利需要滿足的基礎以及福利需要滿足的過程。
一、城市殘疾居民福利需要的結構性特征
福利需要是個人或群體在社會生活情境下追求幸福利益的過程中，經過客觀比較和主觀感受到的環境中“應該有或必須有”的福利資源的欲求不滿狀態。不同于一般需要，福利需要這種“缺乏的狀態”［2］所產生的危機是無法通過個人能力、家庭以及市場來解決的，要通過社會福利機制來實現滿足。福利需要是一個動態的實踐性概念，福利需要的滿足是一個連續的過程。
1．層次性與非定序性根據馬斯洛的“需要層次論”，人有5種基本需要，依次構成需要的層次——生理需要、安全需要、社交的需要、尊重的需要、自我實現的需要。殘疾人的福利需要也存在這五個層次，然而與婦女、老人、兒童等弱勢群體不同的是，身心障礙因素超越了年齡或性別等因素成為福利需要及其滿足中的首要因素，同時這種因素與年齡、性別、殘疾發生時間、殘疾類型等因素交織在一起，因此殘疾人的福利需要的層次性顯得更加廣泛和豐富。
一般來說，任何一種福利需要的強烈程度取決于它在需要層次中的地位以及它和所有其它更低層次需要的滿足程度。在需要發展的過程中，在低層次需要得到滿足后，高層次需要才會出現。馬斯洛也指出這五個層次的先后順序并不是固定不變的［3］。這種例外情況在殘疾人福利需要發展中表現得非常明顯，由于身心障礙的狀況不同，這些需要層次的發展過程也呈現出復雜的非定序性。在南京市殘疾居民福利調查訪談的過程中，當問及受訪者“最希望政府提供的幫助是什么”，較多的殘疾人提到的是：就業過程中獲得的感受，對教育的特別重視，通過互聯網進行信息和人際交流特別有興趣，等等。這些福利需要盡管屬于高層次需要，例如自我實現、尊重或交往的需要，卻是殘疾居民最緊迫的、急需優先滿足的福利需要。
2．類別化與差異性殘疾人的福利需要首先表現在殘疾人的類別化以及差異性，每個殘疾人福利需要的層次、內容、起點以及對福利需要的期望都是不一樣的。目前我國的殘疾人分為視力殘疾、聽力殘疾、言語殘疾、肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾以及多重殘疾，不同類型的殘疾人的福利需要的側重點自然是存在差異的。
城市殘疾居民福利需要的差異性則反映在：殘疾程度、年齡、教育程度、性別、家庭環境、居住社區以及所屬區域的經濟社會發展水平等都影響著殘疾人福利需要的結構。輕度殘疾人希望通過就業擁有自己獨立和發展的機會，重度殘疾人需要經濟上的直接支持和生活上的照顧。教育文化程度高的殘疾人，更期望得到尊重，能為社會作貢獻，實現自己價值。家庭經濟條件和人際環境好，殘疾人的需要就會上升、拓展。經濟社會發展水平較高的地區，殘疾人能夠獲取的福利資源比較豐富，福利需要也會因此上升。
3．個體性與群體性城市殘疾居民的福利需要不僅僅局限于殘疾人個人，殘疾人群體也是很重要的福利需要的主體。殘疾人群體的福利需要與殘疾人個體的福利需要互相關聯、互相影響。首先，殘疾人與健全人之間的群體性差異帶來了殘疾人群體的共同性需要：第一級是物質需要，殘疾人群體對衣食住行用及其他的需要，其中包括生存、享受、發展三種物質需要；第二級是交往需要，殘疾人群體有與他人建立關系的直接交往需要，殘疾人群體還存在通過各種社會設施，例如交通、通訊等工具、公共活動場所以及有關社會組織機構等，與社會發生聯系的間接交往需要；第三級是精神需要，即殘疾人群體在自我心理、社會意識、態度觀念、社會形象等方面的需要。其次，殘疾人群體的福利需要與社區福利環境相關，社區福利環境因素包括地區經濟發展水平、社區福利狀態、殘疾人群體的組織化程度、殘疾人群體在社區的融合度等。
二、城市殘疾居民福利需要滿足的適配性基礎
城市殘疾居民福利需要的結構性特征在福利需要滿足過程中表現為結構性的福利供求矛盾。在當前福利服務輸送過程中，最常見的缺陷是：許多有需求的服務對象對于政府提供的福利服務內容不了解，也不清楚申請的方法，使得服務對象無法根據需要主動尋求救助的服務；相關福利行政部門因為行政的分工和工作職責的分化，在福利輸送的過程中，互相缺乏有效率的配合，使得服務輸送出現福利混亂的現象。目前城市殘疾居民的社會福利傳輸過程往往都是按照殘聯等相關機構部門的計劃進行的，以完成指標（例如康復、輔具、無障礙建設等）為目標，比較關注效率，反而忽略了社會福利傳輸的受益效果。
在國外社會福利政策發展的過程中，“目標定位”模式將稀缺資源有效地分配給最需要的人。如何把有限的福利資源用在最需要的地方？我們認為，城市殘疾居民福利需要滿足的關鍵性基礎是福利資源與福利需要的適配性，主要表現在三個方面，即可獲得性、相關性、質量。
1．可獲得利資源與福利需要的適配性，要考慮到殘疾居民不會因為各種障礙而進入不了社會福利服務網絡。這些障礙表現在福利資源的可獲得性、物理上的可獲得性、經濟上的可獲得性、權力資格的可獲得性、信息的可獲得性等方面的不足。
福利資源的可獲得性體現為福利資源的有無或多寡。以南京市某家功能設施齊全并發展較好的社區康復訓練指導中心為例，其中兒童病區設有康復床位20張，老年康復病區設有20張，特護病房2間床4張，老年托養病區設有20張，總計64張，然而這相對于該區將近1 200多人的肢體殘疾居民而言，是很難滿足殘疾居民康復需求的。
王思斌曾指出：社區福利服務設施的非可及性表現在服務設施的短缺、活動空間的非可及性和社會福利設施的展示化三個方面［4］。對于殘疾人而言，物理上的可獲得性是非常重要的，常常會發現城市中的一些殘疾人服務中心地處高樓卻沒有任何無障礙設施，這種物理環境的障礙直接影響了福利需要的物理可獲得性。
經濟上的可獲得性主要是要考慮福利需要滿足的經濟成本。例如前面提及的社區康復訓練指導中心由于采用公辦民營的模式，該中心在運作時僅僅以完成政府的福利指標任務為目標，缺乏動力和動機去開發福利項目，而比較偏重市場性的康復項目，因此常常會出現需要康復的殘疾人由于經濟原因承擔不起康復醫療費用，而耽誤或錯過康復的最好時機的情形。因此，殘疾居民的福利需要遭遇到了經濟上可獲得性的障礙。
在福利資源獲取的條件和權利資格方面，殘疾居民的生活保障是一個非常突出的表現。目前政府操作以低保為主線，對于殘疾居民有一定的政策傾斜。但是在低保實施過程中，有些殘疾人不夠低保線，可實際工作收入又不比低保高多少，屬于低保邊緣人群，這部分人群的工作越來越不能保障自己的生活，陷入了工作貧困的狀態，卻不具備或擁有生活保障或者工作保障等方面福利資源獲取的條件和權力資格。
在信息的可獲得性方面，殘疾居民應該了解自己需要哪些福利資源，同時知道如何獲取和使用這些福利資源，殘疾居民福利資源的認知狀況會影響到殘疾人福利需要的滿足。筆者在南京市一家擁有自閉癥服務的社區中心探訪時發現，整個中心空蕩蕩的，雖然有專人坐班提供服務，卻很少有來這里接受服務的人。另外，根據南京市殘疾居民福利問卷調查，51.9%的殘疾居民不知道其所在的社區是否有康復站，即使在知道有康復站的被調查殘疾居民當中，也只有37.2%提及康復站有康復員對其進行康復指導；而如果遇到困難，殘疾人首先選擇的求助對象會是誰？48%的人表示是家人，接近了一半；29%的表示會找政府尋求幫助；14%的人表示要找親戚和朋友幫助；只有4%的人表示要找工作單位幫助，尋求相關殘疾人服務機構幫助的比例非常少。
2．相關性殘疾居民的福利需要的滿足要考慮與殘疾人相關的實際需求和迫切需求，這種相關性表現在福利需要滿足的對象以及方式策略上。
一是與福利滿足對象的相關性。在福利需要滿足的對象上，不僅要注重針對殘疾人的福利服務，而且要注重殘疾人的家庭支持服務?！凹摇睂τ跉堈先恕堈先朔找约皻堈先烁＠加兄匾饬x。殘疾人的身體障礙不僅會影響個人的功能發揮，同時也會影響到整個家庭的社會功能。因此，殘疾人的福利需要必須把家庭因素涵蓋在內。
根據2010年度全國殘疾人狀況監測主要數據［1］，2010年度殘疾人家庭戶平均規模為3.33人，其中，殘疾人家庭戶規模為2人的所占比例最高，達到27.1%，3人戶家庭比例為19.8%，4人戶家庭比例為17.1%，5人戶及以上家庭所占比例合計為24.4%，1人戶殘疾人家庭比例為11.6%。2010年度監測城鎮殘疾人家庭人均可支配收入9 365.8元，而當年全國城鎮居民家庭人均可支配收入水平，城鎮為19 109多元，殘疾人家庭人均收入不足全國人均收入的一半。2007-2010年度城鎮殘疾人家庭支出的前三項依次是食品、醫療保健和居住支出，其中2010年度城鎮殘疾人家庭食品年支出人均3 051.2元。這種狀況表明，多數有殘疾人的家庭處于社會排斥或社會隔離的狀態。
事實上，殘疾居民的生活主要是在家庭內進行的，對殘疾人的照料主要由家庭承擔，以家庭成員的照顧為主，同時由于殘疾家庭成員的存在而產生的經濟社會壓力以及精神壓力都在無形中加重。雖然由于家庭無法為殘疾人提供生活照顧之外的支持，殘疾人也會得到一些社會救助或相關福利政策的幫助，但對于殘疾居民的家庭而言，得到的社會支持與關注相對較小。政府的福利體系以及非政府組織機構的社會福利服務大都針對殘疾居民本身，忽略了對壓力聚集的照顧殘疾居民的家庭成員以及整個家庭的支持。因此，在殘疾居民的福利需要滿足中，需要加強對家庭因素的考慮，在福利傳遞過程中，要注重通過支持殘疾居民家庭來促進殘疾居民自身的發展。
二是與福利提供方式的相關性。在福利需要滿足的方式策略上，在殘疾居民的社會政策安排和社會福利服務中，要注重連續性和綜合性。
目前針對殘疾居民就業的福利需要，政府推行了按比例安排殘疾人就業計劃，但這一計劃在操作中常常是簡單任務化的就業安置，只是提供給殘疾人一個低職位、低工資的就業機會，相比較而言，注重殘疾居民的個體差異的職業重建殘疾人的職業重建要針對殘疾人的個別狀況，由殘疾人社會工作者協助擬定個別的就業服務計劃，對有需要就業服務或職業方面支持的殘疾人提供服務，服務的內容主要面向殘疾人就業信心、就業能力以及適應能力等，例如就業支持、職業準備、防止殘疾人就業歧視。則是一種連續性的服務系統。另外，殘疾居民的教育與職業生涯的連續性也是非常重要的。
在社會福利服務實施過程中，要強調綜合性的體系。針對殘疾人個體而言，應該強調個性化的個案管理，這樣才能即時掌握每一個殘疾居民個案的福利需要的變化并及時提供急需的服務；針對殘疾居民群體而言，應該有一套從殘疾預防-社區康復-社會融合的體系化服務思路，這才能前瞻性地考慮殘疾居民群體的福利需要。
3．質量殘疾居民福利需要滿足要強調殘疾居民福利服務提供方式和過程達到一定標準，這種標準體現為福利服務的增權理念、專業福利服務人員的負責任以及福利服務提供的多元化。
