城鄉經濟發展范文
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篇1
關鍵詞：財政政策；城鄉經濟；“三農”問題；財政支出
“三農”問題成為關乎我國經濟社會健康、協調、可持續發展的全局性、戰略性問題。統籌城鄉經濟發展，建設現代農業，強化“三農”扶持，已成為推進農村全面建設小康社會的必由之路。本文從農村財政政策的角度分析統籌城鄉經濟發展中財政政策有待改進之處并系統探討科學、合理的財政舉措。
一、統籌城鄉經濟發展中財政政策所存在的問題
1.有關“三農”的財政支出中，用于農村建設的比例較小
近些年來，中央財政支援農村科教文衛等社會事業建設的支出比例在“三農”支出總金額中所占比例較少。在鄉鎮，多數欠發達的農村地區衛生醫療設備較為陳舊，更新緩慢，公共衛生無法得到全方位的保障，農民身患疾病不能第一時間得到規范化醫治，現有的醫療衛生服務不能解除大型病癥的隱患；財政對農村地區教育事業的投入有待加強，教育仍成為制約農村經濟發展的薄弱一環，即使早已完成“普及九年義務教育”任務的農村地區，起點、水準仍未合乎規劃要求，基礎不牢固，農村小學、初中階段學生人均預算內的公共經費僅為城市的三分之一；財政投入農村文化建設的比重不到國家該項總投入的三分之一，農村地區人均文化公用經費僅占城市的五分之一。
2.財政支農的投入明顯不足
21世紀的頭20年是全面建設小康社會的重大戰略機遇期，為實現農村全面步入小康，國家十分重視并加強了對“三農”的扶持力度。然而，現實狀況是，財政支出“三農”事業的比重占財政支出的總比重仍較低，近十年來一直維持在10%以內。
3.城鄉收入水平的差距制約著農村消費能力的提高
以來，因國家工業基礎比較薄弱，便推行農業支援工業建設的方針，這一初級化的道路直接致使工農產品比價欠合理，在工農產品的交換過程中，不可避免地出現了“剪刀差”。因其出現時間長，所以農民同城市居民收入水平的差距很大，并且農民的收入水平持續滯后于城市居民收入的總水平，雖在改革初期有所減小，但從20世紀90年代起，差距不斷在擴大。
二、統籌城鄉經濟發展的有效財政措施
1.加大財政投入農業的力度，推進農業產業化步伐
加大農業投入、完善農業基礎設施建設、推進農業產業結構的優化升級、大力發展現代農業，是提升農業經濟效益、提高農民收入水平、減小城鄉差距的關鍵途徑?；诖?，國家首先要借助于財政、稅收政策，匯集更多的資金投入農業生產，引導企業對農業科技進行投資，運用財政補貼及稅收政策對農業科技的研發及成果轉化予以扶持。與此同時，培育一批具備較強競爭實力的農業科學研究機構，以農業企業或同企業以技術參股的形式開展經營，把農業最新研發成果真正應用到農業實際生產環節中，提高農產品的附加值與科技含量，整體推進農業經濟效益的有序提升；通過對積極創建農業科學研發基地、農業創新科技示范園的企業或個人予以獎勵，來實現農業科技創新人的驅動作用；推動農業社會化服務朝著產業化方向邁進，把較為分散的企業與農戶整合，產生形式多樣的農業社會化服務的協會和組織，以有效地應對加入世貿組織后外資農業、跨國企業及農業協會組織給我國農業帶來的沖擊；要增加農業財政支出所占財政支出的總比重，有效確保農業投入總水平的穩步增長；每年組織固定比例的國債資金投資農業基礎設施，加強農業科學研發基地及農業大型項目工程的建設。
2.運用充足的財政資金解決失地農民的社保問題
就目前而言，農村地區社保缺失、不健全的現狀尚未得到改善，主要原因是政府將大規模的社保財政資金投入到城市，在城市已初步構建與市場經濟體制相協調的社保體系，而農村的社會保障則以土地保障與家庭保障為主。在農村構筑起完善的社保體系，首要的任務便是把失地農民統一納入到社保體系中。這樣便會有效地緩和當地政府一次性承擔補助經費的資金壓力，減輕城市養老保險由于隱性債務而面臨較大壓力的難題，極大地推進社保的覆蓋率，維持經濟秩序與社會秩序的穩定。依照失地農民所承受的風險，可優先設立養老保險，進而陸續設立失業保險、最低生活保障體系以及醫療保險，最終健全工傷與生育險。
農民工群體的社保問題同樣成為經濟生活的熱點，國家財政正逐年出臺并完善政策，力促農民工同城市職工一樣享受失業保險、醫療保險及最低生活保障等基礎性社保，特別是降低農民進城務工的制度性門檻，循序漸進地推動農村富余勞動力向城市及非農產業的轉移，減輕土地社保功能，促進農業資源的有效利用率，使農村經濟發展邁向新臺階。
在城鄉分配結構日臻完善后，國家要撤銷城鄉社會保障體系的“雙軌制”，推行城鄉社保一體化，統一設立專項財政資金，在農村進一步構建和完善醫療保險、養老保險和最低生活保障體系，使全體農民共享基本社保福利。
3.強化對農村醫療衛生事業的財政扶持
農村現有的醫療衛生服務已無法適應社會發展及全體農民健康保障的需要，需進一步增強財政支援力量，通過衛生支出實現各級政府的衛生預算開支超出同期財政開支的增速，引導各級政府的衛生投入更多的聚焦農村公共衛生領域，徹底改變忽略農村的不科學投向；加強財政的轉移性支付，為城市所轄縣區鄉鎮農村地區提供同等的公共衛生資源與產品服務，彌補農村醫療衛生財政缺口，依照財政供養的人口多少、農村政府的收入等狀況，科學編制農村地區公共衛生開支的標準，包括地方政府應支付的財政部分，最終確定國家財政的轉移支付金額；依靠國家、集體與個人三方的投入，形成新型農村合作醫療，依托農村鄉鎮企業為農村合作醫療注入大量資金，激勵和支持民企及集體企業共同投資農合。截至目前，新農合制度已完全形成，在試點的基礎上，正進一步結合經驗不斷健全與推廣。
4.利用財政資金支援農村教育
縮小城鄉的教育差距是統籌城鄉經濟發展的必經之路，“十一五”時期，政府擴大對教育的財政扶持規模。站在新起點上，我國仍需持續振興鄉鎮農村的教育事業。為此，首先要明確各級政府對教育投入的責任，將財政教育資金傾斜到鄉鎮農村地區。國家財政通過轉移支付的途徑，著力解決基層財政負擔農村教育投資困難的問題，促使農民子弟公平地享受各項教育資源。另外，國家和政府需出臺保護政策，禁止向城市務工農民子女變相收取各種形式的入校費，緩解農民工子弟入學難的局面。高校招生要適度向農村學生傾斜，安排財政補助資金，切實為縮小城鄉教育差距開發更優質的人力資源。
5.健全農村土地管理制度，保障農民土地財產權
現如今，農業土地的征用范圍相當寬泛，對征地農民的補償較少，對農民收入的提高與基本生活保障帶來一定的負面效應。因此，首先國家要通過立法保障農業用地的具體用途，規定政府具有強制征地權限的僅公益性用地，而經營性用地便不隸屬政府征地范疇。其次要科學制定農業土地的補償指標，按照市場規律統一明確地價，加大征地補償的力度，保障農民的土地權益。
三、結語
綜上所述，統籌城鄉經濟發展，發展農業經濟，運用財政的力量縮小制約城鄉經濟持續健康發展的各項差距，是農村實現全面小康的關鍵環節。國家要下大氣力加強財政的惠農支農力度，多管齊下解決“三農”問題，保障各項政策的落實到位，實現城鄉經濟的科學發展。
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篇2
關鍵詞：經濟體制；經濟發展；體制改革；城鄉一體化；
Abstract: Since reform and opening China's economy to obtain a rapid and sustainable development, economic reform proved played an important role. Meanwhile, with the accelerated pace of economic development, urban-rural income gap is growing, the need for the development of further deepening of economic reform to achieve "economic integration of urban and rural areas," the goal of building. This article will be on China's social structure and a detailed analysis of the economic system, demonstration of economic reform on rural economic development role.Keywords: economic system; economic development; reform; urban-rural integration;
中圖分類號：F121 文獻標識碼：A
計劃經濟體制又被稱為指令型經濟，通過國家調控對生產資源及商品消費進行事先計劃，在上世紀70年代以前，我國作為世界上最大的發展中國家一直沿用這一體制；同時，由于發展中國家對經濟建設的迫切要求，都會不約而同的推行重工業優先發展的戰略，這也就造成了優勢經濟資源不斷由農村向城市傾斜，如煤炭、石油等資源型產業的發展，前期都受到宏觀政策的控制影響，進一步拉大了城鄉經濟發展的差距。
一、經濟體制改革的重要性和必然性
我國是傳統的農業大國，農村人口所占比重大、分布廣，對社會主義經濟建設起到至關重要的作用。在計劃經濟體制時期，為了保證國內重工業戰略發展目標的實現，農村經濟的發展受到一系列歧視政策的約束，這也就造成了農村經濟發展緩慢、農民收入過低等問題；同時，由于嚴格的戶籍制度規定，也形成了中國式的二元化經濟體制。
（一）經濟體制改革的重要性探究
1.國際形勢和國內經濟發展需求。
國際方面，冷戰結束以后，世界范圍內開始掀起經濟發展的，經濟體制成為改變國際社會新格局的關鍵變量。在20世紀后半期，飽受經濟發展障礙的廣大社會主義國家開始步入經濟轉型的井噴期，逐漸由計劃經濟體制向市場經濟體制轉型；從實踐角度來說，蘇聯解體、東歐劇變也體現出來市場經濟發展過程中的優勢，作為堅持社會主義制度不動搖的中國而言，也迫切需要通過經濟體制改革實現富國強民的夢想。
國內方面，盡管計劃經濟體制在特定的歷史時期中起到積極作用，但隨著我國經濟發展的速度加快、社會商品需求量日益增大、商業活動范圍的不斷擴展，這一體制逐漸暴露出它的缺陷。突出表現為對商品生產和價值規律的違悖，行政手段對企業的管理過嚴，無法形成有效的市場流通模式，阻礙了產品生產和商品供給。同時，計劃經濟體制下經濟方式單一化，平均主義思想泛濫無助于企業的市場競爭力形成，進一步導致商業發展退化、弱化；以煤礦經濟產業分析，受到計劃經濟時代重工業發展戰略和資金積累模式影響，導致了煤礦經濟發展脫離了應有的勞動密集型發展方向，因此無法吸納更多的剩余勞動力，導致工人成為一個特殊的階層，從農民中吸收的人員比例極低。
從這個角度而言，中國必須對這種經濟體制進行根本性改革。
2.人民日益增長的物質文化需求。
第二次工業革命以來，人類社會進入了電氣化時代，科技與經濟的發展為人們提供了更多的現代化商品。隨著我國國民經濟的發展和人民收入水平的提高，物質需求與精神需求也相應的不斷提高，而僵化的計劃經濟體制已經無法滿足社會的發展需求。
以煤礦經濟為例，計劃經濟體制下煤炭資源的銷售受政策影響較大，存在“指令性價格”和“指導性價格”，缺乏有效的市場調節，大大削弱了煤礦企業的經濟效益，為了減少成本支出，煤礦企業在完成國家計劃產量后生產處于滯后狀態；于此相對應的是對煤炭資源的日益高漲需求，火力發電、農業生產、城市供暖等需求逐年增加，造成市場大面積缺煤現象，無法滿足社會需求。
（二）經濟體制改革的必然性探究
我國的經濟體制改革是從農村開始的，從人口比例分析，目前來說農村地區人口仍然占據人口總數的較大部分，經濟體制導向必然會向農村方向轉移。改革開放以后，我國逐漸確立了市場經濟體制，并解除了將經濟體制納入社會基本制度的觀念誤區。
思想的解放進一步加快了經濟體制改革步伐，從經濟學角度來看，我國農村人口是潛在的巨大消費市場，要發展經濟就必須提高農民的購買能力，因此必須釋放農村剩余勞動力，提高農民收入水平；同時要建立多渠道的經濟發展模式，放寬農村人口從事企業經營的渠道，大力發展民營企業經濟，實現我國經濟模式的多元化。
二、經濟體制改革對城鄉經濟發展的影響
我國經濟體制改革對城鄉經濟發展的影響主要體現在土地管理、戶籍制度、環境建設三方面，通過對這些要素的統籌發展，逐步實現了城鄉經濟發展的平衡。
