政府財務報告制度范文
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篇1
中圖分類號：D9
文獻標識碼：A
doi：10.19311/ki.1672-3198.2016.15.061
1 引言
我國政府會計是在適應財政預算管理的基礎上發展起來的，以收付實現制為基礎，能夠準確反映預算收支情況，發揮預算管理和監督作用。然而，在經濟發展新形勢、政府職能新變革中，以收付實現制為基礎所編制的政府財務報告弊端漸顯，比如：無法反映已發生但無現金收支的收支項目，也無法反映未來收益、隱性負債和或有負債等項目，難以準確有效地衡量政府資產負債情況，等等。傳統的政府會計制度遭遇挑戰，急需做出調整。為此，權責發生制政府綜合財務報告制度相關文件的出臺是必要并且重要的。相關部門應該積極配合工作，早日落實制度到實處，自主、自覺地推動我國政府會計改革與發展，早日與國際政府會計趨同、接軌。
2 我國權責發生制政府綜合財務報告制度之進展
我國政府會計起步較晚，政府會計改革不受重視，但近幾年隨著國家經濟的發展以及政府職能的轉變，改革進程有所推進。2006年“十一五”規劃中提到了“推進政府會計改革”，2010年“十二五”規劃要求“進一步推進政府會計改革，逐步建立政府財務報告制度”，同年年底正式《權責發生制政府綜合財務報告試編辦法》。
2011年，試編率先在11個省區市開展，2012年擴大到20多個省區市及所屬的部分縣市，試編所采用的方法是：政府會計日常核算仍以收付實現制為基礎，權責發生制運用于年度政府綜合財務報告的編制中。試編工作引入統計、估算等方法進行核算，一定程度上補全了日常核算遺漏的會計信息，對試編地區的政府“家底”進行了梳理；試編報告所涵蓋的政府財務信息范圍更全面、更充分，能夠反映政府整體層面的財務狀況和財政財務管理情況，這些都是試編過程中取得的成果。但是，遺憾在于：試編工作還沒有普及全國每個省市地區；試編過程中，需要將以收付實現制為基礎所記錄的數據信息轉換成權責發生制為基礎下的衡量值，工作量巨大且易出錯，數據的準確性難以完全保證。
針對試編工作的情況，相關部門逐漸提高了對政府會計改革的重視，更具號召力和嚴謹性的方案陸續頒布。十八屆三中全會明確提出了要“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度”；2014年底，《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》出臺；2015年12月10日，財政部《政府財務報告編制辦法（試行）》和相關指南，規范權責發生制政府綜合財務報告制度改革試點期間的政府財務報告編制工作。至此，關于權責發生制綜合財務報告的制度方案基本確定，同時財政部政府會計準則委員會正式成立，《政府會計準則――基本準則》如期出臺，全國性行政事業單位資產清查核實工作落實進行，多層次、全方位的政府會計改革工作正在逐步展開。
3 政府綜合財務報告制度之國際比較
3.1 美國
美國政府綜合財務報告分為聯邦政府和州與地方政府兩大層級。
在聯邦政府中，試編權責發生制政府綜合財務報告最早可追溯到上世紀70、80年代，經過探索于1990年頒布《首席財務官法案》，確立了政府綜合財務報告的法律地位，從法律上對編制政府綜合財務報告做出明文規定，推動了美國聯邦政府的財務報告制度改革與發展。法律要求，美國聯邦政府將以權責發生制為基礎，于每個財政年度結束編制，并向社會公眾公布聯邦政府各部門及政府整體層面的財務報表和報表附注。
其中，聯邦政府各行政部門依據法律要求編制完成各部門的年度財務報告，聘請外部單位進行審計，最后提交給財政部和總統預算辦公室。而政府整體層面的綜合財務報告，通過政府內部網絡系統平臺下載各部門上傳的各自財務數據，并對數據進行篩選、處理、匯總，編制整體層面政府綜合財務報告，編制完成后交由政府問責局進行審計，連同財務報告及財務報告審計結果一并向社會公布，提高財政透明度。
在美國州和地方政府中，政府財務報告制度改革興起時間更早，經歷半個多世紀的探索，于20世紀末由美國政府會計準則委員會（GASB）頒布第34號政府會計準則，使州和地方政府財務報告模式得以統一，獲得法律保障。準則要求美國州和地方政府以完全的權責發生制為基礎進行編制，內容以財務部分為核心，輔之以介紹（概況）部分與統計數據部分，另外涉及美國聯邦政府所不涉及的基金財務報表。其編制流程大致為：（1）事前培訓。進行編制前的財會人員培訓工作，由地方財政國庫部門統一組織教育培訓，普及法律規定的編制要求、相關規定，提高參與編制財會人員的熟練度，樹立財會工作守法意識。（2）事中監控。國庫部門完成年度財會人員培訓工作后，向各部門分發工作表進行財務數據的填制。工作表統一收回后，進行數據整理與匯總，并編制完成州和地方政府財務報告。整個過程要求國庫部門參與，發揮監督指導作用。（3）事后審計。編制完成的州和地方政府財務報告需要提交外部審計機構，外部審計機構依據美國政府問責局制定的《政府審計準則》開展審計工作。
3.2 英國
英國政府會計推行權責發生制最早出現在地方政府中，但成效并不盡如人意。1999年，英國正式開始編制以權責發生制為基礎的政府財務報告，于2004年完成第一次試編。2006年，英國政府從法律上落實了這一會計制度，推行實施《政府財務報告手冊》，規范了英國中央政府進行會計核算與報告時的各種會計處理。