在殘疾人福利服務中，對于殘疾人以及殘疾人工作的理解和態度是非常重要的。社會對殘疾人以及殘疾人障礙的理解上其實隱含了政策上殘疾人的價值理念，不可避免地反映在政策制定、資源分配、提供服務和對他們的定位上。目前國際上殘疾人福利服務發展方向是以“基于全納、無障礙及人權的社會”?。╥nclusive，barrierfree and rights based society）的導向模式，把殘疾人的問題和環境緊密地結合在一起的，強調增權（empowerment）理論在提升殘疾人福利服務質量中的運用。
殘疾人的障礙來自于生理殘疾，卻并不止于身體障礙，可能會因生理殘疾而帶來不同的心理問題［5］和社會問題?；谏?心理-社會的視角來解決殘疾人的障礙及問題，需要越來越多的專業工作者，例如社會工作者、心理咨詢專家等在專業倫理和知識指導下的介入提供專業，提升殘疾居民的福利狀態。
殘疾居民福利服務的質量與福利需要滿足方式的多元化直接相關，強調政府角色逐漸轉變為福利行為的規范者、福利服務的購買者，福利服務可由公共部門、非營利組織、家庭與社區等多元主體共同來負擔，整合資源，凝聚服務力量，提升殘疾居民福利服務的品質。以南京市螢火蟲助殘社為例，該機構成立于2007年3月，2008年正式注冊，目前機構主要以承接政府在殘疾人居家托養方面的購買服務為基礎，并相應開展對殘疾人家庭的支持服務，有效拓展了福利服務范圍，提高了福利供給的效率，能夠快速及時地滿足福利需求的變化。
三、城市殘疾居民福利需要滿足過程的不同面向
社會政策的制度安排應該首先考慮在資源有限的條件下，幫助最需要幫助的人，解決最需要解決的問題，社會政策的制定者應該及時發現最迫切的人群和評估最迫切的需要，實現福利資源與福利需要的適配性。在城市殘疾居民的福利需要滿足的過程中，需要評估是宏觀社會政策制定的出發點，也是微觀社會工作實踐的專業準則和實踐基礎。城市殘疾居民的福利需要評估應該回答以下問題：殘疾居民的福利需要發生了什么新變化？社會現有的福利供給形式及福利資源是否可以滿足新的福利需要？殘疾居民對福利資源與福利需要的適配性有什么看法？殘疾居民未能得到滿足的福利需要是什么？
布萊德肖聯系社會福利服務實踐把社會需要分為規范性需要（normative need）、感覺到的需要（felt need）、表達性需要（expressed need）和比較性需要（comparative need）四種類型［6］。依據他的理論框架，城市殘疾居民的福利需要滿足過程基于福利需要評估，可以從宏觀層面、中觀層面和微觀層面三個不同面向來進行分析。
1．宏觀層面宏觀層面的福利需要滿足對應于規范性需要，著眼于城市殘疾居民的社會福利政策制定，能夠反映出在綜合社會福利體系中哪些殘疾人的哪些福利需要是最重要的并且應該獲得優先滿足。規范性需要是指由專家或專業人員、行政者或社會學家在某一特定情境時界定的需要。這是根據建立起來的標準與實際存在的狀況進行比較而產生的需要，只要個人或群體的現狀未能達到理想中的期望標準，那么需要就會產生。規范性需要的界定注重目前殘疾居民的發展性、前瞻性的福利需要。
在整個社會結構中，殘疾人是最需要關注的人群，而在殘疾人群中，又有一部分人最值得我們重點關注和關心。印度社會學家A.巴克爾［7］提出了52條優先，呼吁“優先幫助有殘疾的窮人、優先幫助需要養家糊口的殘疾人、優先加強社區網絡建設，防止殘疾人無家可歸”。根據南京市殘疾居民福利調查，目前城市殘疾居民最需要解決的困難依次是：經濟補助（64.4%）、醫療康復（42.5%）、住房保障（36.3%）、生活照顧（25.0%）、就業（25.0%）、子女教育（24.7%）。根據2010年度全國殘疾人狀況監測主要數據報告［1］，2010年度城鎮54.3%的殘疾人有醫療救助需求，城鎮48.7%的殘疾人有生活救助需求；而2010年度城鎮殘疾人領取最低生活保障金的比例是24%，得到救濟的比例是26.9%。因此，醫療救助和生活救助始終是城市殘疾居民最迫切的并未能得到完全滿足的“低層次”需求。
2．中觀層面中觀層面的福利需要滿足對應于比較性需要，著眼于城市殘疾居民福利輸送過程中的公平與效力。比較性需要是指與具有相似特點之人或群體比較后確定的需要，以“區域公平”為原則的需要。這種區域公平是相對的，需要考慮到不同區域的經濟社會發展程度不同，殘疾居民的福利需要也呈現不同的態勢發展。以江蘇省為例，蘇南、蘇中和蘇北的經濟社會發展程度不同，蘇南的宜興市對享受“低?！钡臍埣踩撕椭囟葰埣踩朔謩e實施了按“低?！睒藴侍岣?0%和20%的優惠政策，做到了應保盡保；蘇北的贛榆縣有9 231名“低?！碧乩埣踩?，城鎮有1 283人，農村有7 948人，且農村殘疾人享受的“低?！睒藴蕿槊吭?5元，比健全人每月多10元，全年540元，也做到了應保盡保。而上海市的低保政策從2010年起開始關注除了收入性貧困的人群以外的支出性貧困人群。
比較性需要在城市殘疾居民的福利需要滿足中，集中體現在他們的社區福利方面，也就是哪些殘疾居民的需要應該優先滿足？社區殘疾居民的哪些需要是最重要和迫切的？社區現有的福利服務是否可以滿足福利需要？根據2010年度全國殘疾人狀況監測主要數據［1］，2010年度城鎮殘疾人接受社區服務的比例是31.2%，2010年度殘疾人社區服務覆蓋率為25.3%，接受過社區服務的殘疾人滿意度高達86.7%。而南京市殘疾居民福利調查也同時顯示，有47.8%的人表示從沒有參加過街道或社區的活動，殘疾人平均一年參加街道的活動次數為3.53次。中觀層面的城市殘疾居民的福利需要滿足要立足于殘疾人內生性的自主性和自組織能力（當然這種能力常常需要通過外在推力的協助來得到激發），并以此去展示自我的存在和價值，去爭取屬于自己的權力，積極地影響和改善與他們有關的社會政策。上述數據說明目前城市殘疾居民的福利需要滿足在社區還有很大的發展空間，需要在社區工作中予以關注。
在與從事殘疾人工作的社區工作人員的訪談中，大多數工作者認為，目前作為社區居委會下的社區殘疾人協會的工作也僅局限于人數統計、困難救濟、節日慰問等，對于殘疾人其他迫切需要解決的問題，諸如功能訓練、社區服務、就業安置、學齡教育等，基本無暇顧及，社區殘疾人工作總體滯后。
3．微觀層面微觀層面的福利需要滿足對應于感覺到的需要與表達性需要，著眼于城市殘疾居民的福利需要認知和福利需要表達。感覺到的需要直接反映一個社會成員當前所需要的東西。微觀層面的城市殘疾居民的福利需要滿足是根據個體的感覺與經驗，決定個人期盼或想要的是什么、個人的哪些需求應該優先滿足。在南京市殘疾居民福利的訪談調查中，殘疾人家屬和社區工作者普遍認為，重度殘疾人、老年殘疾人最值得關注，這部分人本來就是“因殘致貧”，養老、托管等問題不解決好，會“貧上加貧”。另外，目前殘疾人家庭中“老養?。ㄗ优疄闅埣踩耍奔彝サ呢摀貏e沉重，這些群體的福利需要也顯得特別突出。這種感覺到的需要實際上是個人與環境互動的結果，如果殘疾居民處于封閉的社區或者在獲得福利資源的信息方面處于不利地位，那么許多福利需要是無法被處于這種信息劣勢的殘疾居民感覺到的，這點是值得重視的。
表達性需要是社會成員把自身感覺性需要用行動來展現，它是感覺性需要在行動中的進一步發展?！叭藗冊谏?、心理、社會、文化上的差異會影響人們的需要表達和滿足方式”［2］15。在城市殘疾居民福利需要滿足的過程中，殘疾居民應該有能力將自身感覺到的福利需要表達出來，從而讓社會了解自己的需要和困難，繼而通過行動來展現，當這種行動得到社會的重視、認可，那么這種需要有可能變為社會福利政策的一部分，成為一種規范性需要，影響現行的或以后的社會福利政策。
總之，鑒于城市殘疾居民的福利需要，可以發現他們福利需要的靜態表現、動態過程以及發展趨向。從靜態的角度看，城市殘疾居民的福利需要呈現結構性的特征，這種特征體現在廣泛豐富的層次性，以及發展中復雜的非定序性、類別化與差異性、個體性與群體性三個方面，反映出殘疾人不斷發展的多樣利需要。從過程的角度看，在福利需要的動態實踐中，這種結構性特征直接反映在尋找最迫切的福利人群和最迫切的福利需要。而目前我國城市殘疾居民的福利需要滿足過程中存在的問題也主要集中在福利需要的多元化與福利供給的相對稀缺之間的矛盾上。對于城市殘疾居民福利需要的滿足，應該注重福利資源的可獲得性、福利滿足的對象以及福利提供方式策略上的相關性、福利提供方式和過程的質量等，才能增強福利資源與福利需要的適配性。從發展的角度看，基于適配性原則，城市殘疾居民福利需要的滿足是一個從政策到服務、從宏觀到微觀的連續過程。宏觀層面的社會政策制度安排注重目前殘疾居民的發展性、前瞻性的福利需要，中觀層面的社會福利輸送要考慮區域公平以及服務效力，微觀層面的社會福利服務著眼于城市殘疾居民的利益表達機制。
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關鍵詞：社區照顧；智障人士；非政府非營利機構（NGO）
中圖分類號：C913.7 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）20-0062-02
一、智障人群的社區照顧
1.社區建設中的社區照顧
中國的城市社區建設隨著市場經濟的發展而興起，即是社會整合模式轉換的客觀要求，也是社會轉型和小康社會來臨的必然趨勢。市場經濟的發展和新社會問題的產生，促使我國社區建設中社區工作不斷進步，走上專業化、職業化的道路。
社區照顧是社區工作的主體內容，起源于20世紀50年代的英國，緣于人們對當時的收容所和精神病院的一些殘酷做法的批判。所謂社區照顧是社區工作者動員社區資源，運用正式和非正式的支持網絡，聯系社區內政府和非政府機構，通過合作和協調，以正式合法的社會服務機構來為有需要的人提供援助。社區照顧的特定服務對象主要是社區內有特殊困難而自己不能解決并且需要長時間照顧的個體及其家庭，如失去生活依靠、生活來源、生活不能自理的老人，慢性病患者，精神病患者，各種殘疾者等。
社區照顧的最終目標是要為社區內有特殊困難和需要照顧人士建立一個有效支援系統及網絡，發揮社會照顧功能。社區照顧的目的不單單是在于改善受助人的個人適應和應付問題能力，同時也著重家人和社區積極參與提供支援，幫助受助人留在社區里生活和受到照顧。
2.智障人群與社區照顧
智力障礙是指腦部功能發展緩慢或不能如常完全發展，使學習及社會適應能力受到限制或遇上困難，不及常人，智障人群即有智力障礙殘疾的人的群體。我國未成年的智障人士大多在特教機構接受教育，但大部分智障青少年難以真正掌握基本工作技能，真正就業了的智障人士只占極少部分，從特殊教育學校畢業后，大部分智障學生再度回到家中，依靠父母或親戚朋友生活，給家庭帶來沉重的物質和精神壓力。由于社會對智障人群的偏見、誤解，智障人群較少得到他人誠心的接納及公平的待遇，也因此智障人士長期被關在封閉的狹小空間里，不利于他們的生理和心理的健康，智障人群生活現狀堪憂。