（一）土地管理
土地是農村重要的生產資料，隨著我國農村土地管理制度的深入改革，國家部門制定了農村集體用地的管理條例，并逐步建立起完整的農村建設用地市場。極大的提高了農民生產積極性，并將土地作為一種穩定的生產資源提供使用，極大的穩定了農村人口。經濟體制改革促使農業生產逐步擺脫單一化，向生產、加工、銷售等環節靠攏，形成了完整的產業鏈條。
（二）戶籍制度
戶籍制度是構成二元化社會、經濟機構的主因，改革開放30年來，雖然戶籍制度的缺陷一再經過修正，但在目前城市化建設全面開展的過程中仍然存在詬病。從經濟角度來說，30年終城鄉經濟整體收入增長提高五倍，但城鄉居民之間的差距卻擴大了2.28個百分點。同時，在政治權利、文化資源、醫療教育資源等方面，城鄉之間還存在分配不均的情況。要改變這一現狀，應該通過經濟體制逐漸弱化戶籍制度的作用，實現平穩過渡。
（三）環境建設
環境設施建設時城鄉經濟發展重要因素，通過對交通、醫療、教育等方面的改善，逐步城鄉居民在生產、生活、居住方式方面趨向一致，實現勞動力、技術、資源方面的交流共享。同時，逐步構建起了農村社會保障體系，實現了多元化、多層次的養老、保險制度。如農村養老保險、新型農村合作醫療和社會救濟制度等等。
三、“城鄉一體化經濟”發展的深度問題探討
“城鄉一體化經濟”發展是當前經濟體制深入改革的重要內容，也是實現統籌城鄉經濟發展的第一步，從我國社會經濟發展戰略上將城市、農村歸納為一個整體，而不是單純的城鎮格局規劃。具體來說，“城鄉一體化經濟”建設涉及六個主要因素，分別是：城鄉規劃、產業發展、基礎設施、公共服務、就業市場和社會管理。
十六屆四中全會支出，我國在計劃經濟側重重工業發展史必然的歷史階段，在實現工業化發展預期階段之后，必然進行工業反哺農業、城市支持農村的策略；同時支出，協調城市與農村之間的發展，是促進我國經濟市場深度挖掘的必然趨勢。近年來，我國實現了免除農業稅、實現種糧補貼等政策，是實現“城鄉一體化經濟”發展的具體措施。
要實現統籌城鄉發展，就必須施行經濟體制進一步深化改革，彌補現有社會主義市場經濟體制存在的缺陷，突出表現為城鄉居民在享受要素配置和要素增值成果方面的不公平性。以土地為例，農村土地在缺乏有效的市場管理和監督機制下，增值收益仍然流入城市，農業在國家資本申請享有方面也存在一些障礙；在就業方面，高等學歷人才仍然局限于城市，而農村市場缺乏資金和政策扶持，無法形成互動的人才交流市場。
綜上所述，要抓住經濟體制深化改革的契機，重點解決城鄉之間體制性矛盾和結構性矛盾，重點完善城鄉行政管理體制，這對政府職能的提升是一個不小的挑戰。牢固掌握市場經濟體制下的科學調節理論，開拓監管有力的市場體系，通過協調社會管理部門和公共服務平臺，實現政府職能現代化服務意識。
參考文獻：
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篇3
摘要：二元財政是導致貴州城鄉經濟發展差距不斷拉大的一個重要原因。近年來貴州省不斷從各方面加大對于農村地區的扶持力度，但貴州省城鄉經濟發展仍然持續拉大，城鄉居民收入比例高達4.1：1。本文選取了1978年—2010年貴州省數據，通過計量分析證明了財政支出是影響貴州城鄉經濟發展差距的一個重要因素。
關鍵詞：貴州??；財政支出；城鄉經濟發展差距；實證分析
1、引言
改革開放三十年來貴州經濟取得了長足的進步。2010年貴州省生產總值達到了4593億元，同比增長12.8%，增速比上年加快1.4個百分點，比全國高2.5個百分點。其中第一產業、第二產業、第三產業增加值占生產總值的比重分別為13.7%、39.2%和47.1%。與上年相比，第一產業、第三產業比重分別下降0.4個和1.1個百分點，第二產業比重上升1.5個百分點。貴州省城鎮居民人均可支配收入達14142.75元，比上年同期增加1280.23元，同比增加七個百分點。農民人均純收入達3471.94元，比上年同期增加466.53元，同比增加12.6個百分點。但值得警惕的是城鄉發展差距擴大的趨勢并沒有得到根本的改變。
我國是一個二元經濟結構的國家——城市和農村。長期以來國家對農村實施歧視性政策導致農村發展嚴重滯后。這一點在貴州十分明顯。2010年貴州城鄉居民收入差距比為4.1：1，在全國范圍內是最高的省份。本文選取1978年——2010年貴州省數據，通過數據、計量分析財政支出對于城鄉居民收入差距的影響，最終得出結論。
2、實證分析
2.1.貴州城鄉經濟發展狀況分析
貴州省城市化水平起點比較低。1978年貴州省城市化率只有12.05%，處于西南地區的下游水平。經過三十年來特別是近幾年的快速發展，貴州的城市化進程已經取得不俗的成績，2010年城市化水平達到33.8%。
貴州省城鎮居民可支配收入1978年為261.26元，到2010年這一數字達到14142.74元 ，增長了54倍。1978年農村居民可支配收入為109.3元到2010年達到了3471.93元，增長了32倍。
貴州省的財政支出城鄉比變動比較大。1978年到2003年一直在上升，1978年只有5：1，而峰值為2001年的12.7：1。以后比例逐年降低，到2010年降到近年來最低的5.7：1。
2.2計量分析
模型設定：
其中表示第t年城鎮居民收入，表示第t年農村居民收入，表示第t年財政支出中的非農支出，表示第t年中財政支出中的支農支出，為隨機誤差項。
由貴州統計年鑒選取歷年城鎮居民可支配收入、農村居民收入、歷年財政支農支出和非農支出進行擬合，并運用AR（1）模型重新擬合，得到，說明模型較好的解釋了1978年——2010年貴州城鄉收入差距變動的原因。財政支出每相差一元城鄉居民收入就相差十元。說明財政支出對于收入的影響是十分顯著的。
3、政策建議
第一， 持續增加對農業部門的財政投入力度，強化政府支持。經過本文實證研究，得出如下結論，在我國現行的二元經濟背景下，在城市化進程中，只有不斷增加政府對農業的財政投入力度，才能顯著地提高居民的人均收入水平，從而縮小城鄉經濟發展差距。
第二，改革現行的財政體制，壓縮非正式財政的生存空間，切實降低對農業部門的一次性總賦稅率。采取相應的政策措施，比如禁止亂收費、亂攤派和亂集資，明文免除農業稅，促進農產品價格市場形成機制。逐步降低農民的稅收負擔，真正的降低農村的總賦稅率。
第三，穩步發展城鎮化，在城鄉協調發展的進程中尋找平衡點。以黔東南州的為例，農村中相當一部分青壯年外出打工，只有部分老弱病殘留守農村。這種現象一方面導致了大面積的肥田沃土拋荒，另一方面則是通過增加農藥化肥等的資本投入后，收成固然可以增加，但收獲季節由于缺乏勞動力而使大部分的豐收果實爛在地里。因此，必須適度控制各地的城鎮化發展速度和規模，保證農業生產的勞動力供給，才能真正的實現二元經濟的商品化。
篇4
一、廣西城鄉經濟發展差距現狀
第一，城鄉居民人均收入的差距。城鄉居民的收入水平一般用城鎮居民家庭人均可支配收入和農村居民家庭人均純收入來反映。廣西農村居民家庭人均純收入從1995年的1446元上升到2010年的4543元，增加了2.14倍，年均增加額193.56，年均增長率13.38%；而廣西城鎮居民家庭人均可支配收入由1995年的4792元上升到17064元，增加了2.56倍，年均增加額767元，年均增長率16.01%。廣西城鎮居民家庭人均可支配收入與農村居民家庭人均純收入的收入差距從1995年的3346元擴大到2010年的12521元，廣西城鎮居民家庭人均可支配收入年均增加額是農村居民家庭人均純收入年均增加額的3.96倍，廣西城鎮居民家庭人均可支配收入年均增長率比農村居民家庭人均純收入年均增長率高2.63%。
第二，城鄉居民生活水平的差距。城鄉收入差距由生活水平差距最終反映，一是城鄉居民人均消費支出水平，二是城鄉居民家庭主要物品擁有量，三是城鄉居民家庭支出的恩格爾系數。
城鄉居民人均消費支出水平。
首先，城鄉居民人均消費支出水平的絕對差值不斷擴大。廣西城鎮居民的人均消費支出由1995年的4045.83元上升到2010年的11490元，增加了1.84倍，年均增加額為465.26元，年均增長率為11.5%；農村居民的人均消費水平由1995年的1143.04元上升到3455元，增加了2.02倍，年均增加額為144.5元，年均增長率為12.64%。從人均消費支出的絕對差值來看，城鄉人均消費支出水平的差距增大，由1995年的2902.79元擴大到2010年的8035元。
其次，城鄉居民人均消費水平的比值呈擴大趨勢。城鄉居民人均消費支出水平差距由1995年的3.54倍擴大到2010年的3.33倍，在1995年到2010年的這16年時間里，城鄉居民人均消費支出的差距提高了2.77倍，這說明廣西居民人均消費支出水平不僅沒有縮小，反而有不斷擴大的趨勢，縮小城鄉消費水平任重而道遠。
城鄉居民家庭支出的恩格爾系數。當前，廣西城鎮居民的恩格爾系數已經處在40%以內，這說明廣西城鎮居民已經克服貧窮，解決溫飽，達到小康，從而邁入相對富裕的狀態，而農村居民的恩格爾系數還徘徊在50%左右。盡管農村居民已經解決溫飽，邁入小康，城鄉居民的恩格爾系數總的變動有縮小的趨勢，但是差距仍然相當明顯，2010年農村居民的恩格爾系數為48.50%，還不及城鎮居民1997年和1998年的水平。
二、廣西城鄉經濟發展差距形成因素分析
第一，農業產值比例逐年降低。近年來，廣西農業保持良好的發展態勢，農業總產值從1995年的453.15億元上升到1670.37億元，年均增長率16.79%，農民的生活水平顯著提高，農村的面貌發生了翻天覆地的變化。然而從1995年-2010年廣西地區GDP中第一二產業所占比例來看，廣西雖算是祖國西南邊陲的農業大省，但以農業為主的第一產業在國民經濟中所占的比重相對較低，且第一產業所占比重呈現下降趨勢，以工業為主的第二產業在國民經濟中所占比重總體呈現上升的態勢，可見工業是國民經濟的主導，在國民經濟中所扮演的角色越來越重要。
第二，二元結構強度逐年擴大。測算二元結構強度，即工農業反差系數是判斷城鄉工農業是否協調發展的常用辦法。廣西農業GDP相對生產率從1995年總體開始呈現下降趨勢，這說明二元反差還沒有達到最高點，農業的相對國民收入還沒有從低于1的方向向1接近。廣西非農業GDP農業生產率總體呈現下降趨勢，兩種GDP相對國民收入的變化使得二元結構強度變化比較平穩。發展中國家二元結構強度的極值為4.09，但廣西二元結構強度除了1997年低于1.09之外，其他年份均高于該極值，2009年二元結構強度達到5.24，是發展中國家的1.28倍。這說明廣西農業的比較生產效率及比較收益率不斷下降，農業發展速度太慢，導致農民收入增長速度不快，農村居民收入相對于城鎮居民收入還很低，從而導致其消費水平不斷下降。
篇5
【關鍵詞】 城鄉統籌;二元結構;新制度經濟學;路徑依賴
十七屆三中全會把“農村經濟體制更加健全,城鄉經濟社會發展一體化體制機制基本建立”作為到2020年農村改革發展基本目標任務之一。破除城鄉二元結構,統籌城鄉一體化發展,是新階段中國農村改革的總體方向。全面落實科學發展觀,統籌城鄉經濟和社會發展,關鍵是要解決長期以來制約我國經濟社會發展的城鄉二元結構問題,建立起社會主義市場經濟條件下城鄉統籌、社會協調發展的機制。這既是加快城鄉統籌發展的基礎,也是解決“三農”問題和全面建設小康社會的內在要求。
一、新制度經濟學視角下城鄉統籌發展的阻力
城鄉二元結構問題形成包含著深刻的歷史和制度因素,其路徑依賴的特征將在一定程度上影響著城鄉統籌的發展。新制度經濟學把制度作為經濟模型的內生變量,強調制度及結構分析和非市場力量對社會經濟的影響。制度因素包括正式制度和非正式制度,如法律法規與政策政令、經濟體制與政治體制、意識形態與倫理道德等,它對解決二元結構問題具有較大的制約作用,主要表現在:
1.土地產權不明晰,導致農民權益受損。產權公平作為社會公平的一種重要形式和一種重要的制度安排,主要體現在擁有財產的權利平等,獲得產權的機會均等和以共同富裕為最高目的?，F代產權理論認為完整的產權包括排他的使用權、獨享的收益權和自由的轉讓權。一直以來,農民土地承包經營者只擁有前兩項產權,沒有真正的流轉權,這意味著農民并沒有對土地的處置權,實質上就是沒有土地的財產權,也就無法獲得土地出讓后的大部分增值收益。
