環保行政處罰申辯書范文

導語：如何才能寫好一篇環保行政處罰申辯書，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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一、行政處罰事項告知的意義

《行政處罰法》第三十一條規定“行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利?！痹陔S后的條款上規定了行政處罰的“簡易程序”、“一般程序”、“聽證程序”?？梢娫谛姓幜P的三種程序中，行政機關都有告知當事人事實、理由及依據，并告知當事人依法享有權利的義務，當事人都享有陳述、申辯的權利（見第三十二條）。

行政管理相對人依法享有知情權、陳述申辯權、聽證權、尋求救濟權。因此行政機關應當在作出行政處罰決定過程中告知當事人權利，這樣既可以讓當事人陳述申辯案件的具體情況，充分維護自身的權益，又便于行政機關全面了解案情，綜合判斷案件的真實情況。

二、行政處罰事項告知的途徑

（一）事前告知的途徑

采用簡易程序決定的行政處罰案件，一般可采用調查人員口頭告知方式，在調查人員對案情基本情況調查完畢后，在作出處罰決定前直接告知當事人享有的知情權、陳述申辯權，并聽取當事人的陳述申辯意見，根據調查情況和取得的證據，結合當事人陳述申辯的理由，合理合法地作出行政處罰決定。

而采用一般程序決定的行政處罰案件，則一律采用書面形式告知。根據《行政處罰法》第三十八條規定，案件調查終結，行政機關負責人應當對調查結果進行審查；對情節復雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰的，行政機關的負責人應當集體討論決定。

根據《行政處罰法》的規定，將行政機關的行政處罰程序（除簡易程序外）劃分為調查和審查兩個階段。那么行政機關在作出處罰決定之前，對當事人應當享有的權利應當如何告知當事人，在哪一道環節上告知。各行政機關的內部規章規定的告知途徑不一樣。根據不同行政機關的行政規章的規定，現行告知程序有三種類型：一是將告知程序明確為調查機關的職責，這樣規定的行政機關有稅務部門、藥品監督管理部門、廣播電視部門、司法行政部門、出版部門等；二是將告知程序明確為審查機構的職責，如工商行政管理、技術監督、環保、交通等部門；三是對告知程序未明確規定由哪一環節進行，如價格管理、建設、文化等部門。

那么對于先行告知程序是在調查取證階段進行，還是放在審查中完成有兩種不同意見：一是認為應放在調查取證階段，由調查機構以行政機關的名義告知；二是認為應當在審查階段，由審查機構審理后，以行政機關的名義告知。

《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第十條規定：“法律、法規、司法解釋和規章對書證的制作形式另有規定的從其規定。”第五十五條第二款規定，法庭從以下方面審查證據的合法性：“證據的取得是否符合法律、法規、司法解釋和規章的要求?！币虼诵姓幷聦绦懈嬷绦虻臋C構和文書樣式進行了明確規定的，是人民法院審查行政機關告知程序是否合法的重要依據，行政機關應當根據各自部門規章的要求，正確履行告知程序。

從《行政處罰法》的法律條文層次以及要告知的內容來看，調查機構在初步形成處罰建議時，需要先行告知當事人行政處罰的事實、理由、依據和擬定的處罰建議以及當事人享有的權利，因此，筆者認為先行告知程序應當由調查機關在調查終結后，以行政機關的名義告知較為適合。

根據《行政處罰法》的要求，陳述申辯權、聽證權是行政管理相對人的合法權益，行政機關應當在作出行政處罰決定前告知當事人，讓當事人充分維護自身的權益。行政機關告知程序是行政程序法律制度的一項重要內容，告知的目的是為了給予當事人主動采取或者不采取一定行為和措施的機會，積極地行使自己法定的權利，履行相應的義務以保護自己的合法權益。無論是聽取當事人的陳述申辯程序，還是行政機關舉行的聽證程序，都屬于行政機關調查取證的范疇。因此，告知程序應當由調查機構履行較為適合。

根據《稅務案件調查取證與處罰決定分開制度實施辦法》第四條規定“稅務機關的調查機構對稅務案件進行調查取證后，對依法應當給予行政處罰的，應及時提出處罰建議，制作《稅務行政處罰事項告知書》并送達當事人?！币虼硕悇招姓幜P事項的告知應當由調查機構履行告知義務。

稅務行政處罰案件查處的基本原則是查案的不審案、審案的不處理，實行調查、審理、決定三分離，如果將告知程序由審查機構負責，那么審查機構不得不擔當起案件的部分調查職責，這不符合三分離的原則。

根據《行政處罰法》的規定，在行政機關作出行政處罰決定之前，只要當事人提出意見，行政機關就必須聽取，并對其意見分別情況進行處理，在調查取證階段，當事人提出意見的，應當由調查機構的人員聽取并制作筆錄；在審理階段，當事人提出意見的應當由審理機構人員聽取并制作筆錄，筆錄應當附卷，調查和審理階段取得的筆錄都是行政機關作出行政處罰決定的重要依據。

因此，調查機構在調查取證后，對依法應當給予行政處罰的，在提出處罰建議時履行告知當事人權利的告知義務，有利于充分保障當事人陳述、申辯等權利。

（二）事后告知的途徑

事后告知是行政機關作出行政處罰決定時，應向當事人告知其依法享有的復議權和訴訟權，并告知復議和訴訟的期限和途徑。

行政機關不按法定的程序和途徑履行告知義務，會產生不利的法律后果。一是行政處罰決定不能成立，即處罰無效。當事人可以不履行或通過申請行政復議或提起行政訴訟要求撤銷行政機關的處罰決定。

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嚴格按照確定的執法檢查指導思想、范圍重點、方法步驟和具體要求，對自查工作的每一步驟都作了精心安排、落實、督促和檢查。

二、抓住重點，嚴格自查

為確保環保行政執法文書的嚴格規范，我局就環保行政執法文書評查工作專題進行了安排部署，于2014年7月10日至15日，在環境監察大隊組織開展了為期五天的環保行政執法文書自評自查活動，要求大隊對2013年6月至2014年6月期間行政執法過程中產生的行政處罰、行政許可等行政執法案卷逐一進行認真自查。在此基礎上，對所有執法文書從實體、程序、文書、案卷裝訂等諸多方面進行了嚴格的檢查。經自查，我局行政執法案卷嚴格規范，格式文本完備，卷內目錄和材料齊全，排列有序，裝訂整齊。事實認定基本清楚、證據合法有效，行政處罰和許可程序合法規范。

全部案卷顯示，我局所處理的行政執法案件中，未出現一件行政錯案，也未出現一起行政復議案件。具體表現在：執法主體合法；無超越法定權限案件；適用法律依據正確；執法程序合法；認定事實清楚；裁量適當；能充分保障相對人的參與權、陳述權、申辯權和救濟權，特別是作出的具體行政行為相對人的權利、義務可能產生不利影響的，能正確告知其申請行政復議的權利、行政復議機關和申請期限；無超過法定期限案件；行政執法案卷制作規范。

三、規范案卷管理，促進依法行政

一直以來，我局按照一案一卷要求，對所有行政處罰案卷進行了整理完善，特別是行政征收排污費、行政許可、進入到行政強制執行、行政復議等案卷，我局高度關注，明確專人，按照行政處罰、征收的相關法定程序，確保所有案卷檔案規范歸檔，也為下一年度嚴格執法提供了有力依據。

四、存在的問題及整改措施

雖然我局在上一年度的行政處罰案卷工作中取得了明顯成效，但與上級要求和兄弟先進單位相比，仍存在許多不足和問題。比如：個別執法人員辦案時記錄潦草，用語不規范；只重視辦案實務輕視理論學習和經驗總結，以致于案子辦得出，經驗拿不出；有極個別案卷整理不夠到位。針對這些不足和問題，我局將在下半年重點從以下方便予以解決。

一是加大業務培訓力度，重點對制作文書進行培訓，提高執法人員制作法律文書、調查取證的能力和水平，增強執法人員的行政執法水平和能力，提高行政執法辦案效率，確保行政執法行為的合法性和規范化。

二是定期和不定期舉行經驗總結交流會，讓全體干職工結合自己的辦案過程，總結各自的經驗做法，做到取長補短。

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合肥市城市管理相對集中行政處罰權實施辦法全文第一章　總則

第一條　為了加強城市管理，提高城市管理行政執法效能，根據《中華人民共和國行政處罰法》和《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》以及有關法律、法規的規定，結合本市實際，制定本辦法。

第二條　本辦法適用于本市市區范圍內城市管理相對集中行政處罰權實施工作。

第三條　市、區城市管理行政執法局(以下簡稱執法局)是城市管理相對集中行政處罰權的實施機關。

市容、規劃、建設、環保、園林、工商、公安和市政等有關行政管理部門，應當配合執法局做好城市管理相對集中行政處罰權實施工作。

第四條　市執法局統一領導全市城市管理行政執法工作，對全市城市管理行政執法工作實施組織、協調和督查，統一組織城市管理行政執法人員的培訓、考核和獎懲。

區執法局在轄區內行使相對集中城市管理行政處罰權。

合肥高新技術產業開發區、經濟技術開發區、新站綜合開發試驗區城市管理行政執法分局及合肥政務文化新區建設指揮部城市管理行政執法處受市執法局委托，在各自區域內行使相對集中城市管理行政處罰權。

第五條　公安機關應當依法履行職責，及時查處城市管理行政執法中的暴力抗法、妨礙執行公務等違法行為。

第六條　公民、法人和其他組織應當積極支持執法局執行公務，并有權制止和檢舉揭發違反城市管理的行為。

第二章　職責

第七條　執法局集中行使下列城市管理行政處罰權：

(一)城市市容和環境衛生管理方面法律、法規、規章規定的行政處罰權，強制拆除不符合城市容貌標準、環境衛生標準的建筑物或者設施;

(二)城市規劃管理方面法律、法規、規章規定的行政處罰權;

(三)城市綠化管理方面法律、法規、規章規定的行政處罰權;

(四)市政管理方面法律、法規、規章規定的行政處罰權;

(五)環境保護管理方面法律、法規、規章規定的對露天娛樂場所、沿街商業門點產生噪聲污染的行政處罰權;

(六)工商行政管理方面法律、法規、規章規定的對流動無照商販的行政處罰權;

(七)公安交通管理方面法律、法規、規章規定的對侵占城市道路行為(不含機動車占用機動車道)的行政處罰權;