1987年與2005年我國展開的殘疾人抽樣調查充分顯示社會進步的同時，殘疾人的數量也在迅速增加，殘疾人社會工作中“社會責任論”認為“一個人患有殘疾主要是社會因素造成的，不管是先天性殘疾還是后天殘疾都是如此?！彪m然這種觀點有點偏激，但在社會人口總數迅速增長、各種先進科學技術的應用、環境污染的惡化等因素下，智障人群的總數在擴大，所以社會在一定程度上要為智障人群負責。智障人士家庭承擔的超出其負荷能力的物質、精神壓力，國家和社會有責任有義務共同擔負。
社區照顧模式在智障人士社會服務中有其獨特優勢：一是在社區中對智障人士進行照顧服務能充分利用到社區內人力、物力、人際關系、政策等資源，減輕智障人士家庭的生活壓力。二是能改善社區內人際關系，有助于社區互助意識的發揚，提高社區凝聚力；同時讓社區內成員更好更完全地認識智障問題與智障人群，更真誠地接納智障人士，減輕智障人士及家庭精神壓力。三是社區環境讓智障人士能更多地接觸外界，而不是長期處于狹小封閉空間；更好地做到“去特殊化”融入社會，回歸社會，有利與智障人士的身心發展。
智障人士作為社會人，有權利獲得有尊嚴地生活，而國家和社會應給予他們更多關注和接納；智障人士作為社會弱勢群體，基于社會關照原則，國家和社會有責任和義務為他們創造更好的條件以提高他們的生活品質、生命質量。社區照顧作為一種對智障人士的關懷服務模式，更加人性化，其優越性讓智障人群社區照顧成為一種好的選擇。
二、北京A智障人士社區服務機構的社區照顧模式
北京A智障人士社區服務機構是一家民間非營利機構，其宗旨是培養智障人士的獨立生活能力，讓他們像普通人一樣享受社交、娛樂、培訓和就業的快樂；引導大眾正確認識智障問題，為智障人士爭取“平等機會，平等參與”的社會環境。
A機構設立執行董事，負責機構總體服務策劃、日常事務管理，向上對董事會及決策小組負責，受家長委員會和監事委員會的監督，下設有財務行政部、發展部、社工部及網絡管理中心。其中社工部提供具體面向學員的專業服務，下設辦公室、三個日間服務點和三個“模擬家庭”。該機構的主要服務內容有日間照料、家庭式住宿服務、支持性就業和藝術調理。服務具體實施過程中，由社工部辦公室通過網絡接受網上申請，提供參觀體驗機會，對準學員進行家訪，評估準學員的能力、智障程度，記錄學員的基本信息，為學員做好服務計劃。通過對學員綜合能力的評估分為輕度智力障礙組和中重度智力障礙組，據此將學員分到不同的日間服務點，區別訓練學習。設立在社區中模擬家庭由一個“家庭媽媽”和不超過6名的學員組成，為學員提供“家庭環境”，學習、訓練和生活。
對于一個非營利機構來講，運作過程中資金問題、人員問題及宣傳問題是十分重要的。
A機構的資金主要包括兩個來源，80%依靠國際慈善組織基金會、國內社會企業團體、個人捐贈，20%為智障學員所交的服務費，機構有專門的財務人員對其進行管理，并將賬目公開，接受其他員工監督。
在人員方面，主要分為專業人員、一般工作人員和志愿服務人員。A機構聘請了社會學、社會工作方面的專業人員指導機構發展方向、制定專門化的服務計劃，通過借鑒學習國外及港臺地區成功經驗，形成了一整套對學員的訓練、評估的方法，并形成了一套員工的培訓方法。從節約人力資源成本的角度考慮，社工助理與“家庭媽媽”根據需要聘請待業的年齡較大、有耐心的婦女來擔任。由相互關懷的理念出發，機構發動社區其他成員的力量，組建了一支由學生、家庭主婦、公司職員、神職人員等構成的志愿者隊伍，輔助社工組織活動。
在宣傳工作上，A機構具有獨立網站并設有專門人員進行定期信息更新維護，保持機構的新動態為外界社會所了解；并且機構定期在社區中組織各類學員的集體活動，借活動之機進行宣傳，工作者帶學員外出時會帶著宣傳畫冊，做好隨時隨地為感興趣的人答疑解惑，讓社會更加了解智障人群和本機構的工作。
A機構秉持先進的理念與理想，立足于較為科學的機構設置與運行模式，提供人性化、社區化、專業化的服務，是我國內地智障人士服務較為典型的代表機構。
從機構提供的具體照顧服務來看，具有科學化和人性化的特點。將學員按其智障程度分組訓練，區別對待，科學服務；“模擬家庭”服務，為學員提供了持續性的學習訓練環境，鞏固學習，科學有效。在人性化服務上，據輕度智障活動組學員的能力實現庇護性就業，讓學員在工作中享受樂趣、獲得報酬，增強成就感，提升自信心。中重度智障活動組更強調社區化服務的提供，讓學員們生活在社區之中，安排學員外出超市購物、圖書館看書、參觀博物館、看電影、唱KTV等活動，讓學員能享受普通人的生活，增加他們的社會體驗，提高生活品質?！澳M家庭”服務則為學員提供了溫馨的家庭環境，學員們的情況類似，生活在其中的學員比較自然和諧、不突兀。
從機構本身分析，主要具有四點優勢：一是較科學合理的運作模式，機構內部分工科學合理，已經獲國際、國內資源較為廣泛支持與援助，有較為廣泛和穩定的資金來支持機構的運轉。二是先進理念，在社區中照顧智障人士，充分地利用社區資源，讓智障人士盡量像普通人一樣生活在社區之中，以人性化的服務促進智障人士的身心健康，真正是為智障人士謀取福利，致力于提升他們的生命質量。三是專業優勢，機構聘請專業的社會工作者，專注于智障人士的服務活動，對智障人士的訓練、評估有一套行之有效的服務方案。四是關系優勢，和香港的智障人士服務機構有良好的交流學習，借鑒了他們成功的經驗；和其他城市的相關性機構相互交流學習，互相勉勵，一起成長。
總體來說，A機構已形成一種較為成熟的智障人士社區服務模式，可以為我國智障人群社區照顧提供優秀示范，在某種意義上指示著我國智障人群社區照顧道路的方向。
三、我國智障人群社區照顧的發展方向
1.政府的主導作用
我國于20世紀70年代末的改革開放開始了社會的轉型，對于我們這樣一個人口眾多的發展中國家來說，轉型期的經濟發展和社會發展都需要一個強而有力、職能不斷理清的“小政府”和一個對經濟發展與社會發展能夠實施有效控制、有力推動的“強勢政府”（徐永祥，2000）。“強政府”是我國“亞社區”向現代社區轉變的必要條件，由于我們還處于現代社區發展的起步階段，社區建設的非政府非營利組織和社會資源相當稀缺，政府在社區建設中的主導作用不可或缺。實踐證明，在我國社區服務的政策法規的制定，社會福利資金的投入，社區資源的整合都需要政府承擔相應的責任，這也是政府職責與職能所在。
所以，智障人群社區照顧作為對智障人士的社會福利，是社區服務的一重要部分，需要政府在這方面工作的主導性作用，需要政府的政策法規的引導及相應資金的投入。
2.專業化的方向
社區服務的專業化是指社區服務有專業的組織，專業化的隊伍及專門的資金來源（徐永祥，2000）。智障人群由于群體的特殊性――智力殘疾：思維方式、行為方式異于常人，與人溝通交流困難――對專業化的要求更高。所以智障人群的社區照顧更需要專業的社區工作者提供專業的服務。智障人群社區照顧的專業化主要集中于服務提供模式的專業化及服務提供人員的專業化，其中服務提供模式的專業化主要是要求有專門的、專業的機構以較穩定的方式提供規律的專業服務，而服務人員的專業化要求專業的社會工作者秉持專業價值倫理，應用專業的理論和技巧為智障人士提供照顧服務。
智障人群的社區照顧走上專業化的道路是歷史的趨勢，由專業的智障人士服務人員提供社區照顧是勢必所趨，呼吁著專業的智障人士服務機構的出現。
3.NGO的介入
NGO，英文“non-government organization”一詞的縮寫，是指在特定法律系統下，不被視為政府部門的協會、社團、基金會、慈善信托、非營利公司或其他法人，不以營利為目的的非政府組織。NGO關注的往往是社會公共性的問題和人類共通性的問題，這些問題所涉及的一般是社會的公共利益或者人類的共同利益。
在市場經濟中，企業總是選擇有利可圖的事情，隨著社會的發展肯定會有一些被市場遺忘的角落，這就出現了“市場失靈”。但對社會來說，這些領域的投入是十分必要的，這就需要有企業之外，可能是政府，或者是政府之外的力量――NGO來投入。
智障人士社區照顧等社會福利事業的發展因其公益福利性質而被排除在市場之外，出現“市場失靈”現象。但這些福利事業對于社會來講是十分必要的，而政府在具體事務上的精力是有限的，且我國的改革開放三十多年來一直在探索著“小政府、大社會”，要求轉變政府職能，還權于社會，因此，我國智障人士社會福利事業的發展需要NGO的介入。
4.我國智障人群社區照顧模式的選擇
智障人群社區照顧的發展方向應該是政府主導政策方向，投入資金；非政府非營利機構提供專業的照顧服務，國家與社會共同促進其發展。
社區照顧根據不同的方式，可以分為“專門機構模式”和“社區發展協會模式”?！皩ｉT機構模式”，一般是由政府或非政府部門在社區內成立專門的社區照顧機構，為需要照顧人士提供服務。這種模式的優點主要在于是服務專業、效果較好，但是由于經費、人力、場地、設施等方面的要求就較高，無法在社區中普遍推廣?！吧鐓^發展協會模式”是在社區的范圍內由社區工作者連接、整合相關資源，成立社區照顧小組，由該小組協調有關方面形成覆蓋整個社區的照顧網絡。這種模式的優點在于不受專業機構的限制，可利用現有的社區組織和有關協會甚至是家庭的力量來推動社區照顧服務，普及性較高，但在籌集經費和服務效果方面存在一定的限制。
由于智障人士分布較分散，而智障人士的社區照顧的專業性要求較高，所以智障人士社區照顧應該將這兩種模式有機結合起來：在有條件的社區開展“專門機構模式”，提供專業化、人性化的服務；在同城市的其他尚不具備條件的社區可以由社區工作者聯絡資源，“復制”小型專業服務點，成立智障人士社區照顧小組，使專業的智障社區照顧服務能在更多社區（城市）中推廣，為更多智障人士提供服務。
品牌的作用是無限的，不僅商品經濟活動需要創立品牌，社會服務事業中也需要創立品牌。智障人群社區照顧的發展需要品牌NGO來傳達智障人士的聲音，引起更多關注的目光，引領智障人士社區照顧事業的前進發展。
我國智障人群社區照顧發展的模式應該是由“專業機構模式”專業照顧和“社區發展協會模式”照顧共同結合，注重橫向推廣。專業智障人士服務機構利用品牌的力量發展“品牌NGO”，促進智障人群社區照顧縱向發展。智障人群社區照顧全面深入的發展需要政府政策和資金的支持，非政府非營利機構的對辦智障人士福利事業的堅持，社區中成員積極參與，全社會的共同努力。
參考文獻：
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[3]謝守紅.城市社區發展與社規劃[M].北京：中國物資出版社，2008.