2.資源配置不合理,削弱了制度的激勵作用。城鄉統籌在宏觀的角度來講實質上是國民經濟格局的調整在空間上的表現,是資源在空間上的重新配置。既然如此,城市統籌的關鍵就在于如何提高資源配置的效率,如何使效率達到最佳。不同制度安排的激勵性可能有所差異,對資源配置和城鄉統籌發展的影響也不同。我國目前城鄉統籌發展中著力解決“三農”問題,建設社會主義新農村,忽略了城鄉經濟一體化的發展。
3.有政策體制的不完善性,導致了路徑依賴的惡性循環。諾思認為,現存的制度安排將影響制度提供新的安排的能力,即存在制度變遷中的路徑依賴性?！叭藗冞^去的選擇決定了他們現在可能的選擇”,如果初始選擇的方向是正確的,制度變遷就可能進人良性循環;如果初始的選擇方向出現偏差,制度變遷就可能沿著錯誤的路徑繼續下去,還可能被鎖定在低效率狀態之下。
我國初始的制度選擇會強化現存制度的慣性,沿著原有制度變遷的路徑和既定方向前進,總比另辟蹊徑要來得方便一些。在此邏輯之下,我國現有政策體制的不完善性,是造成農村地區長期以來難以脫貧的客觀原因。政策體制的不完善是指城鄉二元制結構下的戶籍制度、就業制度、社會保障制度、教育制度等。
4.農民在社會階層中處于弱勢地位,城鄉統籌遭受阻力。從農民的角度說,城鄉統籌的根本是解決了“三農”問題,制度變遷的收益大于成本,農民是這一制度的支持者,具有致誘性變遷的特點,由于農民的意識相對滯后、生活經歷不同,知識儲備不同,利益集團人數眾多,談判成本過高,且容易產生“搭便車”行為,絕大多數人依然很難達成共識并采取集團行動,需要政府強制性變變遷的引導。在城鄉統籌中,資源要重新配置,必然會損害利益集團(如城鎮居民)的既得利益,如果受損的利益集團得不到補償,改革必然會遇到阻力。
二、案例:萊蕪市城鄉統籌發展舉措及成效
近年來,萊蕪市把統籌城鄉一體化發展作為全市工作的主線,大力推進城鄉經濟發展、城鄉建設管理、城鄉社會事業發展、城鄉生態環境建設 “四個一體化”,著力做好“統籌經濟布局、土地流轉、破除城鄉二元體制”三篇文章,今年,萊蕪市被山東省確定為全省統籌城鄉一體化發展的試點市。
(一)主要措施
1.統籌城鄉經濟布局。萊蕪市統籌城鄉經濟布局,重點在北部發展生態旅游板塊,在中西部發展姜蒜加工儲運板塊,在南部發展鋼鐵加工物流板塊。依托濟青高速南線在萊蕪的四個出口,高水平規劃建設了高新區、雪野旅游區、鋼城經濟開發區和萊城工業區?！叭螽a業板塊” 和“四個功能區” 成為萊蕪發展經濟、推動產業集聚的重要載體。
2.促進土地流轉。萊蕪市把土地流轉作為統籌城鄉一體化發展的重要突破口和著力點,在堅持“依法、自愿、有償”的前提下,通過組織引導、政策激勵、典型帶動,推進土地向特色產業、重點區域集中,為城鄉一體化發展增添了新動力。農民將土地規模流轉給企業,企業得以按照良好農業操作規范,加強基地建設與管理。
3.破除城鄉二元體制。萊蕪市把統籌城鄉就業工作作為城鄉一體統籌發展的重大戰略舉措來抓,不斷完善政策措施、加大資金投入、健全工作機制、創新工作方法。加大公共財政投入,建立城鄉一體的公平教育體系、公共文體服務體系、公共衛生服務體系、科技服務體系和精神文明建設體系,完善覆蓋城鄉的民生保障體系,使城鄉居民更多地平等享受公共服務。
(二)取得成效
1.全市城鄉經濟得到飛速發展。2008年,全市鄉鎮(街道)平均地方財政收入超過3000萬元,增長52.8%,75%的鄉鎮過千萬元,最高的鳳城達到1.29億元?？h域經濟實力不斷增強,萊城區2008年地方財政收入突破10億元,在全省縣(區)中的位次由2007年的第78位上升到第36位,預計今年可達12.4億元;鋼城區2008年地方財政收入12.9億元,由2007年的第83位上升到第24位,預計今年可達16.2億元。
2.農村土地流轉“轉”出了高效益。土地流轉的大文章越做越好。目前萊蕪全市共流轉土地60余萬畝,其中耕地14.5萬畝,占耕地總面積的17.6%;林地50.4萬畝,占宜流轉面積的78%。土地向龍頭企業、民營大戶集中的態勢明顯,土地流轉“轉”出了高效益。
3.城鄉統籌就業工作和事業發展成效顯著。近年來,萊蕪市每年新增城鎮就業都在18000人以上,每年實現農村勞動力轉移就業2萬人以上,其中新增勞務輸出在9000人以上。城鎮登記失業率一直控制在3%以內,低于全省平均水平,就業局勢基本穩定。目前,萊蕪全市19家鄉鎮衛生院已全部與城市醫院建立了托管、合作關系,原先一
直青黃不接的鄉鎮醫院凸顯了活力。
三、案例分析與啟示―從新制度經濟學角度提出城鄉統籌發展的思路
(一)合理調整城鄉產業結構,大力發展城鄉一體化經濟
經濟一體化既是城鄉一體化的核心。它是一個明確分工、相互促進、雙向發展過程,其目標就是突破城鄉二元結構的束縛,形成各有側重、有機組合的區域經濟整體。需要調整城鄉分工,加強經濟聯系,密切城鄉關系,塑造相互支持、相互影響、相互推進的互動發展關系機制。需要不斷推進農業現代化和鄉村城市化進程,繼續強化城市綜合功能和調整城市產業結構,建立和完善一體化的城鄉市場體系和基礎設施網絡,逐步實現城鄉經濟的一體化。萊蕪市通過統籌城鄉經濟布局,地方財政收入提高了,縣域經濟也得到大力發展,只有經濟發展了,政府才有充足的資金發展社會事業,社會才能為城鄉提供更多就業崗位。
(二)加快農村土地產權制度改革,建立公平合理的土地產權制度
從萊蕪市積極推進農村土地合理流轉所取得的成效來看:新農村建設要加快農村土地產權制度的改革,在穩定并完善以家庭承包經營體制的基礎上,按自愿、有償的原則,堅持以公平為基礎,以效率為導向,引入土地流轉的市場機制,在合理的范圍內允許承包戶對部分土地以轉讓、租賃、入股合作經營等形式自由流轉。這樣,農民對土地擁有了真正的處置權,擁有了完整有意義的產權,他們通過勞動投入、資本投入等活動,以及保護與土地增值相關的公共設施和其他公共資源等使土地增值,使個人利益和社會利益一致化。這對重構農民與土地、農民與政府的關系具有一定意義。
(三)建立城鄉統籌發展的制度系統,促進城鄉一體化發展
二元結構制度支持系統中的單項或幾項制度的改革己經到了盡頭,城鄉統籌發展就是對城鄉二元結構的制度支持系統的整體創新和重大調整,即必須對其動大手術,從產權、組織、制度等方面對其進行深層次的制度創新與整合。創新的步驟是:土地制度―戶籍制度、社會保障制度―就業制度、教育制度和產業政策制度間的整合。其目標是:構建以農村土地制度改革為核心、以社會保障制度改革和戶籍制度改革為重點、以就業制度、教育制度的改革和產業政策的創新為配套,形成運轉流暢、互為補充、互為促進,共同推動城鄉一體化發展的制度體系。案例中萊蕪市健全完善了城鄉一體的就業管理和社會保障體系
改革開放30年來,我國完成了以家庭承包責任制為核心的農村改革和社會主義市場經濟體制改革,城鄉分割的二元體制仍未從根本上得到解決。如何用統籌的理念發展城市和農村,已經成為各級政府落實科學發展觀的重點。從新制度經濟學的視角,探討了城鄉統籌發展中的制度障礙,通過分析萊蕪市城鄉一體化發展的成功案例,從新制度經濟學角度提出城鄉統籌發展的思路。
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城鄉統籌，即打破城與鄉分割的局面，在保留城鄉各自特點的基礎之上，創造平等統一的新型城鄉關系，以實現以城帶鄉，以鄉促城，互為資源，互為市場，互相服務，達到城鄉之間的經濟、社會、文化、生態協調發展。
2008年初，遼寧省委、省政府和大連市委、市政府做出了加快推進以莊河為重點的北黃海開發開放的戰略決策，為做大做強莊河、推進莊河迅速崛起提供了歷史機遇和新的契機，在這個背景下，協調好城市與鄉村的發展關系是莊河和諧、健康發展的重要任務。
一、國家政策指引
為改變我國城鄉二元發展狀態，2002年11月，黨的十六大首次提出“統籌城鄉經濟社會發展”的戰略方針。隨后指出按照統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放的要求，更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，為全面建設小康社會提供強有力的體制保障。此后相繼出臺了“統籌城鄉經濟社會發展，實行工業反哺農業、城市支持農村和多予、少取、放活的方針，按照生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主的要求，協調推進農村建設；切實加大農業投入，積極推進現代農業建設，強化農村公共服務，深化農村綜合改革，促進糧食穩定發展、農民持續增收、農村更加和諧，確保新農村建設取得新的進展；深化戶籍制度改革、推進城鎮化發展的制度創新”等重要內容，為我國城鄉統籌發展提出了可持續的政策指引與要求。
二、大連城鄉統籌目標
大連市提出“建立較為完善的制度體系，全面實現社會和諧發展”的城鄉統籌總體目標、“初步形成城鄉協調發展氛圍，重點有所突破，縮小城鄉差距”的近期目標和“形成城鄉發展格局，全面實現小康社會”的遠景目標。結合自身城鄉發展概況，目前大連正在積極探索全域城市化的城鄉統籌發展模式，并提出著重發展縣域經濟的重要措施。
三、莊河城鄉統籌目標確立
結合國家政策要求，落實大連市城鄉統籌的發展目標，將莊河市城鄉統籌目標確立為：全面推進莊河市建設“遼寧沿海開發開放示范城市和東北亞經濟協作區域平臺”的發展進程；加快鄉鎮與新農村建設步伐；構建莊河市城鄉“經濟聯動、社會和諧、文化繁榮、生態永續”的發展格局。
四、總體戰略
依據莊河市城鄉統籌發展目標，結合莊河市城鄉發展現狀，城鄉統籌的發展戰略是：以人口積聚為重點，加速農村人口向城鎮轉移，推動城鄉人口的合理布局；以市場經濟為核心，構建城鄉統一的市場，推進城鄉經濟的聯動發展；以空間優化為方式，通過差異化的空間發展方式，促進城鄉空間結構的優化，全面推進城鄉經濟、社會、文化、生態和諧發展。
人口戰略
加快城鎮化速度，增強城鎮的吸納能力；鼓勵農村人口向城鎮聚集，促進城鄉人口資源的最佳配置。
（一）引導人口合理轉移與分布
促進市域協調發展，合理確定集鎮和村莊發展規模，引導人口的合理分布。制定完善的人口政策，鼓勵農村剩余勞動力向城鎮轉移。結合生態保育地區的生態建設，探索積極的方式，充分運用法律、經濟和行政等多種手段對人口的增長和分布實行有效引導，鼓勵人口的集約化、城鎮化。
（二）推進城鎮建設
選擇條件良好的城鎮建設成為分工明確的中心鎮。完善中心鎮的綜合服務職能，帶動服務業發展；提高產業集中度，推進工業向規?；⒓s化發展。選擇基礎條件好的鄉鎮鼓勵發展，避免全面開花、低水平重復建設，把小城鎮建設同促進產業合理布局有機結合起來，引導人口向城鎮合理分布，提高城鎮化水平。
統籌考慮中心鎮、條件好的城鎮與周邊鄉村的基礎設施配套，實現資源共享，同時通過空間管制，加強生態保護，探索適合莊河特色的新型小城鎮發展模式。
市場戰略
建立統一的城鄉市場體系，構建莊河城鄉經濟發展平臺，加速城鎮工業化和農村現代化，提高城鄉市場化進程，促進城鄉資源的合理流動。
（一）構建城鄉統一的市場體系
市場是連接產業與產品受益群的紐帶，是產品流通、配置、交換的主要途徑和載體，產業發展離不開市場，市場是經濟建設的重要環節。強調城鄉市場的統一，加強城鄉市場的一體化建設，促進城鄉之間的資本、技術、人才、勞動力和土地等各種市場要素的無障礙流通。
（二）加速城鎮工業化和農村現代化
推進城鎮工業化、農村現代化，提高城鄉市場化進程。工業化是城鎮化的基礎，也是城鎮體系形成的動力源泉。加速莊河市城鎮工業化進程，促進城鎮化水平的不斷地提高，借助工業化對農村廉價勞動力和工業原料等資源的需求，帶動農村發展；提高農村現代化，改善農村居民生活水平，促進農村剩余勞動力的轉移；加速農業產業化、商品化，為工業化的發展提供充足的原材料來源，帶動農村市場的進一步開發，促進莊河城鄉經濟的融合。
（三）健全資源流通保障體系
增強城鄉市場的聯系，消除各種要素在城鄉之間自由流動的各種體制性政策障礙，建立各種資源在城鄉市場和諧流通的保障體系。
空間戰略
依據莊河南北地區的不同特征，結合產業發展趨勢和生態環境保護要求，確立“差異化的空間發展策略”，采用以“點軸”與“增長極核”相結合的空間發展模式，強化沿海城鎮集聚，明確各級城鎮和產業區合理規模和特色職能。構建“一帶兩軸，一核兩極四城三鎮”的城鎮空間結構實現莊河市城鄉又好又快發展。