英國政府綜合財務報告所涉及的范圍較一般聯邦國家更為廣泛，包含了所有公共部門，工作量大，因此整個過程耗時間、耗人力。其主要內容包括年度工作報告、內部控制聲明、年度財務報表及其附注以及審計聲明等。編制具體過程如下：首先由劃分為四大類的1300多個公共部門分別編制其部門的財務報表，提交給審計總署進行審計，審計通過后將相關數據及財務報表提交財政部。接著，利用CONS系統輸送部門數據給英國財政部，財政部對CONS系統中的數據進行分析，抵消公共部門之間的內部交易，完成數據整理，據此編制整體層面的政府財務報告。最后，將財務報告提交給議會，結束前一年度政府綜合財務報告的全部工作內容。
3.3 加拿大
1995年，加拿大聯邦政府在編制政府會計和財務報告中開始采用完全的權責發生制，以《加拿大公共賬目》形式呈現，內含：經審計的財務報表（政府運行和累計赤字表、資產負債表、凈負債變化表及現金流量表）、財務數據摘要及其他財務信息分析；政府各部門財務狀況；其他相關信息及其分析。值得借鑒的是，加拿大聯邦政府財務報告的財務分析豐富而全面，涉及影響到財務報表的重大事項概述、潛在的風險和不確定事項、相關趨勢分析等。
加拿大聯邦政府在編制過程中，首先由聯邦各部門于每個財政年度結束后的三個月內完成財務報告初稿的編制工作，同時在其財務管理系統中完成數據調整和上傳工作；初稿需進行審計，再報送給總出納長辦公室；總出納長辦公室從核心財務管理報告系統中獲取來自各部門的數據，整理并編制完成政府整體層面的綜合財務報告。
綜上，美國、英國、加拿大等國的政府財務報告制度經過探索和實踐已趨于成熟、完整，為我國提供寶貴的經驗教訓和啟示。
4 建議
考慮到我國政府會計制度起步較晚、發展遲滯，推進政府綜合財務報告制度需要總結他國經驗教訓，有針對性的進行逐步鞏固。結合美英加等先進國家政府會計制度、財務報告制度的改革歷程及實施現狀，對我國實施政府綜合財務報告提出以下三點建議。
第一，制度的完善是前提。美加英各國顯而易見都已具備成熟統一的政府會計準則，為其政府財務報告的編制提供正確指導。就目前而言，我國雖然頒布了關于權責發生制政府綜合財務報告的方案，但整體上政府會計相關制度規定條塊分割、口徑不一，缺乏統一的核算標準，造成政府綜合財務報告所需信息與日常政府會計核算脫節。為此亟需建立起適應權責發生制政府綜合財務報告的政府會計制度。另一方面，我國對于政府綜合財務報告的推行仍處于試編階段，且覆蓋范圍未廣至全國，試編而得的經驗不夠充分，總結出的辦法和相關指南還有待檢驗，應不斷實踐，不斷修正。
第二，豐富的資源是保障。在對美英加各國政府會計制度的分析中，可以明顯的感覺到，權責發生制政府綜合財務報告的順利推進背后，依靠的是豐富的物力、人力、財力等各項資源在支持。物力上，美國、英國和加拿大都有一個很明顯的特征是，他們具備強大的政府會計管理信息系統，有效提高會計工作效率與質量。綜合財務報告的編制，自下而上各級部門之間傳輸的數據龐雜，甚至需要轉換，僅靠人工進行傳遞、核對及匯總難免出現失誤，尤其我國相關政府會計制度尚不完善，基層會計人員專業度不高，更應積極研發一套適合我國政府會計的信息系統，實現統一標準的會計信息共享，形成全國信息自下而上的匯總和合并，避免不必要的失誤，提高效率與質量。
人力上，需要培訓專業性更強的綜合型會計人才。權責發生制所涉及的政府會計核算業務更加復雜，編制合并報告所含信息更廣泛，甚至涉及會計之外例如財政、金融等各方面的知識，因此對會計人員的知識儲備要求更高。除此之外，報告編制合并過程中需要交流接觸的是各個部門甚至包括上下級部門，要求會計人員在具備專業知識之外是能夠積極進行協調溝通的，擁有強大的交際能力及情商。這些都是需要在不斷的培訓、實踐過程中積累經驗的。
財力上，上述的信息系統建設、綜合型會計人才培訓都需要大量的財力支撐。且政策推行覆蓋范圍寬廣，關系復雜，是一項長遠持久的項目，在短時間內取得顯著成效幾乎不可能，需要耐心和毅力。財力支持僅僅依靠國家財政投入不足以支撐政策推廣落實，更應號召社會力量共同參與、共同助力。
第三，審計、公開是后續。在國外，政府財務報告需要經審計機構審計，部分還需要向社會公開，其透明度遠高于我國?！吨腥A人民共和國審計法》、《國家審計基本準則》中涉及政府審計相關的規定，但在實際實施過程中，其審計監督效用有待加強。在2014年底批準的《方案》中，政府綜合財務報告被要求與上市公司年報一樣接受審計，并與財務報告一同，按規定向社會公開。這一規定應當引起政府各部門的重視，自覺落實；也要求各審計機構堅持自身的獨立性與專業，嚴格進行審計。另外，目前關于政府綜合財務報告的新聞大多于財政部官網、中華會計網校等專業媒介，一些瀏覽量大的網絡媒體報道甚少，對于大眾的普及率并不高，有必要加強宣傳力度、開展專項講座，向大眾普及。關注的人多了，監督的人也就多了，政府部門在編報過程中也就會更加嚴謹的執行相關規定。這能夠提高政府綜合財務報告的公開性、透明度，有利于權責發生制政府綜合財務報告的編報。
參考文獻
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篇2
關鍵詞：政府；財務報告；改革
中圖分類號：F810.6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）29-0136-02
2014年，國務院下發了《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》（以下簡稱改革方案），要求“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度”；同時，新預算法規定“各級政府財政部門應當按年度編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告”。這標志著我國各級政府部門編制政府財務報告工作正式啟動。
一、我國政府財務報告改革現狀
（一）我國政府財務報告體系構成