篇6
關于印發《寧德市公益性崗位開發與管理辦法》的通知
寧人社〔2017〕152號
各縣(市、區)人社局、財政局，東僑人勞局、財政局：
為進一步幫扶就業困難群體就業，加強公益性崗位的開發和管理，根據寧德市人民政府《關于貫徹進一步做好新形勢下就業創業工作十五條措施的實施意見》(寧政〔2017〕31號)、寧德市財政局、寧德市人社局《關于印發寧德市就業專項資金管理辦法的通知》(寧財社〔2017〕33號)和《關于轉發就業補助資金管理暫行辦法的通知》(寧財社〔2017〕9號)規定，結合我市實際，制定了《寧德市公益性崗位開發與管理辦法》?，F印發給你們，請貫徹執行。
寧德市人力資源和社會保障局 寧德市財政局
2017年6月20日
寧德市公益性崗位開發與管理辦法
第一章 總 則
第一條 為加強公益性崗位的開發和管理，進一步幫扶就業困難群體就業，根據寧德市人民政府《關于貫徹進一步做好新形勢下就業創業工作十五條措施的實施意見》(寧政〔2017〕31號)和寧德市財政局、寧德市人社局《關于轉發就業補助資金管理暫行辦法的通知》(寧財社〔2017〕9號)，結合我市實際，制定本辦法。
第二條 本辦法所稱公益性崗位是指實現公共利益和安置就業困難人員為主要目的，主要由政府投資開發或社會籌集資金開發的，符合公共利益的管理和服務類崗位。(城市非營利性、輔社會公共管理崗位和城市街道、社區公共服務崗位，如：鄉鎮(社區)、村勞動保障協理員、社區矯正專職社會工作者、衛生保潔員等。)
第三條 公益性崗位的開發和管理遵循以下原則：
(一)以開發基層社會公共管理和服務崗位為主;
(二)以就業困難群體、零就業家庭成員為安置對象;
(三)符合條件，自愿申報，面向社會，公開招聘，兼顧困難;
(四)統一規劃、分級負責，保持規模、動態管理。
第四條 各級人力資源社會保障部門負責轄區內公益性崗位開發和管理工作。各級財政部門負責統籌安排轄區內公益性崗位所需資金。
第二章 公益性崗位的開發
第五條 公益性崗位開發實行規模控制。各級人力資源社會保障部門和財政部門要按照就業困難人員公益性崗位需求和就業資金承受能力，合理控制本地公益性崗位規模。
公共就業服務機構應在每年7月底前向人力資源和社會保障局上報下一年度公益性崗位開發計劃及資金需求，人力資源和社會保障局根據當年度公益性崗位資金使用情況和社會需求對公益性崗位開發計劃進行審核，經財政局復核后，列入下一年度工作計劃和就業資金預算安排。
各縣(市、區)人力資源和社會保障局在確定下一年度公益性崗位開發計劃后，應將開發計劃及資金需求情況上報市人力資源社會保障局、財政局備案。
第六條 公益性崗位開發由公共就業服務機構根據人力資源和社會保障局、財政局確定的開發計劃，征集轄區內有公益性崗位需求的單位(包括機關事業單位、企業)，對用人單位申請開發公益性崗位情況進行初審，提出擬核定的崗位數量、時限和崗位補貼、社保補貼標準及資金需求，提交《公益性崗位開發申報表》(附件1)，由人力資源和社會保障局作出審核意見，經財政局復核后，列入公益性崗位開發。
第三章 公益性崗位補貼和社會保險補貼政策
第七條 對安排就業困難人員作為公益性崗位就業的單位，按其實際安排就業困難人員人數給予適當額度的崗位補貼。對用人單位開發的無經費來源和經營收入的公益性崗位(以下簡稱A類崗位)，由當地財政、人社部門根據崗位勞動貢獻、勞動強度、技能要求等，按照不低于最低工資標準和不高于工資指導價位標準確定崗位補貼標準，按其實際安排就業困難人員人數給予崗位補貼。對用人單位開發的有經費來源或經營收入的公益性崗位(以下簡稱B類崗位)，由當地財政、人社部門按當地最低工資標準的50%給予崗位補貼。
第八條 對安排就業困難人員作為公益性崗位就業的單位，由當地財政按其為就業困難人員實際繳納的基本養老保險費、基本醫療保險費和失業保險費給予補貼，不包括就業困難人員個人應繳納的基本養老保險費、基本醫療保險費和失業保險費，以及應由企業(單位)繳納的其他社會保險費。
第九條 公益性崗位補貼和社會保險補貼期限，除對享受之日起距法定退休年齡不足5年的就業困難人員可延長至退休外，其余人員最長不超過3年。以前年度已享受過就業困難人員公益性崗位補貼政策的人員，享受期滿后，不再重復享受該政策。
第四章 公益性崗位從業人員的招聘與管理
第十條 公益性崗位，由公共就業服務機構和用人單位按照公開公平、兼顧困難的原則共同負責招聘。具體程序：
(一)方案上報。用人單位和公共就業服務機構共同提出招聘方案，報人力資源和社會保障局審定。
(二)信息。公共就業服務機構應在人力資源市場信息公告欄、人力資源市場網站和街道(鄉鎮)、社區(村)基層人力資源和社會保障平臺廣泛公益性崗位招聘信息，期限不得少于7個工作日。
(三)組織報名。鄉鎮或社區(村)基層人力資源和社會保障平臺應根據招聘要求，積極推薦符合公益性崗位安置條件的人員到組織招聘的公共就業服務機構報名。符合公益性崗位安置條件的就業困難人員也可自行到組織招聘的公共就業服務機構報名。報名人員應向公共就業服務機構提交《就業困難人員申請公益性崗位登記表》(附件2)和本人居民身份證、《就業創業證》等相關證明資料(原件和復印件)。
(四)推薦應聘。公共就業服務機構根據招聘條件對報名人員進行資格審查和推薦，并會同用人單位組織招聘，進行面試(如因工作需要可增加筆試)。
(五)擬用公示。公益性崗位擬聘用人員名單應在人力資源市場信息公告欄、人力資源市場網站和就業困難人員戶籍所在地鄉鎮或社區(村)予以公示，公示期為7個工作日。
(六)聘用備案。公共就業服務機構應在招聘結束7個工作日內將聘用公益性崗位人員花名冊報人力資源社會保障局、財政局備案。用人單位或其委托的人力資源社會保障部門指定的勞務派遣機構，在聘用公益性崗位人員之日起一個月內，應與其簽訂不超過3年的書面合同，并將勞動合同、《就業創業證》復印件、身份證復印件報公共就業服務機構備案。
第十一條 公益性崗位人員實行動態管理和退出機制。公益性崗位從業人員有下列情形之一的，停止享受公益性崗位補貼和社會保險補貼，由用人單位依法處理。
(一)達到法定退休年齡或死亡的;
(二)連續曠工15天或一年內累計曠工30天的;
(三)年度考核不合格的;
(四)同時與其他用人單位建立勞動關系的;
(五)《中華人民共和國勞動合同法》和《中華人民共和國勞動合同法實施條例》所規定的用人單位可以與勞動者解除勞動合同的其他情形。
公益性崗位從業人員出現解除勞動關系以及自然減員等情況時，用人單位應在7個工作日內報告公共就業服務機構。公共就業服務機構應即停止發放各項補貼并報人力資源和社會保障局、財政局備案。如確有需要，可按規定流程聘用其他就業困難人員。
第十二條 用人單位招用就業困難人員享受公益性崗位補貼和社會保險補貼期限已滿繼續留用的，可由當地財政提供適當的崗位補貼。
第五章 公益性崗位補貼及社保補貼的申報和撥付
第十三條 對A類崗位的公益性崗位補貼及社保補貼實行按季預撥、季末結算的辦法，由用人單位在每個季度最后一個月20日前向公共就業服務機構申報。用人單位需提供：
1、《寧德市A類公益性崗位補貼和社保補貼按季申報表》(附件3);
2、本季度《用人單位公益性崗位招用就業困難人員崗位補貼和社保補貼月明細表》(附件4)(首次申請無需提供);
3、本季度用人單位(或委托勞務派遣公司)為公益性崗位就業困難人員繳納社會保險費的有效憑證(首次申請無需提供);
4、用人單位的銀行賬戶。
公共就業服務機構在5個工作日內對申報材料予以審核，報人力資源和社會保障局復核后，由財政部門將補貼資金撥付到公共就業服務機構就業資金專戶，公共就業服務機構應及時將補貼資金分撥到用人單位在銀行開立的基本賬戶。
第十四條 對B類崗位的公益性崗位補貼及社保補貼實行先繳后補、按季申報的辦法，由用人單位在每個季度的第一個月內，向公共就業服務機構申報上一季度已發放的崗位補貼和已繳納的社保補貼。用人單位需提供：
1、《寧德市B類公益性崗位補貼和社保補貼按季申報表》(附件5);
2、《用人單位公益性崗位招用就業困難人員崗位補貼和社保補貼月明細表》;
3、上季度用人單位(或委托勞務派遣公司)為公益性崗位就業困難人員繳納社會保險費的有效憑證;
4、用人單位的銀行賬戶。
申報材料經公共就業服務機構審核和人力資源和社會保障局復核后，每半年由財政部門將補貼資金撥付到公共就業服務機構就業資金專戶，公共就業服務機構應及時將補貼資金分撥到用人單位在銀行開立的基本賬戶。
第六章 公益性崗位的監督檢查
第十六條 在招聘公益性崗位工作中，各級公共就業服務機構要主動接受紀檢監察部門的監督，確保公益性崗位招聘做到公開公平、兼顧困難。同時，要設立監督舉報電話，接受社會各界的監督。
第十七條 各級公共就業服務機構對用人單位公益性崗位使用及安置就業困難人員情況進行定期檢查。對存在虛設崗位、冒名頂替、空崗掛崗、騙取補貼資金等行為的，要停止其使用公益性崗位的資格并追回套取的補貼資金，并依法追究有關當事人和單位的法律責任。
第十八條 公益性崗位用人單位對所申請撥付的補貼資金必須?？顚Ｓ?，并接受公共就業服務機構、人力資源社會保障、財政、審計、監察等部門的監督檢查。
第七章 附 則
第十九條 就業困難人員是指具有我省戶籍，在勞動年齡段內，有勞動能力、有就業要求，并在我省各級公共就業服務機構登記失業的以下人員：男年滿50周歲以上、女年滿40周歲以上的大齡城鎮居民;持有第二代中華人民共和國的殘疾人證城鎮居民;城市最低生活保障對象;連續失業一年以上(包括離校未就業一年以上高校畢業生，其中農村進城務工勞動者須已參加失業保險);城市規劃區內，經政府依法征收農村集體耕地后，人均剩余耕地面積低于所在縣(市、區)農業人口人均耕地面積30%，且在征地時享有農村集體耕地承包權的在冊農業人口。
具有寧德市戶籍，在勞動年齡段內，有勞動能力、有轉移就業愿望，并在我市各級公共就業服務機構進行求職登記的以下人員：農村實行計劃生育的獨生子女戶、二女戶中，男年滿40周歲以上、女年滿30周歲以上人員;持有第二代中華人民共和國的殘疾人證農村居民;農村最低生活保障對象;建檔立卡貧困家庭勞動力。
篇7
1當前我國的貧困狀況
作為一個世界性難題，貧困問題就像頑疾一樣緊緊纏繞著我國發展的腳步。我國地形復雜，自然災害的發生十分頻繁，干旱、洪澇、風雹、病蟲害、霜凍、地震、泥石流等災害常有侵襲。這導致我國貧困人口十分龐大，貧困程度十分深重，返貧率較高，貧困的頑固性、潛藏性、持久性影響著居民脫貧致富。
1．1貧困人口數量龐大按照國際標準計算，中國貧困人口數僅次于印度，在國際上排名第二。截至2009年底，中國貧窮人口總數為1200萬人，占全國人口數的0．9%，其中農村貧困人口占中國貧困人口的90%以上，農村貧困成為當代中國一個嚴峻的現實問題。而且，中國老年貧困人口數量十分龐大，已經超過1800萬人，老年貧困發生率超過10%。如何在快速老齡化的情況下完善老年保障體系、緩解老年貧困是當前政府要解決的一個重點問題。根據世界銀行確定的日均消費1美元的標準計算，中國目前還有1．5億農村人口生活在貧困線以下。2012年初，中央政府決定大幅度提高貧困標準，將農村居民人均年收入2300元作為新的扶貧標準，這個標準比2010年的1274元的標準提高了92%，比改革開放初期的100元更是增加了230倍(見圖1)。本次提標之后，已經十分接近國際上使用多年的日均消費1．25美元的國際標準，其結果是我國符合標準的貧困人口增加了4倍，近1億多農村貧困人口受惠于該項制度。圖1改革開放以來中國扶貧標準變化情況(根據歷年數據整理)
1．2農村社會保障的減貧效果有待提升近些年，雖然各級政府財政轉移支付力度不斷加大，農村社會保障體系逐步建立起來，但新農合、新農保、農村低保等這些保障措施對農村居民的減貧效果十分有限，甚至是微乎其微的。如有效果，也僅僅體現在那些遭遇重大疾患的個人及其家庭身上，因為他們可以由此得到數目可觀的經濟補償。對于大部分農村家庭來講，每月幾十元錢的養老金僅夠買一桶油。不管是農村還是城市，疾病仍然是貧窮的重要致因。雖然全民醫?；旧献龅搅酥贫热采w，但由于制度設定得不盡合理，百姓的醫療負擔并沒有明顯減低。尤其是對于常規的醫療行為，醫療保險所起的作用可以忽略不計，除非得了大病、重病，醫療保險才能發揮一定的緩解作用。調查顯示，當前新農合對于農村居民的減貧效應僅為1%左右，可以這樣認為，100個貧困家庭，大約只有1個家庭能夠因為發生重大疾病之后獲得了醫療保險數量可觀的補貼而不至于陷入困境。同等情況出現在城市的幾率要遠遠高于農村，可以達到20%。因此說，當前醫療保險對于貧困尤其是農村貧困的減緩作用并沒有預期的那么明顯。而且，作為介于公益與市場兩者之間的準公共產品，在實際運行中往往會更多地傾向于市場而演變成為準市場化產品。這樣，不但患者的負擔沒有減輕，國家的醫療資源由于疏于節制也造成極大浪費。