圖1市域城鎮空間結構規劃圖
（一）城鎮建設
1.優先發展重點城鎮
以提升中心城市發展建設為主，發展具有產業積聚效應的城鎮建設為輔助，推進產業集聚和農村居民向城鎮集中，提高工業集聚程度；引導建設用地指標和相關投資集中，集約化發展，實現城市建設空間向優勢區位集聚，構筑莊河沿海城鎮帶，促進經濟全面發展；鼓勵腹地鄉鎮接受沿海經濟產業帶輻射。
2.發展規劃和政策分類指導
依據發展條件，對區域小城鎮制定不同發展規劃和政策，鼓勵經濟聯系緊密、資源互補的城鎮進行協作和聯動發展。
3.合理確定小城鎮產業定位
承接產業轉移與自身產業優化，形成區域分工合理的產業梯度結構。重點解決農民就業問題，注重發展符合自身特點的勞動密集型、資本密集型工業產業和第三產業。
4.協調小城鎮發展與生態環境保護和建設
在發展經濟的同時，必須注重生態環境保護和建設，對使用化肥和農藥的現代農業生產造成的各類污染、基礎設施建設滯后造成的生活污染、村鎮企業布局不當產生的工業污染應予以足夠的重視，并制定相應的環境整治和管理對策。
5.加強設施建設，引導小城鎮空間集中發展
建立與現代化接軌的學校、醫院、文化、體育、娛樂、休閑等社會服務設施，提升小城鎮整體的人文環境和居住環境。通過基礎設施建設模式引導小城鎮集約發展，促進人口集聚。
圖2 市域城鄉統籌村莊類型劃分圖
（二）鄉村建設
1.空間分類
以現有生態環境為基底，結合各村莊的資源條件與空間分布狀況，對轄區內的村莊進行分類，全面統籌區域村莊發展建設。
2.管理方式
將村莊分為一般行政村和中心村兩級管理。遵循“區位條件優越、服務半徑合理、資源條件與基礎設施較好、具備發展潛力、有一定集聚規模” 等原則，確立一定數量的中心村，在經濟建設、基礎設施建設方面優先于周邊村莊，成為一定區域內的經濟、文化、娛樂中心。
3.建設標準
（1）設施建設。完善通信、供電、供水、排水、供氣、環衛等基礎設施建設；健全文教、醫療、文化等公益性公共設施。
（2）景觀環境。鼓勵維持傳統風貌的鄉村整治與建設，降低建設密度，置換出來的土地轉為農業生產用地或生態保育區。
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【關鍵詞】 鎮域經濟 統籌城鄉 體制改革 結構調整
鎮域經濟是一個建制鎮行政區域內的經濟，是縣域經濟的組成部分，是區域經濟發展的基本單元，是統籌城鄉一體化發展的重要平臺與支撐。因此，發展壯大鎮域經濟，是實施統籌城鄉方略的重要節點，它支持著農業現代化和新農村建設，推動著農村工業化和城鎮化。
一、鎮域經濟對統籌城鄉發展的重要性
1、鎮域經濟是城鄉協調發展的關鍵點。統籌城鄉發展的重要戰略思想最早是在黨的十六大報告中提出的。它更加注重農村的發展，堅持工業反哺農業、城市支持農村，逐步改變城鄉二元經濟結構，逐步縮小城鄉發展差距，實現城鄉經濟社會全面發展。鎮是經濟發展最具潛力和活力的主體，鎮域是最基礎的層面，也是最關鍵的一層，它直接面對農村、群眾，直接面對市場微觀主體，直接面對農村社會的管理和公共服務。沒有鎮域經濟的發展壯大，就沒有農民收入的增加，也就沒有了城鄉的協調發展。統籌城鄉發展涉及面廣，面臨的問題更復雜更突出，解決農民增收、就業、社會保障等問題歸根到底要靠發展鎮域經濟，沒有鎮域經濟的發展就很難從根本上解決這些問題。鎮域經濟的發展有利于縮小城鄉差距，促進城鄉協調發展。
2、鎮域經濟是城鄉一體發展的紐帶。鎮域經濟本質上是農村綜合經濟，是直接面向“三農”的經濟，主題就是發展農村經濟，提高農業效益，增加農民收入。鎮域經濟又是聯系大中城市發展的經濟，其發展一方面為大中城市的發展提供了各種生產生活資料，另一方面又為大中城市的發展擴大了市場需求。因此，鎮域經濟是城鄉經濟的結合，是城鄉一體化發展的切入點。其次，發展鎮域經濟有利于將農民轉化為市民。鎮域經濟發展可促使勞動力水平不斷提高，并由此帶動勞動力在城鄉間廣泛交流，可以有效促使農民轉變為真正意義上的市民。
3、鎮域經濟是統籌城鄉的有效載體。鎮域經濟是一種“噴合型”的經濟，產業的發展涉及各領域各行業各方面，鎮域經濟的發展，將會逐步改變農村落后的生產經營方式，提高農村生產力水平，增加農民收入；逐步打破農村封閉的狀態，加強了信息、物資、人員的交流，發展農村科技、教育、醫療、衛生事業，提高廣大農民的文化素質和健康水平；使市場經濟觀念和競爭意識能夠深入農村，進而極大地促進農村法制化和民主化建設進程，加快建設社會主義和諧社會的進程。
二、發展鎮域經濟需要理順的幾個重要關系
1、要正確處理發展鎮域經濟與糧食安全、農民增收的關系。農業作為與人類發展共始終的產業，在現代社會不僅具有提供保障溫飽的農產品、工業原材料和創造外匯的功能，而且具有保障國家食品安全、改善生態環境的功能，在國民經濟發展中起著不可替代的基礎作用。因此，在發展鎮域經濟中，必須正確處理好發展農村二、三產業與糧食安全之間的關系，一方面，保證糧食種植面積、促進糧食增產增效，以工業理念謀劃農業發展，調整優化農業結構，加快農業產業化，努力提高農業現代化水平；另一方面，必須大力發展以工業為主的鎮域經濟，加快興鎮富民的步伐，努力提高鎮域經濟的綜合實力。二者互為條件，并行不悖。
2、要處理好鎮域經濟與縣域經濟、市域經濟的關系。三者之間密不可分，相互影響，相互促進，但特點不同、工作側重點不同。鎮域經濟是市域經濟、縣域經濟的組成部分，市域經濟、縣域經濟是鎮域經濟的主要輻射源。鎮域經濟的發展離不開市域經濟、縣域經濟的帶動，市域經濟、縣域經濟的發展也需要鎮域經濟的支持。因此，正確處理發展鎮域經濟和中心城市、縣城經濟發展的關系，是實現區域經濟協調發展的必然要求。鎮域應增強全局意識，進一步開闊視野，明確自己的發展空間和定位，在借助中心城市、服務中心城市中發展壯大自己。
3、要正確處理好加快經濟發展與保護生態環境的關系。經濟發展離不開生態環境的依托和支持，而生態環境的建設與保護同樣也需要經濟發展提供必要的物質保障。當前，我國面臨著發展經濟和保護生態環境的雙重挑戰。隨著人民生活水平的不斷提高，人們在期盼經濟快速發展的同時也更加關注生態環境的保護。發展鎮域經濟，應當堅定不移地走可持續發展之路。因此，必須走新型工業化的道路，進一步轉變經濟增長方式，推進產業生態轉型，切實把經濟快速發展建立在生態良性循環的基礎上，促進鎮域經濟向資源節約、污染減少、廢棄物綜合利用的生態效益型方向發展，力求實現經濟效益、社會效益、環境效益的統一。
4、要正確處理經濟發展與社會發展的關系。經濟發展和社會發展之間存在著相互依存、相互補充、相互促進的關系。經濟發展是社會發展的基礎和前提，社會發展則是經濟發展的目的和保障。促進經濟社會協調發展，是落實貫徹科學發展觀，全面建設小康社會的必然要求。只有經濟不斷發展，才能有條件增加就業、消除貧困，提高人民的生活質量和水平，為社會全面發展提供雄厚的物質基礎。但經濟發展不能自動實現和保持協調發展，有相當一部分社會問題的產生是由不合理的經濟發展模式造成的。因此，在把經濟建設放在中心位置的同時，必須統籌兼顧，正確處理經濟發展與社會發展的關系，正確處理各種社會矛盾，及時調節各種利益關系，切實維護社會的公正、公平和穩定，不斷把各項社會事業推向前進。
三、統籌城鄉視角下實現鎮域經濟新突破的對策
1、推進城鎮建設，加快城鄉統籌。要堅持小城鎮建設與鎮域經濟協調發展，加快城鎮化進程和城鄉一體化建設。一是科學做好小城鎮規劃。要堅持經濟建設、城鄉建設、環境建設同步規劃、同步實施、同步發展。要高起點、高水平地搞好小城鎮特別是中心鎮的總體規劃和詳細規劃，進一步明確小城鎮的發展定位和特色，避免“千鎮一面”。合理確定小城鎮產業布局和功能劃分，做到水、電、路、暖、通訊、商業、文化等服務設施配套發展，增強發展鎮域經濟的載體服務功能。二是努力提高小城鎮經營管理水平。學會運用市場機制，優化要素資源配置，建立健全多元化、社會化建設經營機制。逐步放開小城鎮基礎設施建設和經營市場，可采取獨資、合資、股份制、特許經營等多種方式，吸引鎮內外投資者參與建設和經營，形成多元化、社會化投融資體制?？赏ㄟ^對現有基礎設施產權轉讓、入股、拍賣、使用權轉讓等方式，盤活存量資產，實現保值、增值、變現，形成投資、建設、運營、回收的良性循環。搞好公用設施的冠名權、廣告權、特許經營權的招標拍賣，多措并舉，為小城鎮發展籌措更多的建設資金。三是加強城鎮環境建設。全面加強沿路、沿河、沿海、沿村、空地和大環境綠化，切實保護山水植被自然景觀和海岸帶景觀，提高小城鎮綠化美化水平。加強環境保護，節能降耗，杜絕高耗能、高污染企業向鎮域轉移，積極推行清潔生產，發展循環經濟，力避重蹈“先污染、后治理”的覆轍，努力營造人與自然和諧相處的生態環境。四是促進人口向小城鎮集聚。據世界銀行專家分析，一般情況下，小城鎮只有達到15萬人口規模，集聚效益才能發揮出來。要認真落實戶籍制度改革政策，進一步降低門檻，鼓勵有條件、有能力、已經富裕的農民到小城鎮創業、居住，鼓勵廣大農民進鎮務工經商。要加快建立符合市場經濟發展要求用工制度和社會保障制度，進一步增大對農民進入小城鎮生活的吸引力，增強集聚效應。
2、優化產業結構，構建城鄉一體產業體系。一是發展現代農業，夯實農業基礎。一方面，進一步加大農業結構調整力度。立足本區域資源優勢，做好優勢區域布局規劃和建設，加快農村產業結構調整。根據各區域農民的傳統農業生產習慣和地理、環境、氣候等農業生產條件，在穩定糧食總產、確保糧食安全的前提下，以市場為導向，大力發展茶、果、菜、藥、花等高效經濟作物，積極引進和推廣優質品種，培育優勢主導產業和產品，形成具有地域特色的農業產業區。另一方面，以龍頭企業支撐農業產業化。農業產業化經營既是增加農民收入的重要渠道，也是促進農村工業化和城鎮化發展的重要載體。要把推進農業產業化作為挖掘農民增收潛力的關鍵一環，抓緊培育和發展一批“龍頭企業”，著力引進外來農產品加工企業，并充分利用現有加工企業和項目，通過技術改造，擴大加工能力，發展一批檔次高、市場前景好、帶動能力強的加工龍頭企業，提高農產品的技術附加值、品牌附加值和農產品加工增值率。積極推進產加銷一體化經營，把農產品加工業與原料生產基地建設結合起來，加快農產品加工企業規模化發展，推進農產品精深加工。二是以項目建設帶動發展鎮域經濟。一方面，加強基地載體建設。大力發展各種類型的制造業基地、原材料基地，清理整頓鄉鎮工業園區，統籌規劃，整合資源，優化鄉鎮工貿基地布局與功能，重點加強中心鎮和區位、資源、交通、基礎條件較好的鎮域工貿基地建設，走新型工業化道路，打造鎮域工業發展新平臺。另一方面，大力促進集群經濟的發展。產業集群是提升工貿基地競爭優勢的有效途徑。只有鎮域主導產業的不斷發展壯大，才能形成鎮域品牌。應抓住國內外發達地區產業轉移的機遇，大力引進出口加工業、資源加工業、配套工業及傳統工業等項目，盡快形成各具特色的工貿基地；依托優勢產業，搞好產業招商，極引進產業鏈上的龍頭企業和配套項目，促進相關產業的集聚，不斷延長產業鏈發展“小而專、小而精、小而特”的集群經濟，提高規模聚集效應，提高自身的競爭力。三是扶持民營經濟的發展，充分發揮鎮域經濟主力軍的作用。民營經濟是鎮域經濟的主體，是鎮域經濟發展的潛力和希望所在。政府應推出相關政策來促進全民創業，壯大私營企業、培育個體大戶。要切實放寬民營資本投資領域，清除不合理門檻，培育民營經濟快速成長的良好環境。積極引進民營企業到鄉鎮投資創業，鼓勵和支持富裕起來的農民、農村能人、打工學成歸來者投資興業。篩選一批重點民營企業，實行重點幫扶，迅速形成民營經濟形成聚集效應，加快提升民營經濟發展水平。
3、深化城鄉體制機制改革，加快鎮域經濟發展。一是推進有利于土地使用權流轉的經營制度改革。加快鎮域經濟發展，關鍵要搞活土地流轉，促進土地向規模經營集中，向優勢產業、重點區域集中。要進一步完善土地流轉政策，規范流轉程序，加快流轉速度，并積極完善“散戶出租、企業承包”、“集體轉包、大戶經營”、“帶地入社”、“以地入股”、“以承包地換保障”、“以宅基地換住房”等措施。要建立利益保障機制，解決好流轉利益分配的問題，以保護和調動企業、農戶等各方面的積極性。要建立管理服務機制，做好信息、典型宣傳等工作，促進土地流轉市場健康有序發展。二是推進金融體制改革。提升鎮域融資服務水平，要加快建立以政府投入為導向、社會資金參與的多元化投入機制。構建新型鎮域金融體系，要鼓勵國有商業銀行和地方金融機構在鄉鎮設立分支機構和營業網點，加快發展村鎮銀行、小額貸款公司、資金互助社等金融服務組織，引導和鼓勵各類金融機構增加對鄉鎮的信貸投放。建立完善融資性擔保體系，鼓勵發展農村信貸擔保機構，積極培育小額信貸組織和資金互助組織。要探索設立投資基金，組建各類投資公司，逐步建立市場化的投資體制。三是推進服務高效的鄉鎮行政管理體制改革。按照統籌城鄉一體發展的要求，加大以并聯審批為重點的審批制度改革，建立城鄉一體的政府服務體系。要整合城鄉規劃建設職能，形成城鄉一體的規劃工作機制。要積極探索職能有機統一的大部門管理體制，建立公開透明、精簡高效的管理運行機制。