(八)省人民政府決定調整的其他行政處罰權。

第八條　行政處罰權相對集中后，有關行政管理部門不得再行使已由執法局行使的行政處罰權;繼續行使的，所作出的行政處罰決定無效，并承擔相應的法律責任。

有關行政管理部門應當依照法律、法規、規章的規定，嚴格履行職責，做好城市管理日常工作。

第三章　執法程序

第九條　執法局執法人員執行公務時，應當佩帶統一的執法標志，出示省人民政府統一核發的行政執法證件。

執法人員不出示執法證件或者不依法說明理由和依據的，當事人有權拒絕處罰并可以向執法局或有關部門舉報。

第十條　市、區執法局應當建立違法行為舉報受理制度，并為舉報人保密。

對公民、法人或者其他組織舉報的違法行為，屬職責范圍內的，執法局應當及時查處;屬職責范圍外的，執法局應當及時移送有關管理部門處理。執法局應當將查處或者移送處理的情況告知舉報人。

第十一條　執法局執行公務時，可以采取下列措施：

(一)依照法律、法規的規定進入被檢查單位或者現場進行調查或者進行檢查;

(二)依法查閱、調閱或者復制與違法行為有關的資料;

(三)依法取得有關證據資料;

(四)依法暫扣違法行為所涉及的工具、物品;

(五)依法強制拆除違法建筑物、構筑物和其他設施;

(六)法律、法規、規章規定的其他措施。

第十二條　執法局實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。對違法情節輕微并及時糾正，未造成危害后果的，不予行政處罰。

對當事人一個行為同時違反了兩個以上法律、法規和規章的規定，并且都應當予以罰款的，執法局應當適用罰款數額最高的一項規定給予行政處罰，不得合并或者重復罰款。

第十三條　執法局在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由、依據及當事人依法享有的權利。

執法局及其工作人員應當聽取當事人的陳述和申辯。對當事人提出的事實、理由和證據，應當進行復核;當事人提出的事實、理由或者證據成立的，應當采納，不得因當事人申辯而加重處罰。

第十四條　對公民處以50元以下、對法人或者其他組織處以l000元以下罰款行政處罰的，執法人員可以當場填寫統一制作、加蓋執法局公章的處罰決定書，作出行政處罰，并告知當事人在15日內到指定的銀行繳納罰款;依法給予20元以下罰款或者不當場收繳罰款事后難以執行的，執法人員可以當場收繳罰款，并按規定上繳。

第十五條　除前條規定可以當場作出的行政處罰外，執法局實施的其他行政處罰，應當全面、客觀、公正地調查、取證。調查、取證終結，由執法局法制機構對調查結果進行審查，確應予以行政處罰的，報執法局負責人作出行政處罰決定。對情節復雜或者重大違法行為應當給予較重的行政處罰，執法局負責人應當集體討論決定。

執法局在依法作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、對公民處以1000元以上罰款、對法人或者其他組織處以10000元以上罰款等重大行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利;當事人要求聽證的，執法局應當組織聽證。

第十六條　執法局實施行政處罰時，應當使用財政部門統一制發的罰沒收據;罰款、沒收違法所得或者沒收非法財物拍賣的款項，應當全部上繳同級財政。

第十七條　執法局依法實施強制措施時，必須遵守下列規定：

(一)向當事人下達通知書;

(二)實施暫扣時，應當制作清單，寫明財物的名稱、種類、規格、數量和完好程度等，由承辦人和當事人簽名或者蓋章。清單由執行單位和當事人各執一份;

(三)暫扣不得超過1個月。

第十八條　違法建筑物、構筑物和設施需要依法強制拆除的，執法局應當向當事人發出限期拆除決定書;當事人逾期拒不履行拆除違法建筑的決定的，由區人民政府組織強制拆除。強制拆除違法建筑前，區人民政府應當通告。

對擅自搭建妨礙公共安全、公共衛生、城市交通和市容景觀的建筑物、構筑物且正在施工的，執法局應當責令當事人立即停止施工并限期拆除。當事人拒不停止施工或者在限期內拒不拆除的，執法局可以強制拆除。

第四章　配合與協調

第十九條　有關行政管理部門與執法局應當密切配合、相互監督，建立協調、有序的工作制度。

第二十條　有關行政管理部門在日常監督檢查中發現的違法案件，應當移送執法局處理;執法局應當在收到有關書面材料后及時進行查處，并將查處結果書面告知有關部門。

第二十一條　有關行政管理部門依法行使城市管理行政許可的事項，應當在行政許可文件下發后3個工作日內抄送執法局。

第二十二條　執法局對違法案件作出重大行政處罰決定前，可以征求有關行政管理部門意見。

執法局作出重大行政處罰決定后，應當在3個工作日內按照案件的類型將行政處罰決定書抄送有關部門，并報同級政府法制工作部門備案。

有關行政管理部門發現執法局作出的行政處罰決定違法或不當的，應當在3個工作日內將意見反饋給執法局。

第二十三條　執法局查處的違法案件，對違法行為需要進行技術鑒定的，應當提請有關行政管理部門或專業鑒定機構進行鑒定;有關部門與機構應當在3個工作日內或者法定的時限內進行技術鑒定，并書面告知執法局。

第二十四條　執法局在實施行政處罰過程中，發現違法行為人應當繳納賠償費、補償費或者恢復原狀的，應當通知有關行政管理部門，由有關部門作出賠償、補償及責令恢復原狀的決定。

接到通知的部門應當在10個工作日內作出賠償、補償或者責令恢復原狀的決定。法律、法規、規章另有規定的，從其規定。

執法局應當通知相關行政管理部門而不通知的，違法行為人應承擔的賠償責任由執法局承擔。

第二十五條　執法局查處的違法案件，需要責令當事人到有關行政管理部門補辦有關手續的，在作出行政處罰決定前，應當征求有關行政管理部門的意見。

有關行政管理部門接到執法局征求意見的通知后，應當在10個工作日內提出意見;逾期未提出意見的，視為同意當事人補辦有關手續。

第二十六條　執法局依法實施強制措施需要有關部門配合的，有關部門在城市管理中需要執法局配合的，應當互相通知，主動配合。

第五章　執法監督

第二十七條　執法局實施行政處罰，應當依法接受政府法制工作部門的監督。

區執法局適用一般程序查處的違法案件，應當在做出行政處罰決定后15日內報市執法局備案。

市執法局發現區執法局對違法行為應當查處而沒有查處的，應當責令其查處;發現區執法局的行政處罰違法或不當的，應當責令其糾正，并依法追究過錯責任。

第二十八條　當事人對區執法局作出的行政處罰決定不服的，可以依法向所在區人民政府或者市執法局申請行政復議;對市執法局作出的行政處罰決定不服，依法向市人民政府申請行政復議。

當事人對行政處罰決定不服的，也可以直接向人民法院提起行政訴訟。

第二十九條　市、區執法局應當實行行政執法責任制和評議考核制，建立健全行政執法人員的統一培訓、統一考核和輪崗交流制度，堅持嚴格執法、秉公執法、文明執法。

第三十條　執法局及其執法人員的執法活動，應當自覺接受社會監督。

對城市管理行政執法人員在行政執法中的違法行為，任何單位和個人有權向執法局或者有關主管部門舉報，執法局或者有關主管部門應當按規定及時查處。

第六章　法律責任

第三十一條　有下列情形之一的，對執法局直接負責的主管人員和其他直接負責人員依法給予行政處分：

(一)行政處罰沒有法定依據的;

(二)擅自改變行政處罰種類、幅度的;

(三)違反法定的行政處罰程序的;

(四)截留、私分或者變相私分罰款、沒收的違法所得或者非法財物的。

有前款第(四)項情形的，由財政部門或者有關部門予以追繳，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第三十二條　有下列情形之一的，對城市管理行政執法人員依法給予行政處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任：

(一)索取或者收受他人財物、收繳罰款據為己有的;

(二)玩忽職守，對應當予以制止和處罰的違法行為不制止、不處罰，致使公民、法人或者其他組織的合法權益、公共利益和社會秩序遭受損害的。

第七章　附則

第三十三條　本辦法自20xx年10月31日起施行。

相對集中行政處罰權相對集中行政處罰權是指依法將兩個或兩個以上行政機關的行政處罰權集中由一個行政機關行使,原行政機關不得再行使已集中的行政處罰權的一種行政執法制度。

相對集中行政處罰權的改革源于1996年頒布的《中華人民共和國行政處罰法》，該法第16條規定，國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權。

行政處罰的執行原則

行政處罰的執行應當遵守下列原則：

1.當事人自覺履行原則;

2、行政復議和行政訴訟期間，行政處罰決定不停止執行原則;

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一、指導思想

以黨的十七大精神為指導，按照科學發展觀、構建和諧社會的要求和依法行政、合理行政的基本原則，通過科學細化行政處罰幅度、嚴格執行行政處罰標準、加強自由裁量權監督、建立健全長效保證制度，從源頭上規范行政處罰行為，減少行政處罰權濫用，預防失職、瀆職和腐敗行為，推動行政執法機關依法行政，保障執法公平公正，促進經濟社會又好又快地發展。

二、目標要求

通過規范行政處罰自由裁量權的工作，使行政執法活動更加公正透明，方便同級政府、上級主管部門和群眾的監督；行使行政處罰自由裁量權符合法律目的，行政處罰行為符合過罰相當和處罰與教育相結合的原則；行政處罰程序公開、透明，保證法律、法規、規章全面正確實施；進一步提高廣大行政執法人員依法行政的水平，實現行政執法工作的法制化和規范化，為我市經濟和社會發展創造良好的法制環境。

三、適用范圍

本方案適用于本市行政區域內的行政處罰實施機關。

四、主要任務

（一）梳理帶有自由裁量權內容的執法依據

行政處罰實施機關要對本部門執行的、現行有效的、涉及自由裁量權內容的行政執法依據，按照處罰的違法行為、種類、幅度等進行認真梳理。

（二）對涉及自由裁量權的處罰行為、種類、幅度制定具體處罰標準

在梳理執法依據的基礎上，通過廣泛的調查研究，總結執法實踐，分析各類違法行為不同程度的不同特點，按照過罰相當和處罰與教育相結合的原則，對相近的帶有自由裁量權的行政處罰的行為和標準進行合并，盡量使用一個處罰標準。對行政處罰自由裁量權行使的條件、適用的范圍、裁決的幅度、事實要件的確定標準作出準確、科學、詳盡的規定。具體要求是:

1、法律、法規、規章規定可以選擇行政處罰種類的，行政執法部門應當明確適用不同種類行政處罰的具體條件；

2、法律、法規、規章規定可以選擇行政處罰幅度的，行政執法部門應當根據涉案標的、過錯、違法手段、社會危害等情節劃分明確、具體的等級；法律、法規、規章規定處罰標準幅度較大的，可以根據情節規定一個處罰數額、比例或倍數；

3、多部法律、法規、規章設定的相同的處罰行為和多個處罰標準的，可以合并使用一個標準。

（三）制定相關程序和制度

1、制定本機關實施行政處罰的調查、檢查、聽證、審核、批準程序、批準權限等具體規定；

2、適用簡易程序的，行政執法人員必須在2日內將行政處罰決定報所屬行政機關法制機構備案；

3、適用一般程序的，要經過立案、調查、審查、決定、執行等程序。行政執法人員調查終結，其調查結果和處罰意見必須經本部門法制機構審查。對情節復雜或者重大違法行為給予責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款或者沒收較大數額違法所得、非法財產等重大行政處罰的，必須通過機關負責人會議或案件審查委員會集體討論決定后，作出行政處罰決定；

4、在作出行政處罰決定之前，行政執法人員應當告知當事人擬作出行政處罰決定的事實、理由、依據，并告知其依法享有陳述權、申辯權、要求聽證的權利。在行政處罰決定書中應當告知當事人不服行政處罰決定申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限，并就行政處罰自由裁量權行為說明理由；

5、公民、法人或者其他組織依法要求聽證的，行政處罰實施機關應當依法組織聽證。行政處罰實施機關沒有依法告知聽證權利或者沒有依法組織聽證以及違反聽證程序的，行政處罰無效；

6、所有行政處罰案件必須有結案文書。

（四）實行行政執法公示制度

行政處罰實施機關制定并向社會公布本機關負責實施的法律、法規和規章名錄以及執法范圍、執法程序、執法權限、處罰種類與幅度（與違法行為相對應作出具體規定），并公布接受監督的方式、投訴渠道等。

（五）建立健全監督制約機制

1、建立執法監督檢查制度。行政處罰實施機關要結合執法工作實際，建立并逐步完善執法監督檢查制度。圍繞每個階段的執法工作重點，對突出的或者帶有普遍性的問題，有針對性地開展執法監督檢查活動；

2、實行重大行政處罰決定報批或備案制度。行政處罰實施機關作出重大行政處罰決定前，應當按照市人民政府關于印發《市重大行政處罰備案實施辦法》的通知（政發[]11號）報市政府法制辦公室和審查。通過備案審查，加強對行政處罰行為合法、合理和公正性的監督；

3、建立評議考核制度。按照《省實施行政執法責任制規定》（省政府令第214號），結合推行行政執法責任制，由市政府法制辦公室結合本市工作實際，制定對部門行政執法評議考核辦法。將規范行政處罰自由裁量權工作納入行政執法責任制及依法行政評議考核。不執行已經規范的行政處罰自由裁量權規定的，對行政執法人員的行為要記入檔案；對主管領導和分管領導，由行政監察機關依法進行行政過錯責任追究；

4、實行行政執法錯案責任追究制度。按照《市人民政府關于印發市行政機關工作人員行政過錯責任追究試行辦法的通知》（政發〔2005〕15號）的有關規定，政府法制部門在行政處罰決定備案審查或行政執法檢查中發現并認定有錯誤的行政處罰決定，有關機關受理投訴發現并認定有錯誤的行政處罰決定的案件，由各級行政機關、行政監察機關等有關部門對錯案責任人作出處理。

五、實施步驟

實施規范行政處罰自由裁量權工作，分三步進行。

（一）試點階段（2012年1月1日－2012年3月31日）

根據市政府的統一安排和我市實際，在城管局、質監局、環保局和工商局設立試點，開展對本機關負責實施的帶有自由裁量權內容的執法依據進行梳理，并按照市制定出具體的行政處罰自由裁量權規范和標準進行落實。

其他行政處罰實施機關也要按照上級部門的有關規定，積極做好規范行政處罰自由裁量權的細化、量化、制度建設、公布實施等工作。

（二）推廣階段（2012年4月1日－6月30日）

在以上四個試點單位取得經驗的基礎上，組織市直各行政處罰實施機關全面開展規范行政處罰自由裁量權工作，各行政處罰實施機關分別制定本機關的規范行政處罰自由裁量權細化標準，報送市政府法制辦公室審查后，向社會公布。

（三）驗收階段（2012年7月1日－9月30日）

檢查驗收各行政執法部門規范行政處罰自由裁量權細化工作成效情況。

六、工作要求

（一）嚴密組織，加強領導。各行政處罰實施機關要將規范行政處罰自由裁量權工作納入重要議事日程，領導班子要專題研究部署，確定負責人和專門機構，按照本《方案》的要求，具體承擔本部門規范行政處罰自由裁量權工作。市政府成立規范行政處罰自由裁量權工作領導小組，市政府分管領導任組長，市政府法制辦主任、市監察局長任副組長，領導小組辦公室設在市政府法制辦，由其具體負責組織規范行政處罰自由裁量權工作，并從有關部門抽調工作人員，對全市各級行政執法部門開展規范行政處罰自由裁量權工作進行監督、檢查、協調和指導。

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關鍵詞：和諧工商制約因素破解對策

當前在構建社會主義和諧社會的總體目標下，“和諧”已被廣泛地應用于各個領域，成為政治活動和社會運轉的理論引導，也為工商行政管理機關履行市場監管職責注入了活力。在這種形勢下，“和諧工商”應運而生，對工商部門履職賦予了新的內涵，提出了更高層次的要求。但不容忽視的是，近幾年來，因工商行政執法行為而引發的行政訴訟、行政復議、個案一直居高不下，而且直接勝訴率不足50％，另有30％的行政訴訟案件是由于工商部門改變具體行政行為后，原告在其利益得到維護的情況下而申請撤訴的，這顯然與構建和諧社會的大環境不合拍，在很大程度上損害了工商部門的社會形象，制約著和諧工商的建設。筆者試通過剖析某市工商系統近三年來發生的162起行政爭議案件的基礎上。對當前制約和諧工商建設的因素作一粗淺分析歸納，并結合基層工商行政執法實踐提出相應的破解對策，以求教于同仁。

一、當前工商行政爭議的主要類型及涉及領域

從所發生的162起行政爭議案件涉及范圍分析，當前行政爭議已經遍及工商行政管理部門法定職能的所有領域：

(一)涉及行政許可的行政爭議案件大幅度上升且敗訴率較高。行政許可爭議案件數量年增長率超過30％。主要是《行政許可法》頒布施行后。申請人依法維權的法律意識增強。

(二)行政處罰和行政強制措施在行政爭議案件中所占的比例有所下降且直接勝訴率較高。從法院和復議機關的審理結果來看，工商部門涉及行政處罰的直接勝訴率為61％。表明《行政處罰法》實施多年后，各級工商部門相應建立了案件核審制度、聽證制度、案件主辦人制度和錯案責任追究制度，執法辦案質量有了明顯提高。

(三)行政不作為爭議案件也占有較大的比重。在不作為行政爭議中，工商部門由于在相關手續程序上不夠嚴謹和規范，導致敗訴率較高。

(四)行政收費行為成為新的爭議焦點。經營者對工商部門的規費征收行為抵觸情緒強烈，且已經不滿足于投訴，而是直接向法院提出行政訴訟。

二、引發行政爭議的主要原因

當前引發工商行政爭議的原因是多方面的，歸納起來主要有以下三個方面：

(一)具體行政行為相對人的理性維權意識有所增強。隨著《行政許可法》等一系列法律的頒布施行，使得“民告官”案件審理有了日臻完善的法律依據，逐步走上了法治軌道，管理相對人對行政訴訟和行政復議有了重新的認識，選擇公力救濟和理性途徑解決問題。

(二)行政行為失范、粗暴執法、缺乏誠信，漠視當事人的合法權利。

(三)法律服務機構人員和一些“土律師”為牟取非法利益，故意曲解法律，鼓動相對人無理纏訴，甚至以告官為名威脅執法人員。

三、當前構建“和諧工商”的制約因素剖析

(一)財政保障體制乏力，全面履職難以到位。由于多方面的原因，工商部門人員工資和辦公經費的撥付，必須以完成罰沒入庫和規費征收預算目標為前提，基層執法人員形象地比喻成“吃自己種的皇糧”。因此，一些基層工商部門為了保障工資發放和工作正常運轉經費，在執法辦案和規費征收工作上傾注了大量的人力、財力和精力，而其他沒有罰沒收入的監管工作則是被動應付，導致全面履職不能到位，埋下了巨大的潛在履職風險。某工商所在企業年檢時由于收費不規范，在不到一個月的時間內就被企業兩次告到法院。

(二)依法行政意識不強，執法方式缺乏理性。一些執法人員依法行政意識淡薄，缺乏依法行政的理性思維習慣，不能嚴格依照法定程序行使職權、履行職責，執法方式簡單粗暴，為擺平管理對象，濫用行政強制措施，甚至情緒化執法。少數執法人員在執法中不講誠信，對當事人作出違反法定原則的承諾，誤導當事人，最終導致無法履諾，繼而引發行政爭議。某工商所執法人員在市場管理中與經營戶發生矛盾，一怒之下，將經營戶銷售的價值20多元的蔬菜予以扣押，后又因保管不當，造成扣押的蔬菜腐爛，以致當事人多次上訪，并申請行政復議和提起國家賠償訴訟。

(三)執法業務素質不高，行政行為不夠規范。隨著市場經濟法律體系的不斷完善，對工商執法人員的業務素質和履職質量提出更高更嚴的要求，執法人員業務素質短期內難以適應。一些執法人員對法律宗旨、證據收集規則、法律適用原則等專業知識知之不深、研之不透、用之不準，導致作出的具體行政行為缺乏準確性和規范性，甚至越權行政。某縣工商局對某文教用品廠作出注銷登記時，未依照法定程序和實質要件審查申請注銷行為人的主體資格，導致違反法定程序和實體要件而作出注銷登記決定，造成利害關系人越級上訪。最終，法院認定工商部門注銷登記行為違法而判決撤銷，當事人據此向工商部門要求國家賠償數額達245萬元。

(四)行政執法缺乏說理，執法對象難以接受。一些執法人員在作出影響到相對人權利和義務的具體行政行為時，不依照法律規定告知當事人作出具體行政行為的事實、理由和依據，甚至拒絕聽取當事人的陳述和申辯，漠視當事人的合法權利、使當事人氣不順、心不服。某鎮衛生院將收受他人的回扣款記人單位大賬，該縣工商局認定其構成商業賄賂行為而作出行政處罰。由于工商部門的處罰決定書中未說清楚定性和處罰的理由，引起當事人的不滿而申請行政復議。經復議機關向申請人講清商業賄賂與回扣的本質區別以及社會危害性后，當事人表示接受處罰，并主動撤回了復議申請。