1．3反貧困已經進入攻堅階段諸多跡象表明，我國已進入貧困治理的后攻堅時期。世界銀行研究得出結論，當一個國家或地區的貧困發生率降低到10%左右的水平時，將進入攻堅克難階段。此時，扶貧的成本也會大大提高，減貧效果會逐步降低，這也是經濟學上所稱的“邊際效益遞減規律”。為此，2011年5月頒布的《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》指出:“鼓勵和幫助有勞動能力的扶貧對象通過自身努力擺脫貧困”，“更加注重增強扶貧對象自我發展能力，增強貧困地區發展內生動力?！边@說明，傳統的單純救濟式的扶貧辦法有待調整，發展型、內涵式的扶貧方式亟待推廣實施。
1．4失地農民的貧困問題不可忽視由于我國征地制度還有待進一步改革完善，征地居民社會保障制度建設相對滯后。目前，我國有8300多萬征地居民，且每年以400萬左右的速度在增加。他們眼前可能會獲得一大筆現金收入，但是因為失地成為市民或者準市民之后，其生活成本會成倍增加。不少征地居民已經處于困境狀態，成為影響我國社會穩定的龐大群體。統計顯示，來自于農村的有超過60%都是因為征地所引起。在一些資源環境承載力低下、生態環境十分脆弱的地區，當地政府借口扶貧開發、旅游富民，結果不但沒有讓當地百姓從中獲益，反而使生態環境遭到嚴重破壞，加劇了當地百姓的貧困程度。
1．5殘疾的發生亦為貧困的重要致因調查顯示，無論是城鎮還是農村殘疾人家庭，其年均收入均低于正常家庭50－70%不等(見圖2)。許多殘疾人家庭平均月收入不足500元，其中多重殘疾人家庭幾乎沒有任何經濟來源，生活最為困難。重度殘疾人多數生活不能自理，甚至無法移動身體。這部分人雖已大部分納入低保，但由于生活支出成本高，需要他人進行護理和生活照顧等，因此家庭負擔很重。圖2城鄉殘疾人家庭人均年收入與全國平均水平比較示意圖資料來源:第二次全國殘疾人抽樣調查主要數據公報。
2當前我國反貧戰略及反貧工作中存在的問題
由于市場機制的缺陷性和市場競爭的殘酷性，社會中總有一部分人會成為脆弱群體。從促進社會進步和穩定發展的大局出發，有必要建立一種社會保護機制，幫助這部分群體擺脫困境。緩解乃至消除貧困尤其是中西部農村地區的貧困，實現城鄉統籌協調發展是中國政府的長期奮斗目標。有鑒于此，保護弱者，消除貧困，理所當然地也就成為我國社會保障制度的重要擔當。在當今社會經濟快速發展的同時，各級政府及社會各界從未放棄與貧困的爭斗，一直沒有放松大規模的貧困治理活動。比如在1986～1993年，將貧困治理列入國民經濟發展規劃，進行大規模扶貧開發，特困地區、“三西”地區移民陸續開展。1994～2000年，出臺《國家八七扶貧攻堅計劃》，加強直接面向農戶的反貧困行動，加強教育和衛生事業援助。1995年，世界銀行西南扶貧項目開始實施。2000年8月，西部開發助學工程拉開帷幕。2006年10月，雨露計劃(陽光工程)希望工程、光彩事業、文化扶貧、母親水窖等社會性扶貧活動全面啟動?！掇r村扶貧開發綱要(2001—2010年)》以整村推進、勞動力轉移培訓、產業化扶貧和自愿性移民作為主要的扶貧策略。經過建國以來60多年的不懈努力，我國反貧困事業取得了巨大成就。農村貧困人口規模從2000年底的9423萬減少到2009年的3597萬，貧困發生率從10．2%下降到3．8%，數億中國人擺脫了貧困。世界銀行公布的數據表明，過去近30年里，中國對世界減貧事業的貢獻率達70%。但是，我國的治貧工作也存在不少問題。比如，更多的是一種在經濟制度上的扶貧干預，有些甚至還帶有一定的政治色彩。而當扶貧者出于政績考慮時，扶貧工程往往只注重“輸血”而不注重“造血”，注重當前效益，忽略可持續效果，這就難免出現高調炫富與比窮并存的非常態現象。
2．1最低生活保障制度需要適當調整在當前比較典型的城鄉救助制度中，最具有代表性的就是居民低保制度。該制度的設計仍是一種基于收入補貼的反貧困政策。該制度對收入低于最低標準的家庭給予一定的現金補貼，雖然能夠暫時緩解貧困，但導致貧困的本源性因素卻不能消除，只能維持受助者最起碼的生活水平而并不能使他們脫貧，因此不僅不能解救窮人，反而促進了貧困的再生產。而且這類制度的成本(包括經濟成本和機會成本)也是很高的，往往會耗費大量的人財物力。隨著低保制度含金量的與日俱增，使得低保資格比低保金本身更重要，于是這部分人便逐漸產生了“福利依賴”，甚至會以能夠享受到低保救濟為榮。而另外一部分處于低保邊緣的臨界人員受到刺激，會千方百計地要求進入低保行列。許多實證研究明，我國近年來快速增長的低保對象中，增量主要是有勞動能力的救助對象及其家庭成員，一些城市中這部分對象的數量已經占低保對象總數的95%。這種政策的負激勵性弱化甚至壓制了低保享受者的能動性、積極性和創造性。因為按月從政府那里領取救濟金的人，不愿意自雇謀生從頭做起。許多人認為自雇以后將要損失應得的救濟金，謀生的風險太大。早在中國建立城市低保制度之初，澳大利亞的彼得•桑德斯教授就前瞻性地提出了中國的低保制度所具有的三個先致性缺陷:不能真正幫助救助對象脫貧;需要較高的人工操作管理成本;容易遭受來自各個方面尤其是非窮人以及準窮人的抱怨。由此來看，將幾千萬城鄉低收入群體庇護在低保制度之下，僅僅是權宜之計，絕對不是社會福利的最終目的。因為他們中至少有一半人是有勞動能力的。因此說，目前的低保制度在保障水平、覆蓋范圍及推進幅度方面都應當逐步趨緩，同時要積極尋求替代措施。對此，我們可以設想，在低保制度的基本水平下，輔之以能力培養，再加上個人資產賬戶等這些綜合措施同時使用，將能夠促進貧困者盡快脫貧致富。我們權且稱之為“救助+個人資產賬戶”型的脫貧措施，這樣既保住了底線，又有利于受助者得到發展。
2．2缺乏激勵的扶貧措施容易助長依賴思想長期的“輸血”式扶貧不但沒有提高貧困人口的“造血”能力，反而助長了他們的等、靠、要思想，所提供的款物救助充其量只能是鎮定劑而非治病良藥，帶來的只有依賴而非自立。許多已經脫貧、被摘掉貧困帽子的地區打心眼里高興不起來，就像斷奶的孩子一樣難以適應新的生存方式。從小處著眼，在現實生活中，也確有一部分人，由于多種原因而失去工作，他們便理直氣壯地以此為借口向政府討要救濟。事實上救濟金不但剝奪了他們干事創業的動力，同時也剝奪了他們的自尊，為他們貼上了貧困的標簽(劉振杰，2010)。從宏觀來看，一個地區、一個縣為了得到貧困縣的帽子，千方百計往“貧困縣”里面擠，一旦進去就不愿再出來。而且，國家在這方面的退出機制也有缺陷，比如國家級貧困縣的核定名單是2001年確定的，到了2012年3月份才得以調整，長達11年時間各地情況會發生多么大的變化。這種情況不但會造成嚴重的資源分配不公，還會誘發這些地區的“貧困依賴”，甚至還會出現“高調炫窮”的怪事。①長此以往，福利制度的剛性對國家財政造成的負擔越來越嚴重。單純依賴外界救助的話，即使我們的政府會有這種能力，但卻不利于窮人本身的進步。因為雖然表面上可能會顯得富有，但內心依然是空洞的、貧窮的。如果沒有思想觀念的進步，以及在先進的思想觀念引導下的制度進步，哪怕多么繁華光鮮的地方，也只是表象和浮華而難以持久。如果我們不能憑借先進的理念、科學的思路設計出一套方法，讓我們的龐大繁雜的社會福利制度自我延續、更新、升級，僅靠長期制度外輸血，那么無論多富足的財政最后都會被壓垮。而適當調整扶貧策略，完善退出機制，通過發展生產，提高貧困地區自我積累與自我發展能力，則是貧困地區擺脫貧困的根本出路，也是扶貧未來工作要長期堅持的基本方針。
2．3現行制度不利于增強窮人脫貧能力傳統理論一般會認為貧困是由于收入不足?；谶@種認識，政府總是把發展經濟作為緩解貧困的主要策略。以收入為本的救助制度設計的初衷是維持貧困居民的基本生活，缺乏發展，所提供的現金、產品和服務都是以滿足人們尤其是窮人的最低消費或者基本消費為目的，這都是典型的“救急不救窮”傳統思維的延續。而且，長期以來，作為消費的基礎來源，收入一直是測量貧困的重要指標，比如“恩格爾系數法”、日均一美元法、“菜籃子法”、“收入比較法”等，并以此為據來制定各項反貧困措施。“高經濟增長、低社會福利”的發展之路雖然帶來了暫時的經濟騰飛，但由此帶來的中低端貧困階層的大量存在最終還是要拖累經濟健康、持續發展的后腿。多年來，雖然我國的扶貧政策做了多次調整，但始終擺脫不了就經濟談貧困、就貧困談經濟思維定式。其結果是:經濟的快速增長并沒有完全改變我國農村貧困人口數量龐大、貧困代際惡性循環的局面;絕對貧困雖有所緩和，但相對貧困明顯加劇，尤其是貧困代際惡性循環及“窮二代”現象較為普遍;大規模的扶貧之后，農村地區的貧富差距非但沒有縮小反而在加大。由于貧困者所擁有的資源很少，且需求是無止境的，一味地款物救濟也就強化了貧困的社會基礎，形成了貧困的循環與傳遞，最終導致福利依賴。要打破這種困局，就要轉變救助思路，由消極救助轉變為積極救助，在實施款物救助的同時，提升受助者自身脫貧能力，促使其盡快回歸主流社會。
2．4現行救助體制很容易滋生腐敗在市場經濟比較活躍的地方，雖然市場使個人得到解放，使人們得以自由地做出個人的選擇，但最大的缺憾是，市場總使情況偏向有權勢的人，公共資源總是集中于少數人手中。對于一些由政府提供的免費物品，在從政府派發到窮人手里的過程中，有權勢的人們排成隊去利用這個分配制度，在到達窮人手里時，已經微乎其微了。①現實生活中，大部分稅收只是為了官僚機構各項支出買單，而能夠流進窮人手里的卻很少，而且大多數官僚機構沒有什么激勵機制能夠驅使它們提高效率。境外的援助項目又制造出大量的官僚機構，它們很快就變得腐敗、低效和虧損累累。在財產調查、救濟款物發放的過程中也會導致、挪用扶貧資金、夸大虛報扶貧成績，甚至等現象層出不窮，這些問題的存在嚴重影響到貧困治理的效果。
2．5救助政策瞄準度不夠導致扶貧效果并不明顯好的政策也是一種資產。當前，我國農村貧困問題產生的根源主要在于政策失當。收入差距持續拉大，貧困群體規模不降反升，其直接動因也是缺乏資產的公平合理配置。能否進行資產積累，主要取決于社會政策所導致的個人身份、地位、就業及收入等綜合因素。由于潛在的制度缺陷，普通民眾尤其是邊緣群體總是有意無意地被排斥在資產積累的大門之外，即使是《八七扶貧攻堅計劃》這樣的開發式扶貧項目也輕易地將那些老弱病殘等絕對脆弱人口遺漏在外。這些扶貧方式基本上以整村推進，以勞動轉移培訓、產業化項目帶動為主，有針對性的瞄準度明顯不夠。而且，這些所謂的開發式扶貧的前提條件之一便是要求扶貧對象必須有一定的勞動能力，老弱病殘群體絕大部分是沒有任何勞動能力的，所以也就難以分享開發式扶貧帶來的好處。
3資產社會政策在治貧工作中的角色擔當
現代社會保障制度的啟蒙淵源乃近代濟貧制度，可以說，社會保障制度建立健全的首位目標，就是減緩貧困。因此，作為社會保障制度范疇之一的個人資產賬戶制度，在當前以及未來的發展過程中，毫無疑問地要把反貧困作為必然、應然的重要使命之一。
3．1資產社會政策的價值所在縱觀國際社會政策走勢，以資產為基礎的政策正在成為一項重要社會政策，該項政策被大多數西方國家甚至一些傳統福利國家如瑞典、英國等所接受并從中受惠。理論和實證資料均顯示，以資產為本的社會政策在增強人力資本、促進資本形成、幫助積累資產、消除參與障礙、創造發展氛圍等方面均有著獨特功效(張秀蘭，2002)。作為一種制度選擇和安排，資產社會政策更多地傾向于從維護人的收入權利轉向增進人的發展權利和賦予發展能力，公平合理地進行社會分配和再分配，為困擾社會發展的貧困問題提供新的思路，為社會政策開創了一個新的研究范式。尤其是對于社會發展與緩解貧困這樣一對難以融合的社會矛盾方面，資產社會政策給予更多的關注，力促經濟社會的協調發展。以資產為基礎的社會政策使公民的財產形成權開始向貧困人口傾斜，轉變了社會政策的主流意識形態，對社會發展路徑和方式具有重要影響。尤其是作為社會政策項目之一的個人資產賬戶，有可能成為社會政策與管理社會工程的主要工具。從社會角度看，資產社會政策從維護人的收入權利轉向增進人的發展權利和發展能力，要求受助者必須履行一定的社會責任才能獲得資助，強調將權利與義務相結合，有條件地提供援助。而且，還可以運用社會工作者的社會扶助機制支持低收入者和貧困群體增強就業能力以積累資產。這使得社會保障的內涵得以拓寬，社會保障的方式增加，社會保障的國家及用人單位的直接成本下降，社會團結、社會互助的成效上升(楊團，2002)。
