規范行政執法的意義和作用范文

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關鍵詞：林業行政執法；現狀；意義；不足；規范

森林是地球上寶貴的自然資源，其不僅是地球生態系統的重要組成部分，也是人類賴以生存的基礎。從某種程度上來講，人類的衣食住行方方面面均與森林有著密不可分的關系。對森林的保護是人類實現自然資源可持續發展的一種具體舉措。對森林保護的方式有很多，比如禁止開發，限制開發或者加強行政管理?，F代社會由于國家權力的拓展，通過行政執法手段保護森林資源，對違法行為進行行政執法是各國普遍采用的手段。本文以林業行政執法的規范進行研究，分析當前林業行政執法過程中存在的問題，分析原因，并找出相應的對策。一方面是為了規范在林業行政執法中的執法行為，從根本上是為了更好地實現保護我國的森林資源，促進自然資源可持續發展的目的。

1 林業行政執法基本概述

人類是大自然創造的高等生物，其通過勞動發展了自身的體力與智力，使其在與大自然的抗爭中逐漸取得主動。當人類在逐漸擺脫了對自然環境的嚴重依賴，當人類從原始社會的群居遷徙式的生活方式發展到群落定居的時候，社會就產生了。社會的產生并不意味著脫離了自然的影響，相反，人類社會的發展對自然資源、對森林資源的消耗隨著人類社會的發展更加驚人。人類社會的發展始終是面對著“人與自然”互動關系的問題。社會是一個包羅人類日常生活方方面面，具有無限包容量的總體。人類的歷史表明，人與自然和諧相處時，那么人類所面臨的自然災害會明顯減少。當人類與自然之間的關系緊張時，人類則會受到各種自然災害，比如泥石流、洪澇災害等災害的侵襲。森林資源是一個統稱，其不僅包含著森林的林木資源，還包含著森林中的其它各種自然資源，比如土地、植被以及動物資源。對森林的保護，對違反林業保護行為進行行政執法，本質上是保護人類自己，為人類的發展創造一個和諧美好的條件。

2 林業行政執法的現狀與不足

2.1 林業行政執法的法律依據

由于森林的保護涉及到森林的林木資源，森林的動植物資源保護等問題。因此林業行政執法的問題較之普通行政執法問題更加的復雜。其中在林業行政執法過程中較為常用的法律依據有《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國森林法實施條例》、《中華人民共和國種子法》、《種木種子生產、經營許可證管理辦法》、《中華人民共和國野生動物保護法》、《中華人民共和國陸生野生動物保護實施條例》，此外還有《行政處罰法》等等。林業行政執法的法律依據不僅是林業執法部門行使執法權的法律依據，也是執法部門在行使執法權的行為規范。

2.2 林業行政執法的現狀與不足

我國地域廣袤，森林資源等自然資源豐富，這是我國社會經濟發展的有利條件。但是森林資源的豐富總量背景下的是我國人均自然資源極少的尷尬現狀，這對我國森林資源的保護以及林業管理執法部門的工作帶來了挑戰。林業管理較之其他的行政部門，面臨著更多的困難和挑戰。這表現在執法地域范圍的巨大以及行政職權的交叉。過去，林業行政執法的部門有林業行政主管部門的內設機構下的林政部門，還有森林公安機關、森林植物檢疫站、野保站、林業工作站在執行林政處罰時都需要林業行政機關的委托。由于職權的交叉以及重合，林業管理反而出現了一種“管理真空”和“爭先管理”的情況。這使得林業行政執法資源有浪費之嫌。此后，為了進一步集中林業管理職權，我國各地林業管理部門普遍設立了林業行政綜合執法支（大）隊。通過設立綜合性的執法大隊，從源頭上改革和創新了林業行政執法體制，結束了林業行政主管部門內部多頭執法、多層執法、職能交叉、重權輕責的歷史，這對于促進我國林業行政執法制度的發展具有積極的意義。

此外，由于對林業行政執法的多是基層林業行政部門和工作人員，基層林業行政執法人員的素質以及守法意識對于林業行政執法的有效進行起到決定性的作用。在某些地區的基層林業執法人員依法行政、依法執法的意識還不是太強。通過林業行政執法侵犯當事人的合法權益，甚至于違法行政的事件也多有發生。這就要求對林業行政執法者的執法意識、執法手段以及執法行為進行監督。舉例來講，有的部門、單位領導法律意識淡薄。在林地征占用審批過程中，不經林業行政主管部門簽署審批意見，隨意審批林地占用批復文件等，甚至有亂表態行為，阻礙、干與依法查處工作等。由于受部門或個人利益的驅使，有的無視法律、積極插手，直接擾亂林業依法行政和行政執法正常秩序。

3 林業行政執法的規范

林業行政機關要依法行政，必須大力加強法制建設，加強和改善林業行政執法監督檢查，加強執法隊伍和法制人員隊伍建設。只有這樣，才能使林業行政機關更好地在法律、法規范圍內行使管理職權，推進依法行政。

3.1 林業行政執法注意將行政責任與刑事責任銜接

林業行政執法部門履行的是行政權，對輕微的違法行為可以依照《行政處罰法》以及其他法律規定科以一定的行政處罰。但是由于有時候違法與犯罪行為的判斷是模式的，要從社會危害性角度出發。有一些林業違法案件已經達到了嚴重社會危害性的程度，因此科以行政責任已經不足以懲罰其違法性。此時就應該及時將案件移交到公安部門進行偵查，依法追究其刑事責任。舉例來講，各種亂砍濫伐林木、非法占用林地和亂捕濫獵野生動物等方面的林業違法犯罪行為，這些行為已經觸及了刑法。為了更好地實現林業執法部門行政執法與刑事追責的銜接，林業執法部門應該就行政執法機構需移送的案件范圍、移送審批程序、移送要求和材料范圍、移送責任主體、違規（不）移送的處理、移送案件審查程序、復議程序、立案監督程序、備案要求、組織機構等10個方面對林業行政執法移送涉嫌犯罪案件工作進行了細化，以規范行政違法案件與刑事案件的銜接。此外，在日常林業行政管理和行政執法工作中，林業執法部門應該重點加強林區的巡山護林，清理整頓木材經營加工市場，嚴格征占用林地審批管理，并將日常林業行政管理與專項執法有機結合，做到深入宣傳、嚴格執法、震懾犯罪。

3.2 提高林業行政執法者的執法水平

林業行政執法者只有牢牢掌握業務知識，正確規范公正執法，才能更好保護管理好森林資源，樹立林業行政執法隊伍的良好形象。隨著國家法律法規的不斷健全和完善，新的形勢給林政執法提出了更為嚴格的要求。林業行政執法依靠的是基層工作人員進行執法。執法者的法律意識、執法水平都影響著林業行政執法的效果。因此，對林業行政執法者的執法水平進行提高和專項培訓具有重要意義。為提高林業執法水平，必須堅持不懈地學習法制理論，學習法律知識，熟悉掌握法律，準確適用林業法律法規和規章，通過不斷的學習，提高林業執法人員的素質，在實踐中堅持依法行政，準確執法。

3.3 加強林業行政執法的法律監督

對林業行政執法者進行培訓，提高其依法行政的法律意識，提高其行政執法能力，這是林業行政執法者自我提高的“內功”。單單提高自身的能力是遠遠不夠的，英國歷史學家阿克頓勛爵有句名言說：“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對的腐敗?！睂嗔\行可能造成的問題分析的最為精辟。古代的王權和近代的人民，始終處于核心地位的就是權力。無論是王權社會還是現代民主社會，客觀的來講，權力的運行最重要的實然價值就是促進了社會的發展。權力運行的方式在某種程度上影響了社會管理的手段，以及社會秩序的追求。社會的發展是為王權本身服務，還是為了促進社會一般大眾的福祉？這成為不同社會經濟條件下，各種政治體制中權力運行的最大區別。對林業行政執法活動進行監督，就是規范林業行政執法的“外功”。切實建立、健全執法違法的責任追究制度和賠償制度，要發揮人大、政黨、檢察機關、新聞媒體和社會輿論的監督作用，加大對林業執法部門和執法人員的清理整頓和反腐敗力度，對于那些執法不嚴、徇私枉法和執法違法者，要給予嚴肅查處，以維護法律、法規的嚴肅性。通過內外功并舉的方式來規范林業行政執法行為，這對于提高行政執法能力，實現行政執法效果具有重要意義。

參考文獻

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【關鍵詞】行政執法權 制約機制 道德倫理

黨的十提出，要全面推進依法治國，健全權力運行制約和監督體系。在對行政執法行為進行規范和約束方面，道德發揮著重要作用，它既表現為國家對行政執法人員提出的道德規范和道德戒律，又反映了行政執法權力應當追求的價值目標、道德人格和理想境界?？v觀人類法律發展史，法治的實現過程就是一個道德法律化和法律道德化交互演進的過程。道德法律化強調道德理念鑄化為法律，即善法之形成過程；法律道德化強調法律內化為人們的品質、道德。①在行使行政執法權的過程中，行政執法人員的個人品德及職業道德對其行政執法行為產生莫大影響，進而對行政執法秩序的穩定乃至國家政權的鞏固都具有十分重要的意義。因而，歷史上各國統治階級都會運用一定的道德規范去調節行政執法權的運行，任何國家的行政執法權都需要一定的道德制約。

行政執法中的道德價值

道德觀念和道德體系的內容非常寬泛，與行政執法權相關的道德內涵可以概括為以下幾項具體內容：其一，善良動機。行政執法人員在行使行政執法權時，應將利于他人和社會的善良愿望作為內心起因。其二，良心自律。行政執法人員對自己的行政執法行為進行自我控制、對失當行政執法行為進行自我校正，自我控制和校正的一個重要標準就是法律規則之外的良知。其三，奉獻精神。行政執法人員在一些情況下有必要犧牲自我，以自身的巨大付出為社會和行政相對人創造更大的價值。其四，服務取向。行政執法人員在行使行政執法權的過程中，應以為社會公眾提供良好公共服務為其行為取向。其五，自然正義。行政執法人員的行政執法行為要盡可能符合自然環境或者自然規律的要求。②從行政執法權運行過程來考察，道德的價值主要體現在以下三個方面：

道德對行政執法權力主體具有約束作用。行政執法道德規范主要是對行政執法人員的行政執法行為作出一定的約束。行政執法人員的道德意識及其追求的道德人格對具體行政執法行為發揮著指導、監督和自我評價的作用，進而又影響著行政執法人員行使行政執法權的行為選擇。

道德對公民、法人或者其他組織具有示范導向作用。行政執法人員的職業道德對社會公眾具有示范性，行政執法人員在行使行政執法權的過程中，不可避免地會影響公民、法人或者其它組織的權益。行政執法人員在行使行政執法權時所表現出的道德行為對公民、法人或者其它組織影響極大。如果行政執法主體秉承良善的道德依法行使行政執法權，公民、法人或者其他組織則會自覺增強法制意識；如果行政執法主體依仗強制性權力而忽視道德規范，公民、法人或者其他組織輕則對法治報以蔑視，重則會暴力抗法。

道德對社會公平正義具有重要維系作用。誠如馬恩著作中所提及：“普遍守法下的政府是法治關鍵之關鍵，歷史經驗表明，法治破壞的始作俑者首先是公權力的行使者，人民遵守法律的前提是統治者都能夠遵守法律，否則人民就不再有守法的義務。因而，掌權者守法是人民履行守法義務的必要條件”③。社會公平正義這一價值目標不僅僅是行政執法人員單方面的行為追求，它更離不開社會公眾的參與和支持。行政執法人員的道德示范性必定會為社會公眾樹立起一個道德標桿，也因之成為實現社會公平正義不可或缺的重要一環。