(五)自由裁量幅度過寬，行政處罰有失公正。行政處罰自由裁量權如何公正、規范行使，一直是困擾工商行政執法的難點。立法條款的原則過于模糊、執法素質的參差不齊、違法行為的千差萬別，極易造成行政處罰裁量權行使不當，繼而引起社會各界的誤解、指責。一些執法人員在適用法律法規定性處罰時，置《立法法》明確規定的“新法優于舊法、上位法優于下位法、特別法優于普通法”以及“從舊兼從輕”的法律適用原則于不顧，為我所用，甚至同一執法機關對當事人相同的違法行為而選擇不同的法律定性處罰，引起當事人對工商行政執法目的的質疑。某經營者銷售的產品標識上含有不真實內容，當地工商局適用《反不正當競爭法》對其罰款9.5萬元，而對于另一個有著

相同違法行為的經營者則適用《廣告法》對其罰款1萬元。

(六)行政許可糾紛凸現，工商處理依據不足。《行政許可法》施行后，許多歷史遺留問題顯現出來，特別是對一些股權歸屬、股東簽名真偽、股東會決議效力、利害關系人利益保護等棘手問題，當事人均轉向工商部門要求行政確認，而工商部門處理則缺乏相應的法律依據，陷入了“師出無名”、進退兩難的境地。某經營者利用自家住宅開辦酒店，樓上居民認為影響其安全和休息，多次上訪，要求工商部門不予頒發營業執照。而經營者的消防、環保等前置手續齊全，符合法定條件，工商部門不予頒發營業執照缺乏法律依據。

(七)有關部門不當干預，執法效果明顯失衡。某公民申請從事鮮肉經營，由于其各項手續齊全，符合法定條件，受理的縣級工商局依法決定頒發營業執照。但當地城管部門獲悉后，認為影響城市管理，該縣主管縣長亦出具“手諭”，明確要求工商部門不得頒發執照，導致當事人向法院，工商部門被判敗訴。某工商局立案查處一起制售假種子案件，依照《種子法》規定，應當對侵權行為人處以10萬元以上罰款。然而，當工商局依照法定程序將處罰聽證告知書送達后，當事人覺得工商局的處罰太重，竟主動要求當地農業行政部門給予處罰。于是，當地農業行政部門在工商局的正式行政處罰法律文書下達前，搶先對侵權人處以罰款3千元而結案。由于《行政處罰法》規定了“一事不再罰”的原則，立案在先的工商局不能再對當事人作出處罰，只好撤銷這一案件。

(八)挑詞架訟無理糾纏，法律服務背離準則。某企業被工商部門錯誤吊銷營業執照后，工商部門依照《國家賠償法》第28條規定，依法賠償企業停產停業期間必要的經常性費用開支計1100元。但當地法律服務所的一名法律工作者卻鼓動當事人向法院，向工商部門索賠25萬元，結果當事人的訴訟請求不僅得不到法院的支持，而且需支付費、訴訟費達5000元，得不償失。

(九)司法裁判標準不一，行政執法無所適從。一起性質完全相同的行政訴訟案件，往往因為審理法院不同，甚至同一法院因審理法官主觀認知程度不同、專業法律素養不同，最終竟會作出完全相反的判決結果。某公司擅自將與他人注冊商標相近似的文字作為企業名稱中的字號使用，導致消費者誤認，被侵權人向侵權行為地的法院提起民事訴訟，法院經審理后判定構成商標侵權。當某工商局對侵權人作出行政處罰時，當事人不服處罰向另一家法院提起行政訴訟，該法院卻認定當事人的行為不構成商標侵權，并判決工商局敗訴。由于司法判決具有絕對權威性、示范性、終結性和執行力，工商部門的具體行政行為最終均可能受到司法審查，因此，司法審查標準和裁決結果的不統一，使得工商行政執法活動無所適從。

(十)執法監督力度不足，責任追究流于形式。一些基層工商部門領導片面強調保護執法人員的工作積極性，雖然對依法行政工作也是高標準、嚴要求，但對違法行政行為責任人員的處理失之過寬、失之過軟。一些單位負責人甚至公開表示，只要執法人員辦案收費是為了工作，即使存在瑕疵和不當，組織上也會正確對待和予以考慮的，以致極少數執法人員依法行政意識淡薄，我行我素，工作中膽大妄為，莽撞蠻干。少數領導對違法行政行為的曖昧態度，使得工商系統內部的法制監督和紀檢監察人員在執法監督工作中存在畏難情緒，不敢監督、不愿監督、不能監督。從某縣工商局所追究的12起過錯責任的情況分析，追究結果也僅是對有過錯的執法人員扣發津貼幾十元，無一起傷筋動骨的追究。

四、消除構建“和諧工商”制約因素的對策思考

(一)完善財政供給渠道，保障執法經費供給，為構建“和諧工商”提供基本保障。應做到“供皇糧”而非“找皇糧”，“吃皇糧”而非“種皇糧”。通過完善財政供給渠道，實現公共財政體制中對工商行政管理機關經費的優先保障。讓每一名執法人員從權力越位、缺位和錯位的誤區中走出來，從而割斷工商行政管理機關具體行政行為同利益之間可能出現的“紐帶”，堵住因利益驅動而衍生出的制度、機制、體制上的漏洞，從源頭上杜絕權力尋租現象，使行政權力與責任緊密掛鉤，與行政權力主體利益徹底脫鉤。這是實現構建和諧工商目標的基礎和根本。

(二)強化依法行政意識，全面提升執法技能，為構建“和諧工商”夯實素質基礎。工商行政管理人員是執法主體，在構建“和諧工商”中處于能動的地位，提高其政治、業務素質是保障和諧工商的關鍵：一是養成依法行政、以人為本的理性思維習慣，按照“合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一”的依法行政總要求，充分尊重和維護相對人的人格尊嚴和合法權益，以誠待人，以理服人，降火氣、除霸氣、講和氣，自覺追求程序公正和實體公正，從根本上消除權力膨脹和錯誤實績觀的思維定式；二是強化執法技能培訓，全面提升業務素質，工商執法人員必須系統學習鉆研法律法規和相關領域專業知識，勤學習、勤思考，理清法律法規之間的交叉、重疊、競合和轉致適用，不斷積累豐富的實踐經驗和嫻熟的執法技巧，占領理論知識和實踐經驗的制高點，在行政執法工作中做到字正腔圓，游刃有余；三是提高執法人員道德素養，堅守執法為民、無私奉獻的職業品質，以對法律負責、對市場主體負責、對消費者負責的高度責任心，做到履職到位不缺位，監管盡職不失職。

(三)樹立和諧執法理念，全面推進行政指導，樹立既有震懾力又有親和力的行政執法形象。切實改變傳統的以行政處罰為主的管制性、權力性行政管理模式，確立“指導在先、服務到位”的和諧執法理念，建立和完善行政指導工作機制，采用具體的示范、建議、勸導、警示、鼓勵、提倡、限制、規范等非強制性方式，運用理性化、人性化、柔性化的管理手段，將平等、民主、協商、可選擇等現代行政民主的理念滲透到工商行政管理的操作方式和程序中。通過與行政相對人互動，運用工商管理職能真誠幫助各類市場主體解決經營管理中的難題，成為他們的免費法律顧問，從而取得他們的理解和支持，為加強監管打下良好的基礎，進而創造輕松和諧的執法環境。

(四)建立和諧執法制度，推行說理式執法文書，完善相對人權益保障機制和訴求表達機制，化解對立情緒，控減行政爭議。一是建立和完善違法行為預警提示制度、當事人權利義務告知制度、相對人陳述申辯復審制度、重大行政處罰案件公開評審制度和行政執法回訪反饋制度，在巡查監管中做到宣傳咨詢到位、實地規范到位、引導服務到位；二是結合當事人的違法事實、案件性質、主觀動機、社會危害程度和后果等因素，逐一細化處罰種類和幅度的裁量標準，使執法人員行政處罰裁量權由自由性變為強制性，處罰標準由彈性變為剛性，處罰種類及幅度由概數變為確數，做到合法性與合理性并重；三是凡是涉及到相對人權利和義務的具體行政行為，均須在法律文書中論法理、說情理、講文理，對案件的定性、情節、違法主體的主客觀背景以及社情民意、處罰依據、處罰結果等事項作出透徹的分析說明，使當事人能夠知法、知情、知理，口服心服，從而有效化解當事人的對立情緒，減少行政爭議，展示良好的工商執法形象。

(五)善于謀勢和借勢，定期與法院、政府法制、、質監、藥監、衛生、律師等部門和人員溝通交流，營造內和外順的執法環境。工商部門要主動與相關執法部門建立定期聯席會議制度，加強溝通聯系，互通情報信息，協調統一動作。形成執法合力。同時，對一些可能引發行政爭議的復雜疑難案件，主動虛心向法院行政部門、政府法制部門請教，共同探討棘手疑難問題的處置方法，求得共識，避免在行政訴訟或者復議中由于證據不足、定性不準、程序不當以及理解上的差異而得不到復議機關和司法機關的支持。

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環境監察檔案是環境保護檔案的重要組成部分。環境監察檔案是指各級環境保護行政主管部門及其所屬的環境監察機構在環境監察及與環境監察緊密相關的工作活動中直接形成的，具有保存價值的文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄。它是環境監察活動歷史的真實寫照，是重要的信息資源，是國家的寶貴財富，在為國家經濟建設和環境保護工作服務中發揮了重要的作用。

環境監察檔案管理中存在的問題（1）認識不足，管理不規范。某些部門領導存在“重工作輕檔案”的現象。沒有認識到檔案工作在環境監察及環境管理中的重要性。在較多基層環境監察部門，大部分檔案是由承擔某項工作的人進行收集歸檔，而不是由單位的檔案管理部門進行統一負責。只有少數監察機構的部門把檔案交給了本單位的檔案管理機構。多數的基層環境監察部門沒有制定檔案管理制度，因此制約了當前環境監察工作的順利發展。（2）檔案管理制度不夠健全。在基層環境監察管理工作中，根據環境監察工作的實際情況制定了一系列管理制度和工作人員職責等，但大部分基層環境監察部門沒有制定與檔案管理有關的制度，即使有也是敷衍了事。（3）環境監察檔案現代化管理水平有待提高。目前在縣區級環境監察工作中還存在有部分由手工抄寫的紙質檔案。這部分紙質檔案，一方面容易出現人為的抄寫錯誤，易損壞筆跡不統一，字跡易模糊，還有一部分紙質檔案還是有圓珠筆書寫等情況，另一方面紙張的規格顏色很難達到一致。（4）環境監察檔案專業人員素質有待提高。有些檔案管理人員，在檔案理論知識、實際技能以及管理水平上都有吃老本的現象，缺乏知識創新的意識。