我國政府財務報告要由原來的收付實現制改為以權責發生制為基礎編制，包括政府綜合財務報告和政府部門財務報告。其中，政府部門財務報告由政府部門編制，主要反映部門財務狀況、運行情況等，為加強政府部門資產負債管理、預算管理、績效管理等提供信息支撐；政府綜合財務報告主要由財政部門編制，主要反映政府整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續性等，可作為考核地方績效、開展地方政府信用評級、評估預警地方政府債務風險、編制全國和地方資產負債表以及制定財政中長期規劃和其他相關規劃的重要依據。
（二）我國政府財務報告改革時間表
按照《改革方案》要求和財政部工作部署，全國各省市于2013年開始試編政府綜合財務報告。目前，全國各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政部門已試編了本級和縣級以上各級政府綜合財務報告。從《改革方案》時間安排上看，2016年財政部選擇7個試點省份試編政府部門財務報告，并開發相應信息管理系統。2017年，試點省份正式編制各級政府部門財務報告和政府綜合財務報告。2018年，全國36個省、自治區、直轄市和計劃單列市全部正式編制政府部門財務報告和政府綜合財務報告。
二、當前政府綜合財務報告改革中存在的問題和困難
（一）相關會計要素核算存在困難
1.政府資產狀況核算存在困難
（1）對固定資產的核算和反映不夠全面和準確。自2013年行政、事業單位會計制度改革以來，對于新增固定資產，要結合當地實際和本單位情況計提折舊。但是很多地方政部門并沒有嚴格執行，而且對于存量資產（即以前年度購入的資產）也無法計算累計折舊。2016年新總預算會計制度的實施，增加了對于政府股權投資的核算，而對于政府投資建設的固定資產，由于產權不清晰等原因導致無法確認為誰的固定資產，因此在政府資產負債表上無法準確反映。（2）目前政府會計缺少對國有產權的確認和反映。在現行財政總預算會計制度中，僅對財政部門新增加的國有股權形態的政府資產進行會計確認、計量、記錄和報告，而對于國資管理的國有企業股權沒有在政府賬務上以權益反映，因而財務報告目前只能根據企業決算報表按照國有權益比重進行粗略折算，造成家底不清。（3）公共基礎設施產權不清、核算不準。目前，我國的公共基礎設施管理較為粗放，很多政府單獨投資的公共基礎設施，大都記在融資平臺公司賬務。對于不同級政府參與投資、或者政府與社會力量合資的基礎設施項目，基建審計決算后直接移交建委等部門管理，并沒有登記在建委賬務上。因此，很多存量公共基礎設施，由于缺少原始會計資料，無法確認計量入賬。除非聘請社會會計或審計力量對大量基礎設施進行確認和評估，但由于工程浩大，將耗費大量人力、物力和財力。（4）自然資源無法確認和計量。對于煤炭、海洋資源、水資源、森林植被等自然資源，由于儲備沒有探明、產權無法分清，且比如水資源季節性變化特別大等情況，無法確認和計量入賬。
2.未能充分反映政府的負債狀況
我國目前政府財務報告中對政府相關負債信息的反映不完整，一方面是對于政府債務這個概念的界定仍然不夠明確，如社會保險基金缺口是否屬于政府債務；另一方面，由于歷史原因，政府負有擔保責任的債務等在政府會計中沒有反映，因而在政府財務報告中也沒有得到充分的反映。
3.收入、費用狀況計量存在困難
收入、成本費用是傳統會計制度基本上未涉及的領域。要評價績效，就必然要求對收入和成本費用進行確認。收入、成本費用的發生時間不一定與現金發生時間對應，這就要求根據權責發生制的原則對收入、成本費用進行確認，這無疑增加了會計處理的難度?，F金流信息同樣與傳統政府會計制度幾乎沒有聯系。
（二）目前政府會計工作人員的專業素質尚未適應改革的要求
政府財務報告改革直接的執行者是在政府及相關部門從業的會計人員。長期以來，這些從業人員已經適應了傳統的收付實現制基礎下的預算會計核算工作。而政府財務報告的編報基礎是參照企業的權責發生制為基礎，相關會計從業人員目前的知識結構可能難以適應改革的要求和規定。
（三）改革將會大幅增加政府部門的工作量，改革阻力較大
政府財務報告包括政府部門財務報告和政府綜合財務報告。政府部門財務報告是綜合財務報告編制的基礎。對于各部門而言，政府部門財務報告是新事物，亟須加強相關制度的學習、相關業務技能的提升。同時，財政部門除了要編制政府綜合財務報告外，還要幫助各部門盡快適應新情況，以便準確編制政府部門財務報告，同時進行匯總編制。政府綜合財務報告制度的運行，意味著政府部門工作量的大幅增加。這其中包括清查核實資產負債、編制部門財務報告、部門財務報告審計、報送并公開政府財務報告，會大大增加各部門的工作量。特別是初始階段，可能會耗去各部門較多的人力、物力和財力。
三、下一步工作建議
（一）加快我國相關會計配套制度建設，為推進權責發生制政府綜合財務報告改革創造前提
對于財政部門，要加快總預算會計制度改革；對于股權投資、政府債務等屬于政府的資產和負債的要素，要盡快納入總預算會計核算。對于行政事業單位，要盡快執行新的行政事業單位會計制度；對于新購入的資產，要按照權責發生制原則計提折舊；對于基建工程賬務報表，要及時并入單位“大賬”報表。
（二）加快資產清查，搭建政府資產管理平臺，為財務報告改革奠定基礎
搭建政府資產管理平臺，將政府資產下的國有企業資產、行政事業單位資產、政府經管資產統一整合到一個統計核算平臺，建立統一的政府資產信息系統。這樣，既解決了政府資產的計價核算、統計匯總，又避免了政府資產的重復統計、統計遺漏問題。
推動經管資產法規體系建設。根據政府資產報告試點工作的經驗，對政府資產的分類、計價、概念、邊界進行明晰，推動與行政事業單位會計制度的銜接，逐步納入會計核算。同時，盡快出臺政府資產管理辦法，逐步建立健全政府資產管理體系。