4、營造經濟發展環境，樹立良好的區域形象。要調整村級區劃，理順鎮村關系，強化鎮對村的指導、協調作用，加強體制環境建設；要堅持依法行政，推行政務公開，加強法制環境建設；要培育誠實、信用民風，強化誠信教育，加強信用環境建設；要主動服務，跟蹤服務，推行服務承諾制，加強服務環境建設。
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關鍵詞：縣域經濟 產業布局 跨越式發展
發展和壯大縣域經濟，是貫徹落實科學發展觀的具體體現?？h域經濟作為我國全面建設小康社會的基本載體，已成為關系提高綜合國力，全面推進現代化建設的戰略問題。
一、加快發展縣域經濟跨越式發展的重要性及必要性
1、跨越式發展發展縣域經濟可以優化配置當地各種資源
發展縣域特色經濟，將會在傳統產業的基礎上逐步發展高技術產業，用先進實用技術和提升傳統產業，增大特色產業和特色產品的科技含量，提高縣域經濟的裝備和技術水平，從而提高縣域資源的綜合利用水平，降低資源利用過程中的浪費和環境污染，提高縣域資源利用率。加快特色經濟的發展，可以改變縣域產業指向，弱化當地經濟對自然資源的依賴程度，促進縣域勞動力綜合素質的提高。
2、跨越式發展發展縣域經濟，可以促進產業結構的優化升級
發展縣域特色經濟是縣域產業結構優化與升級的基本目標。在沿?？h域經濟發展較好的縣，特色產業在縣域經濟中占有較大份額，縣與縣之間發展各自不同的特色產業，在較大范圍內形成了專業化分工，帶動縣域內優勢生產資源的合理利用，有助于縣域經濟結構的調整與升級。通過立足縣域特色，扶持縣域特色項目，延長農產品的產業鏈條，發展優勢突出的農產品開發、加工、銷售的系列產業，可以促進縣域經濟的分工與協作，促進產業結構的優化與調整。
3、跨越式發展發展縣域經濟可以促進龍頭企業的發展壯大
龍頭企業是縣域經濟發展的支柱。在縣域特色產業發展過程中，分散的農戶和多變市場之間的矛盾，決定了發展特色產業必須由龍頭企業或組織來帶動。龍頭企業或組織可以作為溝通生產者與市場的橋梁，能較好地解決產、供、銷各個環節存在的突出問題，從而減少市場風險。這種依據市場導向的生產安排有利于化解市場風險，發揮企業的主體性作用，并為縣域經濟的長遠發展奠定良好的基礎。
4、跨越式發展發展縣域經濟，可以促進新農村建設
縣域經濟的發展，可以促進農村的快速發展，有助于城鄉統籌，增加農民收入。從各地縣域經濟發展情況來看，凡是縣域經濟較強的地區，其產業發展已從多樣化轉向了特色化，分散在特色經濟區域內的中小企業正在迅速集聚到工業園區，形成了分工協作的中小企業集群，提升了企業的整體競爭力，不僅增強了縣級財政實力，而且增加了農民收入。因此，發展縣域特色經濟，對于提高農民收入水平，建設和諧新農村，具有重要的現實意義。
二、統籌城鄉背景下縣域經濟跨越式發展存在的主要問題
在統籌城鄉背景下，縣域經濟發展也面臨著與以往不同的新問題。根據筆者對宜昌市5個縣市的調查主要有以下幾個方面：
1、思想認識存在偏差，思想觀念陳舊
有些縣市的主要領導干部在發展縣域經濟的過程中，以傳統的思維方式來思考縣域經濟，不能及時根據市場的變化調節產業結構，導致當地經濟結構單一，人為地設置地方貿易壁壘，影響了縣域經濟的健康發展。有些企業抱有小進即滿、小富即安的小農意識，不愿投資開發新產品，不敢大力投資引進先進技術與科研人才，缺乏長期的可持續發展的戰略思想，導致經濟發展與建設規劃脫節，企業布局不合理和無序建設問題突出，導致資源和生態環境遭到嚴重破壞。
2、特色定位不科學，產業結構不合理
有的縣在招商引資和項目建設中，引進了一批過度超前短平快的項目，尤其是在一些經濟欠發達的山區縣，為了盡快改善當地經濟狀況，盲目上馬短平快的發展項目，缺乏對產業的深入研究，導致本地的特色定位不準，嚴重制約了縣域經濟的健康發展。在工業上，不少地方仍以生產原料和半成品為主，工業附加值偏低，各區域產業趨同現象嚴重，產品缺乏市場競爭力。
3、管理機制不靈活，企業發展受制約
由于長期受計劃體制的影響，部分企業管理體制和機制仍然不靈活，在轉軌的過程中，多數國有企業存在著資產運營質量不高的現象，具體表現是觀念陳舊，市場經營意識淡?。黄髽I決策機制、組織管理機制、創新機制和人才選拔機制明顯滯后，難以適應市場經濟變化的要求。作為縣域經濟主體的民營企業，其管理機制也有待進一步完善。要盡快建立現代企業制度，使企業早日步入健康發展的“快車道”。
4、資源利用率低，生態環境破壞嚴重
當經濟發展與環境保護遇到沖突時，他們往往以犧牲資源和環境為代價，資源的產出率、回收率和綜合利用率都偏低，對環境污染控制不力，破壞了當地生態環境。有的縣只重視經濟指標的增長，盲目引進外資企業，馬高污染、高耗電的項目，造成縣域環境質量迅速下降。這種做法帶來的不是縣域經濟的高速發展，而是生態環境的惡化，將嚴重影響到縣域經濟的可持續發展，使縣域經濟失去又好又快發展的載體。
三、加快縣域經濟跨越式發展的路徑
促進縣域經濟跨越式發展，既要立足特色又要立足籌城鄉經濟協調發展。
1、按照城鄉統籌的思路，加快縣域經濟跨越式發展
一是統籌城鄉產業發展。統籌城鄉經濟發展必須統籌城鄉產業發展，使城鄉產業由目前的失衡走向協調，由分割走向融合。要充分發揮市場配置資源的基礎作用和政府調控經濟的管理職能，建立一種全新的機制，促進城鄉生產要素的雙向流動和組合，實現生產力在城鄉地域空間上的合理布局。
二是加大對農業和農村的投入力度。調整國民收入分配格局和財政支出結構，逐步建立和形成支農資金穩定增長機制，加強農村基礎設施建設，改善農村生產生活條件。
三是加快農村富余勞動力轉移。要進一步完善政策，破除體制障礙，建立城鄉統一的勞動力市場，使農村富余勞動力享受與城鎮勞動力相同的就業服務。
2、加強產業集聚，培植具有競爭優勢的產業集群
一是選擇合理的產業集聚點。也就是說要選擇具有基礎共性的產業進行集聚，使之聚集起來后，能夠形成內生發展動力，在集聚區內產生合作剩余和競爭剩余。
二是為產業集群營造良好的發展環境。建議結合“十二五”規劃的編制工作，組織制定產業集聚區發展規劃，針對資源尋找型、市場尋找型、效率尋找型、資本尋找型等不同類型的產業投資者，提供差異性的產業集聚環境，為產業集群發展提供完善的服務。
三是建立合理的區域利益協調機制?？梢詫で蠼⒐卜盏挠袃斵D讓、稅收分成、按要素分配等利益分配機制，確保各主體間的公平、合理分配，調動各區域單元加強經濟合作的積極性。
3、以農產品加工業為核心，打造農業精品產業鏈
一是進一步加強農產品生產基地建設。目前農產品生產專業化基地少，標準低，特色不突出。要圍繞各地農業的比較優勢，形成區域化、專業化的生產格局，加快對初級農產品的轉化和深加工水平，延長產業鏈條，增加農業收益。
二是發展壯大農產品加工龍頭企業。對已具有一定規模、有較大影響的龍頭企業，要強化其品牌意識和價值，在市場競爭中塑造優勢品牌。對市場潛力大的農副產品精深加工、高科技、外向型龍頭，要在資金和能源等各方面給予優惠政策，增強其經濟實力和帶動力。
三是努力創造精品名牌產品。品牌就是市場，品牌就是效益。應加大農產品名牌戰略的實施力度，盡快打造一批國內乃至國際上具有較高知名度的農產品品牌，實現農產品從比較優勢向競爭優勢的轉變。同時，積極開展農產品評估活動，制訂優惠政策，鼓勵企業打造名牌農產品。完善農業社會化服務。
4、圍繞扶持特色產業，加快縣域經濟跨越式發展
一是建立外向型經濟發展服務體系。要根據國際通行的標準，建立和完善生產加工的標準化控制體系、疫情疫病和有毒有害物質殘留控制體系、質量監控體系，同時建立和完善風險預警與快速反應體系、信息化服務體系。
二是創新縣域開放型經濟發展體制機制。在目前情況下，可先行嘗試建立外向型經濟聯席協調制度，對需要統一協調的項目，由政府召集聯席會議議定，聯席會議議定的事項各部門必須嚴格執行不打折扣。
三是建立為縣域企業提供外貿人才服務的機構。國際經貿專業人才的匱乏是制約縣域外向型經濟發展的重要因素。因此，有必要針對縣域企業規模普遍偏小、外貿人才缺乏的情況，建立專門的外貿服務機構，為縣域企業提供貿易談判、貿易政策、貿易信息等服務。
5、轉變經濟發展方式，加快調整優化縣域經濟結構
一是堅持市場導向，明確縣域工業發展定位。各地縣域經濟發展水平不同，推進新型工業化，轉變發展方式調整經濟結構要堅持以市場需求為導向，根據市場需求的現狀和發展趨勢，科學布局新型工業化的產業發展規劃，改變粗放式運作，高耗能、高污染的傳統工業發展理念，注重發展具有縣域區位特色的“低碳”、 “環?！钡男庐a業，堅持以差異化贏得競爭優勢，獲得發展機遇和空間，使縣域新型工業化能緊貼各縣實際，更有利于縣域產業特別是特色產業的優化升級。
二是增強縣域科技自主創新能力。建立以企業為主體、市場為導向、產學研相結合的技術創新體系。廣泛應用高技術和先進適用技術改造提升制造業，注重投入向技術創新和產業優化方向發展，注重傳統制造業的技術更新和設備改造，大力開發和使用經濟上合理、資源消耗低、污染排放少、生態環境友好的先進技術。加大對科技型中小企業的培育和扶持力度，加大知識產權保護以激發企業等研發主體投入研發資金的積極性。使通過自主創新，努力打造擁有自主產權的知名品牌工作落到實處。
三是抓好縣域節能減排和環境保護。按照生態規律，利用自然資源和環境容量，將資源開發、清潔生產和廢棄物綜合利用融為一體。推動綠色發展、培育并不斷壯大綠色和低碳產業，降低經濟發展的資源能源消耗，緩解資源與經濟發展的矛盾，提高縣域經濟的可持續發展能力。在建設生態示范縣、環境優美鄉鎮、生態工業園區的同時，要推廣資源再生利用，延長產業鏈條，努力緩解資源環境對經濟增長的“瓶頸”制約，促進生態資源轉化為經濟增長優勢。
6、大力推進改革創新，不斷增強加快縣域發展活力
一是要加大招商引資力度。要堅定不移地推進招商引資和項目帶動戰略，努力消除因資金不足帶來的縣域新型工業化的瓶頸制約。要以提升工業技術水平、整合生產要素為重點，以項目為基礎，以存量引增量，積極尋求戰略合作伙伴參與縣域工業化建設，借助外力加快發展縣域工業。加大招商引資工作力度，要積極尋求與大企業、大集團的聯合合作，通過資產重組和資本運作，做強大企業，做“特”小企業。不斷提高縣域開放型經濟水平。
二是要創新縣域管理體制。目前強縣擴權、財政省直管、行政省直管等改革已經試行。但是，加快縣域經濟發展方式轉變，創新縣域管理體制機制，關鍵是減少行政層次，提高行政效率，降低縣域經濟發展的交易成本，促進城鄉協調發展的要求，最大限度下放管理權限，不僅在經濟領域下放更多管理權限，而且在社會事務、干部人事等領域給予縣級更大的自。還要改進和完善財政管理體制，提高稅收返還比例，加大轉移支付力度，為縣域的經濟發展創造更為有利的環境和條件。
三是要在深化農村改革上下工夫。要根據各縣實際，切實深化農村綜合改革和林權制度改革，穩步推進醫藥衛生和文化體制改革，穩步有序推進資源性產品和環保收費改革，加快縣城和中心鎮的建設，堅持走以工業化帶動城鎮化、以城鎮化促進城鄉一體化發展的路子。加強和改善金融服務，提高農村金融服務質量和水平。積極推廣農村小額信用貸款，創新金融產品和服務方式，搞好農村信用環境建設，為縣域經濟發展提供多樣化的金融產品，破解縣域中小企業“融資難”的問題。
四是要完善政策法規，統籌城鄉就業。要著手建立統一的勞動力市場，有效推進職業培訓制度化，實行城鄉統籌的勞動力就業管理體制，合理科學地設立勞動力市場管理機構，按照培養合格技能型勞動者的要求，逐步建立統一的農民工培訓項目和資金統籌管理體制。加快公共就業服務制度創新，建立健全覆蓋城鄉公共就業服務體系和能到達鄉鎮的勞動力市場信息網絡，促進城鄉協調發展。
參考文獻：
[1]范紅輝.壯大縣域經濟 構建和諧社會[J].特區經濟，2006，（1）.