為加強環境監察檔案的科學管理，國家環境保護總局于2006年頒布了《環境保護檔案管理規范 環境監察》（HJ/T 295-2006）。該標準規定了環境監察檔案工作的基本要求，環境監察文件材料的形成、積累、立卷歸檔和檔案的管理，開發利用及環境監察常用文書種類、制作等要求。

環境監察檔案經過系統整理、歸檔后，檔案人員應按檔案內容和形式等特征，進行信息分類標引、著錄和實體分類。環境監察檔案的分類標引、著錄依照《中國檔案分類法》和《中國檔案分類法 環境保護檔案分類表》（HJ/T 7-1994）、《環境保護檔案著錄細則》（HJ/T 9-1995）、《環境保護檔案數據采集標準》（HJ/T78-2001）進行。

環境監察檔案的范圍包括：（1）環境監察機構和人員的資料；（2）環境監察政策、法規及規劃等文件；（3）環境監察各項管理制度；（4）污染源監察檔案（5）環境管理制度監察檔案（6）排污費征收、管理、使用檔案（7）環境執法的檔案。

環境執法的檔案包括：

（1）環境保護行政處罰工作中形成的違法案件立案審批表、調查詢問筆錄、聽證筆錄、陳述申辯筆錄、調查報告和給予處罰建議、行政處罰告知書副本及其送達回證、行政處罰決定書、送達回證、罰款收據副本、解繳國庫的票據、復議和訴訟的有關材料、申請法院強制執行回執、結案說明等。

（2）環境污染與生態破壞事故調查和處理工作中形成的事故調查報告、調查取證材料、處理建議、處理結果等文件材料。

（3）環境民事糾紛行政調解工作中形成的立案審批表、調查報告、雙方協議書、調節處理結果、旅行情況、結案說明等文件材料。

（4）來信來訪登記、回復的記錄、環境舉報登記、回復的記錄、來信來訪和環境舉報的調查、處理文件和調查取證的有關資料。

（5）環境監察稽查工作中檢查下級政府及其職能部門時形成的現場調查、詢問筆錄、監理稽查報告等有關文件材料。

（6）環境執法處罰環境復議和環境行政訴訟的有關文件和資料。

環境監察檔案的管理包括：

1.環境監察檔案的鑒定與銷毀

包括檔案的鑒定、檔案的銷毀、環境監察檔案的補充與調整。

2.檔案的保管

保管是檔案工作的一項經常化的工作，其基本任務是保護檔案的完整與安全，最大限度地延長檔案的自然壽命和保證檔案的有效利用，提供條件并實施監督。應按照《檔案庫房技術管理暫行規定》《環境保護檔案管理辦法》執行。包括檔案庫房、檔案裝具、檔案保管方法。

3.環境監察檔案信息資源的開發和利用

環境監察檔案信息的開發與利用，是對環境監察檔案信息進行采集、加工、存貯和輸出的整個過程；是把檔案信息由靜態轉化為動態，為利用者所接受的過程；是實現環境監察檔案價值，充分發揮檔案作用，為環境保護工作和國家建設服務的關鍵性的工作。環境監察檔案的開發利用，是開展環境監察檔案工作的目的；是檔案工作生命力之所在；也是環境監察檔案工作直接服務于環境保護事業的表現形式。

4.環境監察檔案歸檔范圍、保管期限

其主要內容包括：加工和處理檔案信息，建立各種目錄和數據庫；對環境監察檔案信息進行加工、編研、編寫綜合性參考材料；采取多種形式直接提供檔案信息服務。

凡是在環境監察工作中形成的具有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的材料，都必須按照分類準確、系統完整、方便實用、編排有序、目錄清楚、裝訂整齊的標準進行鑒別、分類、排序、編號、技術加工和裝訂成卷。環境監察檔案分為污染源監察、污染防治設施監察、建設項目環境監察、限期治理項目監察、排污許可證監察、排污費核定征收、行政處罰、環境污染糾紛、事故及投訴調查處理、環保專項行動、在線監控和環境應急等十一大類。對每一大類規定了必須收集、整理和歸檔的內容并對材料的排序進行了細化。

嚴格按歸檔內容和時限抓好材料收集工作，做到收集整理經常化，不拖延、不積壓。聲像資料應主題鮮明、影像清晰、畫面完整并應按時間和活動分類，一個活動一個文件夾并用電子文檔說明活動的內容。對收集到的每一份材料要仔細鑒別，對系列或成套材料要查漏補缺，不屬于歸檔內容或沒有保存價值的材料不予歸檔。案卷整理完后，各業務分管領導、辦公室主任及檔案管理人員聯合對案卷進行審驗，發現有材料不符合環境監察稽查驗收工作要求、相關材料缺失等情形一律退回各大隊、室進行補充、完善。堅持高標準、嚴要求，對一些紙張不規則、破損、卷角、折皺的材料應進行技術加工，確保檔案的整潔、美觀。采取以下措施完善檔案管理工作：

（1）定人定崗定責，確保檔案安全。明確了一人專門負責檔案的收發與管理，并制定了一系列管理制度，確保檔案管理工作的安全。

（2）嚴格記錄備案工作。建立了監察大隊會議記錄、投訴舉報與來信來訪記錄。

（3）加強基礎建設，強化規范管理。統一購置了檔案盒，購買了檔案柜，確保了檔案歸檔存放安全有序。

（4）注重分類匯總，統一管理，做到一企一檔一冊。將轄區內企業根據地區分類，按照企業的環評、試生產、竣工驗收申請、監察報告、批復文件、情況及相關資料全部歸檔。

（5）嚴格查詢借閱登記制度。對檔案進行系統的歸納登記，文件資料的收進、移出、保管、查閱等情況及時進行更新記錄，有效的提高了查閱效率也規范了文書、卷宗的管理。

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關鍵詞：具體行政行為，公定力，證據效力，審查

人民法院在各類訴訟案件的審理中，常遇到與此案相關的作為證據出現的具體行政行為的證據效力審查認定問題，如刑事訴訟中由公安機關出具的被告人年齡證明的證據效力問題，涉及房地產的民事糾紛中行政機關頒發的房地產權屬證的證據效力問題，認為頒發房產證侵權的行政訴訟案件中的土地使用權證及建設規劃許可證的證據效力問題等。有的學者將之稱為證據性或事實性行政附屬問題，以與行政立法類的法律性行政附屬問題相區別，（1）筆者認為將前者稱之為附屬證據性或事實性行政問題似乎更為貼切，以突出附屬問題的附屬地位和性質。因對于行政法規、規章等抽象性行政行為在構成附屬問題時，依現有立法法規定及法官對法律選擇適用途徑尚可解決，本文僅探討附屬證據性行政問題處理。在審判實踐 中，許多法官基于具體行政行為均具有公定力，及對其合法性審查屬于行政審判范疇的偏頗觀念，往往中止本訴訟案件審理，建議當事人通過行政訴訟先行解決附屬行政問題，或不加鑒別地依該具體行政行為作為裁判的依據。這種習慣性處理方式，與理論上對此問題認識不夠，及訴訟法上對此問題處理制度欠缺有一定關系。這種習慣性處理方式弊端明顯，一是易造成訴累，增加不必要訴訟成本，影響本訴訟案件裁判效率；二是易形成裁判不公，和裁判既判力的不穩定。作為證據出現的具體行政行為之所以形成附屬問題，可歸結為以下兩點：一、其直接成因是具體行政行為與法院正在審理的本訴訟案件相關，即其證據效力如何影響本訴訟案件的裁判；二、其實質成因是具體行政行為具有公定力，即一經成立，即具有被推定為合法而要求所有機關、組織或個人予以尊重的法律效力，（2）及人民法院內部對具體行政行為合法性審查的分工和適用特別訴訟程序。從附屬證據性行政問題的實質成因看，該問題的實質就是具體行政行為公定力和證據效力的關系問題。

附屬證據性行政問題的構成要件

附屬問題的存在，常會影響本訴訟案件的正常審理，解決附屬問題，無疑先須判斷本訴訟案件中作為證據出現具體行政行為能否構成本訴訟案件的附屬問題。附屬問題這一概念初見于王名揚先生專著《法國行政法》一書中，它不僅包括附屬行政問題，還包括附屬民事和刑事問題，雖然該國存在行政法院和普通法院兩個不同審判系統，與我國審判體制有所不同，但附屬問題產生原因有一定共性。王先生對該國訴訟中附屬問題存在條件的研究，對探討解決我國訴訟中附屬問題頗有借鑒意義。我們欲解決附屬行政問題，應先確定附屬問題是否存在，并有一個理性判斷標準，確定這一標準不能脫離該問題產生具體制度背景。筆者認為，由于我國實行單一司法審判體制，人民法院對行政、民事、刑事案件的審理予以內部分工，并適用不同訴訟程序，對作為證據出現的具體行政行為是否確實構成本訴訟案件附屬問題，可從以下幾方面綜合判斷：

（一）作為證據出現的具體行政行為的證據效力如何，影響對本訴訟案件的裁判。如果作為證據出具的具體行政行為與本訴訟案件無關聯性，或者其證據效力的有無不足以影響本訴訟案件的裁判，便不構成附屬問題。前種情況無須例證，后種情況指該具體行政行為欲證明的事實已有相應有效證據可證明，或該具體行政行為證據效力存在亦不影響本訴訟案件最終裁判結果。如若該具體行政行為證據效力的有無影響本訴訟案件事實的認定和裁判結果，便可能形成本訴訟案件中附屬問題。

（二）作為證據出現的具體行政行為是否具有公定力。作為證據出現的具體行政行為具有公定力是其構成附屬問題的實質因素，因此具體行政行為是否具有公定力，是判斷是否確實存在附屬問題的關鍵。處主流地位的完全公定力說認為，具體行政行為均具有公定力，現此觀點在理論上已受到有限公定力學說有力質疑，且完全公定力說在實踐中消極后果較大。筆者較贊成有限公定力說，即只有具備有效構成要件，且無明顯或重大瑕疵的具體行政行為才具有公定力，并非所有“具體行政行為”均具有公定力。故不難認知，若一個具體行政行為不具有公定力，便不能形成本訴訟案件的附屬問題。關于具體行政行為是否具有公定力的判斷問題，筆者將在下文重點論述。