對于公益性資產管理，應盡快完善政府投資項目管理制度，加強對這部分政府性資產的價值核算和實物管理；對于資源型資產，應強化保護、合理開發和加強管理，積極引入績效評估機制。在分類加強制度建設的同時，推動地方政府性資產管理法規制度建設。
（三）開展相關人才的培養，為政府財務報告工作的順利開展儲備人才
開展政府財務報告的主要是政府的會計人員，但目前我國缺乏具備這方面較高專業技能的人才，因此要重視和加強該相關專業人才的培訓和教育。只有成功培養出一批具有高素質、強專業、豐富實踐經驗的人才，才能為政府財務會計報告工作的順利開展提供各環節需要的人才。對于政府會計人才的培養，相關部門也要結合實際，做長遠打算。一方面通過短期培訓提升當前專業人員的知識，同時要考慮長遠，制訂培訓計劃，有步驟、有計劃地進行長期培訓，切實培養出一批高素質的政府會計人才，滿足我國建設服務型政府的人才需求。
篇3
2.改進政府財務報告是公共財政改革的必然要求
近年來，我國財政體制發生了較大變化，為了適應市場經濟的發展需要，財政部門開始循序漸進的建立公共財政體制。在公共財政體制下，要保證財政資金使用的有效性和財政管理的公開、公正、透明，考察部門預算的合理性及其執行效果，考察政府采購成本的公允性，對財政資金的使用實施有效的監控等，都需要相應的政府會計信息作支撐。與此同時，政府出于向納稅人、國債購買者和投資者等政府資金的提供者提供有用信息的需要（如納稅人對于政府資產管理的關注，國債購買者和投資者對于政府債務結構和償債能力的關注等），出于監控財政資金的使用和加強政府自身資產和負債管理的需要，我國有必要建立相應的政府會計核算標準和財務報告制度。
3.政府績效評價制度的建設離不開政府財務報告的改進
隨著我國新一屆政府開始推行問責制和公共財政體制要求對財政資金的使用進行追蹤問效，我國財政部門以及其他有關部門都在逐步建立起政府的績效評價體系，以對政府部門及官員進行有效的制約和監督。
在政府績效評價體系的建設過程中，政府績效評價標準的設計固然重要，但是為政府績效評價提供數據的政府會計信息和其他有關信息則更加重要。從這個角度講，要建立起科學、合理的政府績效評價體系，離不開政府會計的改革和政府財務報告所提供的信息。比如，如果要評價財政項目的有效性，就必須依賴于政府會計提供有關項目成本的信息和由項目所形成資產的信息如果要評價某一政府或者部門的工作業績和可持續發展能力，就需要依賴于政府財務報告中所包括的營運績效表和資產負債表所提供的有關收入、費用、資產、負債信息等。
4.改進政府財務報告是加強社會監督的需要
人民群眾和社會輿論對于政府財務狀況、運營績效和現金流量信息也日益關注，希望能夠獲得更多的知情權，從而對政府無形中形成了一個強大的社會監督網。政府要提高自身的透明度，解脫其公共受托責任，滿足社會監督的需要，也必須建立起一套完整的政府會計標準和政府財務報告制度。
四、結束語
政府財務報告是政府會計的“產品”，它向社會公眾提供有助于分析和評價政府的受托業績及受托責任履行情況的財務信息，信息使用者可以據此做出相關決策。政府財務報告在政府與社會公眾之間架起一座重要的信息溝通橋梁，發揮著不容忽視的作用。迄今為止，我國尚未實行政府財務報告制度，政府財務信息只是散見于政府預算執行情況報告或稱政府財政報告、國民經濟和社會發展計劃執行情況報告以及政府工作報告等政府報告中。我國在政府財務報告的構建方面，尚處于剛剛起步階段，還有許多需要完善的地方。因此，對于政府財務報告的研究有十分重要的理論與現實意義。
參考文獻：
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一、美國政府財務報告編制做法及特點
美國是當今世界最發達、最復雜和最重要的國家。除了立法、行政和司法三權分立之外，聯邦政府、州政府以及地方政府按照憲法賦予的事權和支出責任履行職責，相互間基本獨立。政府通過稅收法律強制無償取得財務資源，為體現受托責任，同時滿足政府管理的實際需要，政府財務報告應運而生，它的主要目的是評估財務狀況和運營成果，披露政府履行受托責任情況。
（一）存在兩套政府會計準則
美國有兩個專門制定政府會計準則的機構。其中，聯邦會計準則咨詢委員會（FASAB），主要負責制定聯邦政府財務會計準則；政府會計準則委員會（GASB）主要負責制定州和地方政府財務會計準則。兩個機構受政府的干預較少，且相互獨立。
（二）報告主體范圍界定合理
根據法律規定，除預算規模小于或等于2500萬美元的單位外，聯邦政府所有部門和單位都要提供經審計的年度財務報告。同時，美國政府會計準則委員（GASB）還對其他政府報告主體的界定進行規定，明確如何判斷潛在的報告主體是否應納入政府財務報告主體范圍。比如，如果政府有法定義務為某單位彌補赤字或者提供財政支持或對某單位的債務承擔義務，就認為政府與該單位間存在財務受益和負擔的關系，該單位應納入政府財務報告主體范圍。
（三）實行基金會計制度
這是美國政府財務報告編制的一大特色。目前，基金的類型標準主要分三大類，基金財務報告根據不同基金類型采用權責發生制的基礎有所不同，其中，政府基金反映普通政府職能，采用修正的權責發生制，接近于收付實現制；權益基金主要核算政府的商業活動，采用權責發生制；信托基金主要核算政府單位為其他一個或多個政府單位或者為其他個人或私立組織而持有的資產，采用權責發生制。此外，美國還設置了非基金賬戶組作為政府基金的補充，主要核算政府的資本資產和長期負債?；饡媽⒄母鞣N資源限定在一定范圍之內，避免在編制政府財務報告時單個項目的散碎、重點不夠突出的問題，能夠更加全面地反映政府資源運營情況。