行政執法道德失范的表現及原因分析

所謂行政執法道德失范，是指在行使行政執法權的過程中，由于道德規范約束力的弱化，行政執法人員不遵守本該遵守的道德準則，以致出現違法行政執法行為。法律是由行政執法人員去執行的，無論法律對行政執法權的制約機制如何健全，如果行政執法人員的道德素質不高，就會導致違法行政執法，具體表現在以下幾個方面：其一，公仆意識差，特權思想嚴重，貪圖安逸享受，漠視群眾的合法權利，行政執法效率低下。其二，濫用行政執法權，把行政執法權當做搞特殊化、謀取私利的工具，貪污受賄、失職瀆職，不按法定權限和程序行使行政執法權，有法不依、違法不糾、執法不嚴、徇私枉法。其三，一些行政執法人員全局觀念差，本位主義明顯，不能正確處理局部與全局、下級與上級、個人與組織的關系，甚至為了地方利益、部門利益或小集團利益不惜損害國家利益和公民、法人或者其它組織的合法權利。其四，行政執法方式簡單粗暴，不注重長效機制建設和動態執法，使群眾對行政執法機關非常反感，進而嚴重影響政府的形象。

行政執法道德失范的原因很多，大致可以概括為四種“沖突”。

人治傳統和法治觀念之間的沖突。我國是一個有著幾千年封建傳統的國家，傳統行政具有較強的人治色彩，強調命令與服從。法治觀念的匱乏和人治傳統的根深蒂固，使得相當部分行政執法人員缺乏法律信仰，輕視法律，一些行政執法人員沒有完全樹立依法辦事的觀念，憑經驗、憑個人感情、憑上級領導意志進行行政執法的習慣沒有改變，這是行政執法道德失范的一個重要原因。

權力人格和法律人格之間的沖突。從理論上講，行政執法人員最明顯的人格就是法律人格，他們必須是法律的模范踐行者；但是在行政執法實踐中，行政執法人員更多地是以權力擁有者的面目出現，在行政執法人員身上，權力人格表現得更為明顯。在現實生活中，由于違法行政執法的低成本和高收益，一些行政執法人員為了撈取個人政績、博得上級賞識進而謀得個人職位之升遷，不惜違法執法，高揚權力人格，踐踏法律人格，損害公民、法人或者其他組織的合法權利。如果違法行使行政執法權換取的是行政執法人員的獲獎升職而不是受罰罷免，那么踐踏法律、侵犯公民合法權利之類的違法行政執法現象只會增多而不是減少。

經濟人與道德人之間的角色沖突。亞當?斯密在1776年出版的《國富論》中提出了經濟人假設，將利己視為人類活動的唯一動機。在此之前的1759年，亞當?斯密在《道德情操論》中提出了道德人假設，將情感互通視為人類活動的一個重要標準。從純理性的角度分析，這兩種假設都是成立的，并且可以在個體人身上得到統一，具體表現為“自我利益與社會利益、物質利益與精神利益的共同追求，兩者作為互動、互利的因素，推動著個體人的理”④。隨著改革開放的逐步深入和經濟社會的發展，社會公眾的思想觀念發生了深刻變化，拜金主義、享樂主義和極端個人主義都會對行政執法人員的思想觀念造成極大沖擊，一些行政執法人員過分重視經濟人角色而忽視道德人角色，這就導致其難免會利用手中的行政執法權力去換取各種物質利益，這種現象被稱為“權力尋租”。

社會人與執法者之間的身份沖突。行政執法人員首先是社會人，處在復雜的社會關系之中；同時，行政執法人員又不是一般意義上的社會人，其承擔著大量的行政執法事務，擔負著一定的行政執法責任。因此，在具體行政執法事務中，行政執法人員必須秉持正確的價值取向，科學處理這兩種身份之間的沖突。我國是一個非?？粗厝饲榈膰?，一旦遇到涉法事宜，總是想方設法托關系、走后門，社會說情風氣盛行。在具體行政執法事務中，一些行政執法人員不能正確擺正這兩種身份之間的關系，為親戚、朋友、同學謀利造福之事時有所見。

行政執法道德失范的危機

行政執法道德失范，會對政府公信力及社會公平正義造成嚴重不良影響。

對行政執法誠信體系的破壞。行政執法誠信體系的建構在很大程度上是通過行政執法系統的自律實現的，實現這種自律的手段便是道德，只有行政執法人員秉承高尚道德行使行政執法權時，才能夠建立起誠信體系，并獲得公眾信任。自從《中華人民共和國行政訴訟法》于1989年頒布以后，我國相繼制定了一系列行政程序法和行政救濟法，為建構行政執法誠信體系起到了積極作用，《中華人民共和國政府信息公開條例》的頒布更意味著我國已經初步建立起行政執法誠信體系。但是，行政執法誠信體系是需要日常的行政執法行為來維護的，一旦在行政執法過程中道德失范行為泛濫，誠信體系的制度建構就會遭遇危機。

對公眾法律信仰的破壞。公眾的法律信仰對于法治國家的建構至關重要。托克維爾在對美國社會進行深層次的調查研究后得出一個結論：公眾的法律信仰是美國能夠成功的關鍵?！霸诿绹瑤缀跛姓螁栴}遲早都要變成司法問題。因此，所有的黨派在它們的日常論戰中，都要借用司法的概念和語言。大部分公務人員都是或曾經是法學家，所以他們把自己固有的習慣和思想方法都應用到公務活動中去。陪審制度更把這一切推廣到一切階級。因此，司法的語言差不多成了普通語言；法學家精神本來產生于學校和法院，但已逐漸走出學校和法院的大墻，擴展到整個社會，深入到最低階層，使全體人民都沾染上了司法官的部分習性和愛好”⑤。公眾的法律信仰是指公眾對于法律的忠誠和信服態度，如果行政執法權的行使過程充滿著不道德，其對公眾的法律信仰勢必造成極大破壞。

對公平正義的破壞。公平正義是中國特色社會主義的內在要求。黨的十指出，要在全體人民共同奮斗、經濟社會發展的基礎上，加緊建設對保障社會公平正義具有重大作用的制度，逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會公平保障體系，努力營造公平的社會環境，保證人民平等參與、平等發展權利。公平正義是人類社會的共同理想，是具有普適意義的準則，盡管公平正義的標準無不帶有社會、文化、歷史以及個人的主觀性特征，但這并不妨礙公平正義成為社會主義法治的重要價值標準。一個社會的善惡以及文明程度，最終要看它是否奉公平正義為最高價值標準。⑥在法律價值體系中，公平正義屬于目的價值的范疇，它不僅影響著法律的執行，更影響著社會的穩定和民眾對幸福生活的追求。行政執法在維護社會公平正義中扮演著重要角色，如果行政執法權的具體行使過程中充滿著不道德因素，將會危及社會的公平正義。

行政執法中的道德構建

行政執法人員對公平和正義的維護以及對權力和責任的踐行，是否合乎行政執法的道德規范和道德要求，最終都要依賴行政執法人員的道德水平和道德選擇能力。因此，行政執法中的道德構建，必須注重提高行政執法人員的道德修養水平，必須注重塑造行政執法人員的公共倫理人格和個體倫理人格。

加強對行政執法人員的行政執法職業道德教育。其一，要持續地對行政執法人員加強理想信念教育，樹立科學的權力觀、地位觀和利益觀，自覺抵制腐朽思想對行政執法權的侵蝕。特別需要強調的是，要能在行政執法工作中正確處理不同利益主體之間的關系，做到行政執法人員的個人利益服從集體利益和國家利益。其二，要牢固樹立“為人民服務”的宗旨和意識，真正解決好“為誰掌權、為誰執法、為誰服務”這一根本問題，堅持嚴格執法與熱情服務的統一，切實加強同人民群眾的血肉聯系。其三，要切實尊重行政相對人的合法權利。行政執法人員要秉承善意的態度對待行政相對人，盡量為行政相對人提供更多的幫助和更優質的服務，行使行政執法權時要盡量減少行政相對人的損失。

完善行政倫理對行政執法人員的約束。行政倫理是指行政執法人員對行政執法活動的判斷及理由，涉及到行政執法行為的對錯、好壞、善惡等判斷標準，關系到行政執法的正當性與合理性，因此，行政執法必須考慮正當性、公正性和善的要求。行政倫理作為行政執法權的一種自律機制，不僅可以加強對行政執法權的制約，而且作為一種觀念力量，可以提高行政執法權行使的合理性。更重要的是，行政倫理在很大程度上會影響到社會公眾對行政執法人員行使行政執法權的認同感和支持程度。行政執法人員不僅是行政執法權的承擔者，而且還是社會倫理道德的踐履者，在維護社會公平正義方面發揮著表率作用。當前，應該通過建立良好的行政倫理機制，強調公正的價值取向，塑造行政執法人員在社會公眾心目中的良好形象，促進行政執法法治化的實現。

營造尊重善良風俗的社會公共道德環境。行政執法人員要將遵守和維護社會公德作為行使行政執法權的起碼準則，以社會公德和善良風俗作為行政執法的重要依據，打破行政執法領域存在的人情執法和野蠻執法，從權力和情理兩個維度出發，建構以文化為核心的社會道德體系。其一，營造主流意識形態，大力倡導包含自由、平等、公正、法治在內的社會主義核心價值觀及核心價值體系建設，明辨社會主義市場經濟條件下的真善美、假丑惡，形成強大的公共道德場域。其二，堅持依法治國和以德治國相結合，建立良好的政治法律生態。德治強調以道德來調整社會倫理，使得法治有著厚重的自律基礎；法律則是社會公共倫理的有力保障，有效彌補德治缺陷。其三，要培養公民意識，讓社會公眾真正體會到在現實生活尤其政治生活中的主人公地位，在家庭美德、社會公德、職業道德等方面多管齊下，取代對行政執法人員倫理道德的單一關注。

通過制度的強制力來維護道德的純潔性。道德雖然在深層次的意義上規制著行政執法權的運行，并發揮著重要的導向作用，但它畢竟是通過對行政執法人員的道德評判來影響行政執法行為，還是屬于“軟”規制。只憑道德的譴責而不采用法律的懲罰還不能確保行政執法權沿著法律確定的軌道健康運行，道德規范還需借助于法律，使之成為具有強制約束力量的“硬”規制?，F代各國對行政執法人員的行政執法行為在道德方面都有較為嚴格的強制性規定。比如，美國的《公務員道德法》、《公職人員道德法》和《政府行為道德法》，意大利的《道德法典》，日本的《國家公務員倫理法》，對行政執法人員的道德行為都在法律方面進行了嚴格規定。相比而言，我國在對行政執法人員道德要求的法律化方面，還顯得比較薄弱，對于違反道德的行政執法行為懲處還不夠嚴厲，在一定程度上削弱了行政執法道德建設的實效性。因此，將對行政執法人員的道德要求法律化，并加大懲處力度，是防止濫用行政執法權，加強行政執法道德建設的重要環節和有力保障。