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關鍵詞: 城鄉統籌 商丘農業經濟發展 有效途徑 探究
伴隨著城鄉統籌試點的逐步展開，我國農業經濟又將實現跨越式發展?？疾煳覈r業經濟發展的歷史邏輯，不難發現：由長期剪刀差抑制農業經濟的發展；演變到通過工業反哺農業來拉動農業經濟的發展；直到現在將農業經濟發展納入到城市經濟發展的體系內。
在城鄉統籌背景下發展農業經濟，須明確這樣一個事實：受到我國各區域之間在自然資源稟賦、經濟發展水平等方面的差異性影響，在展開城鄉統籌實踐過程中，還應根據本區域的特性，設計出具有針對性的農業經濟發展途徑。
綜上所述，本著以上農業經濟發展原則，筆者將就商丘農業經濟的發展途徑進行探討。
一、城鄉統籌對于農業經濟發展的內在要求
正如上文指出的，城鄉統籌的目的在于：改變以往將城市與農村經濟隔離發展的態勢，通過將農村經濟發展納入到城鄉一體化發展之中，在城市與農村經濟能量的耦合過程中，實現農村經濟的長期、穩定發展。其中，農村經濟又主要以農業經濟的形態存在著。
由此可見，城鄉統籌對于農業經濟發展的內在要求，可以闡述如下：
（一）農業經濟產業化的要求
農業經濟產業化可以被理解為：（1）農業生產企業化；（2）農業生產規?；唬?）農業生產與城市需求形成有效的供應鏈。其中，農業生產企業化在我國中西部地區仍然缺乏。將過去以農戶為單位的小規模生產，轉變為企業生產模式，才能通過分工、協作的提高農業生產的效率?？疾燹r產品生產的“最小有效規模”可知：農業產品生產由技術因素所決定，其最小有效規模偏大。為此，實現農業生產規?；?，方能在技術層面趨于最優經濟效益目標。對于第三個方面，則是城鄉統籌的應有之義。
（二）農業經濟與城市經濟互補性的要求
本文并不強調，農業與城市經濟發展類型之間的嚴格分工。因為，這種嚴格分工將使農業經濟發展類型，被鎖定在附加值較低的產業上。最終，失去可持續發展的動力。然而，城鄉之間一定的經濟互補性，可以通過一種耦合聯動，推進各自產業結構的升級。從而，在整體上增進了經濟福利水平。
二、基于內在要求探究商丘農業經濟發展的目標導向
上文已從普適性層面闡述了“城鄉統籌對于農業經濟發展的內在要求”。將目光轉移到河南省商丘市的農業經濟發展上，還須進一步探究其目標導向。最終，為商丘農業經濟發展有效途徑的夠建提供思路。
（一）培育河南東部經濟增長極
河南省的經濟若要實現騰飛，則需要省域各經濟增長極所建構的節點，在此基礎上完成各節點間的線型經濟覆蓋，最后在線型交叉中形成網狀結構經濟覆蓋，方能實現全省經濟全面發展。因此，商丘市處于河南省東部邊緣，通過聯動本市農業經濟發展，將夠建出河南東部經濟增長極，成為推動河南經濟全面發展的關鍵力量。
（二）建立溝通周遍省份的樞紐
河南地處中原，缺少區位優勢。從資源稟賦條件來看，其農業產品具有很強的市場競爭力。在全國面食加工行業中，河南省也處于優勢地位。在這樣的比較優勢面前，河南省須通過商丘市的區位優勢，在該區域建立農產品深加工基地，來開展與周邊省份的經貿活動。
三、商丘農業經濟發展的有效途徑構建
通過以上兩個部分的闡述，有關商丘農業經濟發展的有效途徑構建，如下：
（一）建立外向型農業加工生產基地
建立外向型農產品加工生產基地，可以從兩個方面實現農業經濟的發展：（1）滿足河南省對農產品的需求。這一需求，在本省經濟發展體系內，完成商丘農業經濟能量的積累。（2）建立與外省市及國外的農產品供給聯系。伴隨著商丘農業產業化水平的不斷提高，高效率的農產品加工、生產已無法被河南省所完全吸納。為此，須通過商丘市政府的農產品對外公關活動，實現過剩產能的外部消化。最終，獲得農業發展資金。
（二）完善聯系城鄉經濟的物流體系
城鄉統籌實則促進了，城市與農村在產品生產與加工過程中的價值聯系。其物化的外在表現則是：供應鏈體系。在加速資本周轉的內在要求下，惟有完善聯系城鄉經濟的物流體系，才能實現。在物流體系的構建中，須把握這樣幾個技術要點：（1）不改變原有城市與農村的物流體系架構；（2）著重構建連接城市與農村物流體系間的節點；（3）由于農村物流體系承擔著農用物資下放，及農產品上收的雙重任務。因此，與城市物流體系連接的節點應設計為兩個。
參考文獻：
[1]趙奕凌.西部縣域工業發展資金缺損的機制分析與對策[J]. 重慶交通學院學報(社會科學版),2006(9).
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農業和農村發展面臨的三大機遇
1、食品需求將持續增長。從收入水平與食物消費關系的演進階段來看，當收入處于相對低水平時，為解決溫飽問題，消費以糧食為主；當收入跨越了這一階段后，谷物、薯類所減少的份額由畜產品替代，畜產品消費上升；第三階段恩格爾系數在30％左右時，畜產品消費穩定、停滯或減少。2003年城鎮居民的恩格爾系數為37．1％，農村居民為45．6％。中國的食物消費正處在第二階段，即以畜產品為主的食物消費隨收入的增加而增加的時期。今后城市居民畜產品消費增長相對緩慢，農村居民消費空間比較大，仍將保持較快的增長速度。
2、城鎮化的快速發展將為解決“三農”問題提供難得的機遇。未來20年，我國將處于城鎮化加快發展時期。城鎮化是一個重大的經濟社會結構轉型過程，其核心表現為農村人口轉化為城市人口的過程。若城鎮化率按年均增加1個百分點計算，2020年城鎮化率將達到57％，城鎮總人口8．28億，比2002年增加3．26億（包括城鎮人口自然增長0．37億）。這意味著從現在到2020年，將有2．89億農村人口向城鎮人口轉化。我國農村人口向城鎮轉移數量之大，是世界上任何一個國家所沒有過的。未來二十年，如果繼續將農民排斥在工業化和城鎮化進程之外，我國經濟的結構性矛盾將更加突出化和尖銳化，也使解決“三農”問題的難度陡然增大。如果發展戰略和政策選擇得當，工業化和城鎮化的快速發展將為解決我國“三農”問題提供難得的機遇。
3、我國已進入工業反哺農業的發展階段，初步具備了對農業進行支持和保護的能力和條件。工業反哺農業是經濟發展到一定階段的現象，從國際上看，許多國家在工業化過程中都經歷過由農業哺育工業轉向工業反哺農業的過程。許多國家的經驗表明，當工業化、城市化進程加速，國民經濟發展到工業對農業反哺期時，如果及時加強農業，反哺農業，整個國民經濟就會健康發展，順利實現工業化、現代化；如果繼續挖農業，忽視農業，就會出現農業萎縮，貧富懸殊，城鄉和地區差距擴大，社會矛盾加劇，甚至出現社會動蕩和倒退。
2003年中國的人均國內生產總值按當前匯率計算，達到1000美元以上，農業與非農產業的產值結構大約為15：85，農業與非農產業的就業結構大約為50：50，城鎮化水平為40．5％。綜合上述四項指標，目前中國已進入了工業化的中期階段。工業化進入中期階段后，國民經濟的主導產業由農業轉變為非農產業，國民經濟增長的動力主要來自于非農產業。借鑒已有的國際經驗，我國現在總體上已到了工業反哺農業的發展階段，盡管我們還不可能像發達國家那樣通過大量補貼來解決農民收入偏低問題，但我國在總體上已具備了反哺農業、支持農村的實力。
農業和農村發展面臨的六大矛盾和問題
1、農業生產面臨著耕地面積繼續減少、生態環境整體惡化、水資源更加緊缺的嚴峻挑戰?！叭嗽?、地減、水減”的趨勢仍會繼續，資源條件對農業發展的約束越發突出。
2、農村勞動力供大于求，就業不充分，仍是制約農民收入增長和整個經濟社會發展的重大問題。我國在現有生產水平下，農業僅需要1．8億左右的常年勞動力。由此，農村仍有1．2億左右的農業富余勞動力。同時，隨著農業的技術進步還會排出勞動力。
3、農村資金供求矛盾突出。隨著主要商業銀行逐個退出農村，農村信用社成為了正規農業貸款的主要渠道。盡管農村信用社的網絡覆蓋了廣大農村地區，但是農戶得到的貸款仍然非常有限。
4、在法律和制度上對農民土地財產權的保護力度還不夠?，F行土地征用制度對農民明顯不公，征地范圍過寬，存在濫用土地征用權的問題。土地征用對農民的補償過低，農民存在嚴重的利益損失。對失地農民的安置無法解決他們的后顧之憂和長遠生計。大量征地造成建設用地閑置，農民生活無著落等問題日益嚴重。
5、農村基層政權體制的改革并沒有實質性的進展。鄉鎮政權實際來源于上面的授予，缺乏有效的制約和監督機制，不利于基層民主的進一步發展。
6、城鄉分割的二元經濟結構仍未從根本上發生改變，特別是農村教育、衛生等社會事業發展明顯滯后。農業和農村經濟在資源配置和國民收入分配中仍處于不利地位，農村居民和城鎮居民在發展機會和社會地位方面仍然不平等，城鄉居民享受公共服務和社會保障等方面的差距過大?！耙钥h為主”的農村義務教育管理體制未能從根本上解決義務教育體制的城鄉分割問題。在醫療方面，農村醫療衛生事業投入太少，農民醫療衛生條件亟需改善。目前，80％以上的農民成為毫無保障的自費醫療群體，尤其在貧困農村地區，許多貧困家庭陷入了因貧致病、因病致貧的惡性循環之中，農民健康問題已經成為農村地區發展的瓶頸之一。
農業和農村經濟發展需要確立的重大政策思路
“十一五”期間解決農業和農村發展面臨的各種矛盾和困難，全面繁榮農村經濟，促進農村社會全面進步，必須牢固樹立科學的發展觀，切實貫徹統籌城鄉經濟社會發展的方針，堅持把解決“三農”問題作為重中之重，堅持“工業反哺農業、城市支持農村”的方針，堅持依法保護農民權益。
農業農村經濟發展的總體思路是：在確保國家糧食安全的基礎上，推進農業結構戰略性調整，提高農業綜合效益和競爭力；加快農村剩余勞動力向非農產業和城鎮轉移的步伐，切實打破城鄉二元結構，形成城市對農村發展的帶動機制；調整國民收入分配政策和國家財政支出結構，建立對農業的支持和保護體系，讓公共服務更多地深入農村、惠及農民；通過深化改革，為農業和農村經濟的發展增添新的動力和活力。
（一）確保國家糧食安全，推進農業結構戰略性調整，提高農業綜合效益和競爭力
1、提高糧食綜合生產能力，確保糧食供求平衡。根據我們的預測，在2020年以前，我國糧食產量增長在總體上還不能滿足消費增長的需要，每年均有缺口，產銷自給率將會下降。中國作為一個人口大國，糧食供給不能指望過度依靠國際市場，尤其是口糧，糧食自給率要保持在一個合理的、可承受的水平上。一是要切實保護和穩定提高糧食綜合生產能力。要優化糧食生產區域布局，加強國家對糧食主產區的扶持，建立對糧食主產區的補償機制。二是要對國家儲備糧明確定位，合理確定國家糧食儲備規模。根據世界各國的經驗，目前中央儲備糧的規模過大，要逐步降低。三是適度利用國際市場。今后應把糧食安全的重點放在基本口糧方面，對飼料用糧等采取更加靈活的策略。要統一協調糧食內外貿政策，要提高糧食進出口的運作效率，防止糧食的進出口方向與國內的供需實際嚴重脫節，減少“逆向調節”。
2、繼續推進農業結構戰略性調整，提高農業綜合效益和競爭力。充分利用國內外兩個市場、兩種資源，把確保國家糧食安全與推進農業結構戰略性調整結合起來，推動農業的集約化、規?；蛯I化生產，提高農業綜合效益和競爭力，仍是“十一五”和今后更長一個時期內我國農業發展的主線。應在繼續發展種植業的同時，加快林業和畜牧水產業的發展，提高其在大農業中的比重。加快推進農產品標準化生產，全面提高農產品質量安全水平。大力優化農業區域布局，推動優勢農產品和特色農產品向優勢產區集中，形成優勢農產品產業帶。加大對初級農產品的加工轉化，積極發展農產品的現代流通方式，增加農產品的附加值。按照“發揮比較優勢，促進技術創新，實現市場多元化”的戰略思路，農產品出口實現5年達到300億美元、10年突破400億美元的目標，成為世界農產品貿易強國之一。要實施一攬子政策支持農產品出口。
（二）加快農業剩余勞動力向非農產業和城鎮轉移的步伐，切實改變城鄉二元結構，形成城市對農村發展的帶動機制
1、繼續支持農村二、三產業和以縣城為重點的小城鎮發展，加快縣域經濟發展，拓展農村勞動力就業和農村人口轉移的渠道。要挖掘農業內部的就業容量，進一步拓展農村二三產業的就業空間。要著力解決縣域經濟發展的體制，逐步試點推進省縣直轄，加快改革市管縣體制。財力分配適當向縣市傾斜，加大對縣級財政一般性轉移支付的力度，提高政策性資金用于縣鄉的比例，提高省、市專項資金用于縣市的比例。要培育有競爭力的特色產業，促進工業集聚發展。大力發展民營經濟，增強縣域經濟內在活力和潛力。
2、為農民進城就業創造更多的機會，為農民進得來、留得住創造更好的制度環境。一是對現行的一些政策措施進行清理，清除農民進城的障礙，降低農民進城的“門檻”，疏通農民進城的渠道。二是依法保護進城務工農民的合法權益，提高農民的就業能力。應當把進城務工農民納入《勞動法》實施范圍，制定相應的《勞動法》實施細則，在法律上規范勞動關系，加強對農民工合法權益的保護。要高度重視加強農村勞動力培訓，通過培訓幫助進城務工農民適應新的生活和工作環境，增強農民進城的能力。要將農村勞動力的培訓納入各級公共財政的支持范圍，增加各級政府用于勞動力培訓的投入。要有效整合教育資源，把發展中等職業學校的重點放到農村去。三是積極探索多種形式，解決城市農民工的社會保障問題。四是在公共衛生領域給民工市民待遇。五是調整城市建設的思路，放寬農民進城就業和定居的條件。城市的財政支出和各種公共服務不能僅考慮城市戶籍人口的需要，應該有效服務于全社會。城市政府應把在城市有固定工作和住所的進城農民視同常住人口對待，應把外來人口對住房、就學、醫療等設施的需求納入城市建設規劃。要進一步放寬農民進入大中城市就業和定居的條件。