對具體行政行為公定力的再認識

對具體行政行為公定力的狀況的全面認識，不僅關及判斷該行為是否構成本訴訟案件中附屬問題，而且是順利解決這一附屬問題基點。

一、具體行政行為公定力內涵

依理論上通說，具體行政行為的公定力指具體行政行為一經作出，不論其是否真正合法，即具有被推定為合法而要求所有機關、組織、個人予以尊重的法律效力，除非經法定程序予以撤銷或變更。（3）據此可知，具體行政行為具有公定力，并不意味著其本身真正合法有效，而僅是法律上的推定。法律為何賦予具體行政行為公定力，也即具體行政行為公定力來源問題，我國行政法學者與大陸法系行政法學者認識基本一致：其法律根據是法律上關于具體行政行為撤銷之訴排他性管轄，（4）即撤銷一個具體行政行為必須經依法定程序，至于設定排他性管轄制度因由，大致可概括為該制度合理、科學的特定功能，本文不多論述；其實質根據在于國家利益和公共利益至上，保障行政目的早日實現和行政法律關系的安定性。（5）關于具體行政行為的撤銷程序，我國法律上規定了行政復議、行政訴訟，及申訴和仲裁等；關于具體行政行為公定力的實質根據，在我國法律上亦有一定體現，如行政復議法第二十一條、行政訴訟法第四十四條分別規定在復議和訴訟期間不停止具體行政行為執行的原則。明確具體行政公定力來源，對于界定公定力范圍，從而順利解決附屬問題，有十分重要意義。

二、關于具體行政行為公定力的效力范圍

依前述具體行政行為公定力的含義，具有公定力的具體行政行為，具有要求所有機關、組織、個人予以尊重的法律效力，其公定力的效力束及的主體是廣泛的，不可能說其對特定一部分社會主體有公定力，對其他社會主體無公定力；依我國政治及行政體制，具體行政行為的公定力，應涉及我國整個行政區域內，除非法律有特別規定，至于具體行政行為的域外效力情況，應依具體行政行為的涉及對象、事項和有關規定來確定，不是本文研究問題所須論及的；從具體行政行為自身內容構成講，具體行政行為的內容一般包括認定事實和確定法律關系這兩大部分，是否其認定事實亦具有公定力或與確定的法律關系有同等公定力呢？提起這個問題似乎有些簡單，但這正是我們探尋解決附屬證據性行政問題路徑之關鍵所在。具體行政行為所認定事實和確定法律關系均具有公定力，這是理論上沒有爭議的共識，筆者當然認同，因為具體行政行為是由各要素（包括事實）構成有法律上邏輯性整體，不能排除具體行政行為中認定事實的公定力，且有些證明某一定事實存在的具體行政行為本身不直接包含特定法律關系要素。但具體行政行為中認定事實和所確定法律關系是否具有同等公定力呢？筆者大膽提出否定的回答，認為具體行政行為所確定法律關系具有絕對公定力，其所認定事實僅具有相對公定力。理由之一，法律賦予具體行政行為公定力實質根據在于保障行政目的早日實現和行政法律關系的安定性，維護國家和公共利益，而國家和公共利益體現于具體行政行為所確定行政法律關系之中，并不在于具體行政行為所認定事實本身，“公定力是與具體行政行為法效果相關的”。（6）理由之二，具體行政行為所認定事實來源于行政主體在行政程序中所搜集的證據，受各種因素影響，其認定事實是相對的，賦予以絕對公定力是毫無意義的，也是不科學的，最高人民法院制定的關于行政訴訟和民事訴訟證據的若干規定中，也僅規定國家機關、社會團體等依職權制作的公文書證（7）一般優于其他書證，并未認為公文書具有絕對證明力。理由之三，認為具體行政行為中所認定事實僅具有相對公定力是符合認識論，對于解決各類訴訟中附屬證據性行政問題的司法實踐具有積極意義。

三、具體行政行為具有公定力條件

公定力是具體行政行為法律效力的重要內容之一，其產生應以具體行政行為成立為前提。具體行政行為的成立是指具體行政行為事實上的存在，即滿足了成立要件，在理論上即告成立。（8）依行政行為構成要件通說，具體行政行為成立應具備以下要件：1、行政主體要素，行為的作出者要具備一定的行政權能，即具備行政主體資格。在我國，行政主體現包括行政機關和法律法規授權的組織。2、行政職能要素，即該行為必須是行使行政職權的行為，而非作為民事主體進行的民事活動。3、法律效果要素，指該行為必須包括直接或間接影響相對人法律上權利義務的意思表示內容。4、外在表現形式。具體行政行為作為行政主體的一種意思表示，應以一定形式（語言、文字、符號或行動等）表現出來，否則無法為外界所認識。（9）

若欠缺上述某一構成要件，可視為該具體行政行為不存在，有的學者稱之為“假具體行政行為”。（10）該類行為當然無公定力可言。

具備成立要件的具體行政行為是否即具有公定力呢？理論界對此存有爭議，但逐漸為大家所接受的一種觀點認為，符合成立要件的具體行政行為一般具有公定力，但有明顯或重大瑕疵除外，即有限公定力說。筆者較為支持此種觀點，因為“如果認為在任何情形下，對有瑕疵的行政行為都承認公定力的存在，那么將會明顯地違反法治主義的要求，而且將會不當地限制相對人以及國民的權益”。（11）如，工商機關越權對違反治安管理的人給予行政處罰，若亦承認該處罰具有公定力，顯然是對被處罰人合法權益的不當剝奪；再如，鄉鎮政府越權給他人頒發建房用地審批手續，若承認這一行政審批公定力，必然給其他村民權益造成損害。對具體行政行為有限公定力說，在我國立法上亦有所體現，如我國行政處罰法第四十一條規定“行政機關及其執法人員在作出行政處罰前，不依照本法第三十一條、第三十二條的規定向當事人告知給予行政處罰的事實、理由和依據的，或者拒絕聽取當事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立，……。”這里的不能成立，亦即無效。

轉貼于

依有限公定力說觀點，重大或明顯瑕疵的具體行政行為，不具有公定力，稱之為無效行政行為，以與有一般瑕疵的可撤銷具體行政行為相區別。所謂重大或明顯瑕疵，指“在處分外形上，只有客觀地一看，便知有誤”，（12）或“無效性在行政行為中必須明顯得讓人一目了然”。（13）這一標準確具有一定模糊性，可操作性不夠，需在理論上和制度加以進一步完善。但國內外行政法學者對行政行為明顯瑕疵情形所作研究及總結，對我們司法實踐很有指導意義。從具體行政行為構成要件和生效規則看，若具體行政行為存在以下情形之一，可認為是具有明顯或重大瑕疵，是無效的，而不承認其具有公定力。（一）行政主體方面瑕疵。1、行政主體明顯越權，包括超出其管理事項和管轄地域及處理手段的限制。分別例如：衛生行政部門對應由工商部門管理的事項作出處理、應由甲地區行政機關管轄而乙地區行政機關作出處理、行政主體只有罰款權限卻作出拘留決定等。2、行政主體不明確，指行政主體在作出具體行政行為時不表明身份，使相對人不能確定該行政行為的主體是誰。（三）內容方面瑕疵。1、內容不明確。如縣級以上人民政府給相對人頒發的土地使用權證或用地審批手續，僅載明面積，未標明位置及四至等。2、其內容事實上或法律上不可能實現。前者如環保部門責令某企業在3日內將其生產中排放的污水治理達到可飲用水標準，后者指相對人若行使該行政行為賦予的權利或履行該行政行為確定的義務將違反法律禁止性規定，甚至構成犯罪。如有職能行政機關為相對人頒發可在動物資源保護區打獵的狩獵許可證等。3、其內容違背社會善良風俗，包括違反社會公德、違反民族特有風俗及社會一般良俗。如行政部門許可他人在回民聚居區經營該民俗禁忌肉制品等。（三）形式上瑕疵，包括應以書面形式而以口頭上形式作出行政行為，及法律要求特定制式或要式而欠缺此形式。如書面具體行政行為上無署名或無公印，土地、規劃等行政法律規定了用地、規劃審批許可手續的特定形式，而采用自行制作的其它形式審批、許可手續等。（四）程序上瑕疵，包括應由相對人申請而缺少申請，須經上級部門審批而未經審批，行為未告知相對人或缺少相對人受領等。筆者認為，這里的程序應是法定的，必須有相對人參與的，足以影響具體行政行為合法性的程序，不能將行政機關為規制自己行為而制定的工作程序或法定內部行政程序及非足以影響行政行為合法性的程序的欠缺，作為認定行政行為無效的依據。因為內部行政程序是不須相對人參與，可彌補的，次要程序欠缺不足以影響具體行政行為合法性。

四、具體行政行為存在時態

我們在處理附屬證據性行政問題，或者說在審查具體行政行為證據效力時，不應不考慮該具體行政行為是否可能將要或正在、已經經受行政訴訟審查或其它行政救濟（如行政復議）這一存在狀態，因為尊重前一行政救濟程序，應是處理這一問題的基本理念，以免造成處理程序及結果上不必要的沖突。為此有必要認識具體行政行為的存在時態，這里存在時態是相對于我們正在審理本訴訟案件而言，由于我國對具體行政行為的無效條件、法律后果等未作統一法律規定，該類行政行為的爭議在實踐中仍以行政訴訟及其他行政救濟途徑解決。所以，筆者在談該具體行政行為存在時態時，包括無效具體行政行為。概言之，具體行政行為存在以下幾種時態：一、尚處于行政訴訟或其他行政救濟時限內，但尚未進入該救濟程序的具體行政行為；二、正處于行政訴訟或其他行政救濟程序中的具體行政行為；三、已經過行政救濟程序被維持的具體行政行為；四、已過行政救濟時限的具體行政行為。