（作者為清華大學法學院博士研究生）

注釋

①賁國棟：《行政執法的倫理研究》，北京：法律出版社，2011年，第132頁。

②關保英：“論以德行政與依法行政的關系”，《河南省政法管理干部學院學報》，2001年第6期。

③《馬克思恩格斯全集》（第1卷），北京：人民出版社，1956年，第58頁。

④王云萍：“庫柏對公民品德的研究及其啟示”，《廈門大學學報》（哲學社會科學版），2002年第3期。

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一、主要做法

（一）多方借鑒，充實基礎。為了建立行政處罰裁量執行細則、規范行政處罰自由裁量權，按照年初工作安排，20*年8月至11月，我們召集各有關科室負責人，先后研究了《遼寧省民政廳行政處罰自由裁量權指導標準》、《*市民政局細化行政處罰自由裁量權指導標準編制說明》、《*市*區民政局行政處罰自由裁量權實施意見》等對我局建立行政處罰裁量基準制度、規范行政處罰自由裁量權具有借鑒意義的材料。通過召開座談會和實地調查等方式進行調研，還通過電話等渠道，了解我市其他縣（市、區）對行政處罰裁量基準制度的構建設計及運行情況，為我局建立合理、規范的行政處罰裁量基準制度奠定了一定基礎。

（二）深入調查，全面研究。結合民政“走百訪千”活動，我們圍繞民政行政執法中的自由裁量權這一重點問題，積極開展社會調查，從各個角度，特別是群眾的角度對民政行政執法中自由裁量權的環節、范圍、存在問題及其原因進行了全面深入的分析，對實踐中如何正確運用自由裁量權提出了對策和建議。我市其它市縣和執法部門尚未開展此項工作?？傮w看，我局建立行政處罰裁量實施細則、規范行政執法自由裁量權，還是進行了一些有益的探索和設計的。

（三）廣泛征詢，集體討論。通過召開黨組會議研究、征求各科室意見，有人認為：自由裁量權是法律、法規、規章賦予行政執法人員的職權，過細會束縛行政執法人員手腳，不利于行政執法人員執法。通過集思廣益，我們仔細斟酌度量，最終結合溫州特色、*民政現狀形成了《*區民政局行政處罰自由裁量標準（試行）》。

二、存在問題

行政處罰自由裁量權就像一把雙刃劍，如果行使得當，則能實現個案正義；如被濫用，則極易侵犯相對人的合法權益。通過我局調研發現，行政執法機關及其執法人員行使行政處罰自由裁量權主要存在以下問題：

（一）處罰不公。一般來說，民政業務涉及范圍廣，各執法業務之間無交錯關聯，執行過程中，不可能由一個人決定裁量。而行政處罰的具體作出者是執法人員，執法人員對法律理解的局限性及受不良外部因素的影響，在行使自由裁量權時，容易出現畸輕畸重、行政處罰自由裁量顯失公平的現象。

（二）裁量權運用不當。在執法辦案中，法律規定對同一類案件可以根據自由裁量權作出不同處理，執法人員往往考慮相對人的社會地位、政治背景、經濟狀況等因素，對類似的事實、情節、后果作出不一致的處罰，導致自由裁量權運用不當。

造成行政處罰處罰自由裁量權不當行使的主要原因：

（一）執法人員素質參差不齊。行政處罰自由裁量權運用得如何，和執法人員的素質有著直接的關系。在我局行政執法人員中，包括取得行政執法證的同志，相當一部分沒有經過系統的法律專業知識和行政管理知識培訓，理解法律條文比較膚淺，對案件性質和情節的認定，常因個人能力、水平的限制而出現偏差。

（二）價值取向和感情因素的影響。執法人員的權力觀、地位觀、利益觀特別是價值判斷標準如果受到地方利益、部門利益乃至個人利益的影響，再加上“人情關系”，自由裁量權就會發生偏差。容易造成輕錯重罰，重錯輕罰，同案不同罰的情況，最終引起不必要的矛盾。

（三）執法依據與地區實際情況的差異。自由裁量的依據一般是中央、省級單位制定的法律、法規，其實涵蓋面廣，對基層實際操作的指導相對較為模糊，而地方長期以來管理執行的差異較大，特別是民政執法的幾項業務，比如生態墓規格的要求，就可能導致“大家都超標，誰超得多”的情況，最終，使我們的行政處罰裁量工作陷入類似“以五十步笑百步，罰百步不罰五十步”的境地。

三、工作建議

建立行政處罰裁量基準制度不是創設新的處罰標準，而是對處罰標準的階梯化、細化，使行政處罰更具操作性，其積極意義：

一是建立和完善裁量細則，對授權過于寬泛的法律、法規、規章條文進行細化，以彌補法律不周延的固有缺陷，延伸法律的功能和作用，規范行政機關及其執法人員的執法行為。

二是壓縮了自由裁量的空間，使模糊的規定明確化，將寬泛的幅度具體化，減少了自由裁量權被濫用的可能性

三是裁量基準直觀，容易操作，對行政執法人員形成約束，有效控制和減少執法過程中的腐敗現象。

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（一）對水行政執法檔案管理工作重視不夠有些領導同志把執法工作的重點放在抓行政執法的過程上和抓行政執法的效果上，他們并不了解水行政執法檔案管理工作的重要意義，往往忽視了水行政執法后的執法檔案資料的收集、整理工作，因此對水行政執法檔案管理工作投入的人力、物力、財力也就不足，從而造成水行政執法檔案管理工作無法良性開展。

（二）執法人員素質有待提高根據河南省水政監察總隊對河南省24個支隊和154個大隊的調查結果顯示：水政監察大隊的人員（3832人）中，中專以上學歷為2017，占總人數的52.6%；大專以上學歷為1497人，占總人數的39.1%；本科以上學歷為318，占總人數的8.4%。從學歷結構看，本科以上學歷人數較少，大專以上學歷的人數比例也不足50%，學歷結構有待于進一步優化。有的大隊雖然引進了文書檔案管理專業的人員，但在案卷的整理和法律文書方面的知識還不足，需要展開專門的培訓。

（三）經驗交流欠缺檔案利用不足要想提高水行政執法檔案管理工作水平，各個水政監察大隊之間就要不斷地進行經驗交流，只有通過經常性的經驗交流才能找出本單位在水行政執法檔案管理方面的差距和不足，也才能總結出本單位在水行政執法檔案管理工作方面的經驗。通過經驗交流會促進各個水政監察大隊在水行政執法檔案管理工作水平的提高。另外，只有不斷利用水行政執法檔案，才能提高領導同志對水行政執法檔案管理工作重要性的認識，從而加大對水行政執法檔案管理工作的投入力度。

二、加強現代水行政執法檔案管理工作的辦法及措施

（一）強化責任，提高認識要加大對水行政執法檔案資料管理的重視力度。各級各類水行政監察機構要把水行政執法檔案資料管理和利用工作提升到重要的辦事日程上來。明確各個水行政監察機構的水行政執法檔案資料管理責任，經常組織檢查組進行檢查通報。對水行政執法檔案資料管理不力、不善的要責令整改，并對整改方案進行監督和指導。

（二）嚴格執行水行政執法檔案資料管理規定要想使水行政執法檔案資料的管理更好地服務于水行政執法工作，就要嚴格執行檔案資料管理規定。根據《關于印發水行政執法文書檔案管理辦法》中對水行政執法文書檔案資料管理的有關規定，要對各種檔案資料立卷歸檔進行嚴格的要求，認真收集、積累、整理水行政執法檔案資料，然后分門別類進行歸檔，使所有的水行政執法資料都達到統一格式、統一標準。

（三）水行政執法檔案資料整理應按章有序進行水行政執法檔案資料整理與分類應按照水行政執法檔案形成規律和特點，將水行政執法檔案分成一定的類別和屬類。保持水行政執法檔案資料的有機聯系，使其有系統、有條理地反映執法活動的歷史面貌。劃分類別和屬類的標準要一致，層次要清楚，條理要明晰，不按年度分類，只按項目分類。

（四）強化水行政監察人員的業務培訓水行政監察執法人員中有些人未經過專項培訓，監察執法隊伍中即懂專業又懂法律的人才比較缺乏，部分執法人員在執法過程中，法律知識掌握不夠，業務不熟悉，造成執法水平較低。一些案例告訴我們，因對執法證據收集程序、步驟的不熟悉，造成執法過程不規范，不能把案件辦成鐵案。因此，必須經常開展執法人員業務培訓，規范執法程序，提高水行政監察執法人員的業務素質和執法水平。

（五）應建立“案件首問負責制”和“案卷檔案調用管理制度”對每一起違法案件都要明確主要經辦人員，經辦人員同時負責案卷、證據的整理，并負責及時將案卷移交給檔案管理人員。案卷檔案的調用和管理必須明確專人負責，并有專門場所保管案卷，做好調卷記錄，要做到“專人、專柜、專室”。

三、結束語

篇5

關鍵詞：行政執法;案卷評查;行政執法責任制

監督機制是否完善，直接影響和制約著行政法治的進程。[1]國務院2004年出臺的《全面推進依法行政實施綱要》規定:“健全行政執法案卷評查制度。行政機關應當建立有關行政處罰、行政許可、行政強制等行政執法的案卷。對公民、法人和其他組織的有關監督檢查記錄、證據材料、執法文書應當立卷歸檔?！盵2]這一規定，在制度層面上明確了應建立健全行政執法案卷評查制度，以此進一步理順行政執法體制，加快行政程序建設，規范行政執法行為。關于行政執法案卷評查制度的具體內容，《綱要》不可能做出明確規定，理論界也較少探討[3]，但是實務界在不斷探索，本文主要結合過去一段時間里各省、自治區和直轄市行政執法案卷評查制度的具體實踐來闡述一下作者對行政執法案卷評查制度的理解。

一、行政執法案卷評查制度的概念

在我國行政法學界，極少有人提到行政執法案卷評查制度。學界同仁講得更多的是行政案卷制度，即行政案卷排他制度。

一般認為，行政案卷是指對行政程序本身的記載以及行政行為所根據的一切文獻,具有程序性、唯一性、封閉性、客觀性、整體性、相關性和多樣性的特點。[4]所謂行政案卷（排他）制度,是指在行政程序中,行政主體在做出行政行為前通過調查、鑒定、舉行聽證等形式取得的和相對人提供的用以證明待證事實的各種記錄、陳述意見、鑒定結論、證人證言、物證等證據,以及程序中做出、收到的各種法律文書按照一定的順序組成案卷,行政主體的行政行為只能以該案卷為依據作出,卷外證據不能作為行政行為根據的一項程序制度。[5]根據這一制度，作為行政機關定案的證據只能是在案卷中已經記載的并經過當事人口頭或者書面質辯的證據，凡未經記載和質辯的證據一律不得作為定案的根據。美國《聯邦行政程序法》第556(e)款規定:“證言的記錄、物證連同裁決程序中的提出的全部文書和申請書,構成按照本編第557節規定做出裁決的惟一的案卷。當事人交納法定費用后，有權取得副本?！钡?57節所規定的正式裁決決定，只能根據案卷做出。[6]

與學界對行政案卷排他制度的界定不同，本文認為，行政執法案卷評查是指上級人民政府對下級人民政府，上級行政執法部門對下級行政執法部門，行政執法部門對所屬執法機構，對其依據法律、法規、規章的規定做出行政處罰、行政審批、行政許可、行政強制、行政裁決、行政征收征用、行政賠償、行政補償等決定以及在行政執法活動中制作和收集的有關立案、調查取證、告知聽證、審查決定、送達執行等法律文書和材料，經整理歸檔而形成的行政執法案卷進行審查、評議并實施監督的活動。

由此看來，雖然都是涉及到案卷的制度，但行政執法案卷評查制度并不是行政案卷制度。行政案卷制度和行政執法案卷評查制度既有區別又有聯系。

就二者的聯系來看，二者和行政訴訟中的案卷移交制度一起，共同作為更廣義的行政案卷制度的組成部分。同時，二者的制度目的，都是為了防止公權力的肆意和濫用，維護行政相對人的合法權益，促進依法行政，建設法治政府。