（四）注重財務報告信息質量
根據規定，審計師應在聯邦機構財務報表審計中檢驗和報告內部控制，聯邦政府公開的年度財務報告以財務報表包括資產負債表、運營凈成本表、運營活動和凈資產變動表以及社會保險報表，全部都應接受審計署（GAO）的審計。財務報告必須經過獨立審計部門的審計批準方可正式遞交國會和向公眾披露。從實踐情況來看，基本上各州和地方政府的財務報告中都附有審計意見。
二、對我國財務報告編制的借鑒
由于國情不同，我們不能完全照抄照搬美國政府財務報告編制的一些做法，但可以借鑒美國財務報告編制中合理且適合我國國情的經驗做法。
（一）進一步完善政府會計制度
目前，我國政府會計細分為行政單位、事業單位等多種，有必要建立統一的政府會計制度，逐步消除不同類型單位編制財務報告的阻礙。
（二）合理界定報告主體范圍
財務報告主體是編制政府財務報告的空間范圍。根據我國目前政府綜合財務報告編制指南（試行），會計報表的主體至少包括資金主體和單位主體。其中，資金主體是指本級政府財政管理的各項資金，以及土地儲備資金和物質儲備資金等；單位主體主要是指納入編報范圍的部門及其所需的行政和事業單位以及社會團體。但沒有明確國有獨資企業或國有控股企業是否納入財務報告主體范圍。由于我國國情復雜，各級政府與許多相關的企業以及非營利組織之間存在密切關系（如政府出資設立的承擔公益性項目建設的國有獨資企業），有必要借鑒美國的做法，在已明確的基本報告主體之外，提出一些統一的判斷標準，便于各地實際操作執行。
（三）借鑒基金會計管理理念
目前，我國已將政府支出明確分為“支出功能科目”和“經濟分類科目”兩類。其中，支出功能科目主要按照部門單位的履行職責不同進行劃分；經濟分類科目主要按照支出的用途進行劃分。從實務上來看，上述科目很難準確反映資金的?？顚Ｓ眯再|。同時，由于科目較多，若單純使用兩類科目進行財務報告編制，不僅繁雜，而且也很難準確反映政府支出情況。因此，有必要引入基金會計理念，完善現行政府支出科目設置，如。同時，我國的政府資金劃分為一般公共預算、政府性基金預算、社保基金預算、國有資本經營預算等，不同的預算資金使用具有科目使用限制，增加了編報的復雜性，有必要進一步優化預算體系，突破資金使用科目的限制。
（四）加強財務報告審計管理
政府財務報告的核心基礎是數據的真實性和準確性。為提高政府財務報告信息的可靠性，在加強單位內部控制管理的基礎上，有必要強化對政府財務報告審計管理。比如，由審計部門每年定期開展政府財務報告審計，隨機抽取不少于一定比例的部門進行審計；同時，適時引入外部審計機制，由財政部門委托中介機構對本級部門或下級政府財務報告進行審計。
參考文獻：
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篇5
摘要：我國行政事業單位會計改革是我國行政事業單位改革下的必然產物，也是行政事業單位改革的重點內容。當前行政事業單位會計改革在會計準則、會計處理基礎、資產計量和處理、財務報告方面存在一些問題，阻礙了會計改革進程，本文提出了相應的對策，希望能促進行政事業單位會計改革不斷發展。
關鍵詞 ：行政事業單位；會計改革；熱點及難點問題
行政事業單位會計主要反映政府預算及其執行情況、公共部門財務收支及資產情況，屬于行政事業單位工作重點。隨著我國市場經濟不斷發展以及市場化程度不斷提高，傳統事業單位會計工作已經無法滿足全面、真實、有效的反映行政事業單位資金活動及財務狀況要求。因此，會計改革成為行政事業單位改革的重點內容。但是行政事業單位會計信息的需求主體以及會計活動涉及的利益主體較多，改革難度遠遠高于企業會計改革，行政事業單位會計改革中仍存在許多熱點及難點問題亟待解決。
一、行政事業單位會計改革的熱點及難點問題
1.會計準則問題
行政單位和事業單位的職能不同，兩者存在根本差別。行政單位和事業單位分別代表政府和代行政府公益事業職能的純公益部門。行政單位和事業單位的本質差別造成兩者的預算和收支管理存在很大的差別，進而導致在會計準則改革問題上存在分歧：既使用統一會計準則或分別制定會計準則。一方面，統一行政單位和事業單位的會計準則有利于減少改革成本，促進我國會計準則與國際接軌，也符合我國企業會計準則，但是不利于區分行政單位和事業單位的差異，需要制定若干具體準則加以區別。如果分別制定會計準則，可簡化執行，但是容易造成準則過多問題，會導致重復改革，增加改革成本。
2.會計處理基礎問題
收付實現制是我國行政事業單位的會計基礎，在保證經濟健康穩定發展、國家機構正常運轉以及監督財務管理方面發揮了重要的作用。但是，隨著預算管理內容及預算會計環境的變化，收付實現制的會計基礎已經無法全面有效的反映財政結余和預算執行情況，也無法科學評價政府部門運行效率，群眾也無法通過財務信息監督政府的財務工作。權責發生制有利于提高財政的透明度、管理效率以及提高財政信息的準確性。因此，如何實施權責發生制成為會計基礎改革的重點。
3.資產計量和處置問題
行政單位和事業單位的資產數額極為龐大，其計量和處置也成為會計改革的關鍵。根據現行會計準則和財務通則規定，行政單位和事業單位資產計量和處理問題存在較多的問題。例如賬實不符、資產使用效率低、整合程度和共享程度不高、資產流失風險大、國有資產投資管理混亂等。企業將公允價值應用于計量和處置處理企業資產，并設置了相關條件規范公允價值的運用，解決資產計量和處置問題。對行政事業單位的資產計量和處置問題而言，是否可以參考企業應對方法，適當將公允價值應用其中成為當前的難點。討論的焦點在于根據謹慎原則，公允價值可能與國有資產管理相違背。行政事業單位的會計工作人員的業務水平不高，無法滿足應用公允價值的要求；最后，行政事業單位管理的特性也容易導致公允價值無法發揮作用。