具體行政行為公定力與證據效力關系

一、具體行政行為的公定力與證據效力存在何種聯系

我們可感知具體行政行為的公定力與證據效力間存在著某種聯系，其聯系途徑，可從以下二方面進行分析。

1、從附屬證據性行政問題的實質成因看，是因具體行政行為具有公定力，法院不能輕易否定其證據效力而形成，如果不考慮其公定力，將作為證據出現的具體行政行為作為一般證據來審查，附屬問題便就不存在了。2、從國內外證據立法看，英美證據法及我國最高人民法院制定的民事及行政訴訟證據的若干規定中，均規定了公文書證證明力優于其他書證，原因何在？雖然有學者將其歸因為：公文形成于本訴訟案件之外，更具客觀性；公文是國家機關等制作，更具權威性；另就是較為規范。筆者認為上述原因是一種外在因素，其實質原因在于其形成的職權性，對于作為證據出現具體行政行為來說，實質是因其公定力。

綜上，具體行政行為公定力和證據效力關系可概述為：作為證據出現的具體行政行為在本訴訟案件中是一種特殊證據；若其具有公定力，且和本訴訟案件裁判結果緊密相關，便構成本訴訟案件附屬證據性問題，當以其認定事實來證明本訴訟案件事實時，其證據效力一般高于其他書證，但不具有絕對證據效力，當以其確定的特定法律關系來證明本訴訟案件事實時，有絕對證據效力，若相對人提出異議須通過法定途徑解決。

二、具體行政行為公定力與證據效力關系的處理-附屬證據性行政問題解決

這里具體行政行為，是指與本訴訟案件事實緊密相關的具體行政行為，否則其證據效力審查便不存在障礙。

（一）不具備構成要件的“假具體行政行為”和具有明顯或重大瑕疵的具體行政行為證據效力的審查。

對該類行為，因其不具有公定力，此時該行為在本訴訟案件中并未構成實質上附屬問題，對其證據效力可按有效證據要件的標準進行審查。但因我國對此類行為無效認定途徑仍沿用法定程序，所以，若該行為正處于救濟程序中，法院應中止本訴訟案件審理，等待該救濟程序結束，再作裁判，防止審查程序上沖突；若該類行為仍處于救濟時限內，法院可與該行為有利害關系本訴訟案件當事人協商，征求其是否將申請行政救濟和申請救濟時間意見，決定是否中止本訴訟案件審理和中止時間，若當事人表示不申請行政救濟，或在中止期間內仍不申請，可逕行審查其證據效力，以保護當事人申請行政救濟權利和本訴訟案件其他當事人訴訟權利。

（二）對具有公定力的具體行政行為證據效力的審查

1、對以其內容中所認定事實部分來證明本訴訟案件事實的，因其認定事實僅具有相對公定力，法院可從有效證據要件標準逕行審查判斷，即使法院否定該具體行政行為認定事實，不予采信，也不與公定力根本沖突，因為“公定力是與行政行為的法效果相關的。所以，只要不攻擊法效果，即使該行政行為的合法或違法在撤銷訴訟以外的訴訟中成為問題，也不與公定力相抵觸”。（14）此時未否定該具體行政行為所確定法律關系。但要如同前述“對假具體行政行為”和無效行政行為證據效力審查一樣，注意防止審查程序沖突，和保護當事人申請行政救濟的權利。

2、以其內容中所直接確定的法律關系-權利義務關系來證明本訴訟案件事實的，原則上應承認具體行政行為所確定法律關系的絕對公定力，不得逕行審查否定其證明力。若當事人已對該具體行政行為申請行政救濟，應中止訴訟；若該具體行政行為尚處于行政救濟時限內，應建議當事人盡快申請行政救濟，若當事人明確表示不申請，或在中止訴訟期間內拖延不申請，可逕行裁判，以保障本訴訟案件審理效率。

各類訴訟中附屬證據性行政問題處理，是司法審判實踐中較為棘手和亟待探討問題，如何處理，極大影響本訴訟案件裁判的公正性和效率。這不僅需要在理論上作更多、更深入研究，更須要在訴訟制度上盡可能予以明確和完善。筆者借鑒了對此問題有較深研究專家、學者觀點，提出個人不盡成熟看法，以期有更多爭論和指教。

注釋：

（1）參見蘇西剛、付文華：《民事訴訟中行政附屬問題探析》，載于《行政法學研究》，2000年第1期61頁。

（2）參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社，1999年10月第一版，第155頁。

（3）同（2）。

（4）參見（日）室井力主編：《日本現代行政法》，吳微譯，中國政法大學出版社1995年第一版，第93頁。

（5）參見姜明安前揭書，第155頁。

（6）引自（日）鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，姜明安校，法律出版社1999年4月第一版，第104頁。

（7）具體行政行為作為證據出現時，一般可歸類為公文書證。

（8）參見劉勉義：《對具體行政行為的幾個基本問題的看法》，載于《行政法學研究》，1996年第2期第13頁。

（9）參見劉勉義前揭文及姜明安前揭書第150—153頁。

（10）參見葉必豐：《假行政行為》，載于《判例與研究》1998年第4期。

（11）引自（日）室井力前揭書第99頁。

（12）引自（日）室井力前揭書第102頁；

篇8

第一條為了加強對重大建設項目的監督管理，確保建設工程質量和建設資金的安全和合理使用，提高投資效益，經市政府批準，市發展和改革委員會（以下簡稱市發改委）成立了景德鎮市重大建設項目稽察辦公室（以下簡稱市稽察辦），負責組織對全市重大建設項目進行程序性稽察，對建設過程的主要環節和主要方面進行監督檢查，為進一步規范重大建設項目稽察工作，保證稽察工作客觀、公正，提高稽察工作的效率和質量，根據國家、省有關法規，結合我市具體情況，制定本辦法。

第二條本辦法所稱重大建設項目，是指國家、省、市政府出資（融資）的，利用國債或其他政策性資金的，利用國際金融組織或外國政府貸款的，總投資在100萬元以上的建設項目；對國民經濟和社會發展有重大影響的其他建設項目。

第三條市稽察辦負責承辦本市區域內的重大建設項目稽察的組織工作，各有關部門和單位要積極支持，配合市稽察辦工作，為稽察人員開展稽察工作提供必要的工作條件。

第四條市重大建設項目稽察，應建立相關監測和重大事項報告制度，實行現場稽察與平時監控相結合；建立舉報制度，充分發揮社會監督作用。

第五條市重大建設項目稽察工作堅持依法辦事，客觀公正，實事求是的原則，不干預被稽察項目單位的日常業務活動和經營管理活動。

第六條市稽察辦開展稽察工作所需業務經費由市財政列入年度預算專項撥付。

第二章稽察內容

第七條市重大建設項目稽察的內容包括：審批程序稽察、項目法人稽察、勘察設計稽察、工程招投標稽察、開工條件稽察、施工和工程進度稽察、設備材料采購稽察、工程監理稽察、工程質量稽察、資金使用和概算控制稽察、投資環境稽察、竣工驗收稽察和項目效益稽察等。

第八條審批程序稽察。主要內容包括：項目建議書、可行性研究報告、初步設計、開工報告、竣工驗收是否經過審批、審批程序是否符合國家有關規定。

第九條項目法人稽察。主要內容包括：項目法人責任制是否落實，組織機構是否符合國家的法律及有關規定；項目法人的各項規章制度是否健全，執行是否嚴格；目標管理責任制是否落實。

第十條勘察設計稽察。主要內容包括：勘察設計單位的資質是否符合有關規定；勘察設計的深度和質量是否滿足要求；設計依據、標準、規范、定額等是否嚴格執行國家有關規定，設計變更是否按規定進行報批；對勘察設計單位的設計質量和信譽以及服務水平進行評價。

第十一條工程招投標稽察。主要內容包括：建設項目的勘察、設計、施工、監理單位的選擇以及主要設備、材料的采購是否進行了招投標，招投標運作是否規范；是否符合有關法規；簽訂的各種協議和合同是否嚴密、可靠、規范；有無中標后進行轉包、違法分包等問題。

第十二條開工條件稽察。主要內容包括：項目資本金及其它建設資金的落實、施工組織、設計大綱的編制、主體工程（或控制性工程）施工招標、設計圖紙交付、協議的簽訂、監理招標、征地拆遷以及三通一平工作，需要的主要設備和材料的訂購等開工條件是否具備。

第十三條施工和工程進度稽察。主要內容包括：施工單位的資質是否符合有關規定，施工技術方案和施工機械設備、技術人員、施工方法、安全控制、設備材料使用、工程進度是否符合合同要求；對施工企業的施工質量、總體水平和信譽進行評價。

第十四條設備材料采購稽察。主要內容包括：設備材料的采購合同，尤其是引進國外成套設備和關鍵設備的合同是否嚴密、可靠，是否符合國家和省、市有關規定，合同執行情況如何；對設備材料廠家和供應商信譽進行綜合評價。

第十五條工程監理稽察。主要內容包括：監理單位的資質是否符合有關規定，現場監理人員的數量和素質以及監理手段是否滿足工程建設的要求；監理工作是否規范；對監理單位信譽進行綜合評價。

第十六條工程質量稽察。主要內容包括：項目、施工、監理單位的質量管理體系是否建立和健全，質量責任制是否落實；工程質量是否符合設計要求，是否出現過質量事故；是否存在瞞報工程質量事故和在工程質量事故處理中弄虛作假的現象。

第十七條資金使用和概算控制稽察。主要內容包括：項目單位的財務制度是否健全，財務管理是否規范；項目的資金來源是否符合有關規定，資金到位情況如何；資金的使用是否符合概算有關規定，支付是否按照合同執行；概算控制措施是否落實，概算審批和調整是否符合國家、省有關規定；有無擅自截留、挪用、擠占資金和損失浪費問題。

第十八條投資環境稽察。主要內容包括：各個部門和各個方面有無對建設項目亂收費、亂攤派、亂集資的現象，有無以各種借口干擾、影響項目建設的情況，項目所在地政府是否為項目及時提供各種服務，是否及時解決項目建設中出現的有關問題，有無推諉扯皮現象。

第十九條竣工驗收稽察。主要內容包括：竣工驗收是否符合國家和省有關規定和驗收標準，主要結論和意見是否符合實際情況。

第二十條項目效益稽察。主要內容包括：項目建設的經濟效益和社會效益是否達到了可行性研究報告預定的目標。項目建設對環境的影響是否控制在國家有關環保規定的范圍內。

第三章稽察工作程序

第二十一條確定稽察項目。市稽察辦根據項目審批情況，在可行性研究報告批準后立即介入對項目的跟蹤監督和服務，并以文件形式下達項目稽察要點和工作底稿，做到稽察工作事前介入?；祉椖恐饕獜氖薪ㄔO項目中選擇確定。