就二者的區別來看，行政案卷排他性制度是行政案卷評查制度的前提和基礎。行政案卷排他性制度是行政行為的實施制度，其更多的和行政復議、行政訴訟制度密切聯系。而行政案卷評查制度是行政行為的監督制度的重要組成部分，其更多的和評議考核制度、公務員的獎懲制度相聯系?！秶鴦赵恨k公廳關于推行行政執法責任制的若干意見》(〔2005〕37號)文件也將案卷的質量情況作為評議考核的主要內容。

二、行政執法案卷評查制度的意義

行政執法案卷評查制度，在執行落實《綱要》，加強行政執法體制改革，規范和監督行政執法行為，建立和完善行政執法評議考核機制，落實行政執法責任制，提高地方執法人員素質，培養依法行政觀念，發現糾正違法行為等方面具有重大意義。具體來講：

第一，有利于促進合法行政，樹立正當程序的觀念。行政執法案卷制度通過定期或者不定期抽查不同行政執法部門的行政執法案卷，實現了對行政執法個案執法質量的監督和評估，能夠有力地深化行政執法的程序觀念[7]，通過程序正義[8]實現實質正義，其制度的關鍵價值在于能夠提高行政機關的行政執法質量和行政執法人員執法水平，使其深刻明確行政執法行為的方式、步驟，促使行政主體進行自我評價、激勵或鞭策，有利于內部監督和制約[9]，保證行政行為的嚴肅性、穩定性，防止行政機關朝令夕改，反復無常，損害相對人的權益[10]，進一步緩解法制機構行政復議和法院行政訴訟的壓力，樹立良好的政府形象。

第二，有利于促進合理行政，貫徹比例原則。行政執法案卷評查制度的推行必然要求建立行政執法行為的評價標準，而行政執法行為的評價標準有利于“相同案件相同處理，不同案件不同處理”，通過對行政執法案件適用尺度的分析，進一步細化、梳理行政執法自由裁量權，貫徹行政執法自我約束原理，促進行政執法先例制度的建設。[11]盡管從目前各地的實踐來看，合理行政作為行政執法案卷評查制度的目標尚需一定時間，但我們相信在不遠的將來實踐中一定會將行政執法合理性納入行政執法案卷評查制度。

第三，有利于促進行政公開，深化行政相對人對行政執法的理解，加強廉政建設。目前，各地方比較一致的看法是將行政執法案卷評查結果向相關行政主管部門公開、向群眾公開、向媒體公開。陽光是最好的防腐劑，行政執法的案卷評查向社會公開有利于進一步貫徹行政公開原則。誠如美國前司法部長克拉科所言：“如果一個政府真正的是民有、民治、民享的政府的話，人民必須能夠詳細知道政府的活動。沒有任何東西比秘密更能損害民主，公眾沒有了解情況，所謂自治，所謂公民最大限度參與國家事務只是一句空話。如果我們不知道我們怎樣受管理，我們怎么能夠管理自己呢？”[12]

第四，有利于建立科學的行政執法評價標準和科學獎勵機制，完善評議考核制度和公務員的選拔、培訓和晉升機制?！毒V要》第23條明確規定：“要建立公開、公平、公正的評議考核制和執法過錯或者錯案責任追究制，評議考核應當聽取公眾的意見。要積極探索行政執法績效評估和獎懲辦法?！毙姓谭ò妇碓u查制度能夠通過客觀的行政執法評價標準評價行政執法機關及其行政執法人員的執法行為，并通過行政執法案卷評查結果檔案制度的建設，同公務員的選拔、培訓和晉升等制度有機的結合起來，形成整體互動的良性循環機制。

第五，有利于在一定程度上規制行政執法不作為。通過統計數字，各個執法部門是否存在不作為的情況，可以一目了然。比如，北京市法制辦將全市所有的執法部門的行政執法情況按年度加以統計，如果某個執法部門在一段較長的時間里沒有行政執法案卷上報進行評查，那么這一執法部門就可以初步被認定為行政執法不作為，如其答辯陳述意見不被采納后，市法制辦就可以認定執法部門具有行政不作為的行為。北京市11年的實踐證明，年度統計行政執法行為數量的做法對規制行政執法不作為具有較強的威懾力。

三、各地方開展行政執法案卷評查制度的實踐情況

（一）各地方開展行政執法案卷評查制度的基本方法

各地方開展行政執法案卷評查制度已經有了一段時間，最長的達到了10多年，積累了相當多的實踐經驗。這其中，北京市、遼寧省、貴州省、陜西省、江西省等省、自治區、直轄市的經驗最突出，具有很強的借鑒意義和推廣價值。

1．北京市的經驗

在全國各地開展的行政執法案卷評查實踐中，北京市法制辦的經驗最具有代表性，可以概括為“一種精神，一個前提，三個保障，十步工作法”。

（1）一種精神，即高度的政治責任感和求真務實的作風。

（2）一個前提，即把行政執法案卷評查制度列入到依法行政和提高執法能力水平，正確貫徹行政執法法律、法規和規章，保障公民、法人和其他組織的合法權益，落實行政執法責任制當中。

（3）三個保障。一是《北京市關于行政執法協調工作的若干規定》。二是《北京市行政處罰案卷評查辦法》、《北京市關于規范行政處罰自由裁量權的若干規定》、《北京市行政執法責任追究辦法》以及每年的具體通知和工作方案。三是行政處罰案卷標準和文書格式標準。這就為行政執法案卷評查制度提供了保障，基本明確了評查主體、范圍、方式與時間、內容、標準等。

（4）十步工作法。第一，明確案卷評查的內容和標準。第二，提前兩個月評查工作方案。第三，遴選案件評查員。從各執法部門遴選，經過考試、培訓上崗，實行回避制。第四，將全部的行政執法案卷統一編號，實行定量隨機調卷。第五，封閉集中評查。第六，向行政執法單位反饋初步評查結果。第七，聽取被評查機構的陳述和申辨。第八，制作、評查通報和分析報告，并向有關部門、媒體公開，引入社會監督機制，接受社會監督。第九，將評查結果納入各區、縣政府及各部門領導班子的考核，獎勵和表彰先進機構和個人。第十，總結評查工作，完善制度、文書等方面的建設工作。

2．遼寧省的經驗

遼寧省的經驗可以歸納為五個注重。[13]第一，注重案卷評查與梳理行政執法依據結合。第二，注重案卷評查與推行行政執法責任制結合。第三，注重案卷評查與細化行政自由裁量權的具體實踐相結合。第四，注重案卷評查與貫徹相關法律實施相結合，特別是與貫徹法律的新情況、新問題相結合。第五，注重案卷評查與行政執法監督的其他活動相結合。

3．其他地方的經驗

貴州省的特色方法，開展“五評”，即評最佳案卷、最佳法律文書、辦案能手、最佳法制員、最差案卷。此外，江西省實行“三個結合”把握評查，“三個結合”主要包括案卷評查與執法責任制相結合、執法部門自評與政府法制機構組織評查和抽查相結合、規范案卷與提高行政執法水平相結合。[14]

（二）各地方開展行政執法案卷評查制度堅持的原則、標準和基本程序

1．行政執法案卷評查的原則

《北京市行政處罰案卷評查辦法》規定了行政處罰案卷評查制度的七個基本原則，即公平、公開、效率原則；實體程序和案卷規范相結合原則；糾正違法和激勵先進相結合原則；堅持糾正違法與預防違反相結合原則；實體規范和程序規范相結合原則；評查結果與落實執法責任相結合原則；層級監督和內部監督相結合原則。

我們認為，這些原則不限于行政處罰案件，可以適用到全部行政執法行為當中。

2．行政執法案卷評查標準的內容

實踐中，《遼寧省行政執法案卷立卷標準》（試行）規定了行政執法案卷評查的各種標準，其主要包括：基本標準、一般標準和立卷歸檔標準。所謂基本標準是指反應行政執法案卷合法性的基本要素，包括主體、事實、適用法律依據和程序等方面。所謂一般標準是指在行政執法活動中，反映各種法律文書的制作和使用規范的一般要求。在一般標準中，遼寧省根據情況分為行政處罰一般程序文書標準、行政處罰簡易程序文書標準和行政許可文書標準。而所謂立卷歸檔標準主要指的是案卷管理方面的程式和規范。

在行政處罰案件中，關于評查內容，北京市抓兩點：一查合法性鮮題，主要涉及主體資格、違法事實及證據、適用法律問題和行政處罰程序等方面的問題。二查規范性問題，包括各種文書、記錄等文件方面存在的問題。[15]

陜西省則將案卷評查內容和標準分別分為行政處罰案卷評查、行政許可案卷評查和行政復議案卷評查[16]。在具體內容上，陜西省和遼寧省的做法大同小異。除此以外，貴州省還分別明確了“以招標、拍賣、考試、考核四種方式實施行政許可案卷評查的指導性標準”。[17]

總的來講，多數省級政府都通過地方性法規、規章或者規范性文件的形式明確了評查的內容和標準。

3．評查程序

北京市法制辦總結11年的行政執法案卷評查經驗，將評查程序分為定期評查程序和不定期評查程序[18]，他們的做法較為成熟，值得推廣。

一，定期評查程序包括：

制定評查工作計劃，確定組織案卷評查的安排；培訓并選拔評查員，組成評查小組；書面通知評查的有關事項，告知評查的步驟、范圍、形式、時限、標準調閱案卷的數量和工作要求等；評查組織者在行政執法機關報送的案卷目錄內隨機抽取規定數量的案卷；評查員對照案卷標準審查案卷，并制作案卷評查單；案卷評查單應當注明所評查案卷名稱、處罰決定書文號、存在問題、判定依據、評查分數、建議等，并由兩名評查員簽字確認；評查小組集體討論案卷初評結果和主要問題，并在評查單上注明復核意見；組織聽取行政執法部門對案卷評查結果的意見；對案卷進行復核，對確認有誤的誤判予以修正，并最終確認案卷成績；通報案卷評查結果，并向本級人民政府報告。

第二，不定期評查程序包括：

通知行政執法部門評查的時間和要求；在行政執法部門隨機抽取行政處罰案卷；評查人員現場或者異地審查案卷；評查組織者于審查結束后當日或者3日內制作案卷評查單，并將案卷評查情況反饋行政執法部門，行政執法部門應在受到評查結果后當日或者3日內對評查出的案卷問題提出意見；案卷評查組織者針對行政執法部門的意見，對案卷進行復核，并最終確認案卷成績；向被查部門通報案卷評查結果，并向本級人民政府報告。

（三）行政執法案卷評查結果的處理

1．明確了案卷評查中違法和不合格的處理。例如，根據《北京市評查辦法》第16－17條，案卷評查組織者發現案卷確實存在不符合標準的問題，應該通過案卷評查單的形式督促有關部門進行整改，對屬于主體、法律適用、主要事實和證據以及程序的合法性問題，應該通過執法監督函的形式督促有關部門予以糾正。實踐中，有的地方也存在撤銷案件、退回罰款和進行國家賠償等形式。

2．明確了對評議結果實施獎懲的基本做法。各省、直轄市和自治區一般將案卷評查的結果分為優秀、合格和不合格。這樣，就能夠和評議考核制度結合起來，起到激勵和懲罰并重的作用。對案卷評查中評出的優秀辦案單位授予榮譽稱號或者給予通報表彰；對優秀辦案人員給予表彰和一定的物質獎勵。及時進行行政執法案卷評查結果的簡報編印工作，加強對案卷評查工作的指導和督促。