3．2貧困治理措施應盡快調整一味地刺激并增加消費并不能脫離貧困，只有通過資產積累并適度消費才能使貧困者走向脫貧之路。當單純依靠傳統的增加收入的方式難以從根本上改變窮人困境的時候，不妨轉向以資產積累為基礎的救助方式，這應該是幫助窮人脫貧的一種良策。多年來，我國農村貧困的整體變化趨勢和貧困發生率的下降趨勢呈明顯的水平狀態，各種類型反貧困政策的成效呈遞減之勢，反貧困的難度越來越大。尤其是農村的剩余貧困人口已經不能滿足開發式扶貧原來預設的基礎條件，對于部分貧困者而言，開發式扶貧的邊際效益幾乎為零(張秀蘭等，2005)。這一切表明，由城市先發展再帶動農村發展，由東部先發展再帶動中西部地區緊跟發展的思路在理論上是成立的，但實踐證明依靠發達地區自覺帶動落后地區、城市自覺反哺農村、富人自覺幫助窮人的所謂的“涓滴效應”①的設想，在實際的扶貧工作中難以取得預期效果。恰恰相反，由于豐滿的理想與骨感的現實之間反差甚大，還會遭致很多問題和麻煩。這也說明，現階段農村的反貧困戰略有必要做出相應調整，提倡發展型社會福利政策已成定勢。對此，華盛頓大學教授邁克爾•謝若登認為，這需要一種制度化的安排，為低收入群體建立一種資產積累模式，讓資產也成為政府轉移支付的一部分。比如，我們可以憑借為這些群體建立的資產賬戶，施行小額貸款，幫助有一定生產能力者進行資產建設，最終實現自雇脫貧。
3．3收入加資產的扶貧策略有助于強化治貧效果貧困是一個動態的現象，貧困發生的原因變化了，治貧的方式也應隨之變化。中國新型貧困治理政策的建構需要從資產建設理論中汲取經驗并進行反思。收入與資產有著非常密切的聯系，收入能被節余而形成資產，資產也可以用來投資換取更可觀的收入。窮人的生活來源僅僅依靠有限的收入，而非窮人則有收入和資產雙重來源。窮人一旦擁有了資產，雖然可能會出現暫時的困難，但經過一段時間的積累，會產生意想不到的福利效應。因為窮人的信心之源不僅在于資產增值本身，還在于通過增值為窮人實現自我價值，帶來無窮信心。收入和消費是必要的，但這并不能從根本上改善一個人的經濟狀況，一個人要獲得持續穩定的發展，必須通過資產積累并有效投資來實現。可以說，單憑一時的收入已經很難判定一個家庭貧窮或者富裕，如果一定的收入再加上逐步積累的資產則能夠讓人們過得更好。城里人富裕主要是擁有資產(如房產、股票、債券、個人賬戶等)。在我國，農村居民幾乎沒有可以自己自由支配且能夠持續增值的資產，林地、自留地(包括宅基地)雖然價值含量較大但不能隨意轉賣、抵押，無法轉換為資本發揮效益。
3．4為中低收入群體建立個人資產賬戶對于長期困擾人類發展的貧困問題，個人資產賬戶應有時代擔當。貧困地區或者貧困家庭陷入貧困的根本原因是缺乏內生資本(而非內置資本)，因為僅靠外界的幫扶始終是有限的。而儲蓄和資本積累是形成內生資本的主要途徑。通過為低收入人群建立個人資產賬戶，在政府等多渠道為該賬戶注資的同時，要求個人必須通過壓縮沒必要的消費，把結余出來的錢在賬戶內定期儲存，即使多么窮困也不能間斷。這就間接地強迫他們通過勞動積累一定的資產，以此循環往復不斷積累，自然就會形成一定量的內生資本。這雖然在短期內政府的財政支出會有所增加，但長期成本并不高甚至更低。如果措施得當，個人資產賬戶有可能開辟人類遏制貧困、遏制資源的無效損失、增進人類社會自我修復能力的新路徑。個人資產賬戶項目專門瞄準位于或低于貧困線收入水平150%或200%的(貧困線的定義)、收入平均值為貧困線的116%的個人，并要求他們調整消費行為，改變不良的生活方式，鼓勵其中有勞動能力的人向賬戶內定期定額存款，努力尋找工作以獲取收入。唐鈞曾經提出在低保制度中建立“個人發展賬戶”的設想，即對低保人員的低保金不作任何變動，將范圍限定在目前的醫療、住房等配套措施上，最終可考慮將各類社會保險和公積金都納入這條軌道中。政府可以為所有兒童(首先是特殊童)建立起屬于他們自己的個人資產賬戶，并為賬戶內注資補貼。兒童的家人或者親屬定期在賬戶內另外定期不定期注資，前提是所有這些積累的資金不得動用，直到兒童年滿18歲時方可用于教育、首次購房等發展事項。建立個人資產賬戶除了需要政府財政上的支持外，非政府組織、民間基金組織和個人的輔助也是必不可少的。還可以企業和其它社會組織、經濟組織冠名的形式，為青少年兒童提供一定的資金支持，以此讓貧困家庭走出貧困陷阱，避免貧困的代際傳承。表面上看，引入資產建設理念，通過政府輔助設立個人資產賬戶，在短期內需要大量的財政負擔。但從長期考慮，如果個人賬戶的功能得以充分發揮，受保障人的積極性得以充分調動，政府的保障成本將會明顯趨于降低。這里有一個主要問題需要我們注意，這就是在設立個人資產賬戶的初期，尤其是在給予賬戶配款時，一定要客觀、明確區分高、中、低收入群體，如此才能更有針對性，才能實現制度制定的初衷。區分的辦法既要經過民主評議又要經過家計調查，還包括銀行賬戶等的篩查。如何才能讓政府、社會的公共資源真正惠及那些需要扶助的貧困群體，一直是我們感到困惑而需要加以關注和研究的重點課題。
3．5通過人力資本的提升為貧困人口增權賦能在權利的不平等、權力的缺失成為減貧的最大障礙的情況下，增能賦權便成為減貧的關鍵環節，通過制度建設增權賦能至關重要。但是，個人能力的獲得并不是毫無成本、一蹴而就的，這里所謂的成本即是人力資本投資。臺北“家庭發展賬戶”和蘇州滄浪區“圓夢計劃”兩個個案的成功，均協助項目參與者積累了一定資產，擺脫了長期貧困，提升了個人信念與教育水平，擴大了人際交流與社會參與等。這些脫貧經驗，可以說是現代社會救助理念的成功實踐，對于我們創新救助思路、轉變救助策略有很大的啟發意義。我們常常在思考，那些破產的資本家雖然身無分文，為何經過努力還能夠迅速擺脫困境?為何有些窮人再怎樣折騰也難以爬出貧困沼澤?其實道理很簡單，窮人與破產者之間的區別是:由于受本身脫貧能力的大小以及外在諸多因素制約，破產是暫時的，而貧窮則可能是持久的。人們似乎更重視有形資本的積累，對于無形的人力資本很容易疏忽。窮人所擁有的僅僅是滿足溫飽的有限資料，缺乏的則是資產的積累，其中較為重要的一項因素就是無形資產(比如人力資本等)，以至于世上那些發財的故事無論多么精彩，也只能像一部武俠小說一樣閑來讀讀，或者像做了一套精神體操一樣，僅僅獲得了一時的和沖動，至于能否因此而改變困境則仍未可知。因此，在對貧困人口實施款物救助的同時，要更加注重這些群體人力資本的提升，從根本上打破貧困的代際相傳，增強貧困人口的自我發展能力及抗風險能力?？梢赃@樣認為，資產社會政策的目標是在盡可能大的范圍內激勵每個人發掘其最大潛力，這不僅體現了人本價值，而且也增進了社會凝聚力，增強了國家競爭力。這是一場社會福利政策、理念的徹底革命，要徹底改變以收入為本的社會政策，盡快扭轉單純依靠增加救助標準，來試圖改變窮人貧困狀況的做法。可將原來用于救助窮人的轉移支付資金通過一定途徑轉化為資產形式。比如增進人力資本、增加社會交往等。近年社會政策研究結果表明，社會排斥也是產生貧困的重要原因。資產社會政策則提供了一種異于傳統的新方式來幫助人們形成并逐步積累個人資產，之后通過資產的管理提高個人理財能力，通過這個途徑獲得更多參與社會的機會，個人社會資本也隨之得到提升。這不僅對于低收入群體有意義，其他各階層人群也完全可以通過這些積極的具有發展色彩的資產社會政策提升個人資產總量和規模，并以此加強與社會的聯系。
3．6實行“救助漸退”，促進受助者盡快自立絕對貧困的產生往往是由于自身能力的被剝奪所致，通過引進具有養老、醫療、理財等多種功能的個人資產賬戶作為新的生產要素，并充分發揮其增權賦能的作用，從而達到使每個社會成員維持基本的體面而又有尊嚴的生活這樣一種目的。我們的制度設計，也要從單純的補救型向補救型與防范型綜合，進而向防范型、發展型轉變，從單純的收入提高向收入與能力共同提高轉變。人們在處理眼前利益與未來消費的關系時，通常情況下會偏重于即期而忽視長遠。窮人真正需要的是獲得資產援助，而不僅僅是獲得傳統的收入援助。但窮人本身又意識不到這一點，只能由政府通過制度安排來解決。個人資產賬戶正好可以作為一個有效工具來擔當。當前，個人資產賬戶制度在國內福利政策中的研究和應用已經起步，可以設想，隨著資產建設理論可行性的逐步證實，資產對于反貧困的有效性逐步凸現，福利政策的制定也將更加完善(趙祁，曾國平，2008)。可針對低收入或者邊緣群體，通過為其設立資產賬戶，采取“救助漸退”措施，鼓勵其積極就業，擺脫貧困陷阱。比如，在“圓夢計劃”方案中，蘇州市為了鼓勵低保家庭中有勞動能力的人積極就業，規定如果家庭人均收入超出低保標準且已經辦理了退出低保手續的一段時期內，并不馬上停止其低保補助，而是實行低保金“救助漸退”辦法加以緩沖。據蘇州市有關部門統計顯示，2007年全市符合這項政策的低保家庭有490戶，2008年全市進入“救助漸退”名單的低保家庭有2376戶。至2009年上半年，全市有近3000戶低保家庭退出低保(鄭德香，2009)。對于沒有勞動能力的低保對象，政府應該繼續為他們提供切實的保障，使他們的各種基本需要進一步得到滿足。而那些有一定勞動能力的低保享受者，政府一方面應該從政策設計上鼓勵他們積累資產，另一方面應該促進他們積極就業。運用更積極的貧困治理政策，逐漸引導他們重拾自力更生的信心和手段，幫助他們積累財富而使個人和家庭得以發展。即使他們依靠工作獲得了除低保之外的額外收入，或者一定程度上改善了家庭生活狀況，也不應因此而隨即取消其享受救濟的資格。由于現有制度設計是不鼓勵也不允許窮人擁有額外收入的，否則，他們將面臨被取消福利資格的危險，也就不可避免地會造成福利養“懶漢”的結果。在這一點上政府應該實現福利理念的轉變:以工作代福利，以福利促工作?！皾u退”原則在很大程度上可以打消低保家庭的后顧之憂，提升勇于就業和創業的積極性。由此來看，“款物救助、能力建設、個人資產賬戶”相結合的反貧困綜合措施，其效果或許更加明顯。在這方面，國外早在多少前年就已經進行了深度調整。比如，對于純粹救質的最低生活保障，英國政府自1997年以來進行了大幅度的改革，從原來的普享型調整為補救型，大大提高準入門檻，縮小給付范圍，減輕給付壓力。事實證明，通過改革，救助成本節約了一倍以上。在2003年又將這一制度改造為養老信貸儲蓄保障，國家對這一制度給于稅收優惠。多年來，美國的失業率始終低于歐洲及其他地區，主要原因就在于其相對較低的養老金、失業金和救助金。
3．7經濟政策與社會政策融合治貧貧窮不是經由窮人自身創造出來的，它是由社會結構與社會政策失效或者不合理創造出來的。改變了這一政策結構，也就為改變窮人的生活提供了政策出路。須知工資收入大多體現的是效率，而社會保障則要更多地體現公平。經濟政策往往只關注保障水平的高低、覆蓋范圍的大小，社會政策會在此基礎上從更加宏觀的視角，更多地關注這些政策所產生的社會效果，多途徑整合社會資源，確保有效供給，最終實現經濟發展和緩解貧困的雙重目標，實現國民福利與國民經濟同步增長，民生質量與國家發展同步提升。合理的做法應當是將經濟政策包容進社會政策之中，以經濟政策促進社會政策，提升勞動者的“去商品化”①程度，減少人們對市場的依賴(見圖3)。圖3經濟政策與社會政策疊加的治貧效應經濟領域奉行等價交換，公共領域提倡社會補償。經濟運行的法則是公平競爭、優勝劣汰，社會政策的目標則是社會補償和互濟互利。在現代社會，盡管經濟增長的速度越來越快，但貧困與不公現象依然嚴重。那種希望通過單純的經濟增長來消除貧困和不公的做法是錯誤的(盧自華，2007)。過度強調市場經濟往往導致財富向極少數人手里進一步集中，當前的城鄉貧困就是在市場化改革過程中日趨凸顯的社會問題。由于經濟增長與人民生活水平的提高，二者之間不具有必然的正相關關系，以至于在中國經濟高速發展的同時，中國的窮人尤其是農村貧困群體卻更加貧窮了。對此，阿瑪蒂亞•森曾經說過，你不能僅憑富裕和繁華程度來判斷一個社會的幸福程度，你必須真正了解貧困階層的生活狀況。
4研究結論
篇8
關鍵詞：人口老齡化社區照顧探析
Agedpopulationandcitycommunitycarepatternanalyse
XuZu-rong
（HangzhouAcademyofSocialSciencesHangzhouZhejiang310006）
Abstract：Underagedpopulationoftheglobalagedbackground,communitycarebecomesakindofmainstreamgraduallyliveinretirementpattern.Theagedpopulationofourcountryandold,familycareweakfunctionmelttomakethedailylifeaccommodationproblemofoldpeopleprotrudingshow，developingcitycommunitycarehavebecomecommonrecongnition.Thispapersuggeststhroughcaretheanalysisofdemandforthedailylifeofoldpeopleonthebrieffoundationofelaboratingcommunitycaretheoryandoriginthatnow,ourcountryhashadthebasicconditionthatdevelopscitycommunitycare,preliminaryexplorethegoalpatternofcitycommunitycaredevelopment.