（三）加大公共財政支農力度，讓公共服務更多地深入農村、惠及農民
1、“以稅惠農”，讓農民長期休養生息。在取消農業稅以后，不要急于對農民開征新的稅種。我國農民收入水平低，長期以來農民負擔重，應該給農民一個長期休養生息的機會。“以稅惠農”應該成為今后國家財政對農民支持的一項重要政策。
2、形成支農資金的穩定投入渠道。財政支農支出的增長幅度要繼續高于財政經常性收入的增長幅度。政府新增財力的使用要大幅度向“三農”傾斜。按照建立公共財政體制的要求，要調整財政支農資金的使用方向，逐步減少對流通環節的補貼，建立對農民收入的直接補貼制度。充分利用WTO的“綠箱”政策，增加農業科研和推廣、質量安全和檢驗檢測、農產品流通設施、農民培訓等方面的投入。在取消農業稅以后，要將農村小型基礎設施建設納入各級政府基本建設投資的范疇。在切實加強民主決策和民主管理的前提下，要引導農民自覺自愿對直接受益的小型農田水利設施建設投工投勞，在實踐中把握好有關政策界限，嚴格控制標準、嚴格規范，防止重新加重農民負擔。
3、加快實行免費九年制義務教育制度。從國際比較看，義務教育在各國都是作為公共財政最優先的項目之一。實行免費義務教育已經成為全球的共同趨勢。發達國家從早期的6年義務免費教育制度，逐步提高到8年、10年，最終實現包括大學和幼兒園在內的廣義免費教育制度。在發展中國家，免費義務教育也十分普遍。以我國現今的經濟發展階段和國家整體財力狀況而論，應該在“十一五”期間加快實行免費九年義務教育制度。
4、進一步改善農村醫療衛生服務，完善農村新型合作醫療制度。新型農村合作醫療制度在注重大病醫療保障的同時，也應該包括補償部分門診費用和免費預防及衛生教育服務，滿足大多數人的基本衛生需要。要進一步加大各級政府對醫療救助的支持力度，近期內，建立農村醫療救助制度，應以加強新型農村合作醫療制度的建設為重點，對于確實貧困的農民，政府應減免他們每年上繳的大病統籌費，使這部分人看得起病，用得起藥。當前，私人醫療機構是農村醫療服務的主要提供者，村級醫療服務的一個大問題是醫生的文化素質低，技術水平低，服務設施差，政府要對村級醫生實行免費培訓，提高農村醫療服務質量。國家安排專項資金幫助改造農村衛生所（站），購買一些最基本的醫療設備和設施。中央和地方政府進一步增加對農村公共衛生體系的投入，重點用于預防性措施，確保合作醫療參保人員享受免疫接種和早期疾病檢查和常規體檢等服務。
5、完善對農村困難群體的救助體系，逐步提高農村社會保障覆蓋面。在扶貧救助方面，對喪失勞動能力的特困人口，要實行社會救濟。要完善農村“五保戶”和重病重殘人群的供養、救助制度，逐步提高供養、救助標準，完善救助方式。在具備條件的地區，要加快建立農村最低生活保障制度。在養老保障方面，在有條件的地區，將家庭養老、土地保障和社會養老保險相結合，建立和完善農村社會養老保險制度。
（四）深化農村改革，為農業和農村經濟的發展增添新的動力和活力
1、從體制和法律上建立保護農民土地權益的長效機制。在農民到城鎮落戶未取得穩定的就業、收入保障以前，要保留這部分農民的土地承包權，防止大量的無地農民集中于城市，產生嚴重的社會問題。要明確界定農民土地承包權的物權性質，使農戶真正享有占有、使用、收益和處分四權統一的承包經營權。完善有關法律，保證國家為了公共利益的需要才動用征地權。征地補償必須以土地的市場價值為依據，實行公平補償不能以侵害農民利益為代價降低建設成本。完善征地程序，保證在征用農民土地過程中土地權利人有充分的知情權和參與權。修改相應的法律法規，在強化用途管制、嚴格控制總量的前提下，允許農村集體土地進入土地市場進行交易，做到“兩種產權、一個市場”，統一管理，實現集體土地與國有土地同樣用途、同等價格、同等收益的目標。允許和鼓勵農民以租賃、參股等辦法參與土地收益的二次分配，獲得長期穩定的收益。要改變一次性貨幣安置為主的做法，為失地農民提供社會保障。
2、鼓勵發展各種類型的農民專業合作經濟組織。盡快制定農民合作經濟組織法，在法律上應明確其財產關系和責任形式，明確其與政府的關系，明確政府對農民專業合作經濟組織的扶持政策。農民專業合作經濟組織既有社會團體法人公益性的屬性，也有企業法人經營和營利的屬性，不可按現行法律強制其削足適履，阻礙其生存和發展，應當賦予農民合作組織獨立的合作社法人的法律地位。為了使合作社能在經濟上逐漸自立，各級政府必須給予必要的扶持。一是稅收優惠。在其發展初期，應當對農民合作經濟組織免征所得稅和營業稅，以推進它的發展。二是財政補助。對專業合作經濟組織及其成員的生產性基礎設施建設、技術引進、人員培訓、農產品促銷等，財政給予一定補貼。三是金融支持。應建立對農民合作經濟組織的貼息貸款機制，通過貼息等措施，鼓勵金融機構向農民和農民合作經濟組織的農業生產經營活動提供貸款，為農民合作經濟組織的資金融通提供更多的便利。
3、加快改革和創新農村金融體制。按照有利于增加農戶和企業貸款，有利于改善農村金融服務的要求，以培育競爭性的農村金融市場，形成合理的農村金融機構體系為目標，推行農村金融體制的整體改革。
一是積極推進和完善農村信用社改革試點。評價信用社改革是否成功，首先要看改革后農民貸款難是否得到了很大程度的緩解，農村金融服務是否有顯著改善，信用社對農戶的貸款覆蓋面是否有較大幅度的提高；其次要看信用社所有權不清晰、法人治理結構不完善的問題是否真正解決了。在改革試點中，地方政府為了能得到國家的支持，提高信用社資本金充足率，紛紛進行增資擴股，不少地區普遍存在要求職工入股的做法。增資擴股不能成為套取央行支持資金的一種手段，更不能成為一種單純的“集資”手段。增資擴股后，實現產權主體多元化，根本目的應該是真正改變信用社的內部治理結構。在下一步的改革試點過程中，要進一步明確提出對產權關系和內部治理的要求，真正解決“一人說了算”的“內部人控制”問題。
二是扭轉農業銀行近年來出現的“離農”傾向，切實加大中國農業銀行對農業和農村經濟的支持力度。農業銀行要辦成全面支持農業和農村經濟的綜合性銀行，使其為農業和農村經濟發展提供綜合性金融服務。農業銀行在農村吸收的存款必須拿出一定的比例用于農業信貸。國家應通過稅收等政策引導商業銀行把一定比例的資金用于農業。
三是農業發展銀行應該重新定位，真正發揮政策性銀行的作用。國家應整合對農村的資金投入，區分國家必需的財政投入和國家予以補償的財政投入。對農村的公共道路、重大的生態環境建設工程、農業的基礎科學研究建設等可以由中央和地方財政無償投入，除此之外，中央財政和省級財政應列出一部分預算用于補償性財政支出，即向有政策性金融業務的機構提供貼息資金和呆賬損失的彌補，用少量的財政補貼引導社會資金流向農業和農村。將農業發展銀行從單純的“糧食銀行”轉變為支持農業開發、農村基礎設施建設、農業結構調整、農產品進出口的綜合型政策性銀行。
四是鼓勵、支持農村小額信貸機構發展，賦予非政府小額信貸機構合法地位，充分發揮小額金融的作用。
五是適當降低農村金融市場的準入門檻，發育、培養民間金融機構，放寬民間資金進入金融業的限制。
六是建立郵政儲蓄資金回流機制?？梢圆扇娭凄]政儲蓄購買農業發展銀行債券、中央銀行將郵政儲蓄上存資金以再貸款方式轉借給信用社使用、讓郵政儲蓄業務成為信用社或農業銀行的代辦點等方式，使郵政儲蓄在農村地區吸收的資金留在農村，從而實現農村資金的體內良性循環。
七是建立政策性農業保險制度，分擔農村金融機構的貸款風險。將農業保險作為支持農業和保護的一項政策措施，運用政府和市場相結合的方式，政府決定農業保險供給的方向和數量，制訂統一的制度框架，各種被批準的組織機構在這個框架中經營農業保險和再保險，同時政府對規定的農業保險產品根據可能給予相應的財政支持和其他支持。
4、加快農村基層政權體制的改革。從根本上鞏固稅費改革成果，防止農民負擔反彈，必須推進農村基層政權體制的改革。改革過程中應該把握好以下四個問題：一是鄉鎮基層政權的改革不能削弱對農民的公共服務的提供，改革過程中需要加大上級政府的財政支持。二是農村事業單位的改革不能簡單市場化，應該充分考慮鄉鎮事業單位的性質進行分類改革。三是必須將鄉鎮政府機構改革與調整政府的行政構架進行通盤考慮，加快自上而下的行政體制改革。四是擴大鄉鎮民主，這是鄉鎮基層政權組織改革的根本方向。在目前鄉鎮民主建設中，除了要繼續推廣和做好政務公開、發揚基層黨內民主并加強鄉人大的監督作用外，更重要的是要逐步將直接選舉制從村級推進到鄉鎮一級。這是解決鄉鎮政權運行中僅僅對上負責而不對下負責問題的最具根本意義的舉措?！笆晃濉逼陂g農業和農村經濟發展的總體思路是：在確保國家糧食安全的基礎上，推進農業結構戰略性調整，提高農業綜合效益和競爭力；加快農村剩余勞動力向非農產業和城鎮轉移的步伐，切實打破城鄉二元結構，形成城市對農村發展的帶動機制；調整國民收入分配政策和國家財政支出結構，建立對農業的支持和保護體系，讓公共服務更多深入農村、惠及農民；通過深化改革，為農業和農村經濟發展增添新的動力和活力。
農業和農村發展面臨的三大機遇
1、食品需求將持續增長。從收入水平與食物消費關系的演進階段來看，當收入處于相對低水平時，為解決溫飽問題，消費以糧食為主；當收入跨越了這一階段后，谷物、薯類所減少的份額由畜產品替代，畜產品消費上升；第三階段恩格爾系數在30％左右時，畜產品消費穩定、停滯或減少。2003年城鎮居民的恩格爾系數為37．1％，農村居民為45．6％。中國的食物消費正處在第二階段，即以畜產品為主的食物消費隨收入的增加而增加的時期。今后城市居民畜產品消費增長相對緩慢，農村居民消費空間比較大，仍將保持較快的增長速度。
2、城鎮化的快速發展將為解決“三農”問題提供難得的機遇。未來20年，我國將處于城鎮化加快發展時期。城鎮化是一個重大的經濟社會結構轉型過程，其核心表現為農村人口轉化為城市人口的過程。若城鎮化率按年均增加1個百分點計算，2020年城鎮化率將達到57％，城鎮總人口8．28億，比2002年增加3．26億（包括城鎮人口自然增長0．37億）。這意味著從現在到2020年，將有2．89億農村人口向城鎮人口轉化。我國農村人口向城鎮轉移數量之大，是世界上任何一個國家所沒有過的。未來二十年，如果繼續將農民排斥在工業化和城鎮化進程之外，我國經濟的結構性矛盾將更加突出化和尖銳化，也使解決“三農”問題的難度陡然增大。如果發展戰略和政策選擇得當，工業化和城鎮化的快速發展將為解決我國“三農”問題提供難得的機遇。
3、我國已進入工業反哺農業的發展階段，初步具備了對農業進行支持和保護的能力和條件。工業反哺農業是經濟發展到一定階段的現象，從國際上看，許多國家在工業化過程中都經歷過由農業哺育工業轉向工業反哺農業的過程。許多國家的經驗表明，當工業化、城市化進程加速，國民經濟發展到工業對農業反哺期時，如果及時加強農業，反哺農業，整個國民經濟就會健康發展，順利實現工業化、現代化；如果繼續挖農業，忽視農業，就會出現農業萎縮，貧富懸殊，城鄉和地區差距擴大，社會矛盾加劇，甚至出現社會動蕩和倒退。
2003年中國的人均國內生產總值按當前匯率計算，達到1000美元以上，農業與非農產業的產值結構大約為15：85，農業與非農產業的就業結構大約為50：50，城鎮化水平為40．5％。綜合上述四項指標，目前中國已進入了工業化的中期階段。工業化進入中期階段后，國民經濟的主導產業由農業轉變為非農產業，國民經濟增長的動力主要來自于非農產業。借鑒已有的國際經驗，我國現在總體上已到了工業反哺農業的發展階段，盡管我們還不可能像發達國家那樣通過大量補貼來解決農民收入偏低問題，但我國在總體上已具備了反哺農業、支持農村的實力。
農業和農村發展面臨的六大矛盾和問題
1、農業生產面臨著耕地面積繼續減少、生態環境整體惡化、水資源更加緊缺的嚴峻挑戰?！叭嗽?、地減、水減”的趨勢仍會繼續，資源條件對農業發展的約束越發突出。
2、農村勞動力供大于求，就業不充分，仍是制約農民收入增長和整個經濟社會發展的重大問題。我國在現有生產水平下，農業僅需要1．8億左右的常年勞動力。由此，農村仍有1．2億左右的農業富余勞動力。同時，隨著農業的技術進步還會排出勞動力。
3、農村資金供求矛盾突出。隨著主要商業銀行逐個退出農村，農村信用社成為了正規農業貸款的主要渠道。盡管農村信用社的網絡覆蓋了廣大農村地區，但是農戶得到的貸款仍然非常有限。