以四川省為例，辦案人員年度主辦案件20件以上，年度辦案不合格率在5％以上不到10％的，由所在單位予以通報批評；不合格率在10％以上不到15％的，當年不能評為優秀公務員，不能評為本級活上級政府表彰的先進個人。對案卷評查等次為不合格、執法水平地下、不能勝任本職工作的執法人員，建議調離執法崗位；對違法辦案、造成嚴重后果的人，建議檢查機關或者司法機關追究相應的法律責任。[19]

四、各地方開展行政執法案卷評查發現的問題

近年來，行政執法案卷評查制度工作逐步推進。但目前來看，還存在著許多問題。這些問題主要集中在以下幾個方面。

第一，一些部門對行政執法案卷評查制度的重要性認識不強。[20]第二，行政執法工作開展不平衡。第三，地方執法隊伍的依法行政能力總體上較弱，行政執法程序不規范。第四，行政執法文書制作、填寫不規范[21]，行政執法文書不統一，某些部委的執法文書制定時間較早，更新滯后，有的個別案卷證據略顯單薄。第五，評查人員水平不齊。第六，一些部門拒不提供案卷的現象較為普遍。第七，由于人力、物力等條件所限，評查實行抽查制，案卷數量過少。[22]第八，行政執法案卷仍然存在很多不規范的問題。許多案卷缺少必備要素，有的案卷卷宗文書大小格式不統一、卷內材料排序不規范，案卷記錄也有不完整的，歸檔裝訂不標準。[23]第九，有的地方政府的法制機構沒有把握住本機構的地位，存在超越職權，直接對具體案件進行裁量，對相關執法人員進行獎懲的問題。

因此，必須采取有力的手段和措施來完善行政執法案卷評查制度，以規范行政執法活動。

五、進一步完善行政執法案卷評查制度的意見

（一）見微知著，進一步提高行政執法案卷評查對規范行政執法行為重要性的認識

行政執法案卷評查制度是規范行政執法活動的重要手段，要認識到其對行政執法過程進行全面細致的量化和評查，這是其他制度不能取代的。行政執法案卷評查制度通過具體案件對行政執法的程序檢驗，將行政執法責任落實，促使行政執法活動更加規范。因此，有必要進一步加大行政執法案卷評查制度的宣傳和培訓，加深有關人員對其重要性的認識。

（二）開拓創新，完善、實踐行政執法案卷評查制度的方式、方法

1．評查標準從粗放向精確過度。

行政執法案卷評查標準是該制度的核心。我們應主要參照遼寧省確立的標準，即將標準調整為基本標準、立案標準、歸檔標準，進而將不同的標準按照行政行為的分類和行政執法活動的程序進一步精確化。

2．將評查范圍擴展到對行政執法責任制的落實。

雖然《綱要》是將案卷評查制度和行政執法責任制相分離的。但是，從實際情況來看，二者是密切相聯的。將這兩種制度有機的聯系起來，有利于案卷評查制度的開展和落實，同時，行政執法責任制也有了一個新的實現路徑。

3．評查主體從單一制向多元化調整。

目前，各地方的行政執法案卷評查主體主要是政府法制機構和集中抽調相關執法部門人員。我們認為，將來有必要調整為由政府法制部門牽頭，財政、審計、監察、人事、物價、編制等部門參與，邀請律師等社會工作人員參加評查，開創第三方對行政執法的評查，更好的貫徹參與行政，加強監督行為的效力。

4．檢查、評查方式從常規式向靈活性轉變。

第一，由一年一次的抽查式評查轉為定期、不定期評查。第二，由全面評查轉為重點部門評查。第三，由政府法制部門閉門評查轉為與被評查單位互動評查。第四，政府法制機構從通報落實執法建議，向落實執法責任制、培訓執法人員轉變。實行執法人員個人執法記分辦法，將評查結果記入個人執法檔案。第五，開展優秀案卷和最差案卷的展示工作。

（三）固本強根，健全行政執法案卷評查制度，做好制度基礎保障工作

1．總結、推薦各地的創新制度。

各地在開展行政執法案卷評查制度的過程中總結了很多有意義的執行制度。如行政執法建議書制度、行政執法崗位責任制度、行政執法責令整改制度、匯編典型案件評查制度等。

其中，導入ISO9000質量管理體系提高政府效能最具有代表性，從ISO9000質量管理體系的視角觀察，依法行政必須做到決策科學化、運行體系化和服務標準化。這些制度都可以逐步推廣。

2．相關制度實行并軌。

第一，將案卷評查作為行政執法人員學習、培訓、監督、考查、考核評議的一部分。第二，實施行政執法文書樣本格式制度，有關部門要制作統一的法律文書格式，及時更新過時的行政執法文書。第三，梳理、細化行政自由裁量權。第四，加大對行政執法人員的培訓力度，進一步提高行政執法人員的素質。第五，進一步在制度上將行政執法的決策權、執行權、管理權相分離，防止運動員和裁判員合一現象的發生。

3．建立案卷評查的保障制度。

第一，把案卷評查制度作為行政執法監督的總體內容。第二，政府執法部門應梳理好行政執法依據，將其通過網站或者紙質媒體向社會公開執法依據。

OnSelectiveExaminationandAppraisalofArchivesofAdministrativeEnforcement

Abstract:Theselectiveexaminationandappraisalofarchivesofadministrativeenforcementistheimportantproblemwehavetosolveintheprocessofadministrationbylaw.Fromthepracticeinsomedistrictsalloverthecountry,thesystemhasdevelopedmuchgreatlyexceptmanyproblems.Weshouldrealizetheimportanceofthissystemmakeitperfect.

KeyWords:AdministrativeEnforcement;Selectiveexaminationandappraisalofarchives;LiabilityofadministrativeEnforcement

[1]姜明安主編：《行政執法研究》，北京大學出版社2004年版，第227頁。

2《全面推進依法行政實施綱要》（國發[2004]10號）第21條?！度嫱七M依法行政實施綱要》下文簡稱《綱要》。

3在中國期刊網數據庫中，以“案卷評查”為關鍵詞搜索，只能找到2篇直接論述“案件評查”的文章。

4孔繁華：《英美行政法上的案卷制度及其對我國的借鑒意義》，《法學評論》2005年第2期。

5倪洪濤：《行政案卷制度論綱》，《甘肅政法學院學報》2005年第2期。

6王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1999年版，第493頁。

7客觀的來講，中國人缺少較為深刻的程序觀念，中國人更多的追求的是實質正義。

8關于程序正義，邁克爾·D·貝勒斯所寫的《程序正義——向個人分配》一書較好的做了分析。參見邁克爾·D·貝勒斯：《程序正義——向個人分配》，鄧海平譯，高等教育出版社2005年版。

9楊建順：《行政裁量的運作及其監督》，《法學研究》2004年第1期。

10姜明安主編：《行政執法研究》，北京大學出版社2004年版，第203頁。

11行政自我約束原理是指行政主體如果曾經在某個案件中做出一定內容的決定或者采取一定的措施，那么在其后的所有同類案件中，行政主體都要受其前面做出的決定或者采取的措施的拘束，對行政相對人做出相同的決定或者采取相同的措施的原則。楊建順：《行政裁量的運作及其監督》，《法學研究》2004年第1期。

12姜明安主編：《行政執法研究》，北京大學出版社2004年版，第214-215頁。

13遼寧省法制辦：《健全行政執法案卷評查制度，提高全省行政執法能力和水平》，第五次全國地方行政執法責任制重點聯系單位座談會會議材料。

14江西省法制辦：《以案卷評查為切入點，大力推進行政執法責任制》，第五次全國地方行政執法責任制重點聯系單位座談會會議材料。

15北京市法制辦：《關于北京市開展行政處罰案卷評查工作有關情況的匯報》，第五次全國地方行政執法責任制重點聯系單位座談會會議材料。

16這里需要注意的是，將行政復議案卷評查作為行政執法案卷評查制度的組成部分是值得商榷的，雖然行政復議案卷評查也是整個案卷評查制度的組成部分，但是其應屬于“行政司法”案卷評查制度，而不是行政執法案卷評查制度。

17貴州省法制辦：《在第五次地方推行行政執法責任制重點聯系單位工作座談會上的交流發言》，第五次全國地方行政執法責任制重點聯系單位座談會會議材料。

18《北京市行政處罰案卷評查辦法》第9條和第10條。

19四川省法制辦：《開展案卷評查，深化行政執法責任制》，第五次全國地方行政執法責任制重點聯系單位座談會會議材料。

20貴州省法制辦：《在第五次地方推行行政執法責任制重點聯系單位工作座談會上的交流發言》，第五次全國地方行政執法責任制重點聯系單位座談會會議材料。

21陜西省法制辦：《狠抓案卷評查，不斷深化和完善行政執法責任制》，第五次全國地方行政執法責任制重點聯系單位座談會會議材料。

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行政執法責任制是規范和監督行政機關行政行為的一項重要制度。推行行政執法責任制，是進一步貫徹國務院《全面推進依法行政實施綱要》（國發〔20*〕10號，以下簡稱《綱要》）的重要舉措，對推動建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體制，全面推進依法行政，建設法治政府，具有十分重要的意義。市各行政機關要從建設法治政府，提高依法行政能力的高度，充分認識推行行政執法責任制的重要意義。根據《國務院辦公廳關于推行行政執法責任制的若干意見》（〔20*〕37號，以下簡稱《若干意見》）及《浙江省人民政府辦公廳關于進一步深化完善和全面推行行政執法責任制的實施意見》（浙政辦發〔20*〕117號），經市人民政府同意，現就我市進一步深化完善和全面推行行政執法責任制工作，提出如下實施意見：

一、界定推行行政執法責任制的范圍和內容

市政府所屬的工作部門和法律、法規授權的組織，凡依法行使行政許可、行政監督、行政處罰、行政強制、行政確認（登記）、行政征收、行政給付、行政裁決及其他具體行政執法職能的，都應當按照《若干意見》的規定建立和完善行政執法責任制。

依據法律、法規、規章規定受委托行使行政執法權的其他行政機關或組織的行政執法責任制，由委托機關統一建立。

國務院實行垂直管理和中央與地方雙重管理的部門的行政執法責任制，依照《若干意見》的要求實施；實行省以下垂直管理的行政執法部門的行政執法責任制，依照本實施意見的要求實施。

推行行政執法責任制的內容，主要包括梳理行政執法依據、明確行政執法主體、明晰行政執法職能和權限、規范行政執法程序、強化行政執法責任、完善各項制度、健全評議考核機制和落實行政執法責任追究制度等。市政府各行政執法部門要有計劃、分步驟做好各項工作，結合實際，制定切實可行的行政執法責任制實施方案。

二、明確推行行政執法責任制的工作安排和要求

（一）梳理行政執法依據。

1、梳理行政執法依據的工作主要由省級主管部門組織，市政府各行政執法部門具體負責，自上而下進行。市政府各行政執法部門要結合本部門的“三定”方案規定，做好上下銜接。在梳理執法依據時發現上級行政執法部門梳理的執法依據有遺漏的，應當及時報告省級主管部門。

2、梳理執法依據的范圍主要為現行的法律、行政法規、國務院決定（涉及行政許可內容的）、國務院部委規章、地方性法規和地方政府規章。根據梳理出來的法律、法規、規章，區別執法職責和權限，按照執法主體或受委托執法組織、具體執法職能、執法標準和執法責任，分類梳理行政執法依據。

梳理執法依據，要按照規范政府共同行政行為的法律、法規、規章，本部門為主負責實施的法律、法規、規章和配合有關行政執法部門實施的法律、法規、規章，分類排序，列明目錄，并按效力層次從高到低排列，做到分類清晰，編排科學，注意銜接，避免遺漏。