4.財務報告問題
在我國改革大背景下，財務報告受公眾的關注度越來越高。傳統行政事業單位的財務報告報送至上級主管部門，部分事業單位的財務報告向內部職工公開，但是均不向大眾社會公開。另外，行政事業單位的財務報告較為簡單，無法滿足使用者的需求。因而行政事業單位財務報告的內容及形式都成為會計改革的重點。但是財務報告改革存在許多問題，財務會計報告的信息需求者不確定、財務會計內容不明確、如何利用財務報告評價行政事業單位的運行績效不清。更重要的是，審核財務報告的真實性及完成性方法缺乏。
二、行政事業單位會計改革建議
1.完善改革的基礎及準備工作
對于會計準則改革問題，財政部需要組織理論研究，分析改革的必要性，加大宣傳力度。同時，財政部還需要為行政事業單位會計改革做好基礎工作和準備工作。就現階段而言，需要經常性開展資產核算調查工作。財務部可針對會計準則改革擬定具體的改革方案，再組織社會各界針對改革方面進行深入全面的討論，集思廣益，得出會計準則改革初步方案。再選取少數行政事業單位進行試點改革，分析其中的利弊，試點實行成功后再正式大范圍頒布推廣。
2.實行漸進式權責發生制
修正的權責發生制是指在現有收付實現制的基礎上，根據權責發生制原理，有選擇、有步驟的使用權責發生制確認和計量會計事項，建立較為合理完善的預算會計核算基礎。就國外成功經驗來看，我國采用修正的權責發生制也具有很強的可操作性。引進修正的權責發生制要求財政部需要創造有利條件，采取漸進式改革，保證正常預算秩序，不斷積累經驗，逐漸實現從修正的權責發生制向完全的權責發生制過渡。
3.探索完善的財務報告制度
完善的財務報告制度涉及多個方面的制度，如公共管理制度、政府信息披露制度、財務監督制度、公共財務制度等。從財務報告制度內容涉及范圍來看，重點應該將群眾納入財務報告制度范圍，建立健全公眾參與、管理和監督體系，真正體現政府公共部門財務管理活動的公共性?；谕晟频呢攧請蟾嬷贫鹊囊?，財政部應該加快財務報告具體準則的研究，以滿足公共財政和民眾監督的需求。
4.加強財務報告的審計工作
政府財務報告的真實性和完整性是財務報告問題改革的重點，真實性和完整性要求政府建立財務報告審計制度。以國外為例，政府財務報告需要經過獨立審計部門審計，再向社會披露，我國企業借鑒國外經驗，建立了財務報告審計制度。行政事業單位的財務報告審計工作也可適當借鑒國外和企業的成功經驗，建立具有約束力的審計監督制度，將行政事業單位的年度財務會計報告納入審計范圍。
三、結語
任何改革活動都不可能一蹴而就，它受到外部環境的影響，行政事業單位會計改革也是如此，它受到我國的政體、經濟發展水平、法制建設以及國際會計改革的影響。因而我們需要正視行政事業單位會計改革中遇到多問題，根據我國基本國情，制定符合實際的改革方案。
參考文獻：
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篇6
關鍵詞：政府會計、政府財務報告、權責發生制
近年來，隨著我國政府會計改革研究的展開和深入，權責發生制在我國政府會計中的應用問題引起了人們越來越多的關注。我們需要研究和借鑒國際經驗，結合我國財政管理改革實踐，來探討我國政府會計權責發生制改革的有關問題。
一、美國政府會計權責發生制應用實踐的特點
美國在政府會計中采用權責發生制基礎已有相當長的。美國聯邦政府與州、地方政府各自獨立制定政府會計準則，在權責發生制應用方面，聯邦政府和州及地方政府經歷了不同的獨立過程，但又有著趨同的發展傾向。
在上一世紀，美國州和地方政府的會計和財務報告制度經歷過三次重大的改革浪潮。權責發生制從一開始就得到了重視和應用，并在歷次改革過程中，逐步發展和完善起來。在20世紀初期，美國就開始將一系列會計程序和引進到地方政府的財務管理中，建議編制政府財務報告，實行權責發生制會計基礎和復式記帳法。在20世紀30-40年代制定的一些地方政府會計原則中就要求使用權責發生制會計。在20世紀70年代以后政府會計和財務報告中權責發生制的應用不斷發展、完善。政府會計準則委員會（GASB）在1996年的第34號公告中提出的政府財務報告新模式中，規定州和地方政府的基本財務報告要包括基金財務報告和政府層面財務報告。基金財務報告中的政府性基金財務報告采用修正的權責發生制，財產基金采用完全的權責發生制。政府層面的財務報告以資源作為計量對象，采用完全的權責發生制會計基礎。
美國聯邦政府會計是否應當采用權責發生制基礎和提供合并財務報告曾經歷過較長時期的爭議。早在1956年，根據第二屆胡佛委員會的建議，使用權責發生制的要求就得到了立法通過，但是該并沒有得到有效執行。一直到1980年代后期，聯邦會計準則委員會（FASAB）建立后，90年代早期開始建立會計準則，明確地提出了聯邦財務報告的目標并制定了報告模式，要求實行權責發生制。
雖然美國聯邦政府和州及地方政府在政府會計中應用權責發生制有著不同的歷史發展過程，但到目前，聯邦和州及地方政府的會計準則在一些主要方面出現了趨同，這種趨同最鮮明地表現在政府會計和財務報告目標從主要的預算執行工具轉向政府向權益人說明其受托責任，以及要求采用權責發生制基礎編制政府整體的合并財務報表。美國政府會計和財務報告中權責發生制應用的內容和方法涉及到許多具體的技術問題，本文僅從框架方面以下幾大特點，以有助于我們對美國政府會計和財務報告中權責發生制的應用有一個較為總體的了解，為今后繼續了解具體細節問題奠定基礎。
（一）與財務報告目標有著緊密的聯系