第二十二條建立項目檔案和數據庫?；祉椖棵麊未_定后，應建立項目檔案和數據庫。市稽察辦負責收集開展項目稽察工作所需的有關資料和數據。

第二十三條制定項目稽察提綱。稽察提綱應根據稽察的任務和重點，逐項列出稽察的具體內容，要具有可操作性，能夠指導實際稽察工作。

第二十四條現場稽察。市稽察辦工作人員及專家根據稽察工作計劃安排的需要，深入項目現場。按照稽察提綱內容進行實地稽察。

第二十五條編寫和提交稽察報告。每次稽察結束后，稽察辦應及時編寫和提交稽察報告。

稽察報告的主要內容應包括：項目基本情況，存在的主要問題（或經驗），相關建議等。

稽察報告要求事實清楚、數字準確、依據充分、結論客觀公正。稽察報告經市稽察辦負責人審核后，報市發改委領導，經市發改委領導批準后，印發給被稽察單位并抄報市政府和抄送有關部門。項目存在重大問題的應及時上報市政府和省稽察辦。

第二十六條下達整改通知。每次稽察結束后，對存在較嚴重問題的項目，下達整改通知，督促項目整改。整改通知以市發改委的名義下發。整改通知的主要內容應包括，項目存在的主要問題，整改措施和處理意見。

第二十七條復查驗收。市稽察辦應適時組織稽察人員對項目整改情況進行復查，并提出復查報告。復查報告報市發改委領導審核。復查驗收合格后，項目稽察工作結束。

第二十八條總結表彰。對項目建設管理規范、成績突出的，市稽察辦應提請市發改委報市政府進行表彰。

第二十九條立卷和歸檔。項目稽察材料、憑證、稽察報告、整改通知、復查報告，應根據檔案管理的有關規定進行分類、整理，集中立卷和歸檔。根據情況還應將有關資料抄送有關部門。

第四章稽察工作方法

第三十條根據實際情況，對市重大建設項目的稽察，可實行經常性稽察、重點稽察、專項稽察、現場稽察和跟蹤監測等方式。

第三十一條根據項目的進展情況和特點?，F場稽察可以采取對項目建設進行全面稽察的方式，也可以采取對項目建設的某一方面或幾個方面進行重點稽察的方式。必要時，還可以對被稽察單位所牽涉的單位和某個環節可進行延伸稽察。

第三十二條現場稽察工作主要采取聽、看、查、核、談的方式，對重要的證詞、證據可以進行錄音、復印、拍照和攝像。具體方式為：

（一）聽取項目主管單位、項目建設單位以及設計、施工、監理等單位對項目建設過程的情況匯報。

（二）查閱項目的有關文件和資料，包括向有關部門調查核實項目的有關審批文件、設計資料、設計圖紙，招投標的有關文件、資料和簽訂的各種合同，建設項目的財務報表、會計帳薄、會計憑證，項目單位的各項規章制度，監理日記和監理報告。

（三）實地查看工程質量和現場管理情況，查看有關質量檢測機構和檢測設備的情況，必要時可以進行抽樣檢驗。

（四）核實有關情況，包括向有關部門調查核實項目的資金來源和資金使用情況，勘察設計、施工、監理單位的資質、合同執行、現場服務和信譽情況。

（五）與參建單位的有關人員座談，或多方面了解情況。

第三十三條根據需要可以與監察、財政、審計、金融、建設等有關部門組織聯合稽察組對某些項目進行稽察，也可以聘請有關專業技術人員參與稽察，或者委托有資質的機構對某項內容進行檢驗和鑒定。

第三十四條稽察結束，稽察組應向項目建設單位再次核實情況，確保稽察的準確性，并與項目主管部門或縣（市）區分管領導交換意見，通報稽察情況。

第五章市稽察辦的職責及稽察人員的權利、義務和責任

第三十五條市稽察辦的主要職責：

（一）根據國家有關法律、法規和方針、政策，研究制定我市重大建設項目稽察的具體規定和稽察人員管理辦法，確定提出有關項目監管的政策建議；

（二）提出項目稽察計劃，進行項目稽察；

（三）負責稽察工作的組織和稽察人員的派出、培訓及管理工作；

（四）負責稽察報告的匯總、審核，下達整理意見，并監督落實；

（五）負責與各縣（市）區及有關部門的聯絡和協調工作；

（六）承辦國家發改委、省發改委及市政府交辦的其他工作。

第三十六條、稽察人員依法執行公務受法律保護，任何組織和個人不得拒絕、阻礙稽察人員依法執行公務，不得打擊報復稽察人員?；烊藛T開展稽察業務時具有以下權力：

（一）可以要求項目建設單位提供與稽察有關的文件、資料、數據，查閱項目單位的會計帳簿、會計憑證等財務資料，必要時可以對有關人員進行質詢；

（二）可以向項目參建單位、設備材料供應商以及與建設項目有關的企事業單位調查和了解有關情況，必要時可查閱這些單位的會計帳簿、會計憑證等有關資料；

（三）根據工作需要，可以經市稽察辦商請有關部門提供相關資料；

（四）可隨時進入施工、倉儲、辦公、檢測、試驗等與項目建設有關的場所和地點進行現場查驗和取證；

（五）監督項目初步設計審查、施工圖設計審查、招投標、竣工驗收等重大活動，參加項目建設有關重要會議。

第三十七條、稽察人員應履行以下義務：

（一）依法行使職責，堅持原則、秉公辦事，自覺維護國家利益；

（二）自覺接受人民群眾監督，不越權干預項目單位的正常建設活動；

（三）認真進行稽察工作，保證工作質量和效率，及時完成稽察任務；

（四）客觀公正，實事求是地反映項目建設的情況和問題；

（五）對建設單位反映的需要上級部門解決和協調的問題，應及時向有關部門反映，幫助解決；

（六）辦理稽察事項時，與被稽察單位或者稽察事項有利害關系的，應當回避；

（七）保守國家秘密和被稽察單位的商業秘密。

第三十八條、稽察人員應當嚴格遵守廉潔自律的有關規定，自覺防止各種違規違紀行為。

第三十九條、稽察人員在稽察工作中成績突出，為維護國家利益作出重要貢獻的，給予獎勵。具體辦法另行制定。

第四十條、稽察人員有下列行為之一的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任:

（一）對被稽察項目的重大問題隱瞞不報，嚴重失職的；

（二）與被稽察單位串通，編造虛假報告的；

（三）干預被稽察單位正常的建設活動，致使其合法權益受到損害的；

（四）泄漏國家秘密和被稽察單位商業秘密的；

（五）違反國家機關工作人員廉潔從政有關規定的。

第六章被稽察單位的權利、義務和責任

第四十一條、被稽察單位有以下權利:

（一）對稽察中發現的問題，可以向稽察人員進行申辯；對稽察報告和處理意見有異議的，可以向市發改委提出申訴；

（二）發現稽察人員有違紀、違法行為的，有權向市委市政府的有關部門投訴。

第四十二條、被稽查單位履行下列義務和責任：

（一）積極協助稽察人員的工作，如實提供稽察工作需要的文件、資料、數據；

（二）自覺執行市稽察辦制定的文件和資料報送制度、項目月信息報表制度、重大事項報告制度等各項規章制度；

（三）以下文件、資料、數據和信息必須及時報送市稽察辦:

1、項目建議書、可行性研究報告、初步設計等的總說明、開工報告及各階段批復文件復印件；

2、咨詢單位的項目評估意見，初步設計的專家評審意見；

3、上級有關部門審批的調整項目建設方案，建設規模，建設內容，建設標準，資金來源，投資概算等報告及批復文件復印件；

4、監理月報表和向項目法人的報告；

5、勘察設計、施工、監理等各參建單位的資質和資信證書復印件，各參建單位的基本情況介紹；

6、重大設計變更報告及批復文件復印件；

7、政府質量監督部門的檢查驗收報告；

8、項目單位編制的年度實施計劃、季度、年度會計報表，建設項目基本情況表，項目建設月度報表；

9、審計單位的審計報告；

10、有關竣工驗收的文件復印件；

11、市稽察辦要求報送的其他資料。

（四）下列重大事項必須及時報告市稽察辦:

1、項目初步設計和概算調整審查；

2、項目招標、評標；

3、項目單位領導班子成員的變動；

4、勘察設計、施工、監理單位的變更以及不合格施工隊伍的清除出場；

5、重大質量，安全事故；

6、項目竣工驗收；

7、其他相關的重大事項。

第四十三條被稽察單位接到整改通知后，應當認真按照通知要求進行整改，切實解決項目建設中存在的問題，并按要求上報整改報告。

第四十四條被稽察項目及有關單位和個人有下列行為的，對其主要負責人和直接責任人，提請有關部門或地方給予行政或紀律處分；構成犯罪的，移交司法部門追究刑事責任:

1、違反本實施辦法有關規定的；

2、拒絕、阻礙稽察人員執行任務或者打擊報復稽察人員的；

3、向稽察人員行賄，影響稽察人員公正履行職責的。

第七章對違規、違紀及違法問題的處理

第四十五條針對稽察過程中發現的問題，由市發改委依據有關規定作出處理決定，構成違法、違紀的，向有關部門提出處理意見或建議。

（一）對項目法人存在的違反國家和省、市基本建設有關規定的，根據情況輕重作出以下單項或多項處理：

1、責令限期整改；

2、通報批評；

3、建議有關部門對項目單位領導班子作出調整或重組；

4、建議有關部門暫停拔付建設資金；

5、建議金融機構停止貸款，對嚴重違規有可能造成貸款損失的，還可提前收回貸款，并追究項目法人相應的法律責任；

6、暫停項目建設；

7、暫停所在縣（市）區，部門新項目的審批；

8、對在違規操作中的非法所得，建議有關部門進行處罰，并將罰沒款上繳市財政（國庫）。

對稽察中發現的涉及其他部門和地方職責權限的問題，移交有關部門和地方處理，有關部門和地方應將處理結果及時反饋市稽察辦。

（二）對勘察、設計、施工、監理單位，主要材料與設備供應商，總承包單位及有相關中介機構，在項目前期和建設過程中違反國家和省市有關規定，負有相關責任的，可視情節輕重做出下列單項或多項處理：

1、責令限期整改；

2、通報批評；

3、責成項目法人撤換相關單位，依法重新進行招標；

4、建議有關部門依法責令其停業整頓、降低其資質等級直至吊銷營業執照；

5、建議有關部門對負有責任的執業注冊人員責令其暫停執業；吊銷執業注冊證書，一定時期內不予注冊；情節特別惡劣的，終身不予注冊；

6、建議工商行政管理部門依法吊銷其營業執照；