3、法律、法規、規章規定由政府行使行政執法職權的，由具體審核把關的行政執法部門按有關法律規范作為本部門的執法依據進行梳理，并在備注中予以說明。

（二）明確執法主體、職責、權限和責任。

各行政執法部門根據梳理出來的法律、法規和規章，整理并明確界定行政執法主體和行政執法部門職責、權限、責任。各項執法職責和責任要分解落實到具體履行法定職能的內設執法機構和崗位。

行政執法部門要按照主體資格的取得方式、具體行使的執法職能、權限和責任，分別將法律、法規、規章規定的法律規范逐一列出；依法受委托行使行政執法權的其他行政機關或組織，要將法律、法規、規章規定委托執法的法律規范逐一列出，作為界定法定行政主體、法律法規授權執法主體和依法受委托執法組織具體行使行政執法權、承擔相應法律責任的依據。

因部門職能交叉、職責不清而無法確認行政執法主體資格的，由市政府法制辦公室商同市編委辦審核確認，報市政府同意后向社會公布。

具體執法職能分別按行政許可、行政監督、行政處罰、行政強制、行政確認（登記）、行政征收、行政給付、行政裁決和其他行政行為進行劃分。列舉以外的具體執法職能統一納入其他行政行為類。對每一種具體行政執法職能，應區別情形歸納出具體執法事項。其中，實施行政處罰的執法主體，必須向市政府法制辦公室申領《罰沒主體資格證》，憑《罰沒主體資格證》向市財政局申領罰沒票據。

（三）分解執法職權，確定執法責任。

各行政執法部門應根據本單位執法機構和執法崗位的設置情況，將其法定職權分解到具體執法機構和執法崗位，并按權責統一要求，明確相應的執法責任。

分解行政執法部門內部的執法職權，既要避免平行機構和崗位的職權交叉、重復，又要有利于相互之間的協調配合。不同層級的執法職權要相互銜接，做到執法流程清楚、要求具體、期限明確。

確定執法責任，要根據行政執法部門和行政執法人員違反法定義務的不同情形，依據《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國公務員法》等有關法律、法規、規章和《若干意見》等規定，確定其應當承擔責任的種類和內容。

（四）制定實施方案和工作要求。

各行政執法部門要根據梳理的執法依據、職能和職權分解情況，以及執法責任、評議考核、責任追究等內容，制定切實可行的行政執法責任制實施方案并認真組織實施。實施方案應包括下列內容：

1、建立行政執法責任制的指導思想和基本目標；

2、本部門實施執法責任制的范圍和要求；

3、本部門依法行使的法定職能；

4、履行執法職能的基本要求和標準；

5、內設執法機構及執法崗位的執法職權分解、工作流程和執法責任；

6、內部評議考核的要求、程序和考核結果的應用；

7、內部責任追究的內容、方式和程序。

行政執法部門制定實施方案，要注意與上級部門銜接。組織實施過程中，要根據執法依據變化、機構變更、職能調整等情況，適時調整實施方案。

（五）時間要求和審查程序。

行政執法依據的梳理和行政執法主體、職責、權限和責任的界定工作必須在20*年2月28日前完成，由市政府法制辦公室審核后確定。

行政執法部門內部執法機構和執法崗位的職權分解、責任確定工作必須在20*年3月31日前完成，經本部門法制、人事機構審定后報市政府法制辦公室和人事局備案。

各級行政執法部門梳理的行政執法依據、職責、權限和責任，以及本部門的行政執法責任制實施方案，經審核確認后要以適當形式向社會公布，并報市政府法制辦公室備案。

三、建立健全行政執法評議考核機制和責任追究制度

（一）建立健全行政執法評議考核機制。

要按照《若干意見》的要求，市政府對所屬行政執法部門的行政執法工作進行評議考核；省以下實行垂直管理或者實行雙重管理的行政執法部門，以上級主管部門考核為主，同時應接受市政府的評議考核。具體評議考核工作由市政府法制辦公室會同監察、人事、機構編制等部門和實行垂直管理的上級主管部門分別負責實施。行政執法部門要做好對內部行政執法機構、執法崗位和執法人員的評議考核工作。

評議考核的主要內容：行政執法的主體資格是否符合法律規定，行政執法人員是否持有合法有效的執法證件；行政執法部門和行政執法人員是否依法行使執法職權和履行法定義務；行政執法行為是否符合執法權限；適用法律依據是否正確、規范；行政執法程序是否合法；行政執法決定的內容是否合法、適當；行政執法機關的監督管理措施是否落實；重大具體行政行為是否報送備案；對行政執法監督檢查中發現的問題是否及時整改；行政執法決定的行政復議和行政訴訟結果及其履行情況；行政執法責任追究是否落實；行政執法案卷是否完整、規范，等等。根據不同部門、不同崗位的具體情況和特點，評議考核的內容可以有所側重。

（二）建立和落實行政執法責任追究制度。

推行行政執法責任制的關鍵是要落實行政執法責任。要建立和落實行政執法責任追究制度，對有違法或者不當行政執法行為的行政執法部門（單位）負責人和直接責任人，應依法追究行政責任和法律責任。

四、加強組織領導，確保推行行政執法責任制工作取得實效

（一）加強組織領導，提供必要保障。

推行和完善行政執法責任制，是保障行政執法機關行政行為合法、高效的長效機制。各行政執法部門應高度重視，主要領導要親自抓，分管領導具體抓。市政府依法行政領導小組及其辦公室同時承擔全市各部門推行行政執法責任制工作的責任，切實加強對推行行政執法責任制工作的組織領導和協調，組織有關部門骨干力量集中辦公，并在人力、物力和工作經費方面給予必要的保障，確保推行行政執法責任制的各項工作按期完成。

（二）加強工作配合，發揮各部門作用。

市政府法制辦公室要切實履行職責，加強綜合協調和監督指導，認真做好各項工作；市監察局和人事局（編委辦）要按照《綱要》和《若干意見》的有關要求以及職責分工，在切實履行各自職責的同時，積極配合市政府法制辦公室做好有關工作。各行政執法部門要按照《若干意見》和本實施意見的要求和工作安排，做好推行行政執法責任制的各項工作。

（三）加強監督指導，落實工作責任。

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[關鍵詞]文化市場；執法現狀；有效途徑

中圖分類號：F426.31 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2014）47-0173-01

前言：隨著我國國民經濟快速、穩定、健康地發展，給文化注上了經濟、科技的文化化和當代文化、科技、經濟一體化等全新內容。文化也是一種生產，而且是一種大規模的生產，它具有社會生產的基本特征，具有流通、交換、消費等基本環節，具有市場經濟條件下經濟運作的全部過程。尤其是傳播媒介的高速發展和信息時代的來臨，文化生產日益成為當代經濟生活和經濟結構的重要一部分，文化進入市場、文化進入產業、文化中滲透著經濟的、科技的、商品的要素，文化本身已具有經濟力、科技力，已現實地成為社會生產力中的一個重要組成部分。

1 文化市場綜合執法現狀

文化市場綜合執法改革，執法效率明顯提高，彰顯了文化市場綜合行政執法的威力和優勢，取得了較好的社會效果。但由于有關文化市場綜合行政執法的法律、法規、規章沒有及時建立和完善，使文化市場綜合執法機構的行政執法主體地位缺少法律支撐，在依法行政的法制環境下，困擾和影響著文化市場綜合行政執法工作的開展，需要亟待解決和完善。

2 文化市場法治化管理的有效途徑

（一）建立綜合執法機構

綜合執法是文化市場法治化管理的有效途徑。要建立綜合執法機構，最好在市級成立“文化市場行政執法總隊”?？傟犅殭嘤墒姓谟璩蔀楠毩⒌男姓谭ㄖ黧w。原市文化、廣電，新聞出版等行政管理部門的職能，如文化市場行政處罰及相關的行政強制、監督檢查職能，依照行政處罰和國務院關于相對集中行政處罰權工作的相關規定和程序，均由執法總隊統一行使，獨立承擔法律責任，對市文化管理工作領導小組負責。同時撤銷市文化、廣電，新聞出版等行政管理部門原有的文化市場執法機構，在執法總隊加掛市“掃黃打非”工作小組辦公室的牌子，由執法總隊全權行使文化市場的綜合執法職能。

（二）強化執法隊伍建設

文化市場管理的好壞，重點體現在執法人員的素質上。綜合執法總隊一成立就應該把隊伍建設放在首位，要對執法人員進行“政治強、業務精、作風正、紀律嚴、形象好”的規范化教育，努力提高文化市場執法人員的業務能力和知識水平。

1、嚴把用人關。通過考試和考察等方式配備執法人員。要從原有文化、廣電、新聞出版等執法隊伍中選拔，在社會上公開招錄一批執法人員，以確保執法人員有基本素質。

2、立制度管人。通過建章立制加強對執法人員的管理。要對執法人員的思想教育、崗位培訓規范化、制度化，以提高執法人員的職業道德水準，增強隊伍依法行政的本領；要通過立制約束執法人員的行為，使執法人員做到“八不準”。即：不準參與文化市場經營活動；不準接受有礙執法公正的宴請和禮品、禮金（包括有價證券）；不準對經營業主提出與行政執法無關的任何私人要求；不準私拿查禁、收繳、暫扣物品；不準在市場檢查中通風報信、泄漏案情；不準替違法違規者說情；不準辦理人情案、關系案；不準參與任何形式的賭博活動；不準在工作時間飲酒。

3.監督文化市場的活動，科學指導文化市場管理工作。管理文化市場首先就要深入市場，了解市場的狀態。所以各省級文化執法人員經常深入各市、縣、鄉鎮基層文化市場明察暗訪，從源頭上找出文化市場存在的種種問題，有力的打擊了違法的文化活動。文化稽查大隊每周都會派出一組工作人員去各地文化市場摸底，并將文化市場中存在的問題及時的反饋，針對實際的情況，采取有效的措施，這一措施極大地規范了當地的文化市場。文化稽查大隊揭發了數起非法經營網絡的網吧，有效的整頓了網吧經營行為。

（三）文化市場綜合行政執法中自由裁量權的控制

為了防止行政機關及其工作人員，行政裁量權需要制約和規制的，姜明安教授認為制定法在規范和控制行政裁量權方面的作用是有限的。因為制定法既然賦予了行政機關裁量權，就不應該再對授權行政機關裁量處置的事務作更進一步的具體明確的規定，或更進一步制定裁量基準式的規則。否則，行政裁量空間就會大為壓縮，甚至使之不復存在，行政裁量就無裁量可言。因此，姜明安教授提出：承擔規范和規制行政裁量主要任務的只能是軟法。[4]在具體實踐操作中以軟法結合制定法的硬法或承載軟法規范的硬法（如程序性硬法、規定立法目的、立法精神、法律原則等軟規范的硬法）共同規制自由裁量。并提出了六種規制行政裁量權的基本途徑和方式：其一，通過法律程序規制行政裁量權的行使。其二，通過立法目的、立法精神規制行政裁量權的行使。其三，通過法的基本原則規制行政裁量權的行使。其四，通過行政慣例規制行政裁量權的行使。其五，通過政策規制行政裁量權的行使。其六，通過裁量基準規制行政裁量權的行使。