在美國政府會計改革和發展的歷史上，權責發生制的應用直接產生于編制政府財務報告的需要，兩者之間有著難以分割的聯系。政府財務報告和預算不同，預算反映當年的政府財政收支總額及分配結構，而政府財務報告通常包括以資產負債表為核心的一系列財務報表，從更為全面的角度反映政府的運行能力和財務績效。年度預算只反映了一個時期的現金流入與流出，資產負債表則是對政府資產和負債的持續衡量。這種多時期連續化的會計模式具有對實行權責發生制會計基礎的內在要求。
在美國無論是州及地方政府會計準則還是聯邦政府會計準則，都明確地提出了政府財務報告的目標。這些目標決定了采用權責發生制的必要性和具體應用模式。
以州及地方政府的財務報告為例，GASB提出了3個方面的目標：
第一、財務報告應說明政府的受托責任。GASB將受托責任作為財務報告目標的基石。受托責任要求政府向市民說明公共資源的征集和使用情況，包括三個子目標：期間公平；預算和財政合規性；服務成本及完成情況。
第二、財務報告應幫助用戶評價政府實體的年度運營結果。其子目標包括：應提供財政資源的來源與用途的信息；應提供政府實體如何為其活動籌資和彌補其現金需要的信息；應提供測定政府實體年度運營結果的財務狀況是否改善或惡化的必要信息。
第三、財務報告應幫助用戶評估政府實體能夠提供的服務水平及其履行應盡責任的能力。包括以下子目標：應提供政府實體財務狀況和條件的信息；應提供資源和責任方面現實的和或有的、本期的和非本期的信息；應提供政府實體使用壽命超越本年度的物質的和其它非資源的信息，包括能夠用于評價這些資源的服務潛力的信息；應披露法律或合同對資源的限制，及資源潛在損失的風險。
在上述政府財務報告的諸多目標中，有很多方面是必須采用權責發生制才能實現的。如期間公平目標、評價政府實體的年度運營結果等在現金收付制基礎上是無法提供必要信息的。同時，政府財務報告的目標也決定了政府會計中權責發生制基礎的應用范圍和程度。財務報告的這些目標構成一個比較復雜的目標體系，各目標之間既互有聯系，也可能存在沖突。因此僅采用一種會計基礎、使用一種財務報表、編制一套財務報告很難充分滿足這些目標，美國的政府會計實踐中是分別地采用不同的會計基礎和編制不同的財務報告來滿足這些目標的要求。
（二）在不同層次的財務報告中采用不同程度的權責發生制基礎
按照目前美國州和地方政府的財務報告模式，州和地方政府都要編制兩套獨立但又相互關聯的財務報告。一套是將政府作為一個整體的政府層面的財務報告，它將政府的全部業務綜合起來，以政府全部經濟資源作為計量對象，包括長期資產，采用完全的權責發生制基礎。另一套是基金財務報告，將政府作為各個獨立基金的集合。這些報告只關注本期的財務資源，主要采用修正的權責發生制基礎，但在不同性質基金的財務報告中所采用的權責發生制的程度也有不同。
美國將州和地方政府活動大致分為三類：政務性活動、企業型活動、信托性活動。與政府活動相對應，政府將基金分為三大類：政府性基金、財產性基金和信托基金。以經濟資源為計量對象的基金（如財產基金、信托基金）采用完全的權責發生制。以流動財務資源為計量對象的基金（如政府性基金）采用修正的權責發生制。如政府性基金不報告折舊費用，因為資本性資產的消耗不直接政府性基金的流動財務資源。
下圖歸納了各類基金的計量對象和會計基礎：
表1 各類基金的計量對象和會計基礎
基金種類
基金分類 計量對象 會計基礎
經濟資源 流動財務資源 權責發生制 修正的權責發生制
政府基金 一般基金 ∨ ∨
特別收入基金 ∨ ∨
償債基金 ∨ ∨
資本項目基金 ∨ ∨
永久性基金 ∨ ∨
財產基金 企業基金 ∨ ∨
內部服務基金 ∨ ∨
信托基金 養老金（及其它雇員福利）信托基金 ∨ ∨
投資信托基金 ∨ ∨
私人目的信托基金 ∨ ∨
機構基金 ∨ ∨
政府層面的財務報告目的在于提供對政府財務的全面觀察。有兩個基本的財務報表：凈資產表（資產負債表）和活動表（收入與支出表）。這兩個報表都將政府的政務性活動與企業型活動分別加以報告。按規定，信托基金的資源不可用于支持政府項目。因此，信托基金和信托型組成單位不包括在政府層面的財務報告中。政府層面財務報告中包括的所有活動，包括政務性的和企業型的活動都以經濟資源作為計量對象并采用權責發生制。
由于政府層面的財務報告是在基金財務報告基礎上合并編制的，而政府性基金的財務報告是采用修正的權責發生制會計基礎，因此在編制政府層面財務報告時，必須將政府性基金財務報表中的數據轉換成以經濟資源為計量對象和完全的權責發生制基礎。這種轉換體現為與政府性基金財務報表相聯系的對賬和調整，但不必分別進行兩套記賬。下圖為兩種財務報告之間的關系：
以下兩張表說明了美國州及地方政府會計從政府性基金財務報表（修正的權責發生制）向政府層面財務報表（即資產負債表，權責發生制）轉換的項目內容。這些轉換內容反映了修正的權責發生制和完全的權責發生制的具體差別，也反映了兩類不同層次報表間的相互關系。
表2. 從政府性基金資產負債表向政府層面凈資產表的轉換
資產和負債 是否在政府性基金財務報表中報告？ 是否在政府層面財務報表中報告？ 調整內容： 基金余額對帳
調整前：基金余額
一般政府的資本性資產 否 是 報告累計折舊/攤銷的資本性資產凈值 增加：資本性資產的現存價值
債券發行成本的遞延費用 否 是 報告債券發行成本遞延費用的未攤銷余額 增加：債券發行成本遞延費用的未攤銷余額
存貨與預付 否 是 報告存貨余額和預付項目的未攤銷部分 增加：存貨余額和預付項目的未攤銷部分
未攤銷的溢價、折扣和類似項目的未到期長期債務 凈額 否 是 報告未攤銷的溢價、折扣和類似項目的未到期長期債務凈額 減少：未到期債務凈額
實際發生的利息 否 是 報告實際發生應付利息的負債 減少：實際發生的應付利息
某些實際發生的責任，一般不要求用財務資源清算，除非在當期預付 否 是 報告實際發生的負債余額 減少：某些未在政府性基金中報告的實際發生的負債