Keywords：theagedpopulationcommunitycareanalyse
隨著我國人口老齡化速度的加快以及老年人口規模的日益膨脹，尤其是高齡老年人口的快速增長，全社會對老齡問題更為關注，其中老年人口的養老護理問題更是所有老齡問題的熱點與焦點之一。
一、問題的提出
1.人口老齡化與高齡化使老年人的日常生活照顧需求凸顯
由于生育率的快速下降和平均預期壽命的不斷提高，我國人口老齡化的步伐極為迅猛。據2000年第五次全國人口普查的最新數據顯示，65歲及以上的人口為8811萬人，占總人口的6.96%，比1990年第四次全國人口普查時的6299萬增加了2512萬，比重比1990年的5.57%上升了1.39個百分點，我國人口已從成年型步入了老年型。[2]杭州市“四普”時，60歲及其以上老年人口總量為61.88萬人，占全市總人口的10.61%，“五普”時，60歲及以上老年人口達到84.33萬人，占全市總人口的12.26%，預計到2010年將達總人口的16.90%，到2020年將增長到24.99%，即每四個人中就有一個老年人。根據預測，在2030年左右，杭州市人口老齡化程度將達到高峰。[3]
人口老齡化會增加老年人對日常生活照顧的需求程度：就個體老化而言，隨著年齡的增長，老年人身體、心理功能會逐漸衰退，甚至會患有各種慢性疾病，從而降低獨立生活的能力，對他人的依賴程度就會提高。與人口老齡化如影隨形的人口高齡化會使老年人的日常生活照顧需求越發凸顯出來，一般而言，隨著年齡的增長（特別是在老年人超過75歲以后），老年人的健康狀況會有所惡化，患病率、傷殘率會上升，日常生活自理能力往往就會下降，從而自然而然地生發出對日常照顧、生活護理等各種服務的需求。
2.家庭照顧功能的弱化
在整個老年人的照顧系統中，雖然家庭是滿足老年人日常生活照顧需求的主體，但受社會變遷的影響，家庭照顧能力已經受到嚴重削弱。
（1）從家庭的結構和規模來看，傳統的幾代同堂的大家庭正在日益減少，而由兩代人組成的核心家庭正在逐漸成為現代社會家庭結構的主體模式。從全國“五普”數據來看，有80.23%的家庭戶為四人及四人以下戶。[4]杭州市家庭戶均人口由“四普”時的3.35人下降到“五普”時的2.98人，減少了0.37人，比全省平均數2.99人、全國平均數3.44人分別少0.01人和0.46人；一人戶和二人戶的比重分別由“四普”時的8.29%、14.59%提高到“五普”時的13.13%、22.33%。[5]
（2）由于家庭結構日趨小型化，家庭養老護理功能日益削弱。龐大的老年人口加上在21世紀必須面對的由于獨生子女政策帶來的家庭結構的變化（“四二一”的家庭人口模式），以及仍在完善之中的社會保障制度，打破了固有的家庭養老模式。這意味著越來越多的老年父母可能不再與他們的成年子女住在一起。居住上的代際分離傾向雖然并不一定妨礙成年子女照顧父母，但地理上的隔離在客觀上會給成年子女照顧老人帶來一定的困難。同時家庭規模小型化致使家庭內能夠照顧老人的人手減少，每個家庭成員照顧老人的負擔將會加重。
（3）從家庭照顧者的狀況來看，許多調查發現老年人日常生活的照顧者主要是配偶和子女，但提供主要照顧的老年配偶本人的健康狀況也十分令人憂慮。[6]隨著工業化和城市化的發展，傳統上作為照顧老人日常生活主力的女性已大規模地加入了勞動市場，這使女性為老人提供的照顧越來越少。此外，工作的流動性和激烈的社會競爭使不少子女陷入了“事業人士”的社會角色和“孝順子女”的家庭角色的沖突，許多子女在繁忙的工作之余根本無暇照顧老年的父母。
3.養老護理服務的社會化水平滯后
社會養老護理機構在現實中并不受老年人的青睞。究其原因主要是兩個：—是大多數老年人希望在家養老護理；二是社會養老護理機構的服務水平參差不齊——養老護理條件好的收費就高，而條件差的服務質量又不好。許多調查顯示，老人一般只會在生活完全不能自理而身邊又無人照顧的情況下才會選擇去養老護理機構，只要不是迫不得已，首選的還是家人照顧和社區上門照顧。[7]
二、社區照顧的概念與起源
1.社區照顧的概念
“社區照顧”在西方國家是一個被廣泛運用的概念。蘇珊·特斯特認為：最廣泛的社區照顧，包括室內保健、居住地保健和福利機構服務、家庭外醫療服務、日間照管服務，以及有助于保證老人生活質量的社交的、休閑的和教育的設施等等，換句話說，社區照顧包括了對居家老人的所有照顧。[8]
在完整的意義上，社區照顧是“社區內的照顧”(careinthecommunity)和“由社區來照顧”(carebythecommunity)兩方面的結合。它既包括由政府、社區甚至市場化的企業等各種非營利和營利的社會服務機構提供的專業服務，也包括由社區內的居民提供的非正式服務。我們可以將“社區內接受照顧”看作是動用外來的專業人士提供的正規照顧，而“由社區負責照顧”則是依賴家人、朋友、鄰居及社區內支援者提供的非正規照顧。理想的“社區照顧”應該能夠同時融合“社區內接受照顧”及“由社區負責照顧”兩種概念及策略。[9]
本文將城市老年人的“社區照顧”界定為：在國家宏觀指導和政策扶持下，以社區為依托，為滿足日常生活自理有困難的城市老年人的日常生活照顧需求而提供的養老服務，包括建立和發展老年福利設施、開展居家照顧、日間托老服務等一系列的照顧項目。包含兩層涵義：①不使受助者脫離他所生活所熟悉的社區，在本社區內進行服務；②動員社區力量，運用社會人際資源（包括正規照顧資源與非正規照顧資源）即社區支持體系開展服務，終極目標是協力讓受助者盡量維持在社區內，過最大程度的獨立自主的生活。
2.社區照顧起源
社區照顧起始于20世紀50年代的英國。最初是針對無依無靠的老年人和殘疾人實施住院式集中照顧，較好地解決了被照顧者的日常生活需要，但是政府的財政負擔越來越重，同時由于使他們脫離了長期生活的社區，精神生活難以得到滿足。在這種情況下，英國開始逐漸改變住院式照顧，推行社區照顧。社區照顧使被照顧者能夠像正常人那樣在自己熟悉的社區環境里生活，而不再產生被拋棄感，從而受到了普遍歡迎，成為當代西方發達國家社區保障的一個范例。
英國社區照顧模式的變化與發展，與西方福利國家在20世紀70年代普遍反思福利國家的社會福利政策基本一致。隨著福利國家政府對福利給付系統與服務系統龐大開支的不堪重負，以及來自意識形態觀點對福利國家的批判，越來越多的私人的、以營利為目的的組織參與提供社會福利產品和服務的行列，政府提供社會福利的給付與服務方式開始采取與私人的、營利性組織合作。由此我們也可以看到：隨著老年人口比例的不斷提高，有服務需求的人群越來越多，服務體系運轉的資源就成為重要的問題；而節約資源的最好方式就是正規與非正規的服務的結合，市場與非市場的運做的結合，這就是“混合福利經濟”（mixedeconomyofwelfare）的核心內容。[10]“混合福利經濟”意義上的社區照顧是“由社區負責照顧”，提倡志愿、非正式與商業部門共同負起照顧的責任，主張志愿部門與地方政府應扮演主要角色，特別在許多地方政府沒有責任提供的方面，志愿服務部門是最主要的提供者。1980年以來，英國社區照顧政策日益完善，建立了一整套新的服務框架，其基本精神是經濟效益與管理，主張福利產品的供應可以來自四方面：國家、家庭、商營部門和志愿機構。
三、發展城市社區照顧模式的可行性分析
1.社區照顧模式的現實意義
強化社區照顧服務功能，建設和發展社區照顧，對于我們“未富先老”的國家來說具有特別重大的意義。
（1）適應人口老齡化發展的客觀要求
社區是老年人的聚居地，是老年人的主要活動場所和生活空間。隨著年齡的增長和身體的衰老，老年人對社區服務的需求逐漸增加，對社區的依附性越來越強。依托社區構筑養老護理服務體系不僅具有方便易行、針對性強、參與面廣等特點，而且還能給老人帶來認同感和歸宿感。因此，社區照顧適應老人及其家庭需求的客觀要求，是解決老年人養老護理問題的最佳途徑，是社會發展的必然。
（2）完善社會養老護理保障體系的必要補充
社會保障事業近年來雖有長足的發展，但相對于人口老齡化加速過程中大量增加的照顧需求，其養老護理規模和能力又顯得嚴重不足。目前我國尚處于社會主義初級階段，經濟發展水平還不高，老年服務業總體發展水平滯后，老年福利設施在數量和質量上都與現實需要有很大差距，現有社會養老護理機構照料老人的能力遠不能滿足要求。同時，隨著國有企業深化改革、轉換經營機制和政府機構改革、轉變職能，企業剝離的社會職能和政府轉移出來的服務職能，大部分也要由社區來承接。因此，社區照顧是我國社會養老護理保障體系的必要補充。
（3）提高老年人生活品質，加強精神文明建設的現實需要
完善的社區照顧服務應該包括衣食住行、醫療保健、學習教育、健身娛樂、心理疏導、法律咨詢、生活援助、參與社會等職能，而不是單一的養老護理。要滿足和改善老年人對物質生活的特殊要求，更要不斷滿足和豐富老年人對精神文化生活的特殊需要，為老年人提供全方位的服務。在養老護理過程中體現出鮮明的人文性和道義性，是社會文明進步的重要標志。這不僅有利于社會養老護理事業的發展和完善，還有利于形成積極的社會風尚，使社區老人在一種積極、活躍的精神狀態中安度晚年。
（4）緩解政府財政負擔，維護社會穩定的有力措施
我國是在經濟欠發達的情況下進入老鈴化社會的，如此低的經濟發展水平，要承受如此高程度的人口老齡化，決定了我國不能象西方國家那樣由政府包辦養老護理福利事業。即使在屬于較發達地區的杭州市，近年來養老保險基金也出現了收支結構失衡與有效支付能力下降的現象。養老保險基金的儲備期越來越短，社會養老金的支付面臨“空洞”的危險。產生這種現象的深層原因就是在設計“統帳結合”的養老保險制度時，沒有考慮到巨額的轉制成本。目前是由“統帳”制度中社會統籌部分的保費收入來消化，用現階段的資金去完成原來現收現付的目標，去支付已經離退休人員的養老金，實際造成了“空帳運行”的現象，即轉制成本的填補實際上還是來自于代際之間的轉移。這無疑損害了就業者的利益，產生雙重負擔，顯然與“統帳結合”的養老模式設計的合理性相違背，也無法來應對杭州市人口老齡化發展對社會保險制度的需要。[11]強化社區為老服務功能，正是適應了這一要求，同時也為體制轉軌和結構轉型營造了一個更加寬松的環境，為維護社會穩定、緩解社會矛盾提供了有效的保障。
2.社區照顧模式的優勢
社區照顧模式的優勢體現為功能的全方位性、資源的多元性及體系的多層次性、開放性和優勢互補性。
（1）社區照顧功能的全方位性