（四）要繁榮和活躍農村文化生活，培育文化市場。

文化市場管理的根本目的，是使社會主義的文化市場健康、有序、繁榮、發展。培養健康文明的生活方式，提高農民整體素質，維護農村社會穩定，加快農村城市化進程，促進農村各項事業的發展是當務之急，當前，扶持健康文化產品，培育發展多元化的文化主體，積極探索多渠道、多形式發展農村文化事業的模式，充分開發利用農村文化資源，促進農村文化市場的繁榮。在重拳出擊違法經營的同時，應積極引導、幫助文化經營戶拓寬思路，培育、建立根據本鄉鎮人文地理等具體特點的全方位、多角度、立體化的文化市場。注重對農民文化市場、文化消費、文化交流文化活動狀況及文化效益等領域的調查研究。努力做到心底清楚、胸有成竹，以便從實際出發，有針對性地做好農村文化的領導和管理。一方面從文化產品的娛樂性、欣賞性上增加、豐富品種，音像、書刊、字畫、影視、游戲等應有盡有，各取所需；另一方面從文化產品的導向性、實用性著眼，為本地的種植、養殖、加工、貿易流通等方面提供綜合性網絡服務，讓文化市場和文化產品直接成為文化建鎮、科技強鎮、打文化牌，唱經濟戲的強大動力。

（五）加強文化立法，制定和完善文化市場管理方面法律法規，提高文化建設法制化水平。國務院要抓緊制定《文化市場行政執法管理條例》等相關法律法規，以明確文化市場綜合行政執法機構的性質、地位、職責，明確其行政執法主體資格，規范法律責任，界定文化市場綜合執法機構與文化廣電新聞出版機構的職權劃分，從根本上理順兩個部門的關系，使文化市場綜合行政執法機構執法時出師有名、名正言順。盡快修改現行文化市場各類法律法規，建立健全文化市場管理法律法規體系，貫徹落實法制文化建設，使文化市場綜合行政執法機構執法時有法可依。同時建立健全文化市場綜合行政執法各項規章制度和機制，提供文化市場綜合行政執法保障。

3 結語

文化市場的雙重性決定了它是一把雙刃劍，運用得好的話，它可以提高中華民族的文化素質、振奮民族精神，對社會主義精神文明的建設具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。所以我們文化執法部門要不斷提高監管技術，進一步提高對文化市場的認識，努力改進工作作風，加強文化市場的監管力度，認真解決文化市場中存在的問題，打擊一些非法的丑惡現場，使我們的文化市場日漸成熟，規范、健康、有序。

參考文獻

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一、指導思想

深入貫徹落實科學發展觀，強化商務職能，在商務領域落實依法治縣基本方略，堅持依法行政、執政為民。通過開展商務綜合行政執法試點，深入探索商務行政執法工作規律，改革和創新商務行政執法體制，實行綜合行政執法，強化執行和執法監管職責。

二、基本原則

堅持以人為本，執法為民，教育引導為主，處罰與宣教相結合的原則；堅持決策權、執行權與監督權既相互制約又相互協調的原則；實行行業管理與行政執法相對分開的原則；堅持依法行政和權責統一的原則；堅持多方聯動、綜合治理的原則。

三、工作目標

用一年時間，形成權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的商務行政執法體制；建成統一、規范、高效的執法隊伍；建立健全行政執法程序和制度。通過強化商務行政執法，使法律法規得到有效實施，違法違規行為得到及時糾正，市場秩序得到有效維護。

四、試點工作內容

（一）重組執法機構，整合執法資源。

按照精簡、統一、效能的原則，以現有酒類流通、畜禽屠宰行政執法隊伍為主體，通過有效整合和歸并，組建*縣商務綜合行政執法大隊，代表商務主管部門統一行使酒類流通、畜禽屠宰、市場秩序管理、特許經營、典當、拍賣、舊貨流通、報廢汽車回收、二手車流通、美容美發、商品直銷、家電下鄉等商務領域的行政執法職能。盡快落實人員編制與經費。

（二）優化人員結構，提高執法能力。

充實熟悉法律、管理和商務等方面知識人才，優化執法隊伍人員結構；全面實行持證執法制度，對沒有相關證件的人員，盡快核定身份，積極申報辦理行政執法證件；組織開展執法人員法律法規、業務技能及思想建設等方面的培訓，進行相關法律法規知識的考試和考核，結合考試考核情況，對現有人員定崗定位。盡快配備必要的執法裝備，提高執法能力和水平。

（三）明確執法依據，強化目標責任。

依據縣級商務執法職能，明確執法依據和流程，與此相對應，商務綜合執法大隊內設稽查一、二、三科、綜合科和12312辦公室等五個科室，負責酒類、肉類，其他市場秩序三個執法區域的商務綜合執法和日常工作。強化行政執法目標管理，對各執法科室實行目標責任制，確保各項商務執法任務落實到位。

（四）完善執法制度，規范執法流程。

按照上級商務部門的統一部署和要求，實行統一的行政執法程序，規范執法環節和步驟，做到流程清楚、要求具體、期限明確，建立健全內部工作管理制度，完善案件統計及數據報送制度，統一執法文書格式，規范填制方式，加強執法文書檔案管理；認真落實行政執法責任制，對執法過程中的違法違紀行為嚴肅查處。

（五）健全投訴體系，強化社會監督。

設立舉報投訴電話，適時開通12312舉報投訴服務熱線，配備必要的舉報投訴工作設備，建立相關的舉報投訴案件流轉、督辦機制及工作制度，安排專人具體負責相關事務，開展舉報投訴、預警、咨詢服務，形成科學有效、全方位覆蓋的市場監管公共服務平臺；建立舉報獎勵制度，調動社會力量參與市場監管的積極性。

（六）建立協作機制，形成執法合力。

加強與相關執法部門的聯系，密切與公安、工商、質檢、農業、畜牧、衛生、安監、食品藥品監督等部門的關系，探索建立部門間執法協作機制；加強與宣傳、廣播電視等部門的聯系，加大執法宣傳力度；加強行政執法與刑事司法銜接，確保當罰則罰，當刑則刑。建立部門之間信息共享與協作機制，提高執法效能。

（七）加大宣傳力度，營造良好氛圍。

采取行之有效的形式和途徑，廣泛宣傳商務行政執法的重大意義和相關法律法規，樹立誠實守信、合法經營的理念，提高全社會依法照章經營、自覺接受監督的自覺性；充分利用電視、廣播、報刊、網絡等媒體，發揮輿論監督作用，及時曝光典型案件，震懾違法犯罪分子；經常邀請人大代表、政協委員和社會各界對商務執法進行評議，以便改進工作，促進商務執法試點工作健康有序開展。

（八）加大資金投入，加強物質保障。

為了保障商務綜合行政執法試點工作順利進行，縣委縣政府高度重視，決定加大資金投入，納入縣財政預算，為商務綜合行政執法提供標準的辦公環境、檢測室，必需的檢測設備、保護用品和工作經費。

五、方法步驟及時間安排

（一）整合執法資源配置和建章建制階段（2009年5月25日—2009年7月25日）。

貫徹落實《商務部關于加強商務行政執法工作的意見》（商秩發〔2008〕503號）精神，整合執法資源，取消點辦和酒辦，成立商務綜合行政執法大隊。精心選拔一批年輕，文化高、素質好的全額事業編制人員加入商務綜合行政執法隊伍；建立健全各種規章制度。

（二）上崗培訓階段（2009年7月26日—2009年8月10日）。

組織開展執法人員法律法規、業務技能及思想建設等方面的培訓，進行相關法律法規知識的考試和考核，結合考試考核情況，對不合格人員堅決予以辭退，合格人員進行定崗定位，優化執法隊伍人員結構；全面實行持證執法制度，對沒有相關證件的人員，盡快核定身份，積極申報辦理行政執法證件；盡快配備必要的執法裝備，提高執法能力和水平。

（三）宣傳教育階段（2009年8月11日—2009年8月20日）。

充分利用電視、廣播、報刊、網絡等媒體，發揮輿論監督作用；充分利用宣傳車和集市，制作宣傳標語和宣傳冊，廣泛宣傳商務執法職能、開展綜合執法的重大意義和相關法律法規知識，樹立誠實守信、合法經營的理念，提高全社會依法照章經營、自覺接受監督的自覺性；及時曝光典型案件，震懾違法犯罪分子；經常邀請人大代表、政協委員和社會各界對商務執法進行評議，以便改進工作，促進商務執法試點工作健康有序開展。

（四）綜合執法階段（2009年8月21日—2009年10月21日）。

綜合行政執法從生豬屠宰和酒類流通領域開始，逐步拓展到其他領域。這一階段工作目的主要是維護市場秩序，開展商務綜合行政執法大練兵。在實際工作中總結經驗、發現不足，以便今后更好地開展工作。采取方法主要是開展巡查、抽查、臨檢、暗訪、專項治理、專案查處等執法檢查活動，防止出現監管真空和死角，對發現的違法違規行為依法給予相應的行政處罰，及時查處檢查中發現的苗頭性、傾向性問題，防止擴散蔓延。具體分三個步驟：

1、組織開展酒類市場專項整治。集中力量，迅速有效地打擊各種違法違規行為。認真落實《酒類流通管理辦法》，全面實行備案登記和隨附單制度，加大打擊力度，維護酒類生產者和消費者的合法權益，凈化酒類流通市場。

2、組織開展肉類市場專項整治。（1）依據國家對定點屠宰的相關規定，對我縣屠宰場進行全面治理整頓，提出具體整改要求，對整改不合格的，堅決予以取締。（2）嚴厲打擊私屠濫宰，賣病死肉、注水肉、白板肉等行為，制定專項整治方案，對全縣肉類市場實行規范管理。

3、大力開展聯合執法行動。加強與相關執法部門的聯系，在兩節期間，密切與公安、工商、質檢、農業、畜牧、衛生、食品藥品監督等部門的關系，進行全縣范圍的、地毯式的聯合執法行動。加強行政執法與刑事司法銜接，確保當罰則罰，當刑則刑。建立跨部門的信息通報、聯合調查、案件移送等工作機制，開展聯合執法。加強行政執法與刑事司法的銜接，發現涉嫌犯罪的案件，及時移交司法部門追究責任人的刑事責任，對于當事人拒不執行行政處罰的，要及時申請法院強制執行。探索建立部門間執法長期協作機制，提高執法效能。確保百姓吃上放心肉，喝上放心酒。

（五）整改提高階段（2009年10月22日—2009年11月30日）。

采取理論和實踐相結合，認真梳理執法過程中存在的問題和不足，總結經驗，制定整改方案，完善各項規章制度，強化執法人員的執法能力和理論水平，以便今后更好地行使執法權力，維護正常的市場秩序，保障生產者、經營者和消費者的合法權益。

（六）總結驗收階段（2009年12月1日—2010年12月31日）。

根據商務部《商務綜合行政執法試點工作評估考核辦法》，總結前段工作中的組織領導、隊伍建設、裝備經費、工作制度、宣傳培訓、信息報送、工作成效、監督檢查等類19項內容進行逐項嚴格自檢，發現問題、及時整改，2009年12月末，各項指標達到商務部考核標準。迎接省廳及商務部領導檢查驗收。

六、組織領導

為加強對商務綜合行政執法工作的領導，確保試點工作順利開展，縣政府成立商務綜合行政執法試點工作領導小組，組成人員名單如下。

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深入貫徹落實科學發展觀，強化商務職能，在商務領域落實依法治縣基本方略，堅持依法行政、執政為民。通過開展商務綜合行政執法試點，深入探索商務行政執法工作規律，改革和創新商務行政執法體制，實行綜合行政執法，強化執行和執法監管職責。

二、基本原則

堅持以人為本，執法為民，教育引導為主，處罰與宣教相結合的原則；堅持決策權、執行權與監督權既相互制約又相互協調的原則；實行行業管理與行政執法相對分開的原則；堅持依法行政和權責統一的原則；堅持多方聯動、綜合治理的原則。