4、在法律和制度上對農民土地財產權的保護力度還不夠?，F行土地征用制度對農民明顯不公，征地范圍過寬，存在濫用土地征用權的問題。土地征用對農民的補償過低，農民存在嚴重的利益損失。對失地農民的安置無法解決他們的后顧之憂和長遠生計。大量征地造成建設用地閑置，農民生活無著落等問題日益嚴重。
5、農村基層政權體制的改革并沒有實質性的進展。鄉鎮政權實際來源于上面的授予，缺乏有效的制約和監督機制，不利于基層民主的進一步發展。
6、城鄉分割的二元經濟結構仍未從根本上發生改變，特別是農村教育、衛生等社會事業發展明顯滯后。農業和農村經濟在資源配置和國民收入分配中仍處于不利地位，農村居民和城鎮居民在發展機會和社會地位方面仍然不平等，城鄉居民享受公共服務和社會保障等方面的差距過大?！耙钥h為主”的農村義務教育管理體制未能從根本上解決義務教育體制的城鄉分割問題。在醫療方面，農村醫療衛生事業投入太少，農民醫療衛生條件亟需改善。目前，80％以上的農民成為毫無保障的自費醫療群體，尤其在貧困農村地區，許多貧困家庭陷入了因貧致病、因病致貧的惡性循環之中，農民健康問題已經成為農村地區發展的瓶頸之一。
農業和農村經濟發展需要確立的重大政策思路
“十一五”期間解決農業和農村發展面臨的各種矛盾和困難，全面繁榮農村經濟，促進農村社會全面進步，必須牢固樹立科學的發展觀，切實貫徹統籌城鄉經濟社會發展的方針，堅持把解決“三農”問題作為重中之重，堅持“工業反哺農業、城市支持農村”的方針，堅持依法保護農民權益。
農業農村經濟發展的總體思路是：在確保國家糧食安全的基礎上，推進農業結構戰略性調整，提高農業綜合效益和競爭力；加快農村剩余勞動力向非農產業和城鎮轉移的步伐，切實打破城鄉二元結構，形成城市對農村發展的帶動機制；調整國民收入分配政策和國家財政支出結構，建立對農業的支持和保護體系，讓公共服務更多地深入農村、惠及農民；通過深化改革，為農業和農村經濟的發展增添新的動力和活力。
（一）確保國家糧食安全，推進農業結構戰略性調整，提高農業綜合效益和競爭力
1、提高糧食綜合生產能力，確保糧食供求平衡。根據我們的預測，在2020年以前，我國糧食產量增長在總體上還不能滿足消費增長的需要，每年均有缺口，產銷自給率將會下降。中國作為一個人口大國，糧食供給不能指望過度依靠國際市場，尤其是口糧，糧食自給率要保持在一個合理的、可承受的水平上。一是要切實保護和穩定提高糧食綜合生產能力。要優化糧食生產區域布局，加強國家對糧食主產區的扶持，建立對糧食主產區的補償機制。二是要對國家儲備糧明確定位，合理確定國家糧食儲備規模。根據世界各國的經驗，目前中央儲備糧的規模過大，要逐步降低。三是適度利用國際市場。今后應把糧食安全的重點放在基本口糧方面，對飼料用糧等采取更加靈活的策略。要統一協調糧食內外貿政策，要提高糧食進出口的運作效率，防止糧食的進出口方向與國內的供需實際嚴重脫節，減少“逆向調節”。
2、繼續推進農業結構戰略性調整，提高農業綜合效益和競爭力。充分利用國內外兩個市場、兩種資源，把確保國家糧食安全與推進農業結構戰略性調整結合起來，推動農業的集約化、規?；蛯I化生產，提高農業綜合效益和競爭力，仍是“十一五”和今后更長一個時期內我國農業發展的主線。應在繼續發展種植業的同時，加快林業和畜牧水產業的發展，提高其在大農業中的比重。加快推進農產品標準化生產，全面提高農產品質量安全水平。大力優化農業區域布局，推動優勢農產品和特色農產品向優勢產區集中，形成優勢農產品產業帶。加大對初級農產品的加工轉化，積極發展農產品的現代流通方式，增加農產品的附加值。按照“發揮比較優勢，促進技術創新，實現市場多元化”的戰略思路，農產品出口實現5年達到300億美元、10年突破400億美元的目標，成為世界農產品貿易強國之一。要實施一攬子政策支持農產品出口。
（二）加快農業剩余勞動力向非農產業和城鎮轉移的步伐，切實改變城鄉二元結構，形成城市對農村發展的帶動機制
1、繼續支持農村二、三產業和以縣城為重點的小城鎮發展，加快縣域經濟發展，拓展農村勞動力就業和農村人口轉移的渠道。要挖掘農業內部的就業容量，進一步拓展農村二三產業的就業空間。要著力解決縣域經濟發展的體制，逐步試點推進省縣直轄，加快改革市管縣體制。財力分配適當向縣市傾斜，加大對縣級財政一般性轉移支付的力度，提高政策性資金用于縣鄉的比例，提高省、市專項資金用于縣市的比例。要培育有競爭力的特色產業，促進工業集聚發展。大力發展民營經濟，增強縣域經濟內在活力和潛力。
2、為農民進城就業創造更多的機會，為農民進得來、留得住創造更好的制度環境。一是對現行的一些政策措施進行清理，清除農民進城的障礙，降低農民進城的“門檻”，疏通農民進城的渠道。二是依法保護進城務工農民的合法權益，提高農民的就業能力。應當把進城務工農民納入《勞動法》實施范圍，制定相應的《勞動法》實施細則，在法律上規范勞動關系，加強對農民工合法權益的保護。要高度重視加強農村勞動力培訓，通過培訓幫助進城務工農民適應新的生活和工作環境，增強農民進城的能力。要將農村勞動力的培訓納入各級公共財政的支持范圍，增加各級政府用于勞動力培訓的投入。要有效整合教育資源，把發展中等職業學校的重點放到農村去。三是積極探索多種形式，解決城市農民工的社會保障問題。四是在公共衛生領域給民工市民待遇。五是調整城市建設的思路，放寬農民進城就業和定居的條件。城市的財政支出和各種公共服務不能僅考慮城市戶籍人口的需要，應該有效服務于全社會。城市政府應把在城市有固定工作和住所的進城農民視同常住人口對待，應把外來人口對住房、就學、醫療等設施的需求納入城市建設規劃。要進一步放寬農民進入大中城市就業和定居的條件。
（三）加大公共財政支農力度，讓公共服務更多地深入農村、惠及農民
1、“以稅惠農”，讓農民長期休養生息。在取消農業稅以后，不要急于對農民開征新的稅種。我國農民收入水平低，長期以來農民負擔重，應該給農民一個長期休養生息的機會?！耙远惢蒉r”應該成為今后國家財政對農民支持的一項重要政策。
2、形成支農資金的穩定投入渠道。財政支農支出的增長幅度要繼續高于財政經常性收入的增長幅度。政府新增財力的使用要大幅度向“三農”傾斜。按照建立公共財政體制的要求，要調整財政支農資金的使用方向，逐步減少對流通環節的補貼，建立對農民收入的直接補貼制度。充分利用WTO的“綠箱”政策，增加農業科研和推廣、質量安全和檢驗檢測、農產品流通設施、農民培訓等方面的投入。在取消農業稅以后，要將農村小型基礎設施建設納入各級政府基本建設投資的范疇。在切實加強民主決策和民主管理的前提下，要引導農民自覺自愿對直接受益的小型農田水利設施建設投工投勞，在實踐中把握好有關政策界限，嚴格控制標準、嚴格規范，防止重新加重農民負擔。
3、加快實行免費九年制義務教育制度。從國際比較看，義務教育在各國都是作為公共財政最優先的項目之一。實行免費義務教育已經成為全球的共同趨勢。發達國家從早期的6年義務免費教育制度，逐步提高到8年、10年，最終實現包括大學和幼兒園在內的廣義免費教育制度。在發展中國家，免費義務教育也十分普遍。以我國現今的經濟發展階段和國家整體財力狀況而論，應該在“十一五”期間加快實行免費九年義務教育制度。
4、進一步改善農村醫療衛生服務，完善農村新型合作醫療制度。新型農村合作醫療制度在注重大病醫療保障的同時，也應該包括補償部分門診費用和免費預防及衛生教育服務，滿足大多數人的基本衛生需要。要進一步加大各級政府對醫療救助的支持力度，近期內，建立農村醫療救助制度，應以加強新型農村合作醫療制度的建設為重點，對于確實貧困的農民，政府應減免他們每年上繳的大病統籌費，使這部分人看得起病，用得起藥。當前，私人醫療機構是農村醫療服務的主要提供者，村級醫療服務的一個大問題是醫生的文化素質低，技術水平低，服務設施差，政府要對村級醫生實行免費培訓，提高農村醫療服務質量。國家安排專項資金幫助改造農村衛生所（站），購買一些最基本的醫療設備和設施。中央和地方政府進一步增加對農村公共衛生體系的投入，重點用于預防性措施，確保合作醫療參保人員享受免疫接種和早期疾病檢查和常規體檢等服務。
5、完善對農村困難群體的救助體系，逐步提高農村社會保障覆蓋面。在扶貧救助方面，對喪失勞動能力的特困人口，要實行社會救濟。要完善農村“五保戶”和重病重殘人群的供養、救助制度，逐步提高供養、救助標準，完善救助方式。在具備條件的地區，要加快建立農村最低生活保障制度。在養老保障方面，在有條件的地區，將家庭養老、土地保障和社會養老保險相結合，建立和完善農村社會養老保險制度。
（四）深化農村改革，為農業和農村經濟的發展增添新的動力和活力
1、從體制和法律上建立保護農民土地權益的長效機制。在農民到城鎮落戶未取得穩定的就業、收入保障以前，要保留這部分農民的土地承包權，防止大量的無地農民集中于城市，產生嚴重的社會問題。要明確界定農民土地承包權的物權性質，使農戶真正享有占有、使用、收益和處分四權統一的承包經營權。完善有關法律，保證國家為了公共利益的需要才動用征地權。征地補償必須以土地的市場價值為依據，實行公平補償不能以侵害農民利益為代價降低建設成本。完善征地程序，保證在征用農民土地過程中土地權利人有充分的知情權和參與權。修改相應的法律法規，在強化用途管制、嚴格控制總量的前提下，允許農村集體土地進入土地市場進行交易，做到“兩種產權、一個市場”，統一管理，實現集體土地與國有土地同樣用途、同等價格、同等收益的目標。允許和鼓勵農民以租賃、參股等辦法參與土地收益的二次分配，獲得長期穩定的收益。要改變一次性貨幣安置為主的做法，為失地農民提供社會保障。
2、鼓勵發展各種類型的農民專業合作經濟組織。盡快制定農民合作經濟組織法，在法律上應明確其財產關系和責任形式，明確其與政府的關系，明確政府對農民專業合作經濟組織的扶持政策。農民專業合作經濟組織既有社會團體法人公益性的屬性，也有企業法人經營和營利的屬性，不可按現行法律強制其削足適履，阻礙其生存和發展，應當賦予農民合作組織獨立的合作社法人的法律地位。為了使合作社能在經濟上逐漸自立，各級政府必須給予必要的扶持。一是稅收優惠。在其發展初期，應當對農民合作經濟組織免征所得稅和營業稅，以推進它的發展。二是財政補助。對專業合作經濟組織及其成員的生產性基礎設施建設、技術引進、人員培訓、農產品促銷等，財政給予一定補貼。三是金融支持。應建立對農民合作經濟組織的貼息貸款機制，通過貼息等措施，鼓勵金融機構向農民和農民合作經濟組織的農業生產經營活動提供貸款，為農民合作經濟組織的資金融通提供更多的便利。
3、加快改革和創新農村金融體制。按照有利于增加農戶和企業貸款，有利于改善農村金融服務的要求，以培育競爭性的農村金融市場，形成合理的農村金融機構體系為目標，推行農村金融體制的整體改革。
一是積極推進和完善農村信用社改革試點。評價信用社改革是否成功，首先要看改革后農民貸款難是否得到了很大程度的緩解，農村金融服務是否有顯著改善，信用社對農戶的貸款覆蓋面是否有較大幅度的提高；其次要看信用社所有權不清晰、法人治理結構不完善的問題是否真正解決了。在改革試點中，地方政府為了能得到國家的支持，提高信用社資本金充足率，紛紛進行增資擴股，不少地區普遍存在要求職工入股的做法。增資擴股不能成為套取央行支持資金的一種手段，更不能成為一種單純的“集資”手段。增資擴股后，實現產權主體多元化，根本目的應該是真正改變信用社的內部治理結構。在下一步的改革試點過程中，要進一步明確提出對產權關系和內部治理的要求，真正解決“一人說了算”的“內部人控制”問題。
二是扭轉農業銀行近年來出現的“離農”傾向，切實加大中國農業銀行對農業和農村經濟的支持力度。農業銀行要辦成全面支持農業和農村經濟的綜合性銀行，使其為農業和農村經濟發展提供綜合性金融服務。農業銀行在農村吸收的存款必須拿出一定的比例用于農業信貸。國家應通過稅收等政策引導商業銀行把一定比例的資金用于農業。
三是農業發展銀行應該重新定位，真正發揮政策性銀行的作用。國家應整合對農村的資金投入，區分國家必需的財政投入和國家予以補償的財政投入。對農村的公共道路、重大的生態環境建設工程、農業的基礎科學研究建設等可以由中央和地方財政無償投入，除此之外，中央財政和省級財政應列出一部分預算用于補償性財政支出，即向有政策性金融業務的機構提供貼息資金和呆賬損失的彌補，用少量的財政補貼引導社會資金流向農業和農村。將農業發展銀行從單純的“糧食銀行”轉變為支持農業開發、農村基礎設施建設、農業結構調整、農產品進出口的綜合型政策性銀行。
四是鼓勵、支持農村小額信貸機構發展，賦予非政府小額信貸機構合法地位，充分發揮小額金融的作用。
五是適當降低農村金融市場的準入門檻，發育、培養民間金融機構，放寬民間資金進入金融業的限制。
六是建立郵政儲蓄資金回流機制?？梢圆扇娭凄]政儲蓄購買農業發展銀行債券、中央銀行將郵政儲蓄上存資金以再貸款方式轉借給信用社使用、讓郵政儲蓄業務成為信用社或農業銀行的代辦點等方式，使郵政儲蓄在農村地區吸收的資金留在農村，從而實現農村資金的體內良性循環。