社區照顧功能的全方位性，就是滿足老年人在養老護理過程中的各方面需要:一是物質經濟上的供養需要；二是生活照料和護理上的需要；三是精神支持的需要，包括情感上的慰藉、充實精神生活的娛樂和教育、老年生活調適的心理輔導、應激——應對社會支持等；四是保護生命的需要，包括醫療服務和治病藥物的使用。
（2）社區照顧資源的多元性
在傳統家庭照顧模式中，對老年人的經濟奉養、生活照料和精神關懷由家庭提供，家庭是完成養老護理功能的資源所在，而社會化照顧模式的特點是社會提供養老護理資源。此兩種模式的養老護理資源均是單元性的。與我國現今社會經濟發展形態相適應的社區照顧模式，其完成各方面養老護理功能的資源既來自個人、家庭，也來自社區、政府，因而是多元性的。社區照顧資源包括社會保障、社會保險、家庭供養、個人儲蓄、自我供養，涉及國家、社區、家庭和個人等多方面。
（3）社區照顧體系的多層次性、開放性和優勢互補性
社區照顧根據老年人的具體生活狀態、條件和需求，合理分配資源，規劃設施，擇取方式。
社區照顧的“家”概念，不再是僅由親緣關系成員所組成的狹義的家庭概念，而是在生活功能上，擴展到其所處社區的廣義的家庭概念，在這樣的“社區——家庭”環境中，社會人際關系層次更多，人際交往互動方式更為多樣，更能滿足人際互助與溝通的多元需要。居住條件好、子女照料較周到的老人在家中養老護理是居家養老護理；居住條件差、子女照顧不好或是失去親人的老人，由社區向他(她)提供具有家庭氛圍的養老護理也應歸屬于居家養老護理的方式；另有一些自主性較強的老人，不愿麻煩或“連累”子女、親人，而在經濟條件較好的前提下愿意住在設施良好的社區照顧場所中擺脫家務牽累、休閑養性、安度晚年，也不失為一種合適的居家養老護理方式。本著以老人為中心的原則，養老護理方式的擇取不必固守不變，應該是動態發展的。從根本意義上應該確定的是，社區照顧模式的“家”不是一個物理空間概念，而是具備人際關懷、情感交流，同時具備物質養老護理和精神養老護理條件的社會環境。
3.基本健全的城市社區服務體系
20世紀90年代以來，西方的社區照顧理念逐漸演繹為我國政府對老年人社區養老護理導向的一些前瞻性思考和計劃。1993年8月，民政部等14個政府部委聯合下發《關于加快發展社區服務業的意見》。該文件提出：到本世紀末，基本建成多種經濟成分并存、服務門類齊全、服務質量和管理水平較高的社區服務網絡；85%以上的街道興辦一所社區服務中心、一所老年公寓（托老所）、一所殘疾人收托所和一所以上托幼機構。目前，全國城市街道一級建立社區服務中心和托老機構的計劃基本實現。2001年6月，經國務院批準，民政部啟動制定并下發了“全國社區老年福利服務星光計劃”。該計劃提出的主要任務是：在3年時間內，從中央到地方，民政部門發行福利彩票籌集的福利金（約40—50億）和地方配套資金、社會力量投入的資金、以及街道——居委會自酬資金，總額將達到100億元。在全國10萬個社區居委會和農村鄉鎮新建或改擴建一批供老年人娛樂、健身、學習的福利服務設施、活動場所，以建立老年人福利服務體系。屆時全國將有1.32億老年人受益。以杭州市為例。近年來，堅持“以民為本、服務居民”的原則，杭州市基本形成了覆蓋社區居民衣食住行醫等切身利益的社區服務網絡。至2006年末，全市36.31萬企業退休人員中移交社區管理的人數為32.89萬人，社區管理率在90%以上；主城區社區衛生服務機構的業務用房和預防保健經費得到進一步保證；社區醫療機構全科醫師培訓率達到81.37%，護士崗位培訓率達到82.27%，落實了984名社區責任醫師，組建了367支社區責任醫師團隊；主城區共有為老服務設施11681個，其中養(托)老院55所；社區志愿服務站已建成423個，組建各類社區志愿者服務隊1800余支；各類社區的服務設施與服務實體的專職服務人員已達2251人，由社區干部、居民組長和各類服務組織組成的兼職服務人員已發展到15396人。[12]
四、城市社區照顧模式的主要內容
在我國建立多層次、多形式、多渠道的社區照顧模式，既是解決城市老年人日常生活照顧困難的主要出路，也是我國社會養老保障事業蓬勃發展的生動體現，是我國人口老齡化形勢發展的必然產物。
1.發展社區照顧模式的基本原則
（1）以人為本
社區照顧要從老年人日常生活中的困難及他們的切身需要出發提供養老服務，所提供的服務要具有針對性和敏感度，以便回應有需求的老年人的不同需要；同時所提供的服務要具有彈性，讓老年人有從中選擇的余地；所提供的服務不應多過老人的所需，以免產生過分依賴社區照顧的負面后果。
（2）依托社區
社區照顧的基本思路是以社區作依托，立足社區，依靠社區。一方面要將各種養老服務設施建在社區中，盡量與社區居民的生活融合；另一方面社區要充分利用正規與非正規的照顧資源為老年人提供養老支持。
（3）互助而助
社區要積極動員年輕人和年輕型老年人自愿參與社區助老服務，進行自我養老的積累。
2.社區照顧模式的基本框架
從老年人的健康狀況出發，借鑒國外的成熟經驗，社區照顧模式宜分成兩個子系統：一是社區居家照顧體系，二是社區養老機構照顧體系。
（1）社區居家照顧體系
社區居家照顧體系是由老年人生活的社區向老年人提供各種形式的入戶的或者說上門的照顧服務，使老年人盡可能延長留在家中養老的時間和在社區生活的機會，同時也是對家庭養老護理功能弱化的有力補充。社區居家照顧的對象主要是那些日常生活部分能夠自理的老年人。當然日常生活能夠自理的老年人也可以利用社區照顧來滿足他們的某些需求，比如文體保健、休閑娛樂等方面的需求。居家照顧的提供者主要是社區服務機構(包括政府主辦的、非政府主辦的、企業性質的)、志愿者隊伍以及其他形式的慈善、互助組織。
社區居家照顧體系的功能體現：①老人醫療保健中心。為老人提供送醫送藥、體檢、康復護理、心理疏導、健康跟蹤及保健教育等方面的服務。②老人家務助理服務中心。到老人家中提供各種服務，諸如給老人做(送)飯、個人清潔、料理家務、幫助購物、維修等。③老人日間護理中心。為白天缺乏家人照顧的體弱及行動不便的老人提供護理、生活照顧及社群活動，服務包括膳食、個人衛生、健康護理、護送看病等。④老人綜合性社區服務中心。這是集文體、教育、社交與日常生活輔助于一體的服務場所。中心除了為老人提供各種娛樂運動設施和開展一般性的文體活動外，還提供多樣化的輔助服務比如老人食堂、浴室、洗衣等。此外，還提供個人輔導及老年教育，如舉辦老人退休講座、養生保健講座、養老權益的法律維權咨詢，設立護老者組織及義工小組等。⑤應急支援中心。主要是開通24小時老人服務熱線，建立事故預警系統，以便及時發現并緊急處理老人遭遇的各種意外生活事故，有效地進行危機的干預。
（2）社區養老機構照顧體系
社區養老機構照顧體系，是指老年人隨著年齡的增高、健康狀況的惡化終會陷入日常生活完全不能自理的困境，無論是單獨生活還是與子女生活在一起，其晚年生活的照顧都不是子女可以完全承擔的。在這種情況下，應當通過設在社區內的養老院等專業化的機構養老設施為他們提供全方位的照顧。與社區居家照順體系相比，社區養老機構收住的對象主要是日常生活嚴重不能自理或完全不能自理而家庭又無力照顧的老年人。服務的提供者是專門的養老機構。
需要強調的一點是，社區養老機構照顧雖然也屬于“住院式照顧”，但與傳統的大型福利院舍照顧不同，它是分散在社區中的小型養老院，而且是開放型的，住院的老年人可以走出院舍進入他們生活的社區，這一點是顯著區別于將院舍與老年人生活的社區隔離開來的傳統院舍式照顧的。之所以要將養老院等養老機構設在社區內，是因為大量研究表明，老年人生活在自己所熟悉的環境中，生活在親人的照顧與關懷中，是最利于身心健康的一種生活方式；而且社區是老年人最主要的活動場所和交往空間，一般而言老年人的地緣人緣觀念很強，他們一般不愿意離開自己所熟悉的生活環境和人際關系網絡，設在社區內的養老機構既保持了老年人與社會接觸、進行正常社會?；畹臈l件，又可以使老年人經常與親人、朋友、熟人見面，同時也方便家人探望。
五、發展城市社區照顧模式的具體策略
社區照顧模式是老年人養老的服務“安全網”，是保證老年人晚年生活質量的重要保障，因此它在整個城市老年社會保障體系中占有十分重要的地位，是應當重點發展的一個保障體系。為使其更好地為老年人服務，還需要從以下幾個方面加以規范和發展：
1.明確服務重點
城市老年人社區照顧應以居家照顧為主，以社區養老機構照顧為輔；在為居家老人提供照顧服務的方式上，又應以上門照顧為主，日間照顧為輔；在服務的內容上應包括家務型服務和護理型服務兩大類。不論是居家照顧還是機構照顧，其主要作用都是為了彌補家庭照顧的不足，支持和減輕家人照顧的壓力。
2.重視并做好健康預防，維持和保護老年人的生活自理能力
社區照顧模式的職能，不能再像目前一樣基本上局限在補救方面，而應當同時開展預防保健方面的服務。這不僅有利于提高老年人的生活質量和生命質量，而且有利于節省城鎮職工基本醫療保險統籌基金的開支，減輕家庭和社會的照顧壓力。因此社區照顧的一個重要功能就是要有針對性地對老年人進行相關保健知識的教育宣傳，指導其開展有助于機體功能改善和增強其日常生活自理能力的康復訓練。
3.制定一套衡量社區照顧服務水平的指標體系
要使社區照顧走上科學規范的發展道路，制定相應的評估指標是必要的工具和手段。只有有了可供測量服務水平的指標，社區照顧工作的開展才有對照的標準，才能更加客觀地評價社區照顧的水平，了解社區照顧的現狀，從而制定進一步的完善措施、確定下一步的工作目標，不斷提高社區照顧的質量和老年人對社區照顧的滿意度。
4.確保社區照顧的專業化
在社區照顧和其他社會化養老護理服務同時進入市場經濟體制的情況下，對社區照顧作出一些規定，使其具有專業特征是社區照顧得以生存發展的保障性措施和自勵性措施。因為在自由競爭的商品經濟條件下，專業化就是服務業的“護身符”，只有專業化才能提高社區照顧的服務水平和競爭力。因此對社區照顧人員尤其是專職人員進行老人護理知識和照顧技能的專門培訓，將有利于提高社區照顧的專業化品質。
5.加強部門協調，整合照顧資源
社區照顧的開展不能只局限于社區內部的服務資源，而應同時加強與民政部門、衛生部門的溝通協作，在社區層面搞好與民政福利服務資源和國有衛生保健服務資源的整合。比如，可以充分發揮市級、區級養老機構與綜合性醫院對社區居家照顧、日間托管照顧、社區機構照顧的指導和輻射作用，促進社區生活服務中心、社區醫療服務中心、養老院與托老所之間的密切合作，促進上門護理服務與設置家庭病床服務的緊密結合，全方位地搞好在家老人和入院老人的照顧工作，使有限的照顧資源發揮最大的社會效益。參考文獻：
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