三、工作目標

用一年時間，形成權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的商務行政執法體制；建成統一、規范、高效的執法隊伍；建立健全行政執法程序和制度。通過強化商務行政執法，使法律法規得到有效實施，違法違規行為得到及時糾正，市場秩序得到有效維護。

四、試點工作內容

（一）重組執法機構，整合執法資源。

按照精簡、統一、效能的原則，以現有酒類流通、畜禽屠宰行政執法隊伍為主體，通過有效整合和歸并，組建*縣商務綜合行政執法大隊，代表商務主管部門統一行使酒類流通、畜禽屠宰、市場秩序管理、特許經營、典當、拍賣、舊貨流通、報廢汽車回收、二手車流通、美容美發、商品直銷、家電下鄉等商務領域的行政執法職能。盡快落實人員編制與經費。

（二）優化人員結構，提高執法能力。

充實熟悉法律、管理和商務等方面知識人才，優化執法隊伍人員結構；全面實行持證執法制度，對沒有相關證件的人員，盡快核定身份，積極申報辦理行政執法證件；組織開展執法人員法律法規、業務技能及思想建設等方面的培訓，進行相關法律法規知識的考試和考核，結合考試考核情況，對現有人員定崗定位。盡快配備必要的執法裝備，提高執法能力和水平。

（三）明確執法依據，強化目標責任。

依據縣級商務執法職能，明確執法依據和流程，與此相對應，商務綜合執法大隊內設稽查一、二、三科、綜合科和12312辦公室等五個科室，負責酒類、肉類，其他市場秩序三個執法區域的商務綜合執法和日常工作。強化行政執法目標管理，對各執法科室實行目標責任制，確保各項商務執法任務落實到位。

（四）完善執法制度，規范執法流程。

按照上級商務部門的統一部署和要求，實行統一的行政執法程序，規范執法環節和步驟，做到流程清楚、要求具體、期限明確，建立健全內部工作管理制度，完善案件統計及數據報送制度，統一執法文書格式，規范填制方式，加強執法文書檔案管理；認真落實行政執法責任制，對執法過程中的違法違紀行為嚴肅查處。

（五）健全投訴體系，強化社會監督。

設立舉報投訴電話，適時開通12312舉報投訴服務熱線，配備必要的舉報投訴工作設備，建立相關的舉報投訴案件流轉、督辦機制及工作制度，安排專人具體負責相關事務，開展舉報投訴、預警、咨詢服務，形成科學有效、全方位覆蓋的市場監管公共服務平臺；建立舉報獎勵制度，調動社會力量參與市場監管的積極性。

（六）建立協作機制，形成執法合力。

加強與相關執法部門的聯系，密切與公安、工商、質檢、農業、畜牧、衛生、安監、食品藥品監督等部門的關系，探索建立部門間執法協作機制；加強與宣傳、廣播電視等部門的聯系，加大執法宣傳力度；加強行政執法與刑事司法銜接，確保當罰則罰，當刑則刑。建立部門之間信息共享與協作機制，提高執法效能。

（七）加大宣傳力度，營造良好氛圍。

采取行之有效的形式和途徑，廣泛宣傳商務行政執法的重大意義和相關法律法規，樹立誠實守信、合法經營的理念，提高全社會依法照章經營、自覺接受監督的自覺性；充分利用電視、廣播、報刊、網絡等媒體，發揮輿論監督作用，及時曝光典型案件，震懾違法犯罪分子；經常邀請人大代表、政協委員和社會各界對商務執法進行評議，以便改進工作，促進商務執法試點工作健康有序開展。

（八）加大資金投入，加強物質保障。

為了保障商務綜合行政執法試點工作順利進行，縣委縣政府高度重視，決定加大資金投入，納入縣財政預算，為商務綜合行政執法提供標準的辦公環境、檢測室，必需的檢測設備、保護用品和工作經費。

五、方法步驟及時間安排

（一）整合執法資源配置和建章建制階段（2009年5月25日—2009年7月25日）。

貫徹落實《商務部關于加強商務行政執法工作的意見》（商秩發〔2008〕503號）精神，整合執法資源，取消點辦和酒辦，成立商務綜合行政執法大隊。精心選拔一批年輕，文化高、素質好的全額事業編制人員加入商務綜合行政執法隊伍；建立健全各種規章制度。

（二）上崗培訓階段（2009年7月26日—2009年8月10日）。

組織開展執法人員法律法規、業務技能及思想建設等方面的培訓，進行相關法律法規知識的考試和考核，結合考試考核情況，對不合格人員堅決予以辭退，合格人員進行定崗定位，優化執法隊伍人員結構；全面實行持證執法制度，對沒有相關證件的人員，盡快核定身份，積極申報辦理行政執法證件；盡快配備必要的執法裝備，提高執法能力和水平。

（三）宣傳教育階段（2009年8月11日—2009年8月20日）。

充分利用電視、廣播、報刊、網絡等媒體，發揮輿論監督作用；充分利用宣傳車和集市，制作宣傳標語和宣傳冊，廣泛宣傳商務執法職能、開展綜合執法的重大意義和相關法律法規知識，樹立誠實守信、合法經營的理念，提高全社會依法照章經營、自覺接受監督的自覺性；及時曝光典型案件，震懾違法犯罪分子；經常邀請人大代表、政協委員和社會各界對商務執法進行評議，以便改進工作，促進商務執法試點工作健康有序開展。

（四）綜合執法階段（2009年8月21日—2009年10月21日）。

綜合行政執法從生豬屠宰和酒類流通領域開始，逐步拓展到其他領域。這一階段工作目的主要是維護市場秩序，開展商務綜合行政執法大練兵。在實際工作中總結經驗、發現不足，以便今后更好地開展工作。采取方法主要是開展巡查、抽查、臨檢、暗訪、專項治理、專案查處等執法檢查活動，防止出現監管真空和死角，對發現的違法違規行為依法給予相應的行政處罰，及時查處檢查中發現的苗頭性、傾向性問題，防止擴散蔓延。具體分三個步驟：

1、組織開展酒類市場專項整治。集中力量，迅速有效地打擊各種違法違規行為。認真落實《酒類流通管理辦法》，全面實行備案登記和隨附單制度，加大打擊力度，維護酒類生產者和消費者的合法權益，凈化酒類流通市場。

2、組織開展肉類市場專項整治。（1）依據國家對定點屠宰的相關規定，對我縣屠宰場進行全面治理整頓，提出具體整改要求，對整改不合格的，堅決予以取締。（2）嚴厲打擊私屠濫宰，賣病死肉、注水肉、白板肉等行為，制定專項整治方案，對全縣肉類市場實行規范管理。

3、大力開展聯合執法行動。加強與相關執法部門的聯系，在兩節期間，密切與公安、工商、質檢、農業、畜牧、衛生、食品藥品監督等部門的關系，進行全縣范圍的、地毯式的聯合執法行動。加強行政執法與刑事司法銜接，確保當罰則罰，當刑則刑。建立跨部門的信息通報、聯合調查、案件移送等工作機制，開展聯合執法。加強行政執法與刑事司法的銜接，發現涉嫌犯罪的案件，及時移交司法部門追究責任人的刑事責任，對于當事人拒不執行行政處罰的，要及時申請法院強制執行。探索建立部門間執法長期協作機制，提高執法效能。確保百姓吃上放心肉，喝上放心酒。

（五）整改提高階段（2009年10月22日—2009年11月30日）。

采取理論和實踐相結合，認真梳理執法過程中存在的問題和不足，總結經驗，制定整改方案，完善各項規章制度，強化執法人員的執法能力和理論水平，以便今后更好地行使執法權力，維護正常的市場秩序，保障生產者、經營者和消費者的合法權益。

（六）總結驗收階段（2009年12月1日—2010年12月31日）。

根據商務部《商務綜合行政執法試點工作評估考核辦法》，總結前段工作中的組織領導、隊伍建設、裝備經費、工作制度、宣傳培訓、信息報送、工作成效、監督檢查等類19項內容進行逐項嚴格自檢，發現問題、及時整改，2009年12月末，各項指標達到商務部考核標準。迎接省廳及商務部領導檢查驗收。

篇10

一、以《文物保護法》為準則，加大宣傳力度。

新修訂頒布的《中華人民共和國文物保護法》與《中華人民共和國文物保護法實施條例》，明確了文物行政部門依法行政的職責與任務。以《文物保護法》為行動準則，文物行政部門才能有所作為，有作為才能有地位，有地位才能更有作為。因此，文物行政部門要在全社會樹立起良好形象，就要嚴格執行、履行《文物保護法》賦予我們的行政執法職責，認真貫徹“保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理”的文物工作方針，敢于面對、處理工作中出現的棘手的問題，努力轉變重業務輕執法、重審批輕監管、重協調輕處罰的傳統工作方式，在執法中牢固樹立職權法定意識、程序法定意識以及權職統一意識。同時，積極做好《文物保護法》的宣傳工作，利用各種新聞媒體，擴大宣傳范圍，多層面加強對《文物保護法》等法律法規和歷史文化遺產的宣傳，營造保護文物、人人有責的輿論氛圍，使全社會牢固樹立保護文物有功、破壞文物違法的法制觀念。對具有典型意義、社會影響較大的違法行為要充分運用新聞媒體公開曝光，為開展文物行政執法工作創造良好條件。只有積極爭取到各級政府、相關職能部門以及人民群眾對文物部門依法行政的理解、支持和監督，才能不斷擴大文物部門的影響，為依法保護文物創造良好的環境。

二、加強自身建設，提高行政管理水平。

文物行政部門是代表國家和政府依法管理文物的部門。開展行政執法工作的關鍵是執法機構和人員的落實。文物行政管理部門及其工作者法制意識如何、法律水平高低是關系到文物事業成敗的重要因素，也是文物部門自身建設的重要內容。從廣義上說，文物行政管理工作者都是執法者，因此熟悉文保法規，熟練掌握相關的法律程序，使行政權力授予有據、行之有規，做到不缺位、不濫用，這是對文物行政執法者工作和素質的起碼要求，也是檢驗文物隊伍自身建設好壞的重要標準，更是提高行政管理水平的重要途徑。基于此，文物行政管理人員要按照時代的要求，補好行政執法這門課。具體上，文物行政執法人員應具有良好的政治素質，掌握一定的法律、法規和文物博物館專業知識。執法人員應定期接受培訓，實行持證上崗制度，行使行政執法職能時必須出示有效證件。禁止使用合同工、臨時工實施行政執法工作。同時，各級文物行政部門要對文物執法隊伍建設和配置必要裝備所需經費給予保障，這樣才能使執法人員積極、有效地履行法律、法規賦予的職責。

三、建立執法責任制，規范行政執法程序。

文物行政執法要遵循公正、公開的原則，依據《文物保護法》的規定，堅持過錯與處罰相適應，懲戒與教育相結合的原則。做到有法必依、執法必嚴、違法必究。要建立行政執法定期報告制度，以增強執法人員的法律意識和責任意識。同時建立健全執法崗位責任制和目標責任制，各級文物行政執法部門和人員按照執法權限和職責，簽訂行政執法責任書，逐級分解執法目標和法律責任，使之落實到具體崗位、具體人，使違法事件做到早發現、早制止、早處理。此外，根據《文物保護法》規定，規范文物行政執法程序，并結合實際情況細化，使其具有可操作性，從而有效保障各項執法工作正常運行。文物行政執法人員在執行公務時，應認真執行聽證制度、調查取證與處罰決定分開制度；要規范行政處罰決定、執行及登記、備案工作；在進行行政處罰時應嚴格執行國務院“罰繳分離”和“收支兩條線”的規定。