主要為政府性基金服務的內部服務基金的資產 否 是 報告內部服務基金的資產 增加：取得政務性活動資格的內部服務基金的資產
主要為政府性基金服務的內部服務基金的負債 否 是 報告內部服務基金的負債 減少：取得政務性活動資格的內部服務基金的負債
對于已賺得遞延收入的負債 是 否 撤銷負債 增加：已賺得遞延的收入
對于未賺得遞延收入的負債 是 是 不要求變動 無影響
調整后：政務性活動凈資產
表3. 從政府性基金營運表向政府層面活動表的轉換
交易/事件 是否在政府性基金財務報表中報告？ 是否在政府層面財務報表中報告？ 調整內容： 基金余額凈變動對帳
調整前：政府性基金余額凈變動
資本支出 是 否 撤銷在資本性資產購置或建設中發生的資本化支出 增加：在資本性資產購置或建設中發生的資本化支出
償債基金償還本金或借新債還舊債 是 否 撤銷實際發生的用于償債基金償還本金或借新債還舊債的支出和其他融資耗費 增加：實際發生的用于償債基金償還本金或借新債還舊債的支出和其他融資耗費
其它融資資源、耗費和債券發行引起的支出 是 否 撤銷其它融資資源、耗費和債券發行引起的支出 減少：由于債券和相關溢價的其他融資資源
增加：由于折扣的其他融資耗費
增加：用于發行費用的支出
增加：重新取得已償還債券費用對于已償還債券現存價值的超出部分
減少：已償還債券現存價值對于重新取得已償還債券費用的超出部分
資本性資產捐贈 否 是 記錄資本性資產捐贈 增加：資本性資產的捐贈
資本性資產的銷售 是，按銷售收益額 是，但只按銷售的獲利額或虧損額 用交易的獲利或虧損額取代收益額 減少：銷售收益-獲利
減少：銷售收益+虧損
基金資產的銷售（如抵押品資產的處置） 是，但作為收入或支出（或作為減少收入）報告 是，但作為獲利或虧損報告 將與基金資產銷售相關的收入或支出（或減少收入）重新分類為獲利或虧損 無影響
與前期有關的收入或支出 是 否 撤銷與前期有關的收入或支出 減少：與前期有關的收入
增加：與前期有關的支出
本期賺得但尚不可使用的收入 否 是 記錄本期賺得但尚不可使用的收入 增加：本期賺得但尚不可使用的收入
在本期實際發生的支出，但不要求用可用財務資源來清算 否 是 記錄在本期實際發生的與負債相關的費用，這些負債在年底依然有余額，不要求用可用的財務資源來清算，除非在當期預付。 減少：在本期實際發生的與負債相關的費用，這些負債由于以下原因在年底依然有余額：
——實際發生的利息
——償付假期工資
——索賠和法律裁決
——特別解雇福利
——垃圾處理地掩埋及掩埋后維護費用
——預定租金增長的經營性租賃
——凈養老金責任
折舊 否 是 記錄折舊費用 減少：折舊費用
發行費用、溢價、折扣和類似項目的攤銷 否 是 因攤銷而調整收入與費用 減少：發行費用和折扣的攤銷
增加：溢價的攤銷
存貨的消費和預付的攤銷 否 是 記錄當期消費的存貨費用和預付款攤銷的費用 減少：當期存貨的消費和預付的攤銷
包括在政務性活動中的內部服務基金的活動 否 是 記錄不合并的內部服務基金收入和費用 增加：凈利潤
減少：凈虧損
調整后：政務性活動凈資產的變動。
（三）政府財務報告和政府預算采用不同的會計基礎，各有側重但相互聯系，并要求保持數據信息的一致性。
美國政府預算至今并沒有什么公認預算原則。就預算整體及其編制來講，美國人通常稱其預算為責任制基礎的預算，實際上是一種建立在撥款法案和支出授權基礎上的預算。而在預算收支和赤字的計量方面，則采用的是收付實現制會計基礎。
美國無論是聯邦政府還是州及地方政府，都要根據要求編制和公布其預算及財務報告。預算和財務報告的信息各有側重，預算是事先編制的財務計劃，而財務報告中的會計信息是以已經發生的實際交易或事件為基礎的，反映的是事實結果。權責發生制基礎的財務報告，特別是資產負債表可以提供關于以往決策的現時財務結果，和當前決策的未來財務結果的有價值信息。將預算和以權責發生制為基礎的財務報告聯系起來可以相互補充，全面反映政府的運行狀況和績效，驗證預算的合理性，為制定下年度預算決策提供。
美國的聯邦政府和州及地方政府在實踐中也很重視兩種不同會計基礎所產生的信息的協調一致性。雖然兩者口徑不同，結果數據不同，但必須保證兩者都是正確的信息，經過調整后，在同一口徑下應當達到同樣的結果。在這方面，聯邦政府采用的是財務報表和預算之間對賬的辦法。在以權責發生制為基礎的財務報表和以收付實現制為基礎的預算執行結果之間會產生很大的數字差異。兩者對帳的結果不僅起到了相互核對、保證數據信息正確性的作用，而且，通過對帳說明了兩者差異的原因，為經濟政策分析提供了更多的有用信息。例如在2002-2003財政年度，聯邦政府收付實現制的預算赤字為3750億美元，而在權責發生制基礎上的赤字（報表中稱為凈運行成本）為6650億美元，相差2900億美元。通過對賬，查出其巨額差異的主要原因在于確認公務人員和軍隊雇員的退休金，導致負債增長2870億美元。資本性資產的折舊費用也是導致較大的權責發生制赤字的原因之一。對賬和分析的結果表明了政府政策和會計處理方法對不同時期財政狀況的影響。
二、我國政府預算采用權責發生制的實踐意義
隨著我國主義市場體制的建立和， 收付實現制基礎已經顯露出若干重大缺陷，它無法全面準確地記錄和反映政府的財務狀況，難以真實、準確地反映各政府部門和行政單位提供公共產品和公共服務的成本耗費與效率水平。在我國預算會計制度改革、財政管理改革和經濟發展的進程中，存在著采用權責發生制的客觀必要性。
（一）采用權責發生制，有利于促進財政管理改革，提高政府財政管理水平。
首先，采用權責發生制，有利于推動和促進現有的財政和預算管理改革。1、采用權責發生制會計基礎，可以為部門預算改革提供更完善的技術平臺。如果將權責發生制基礎上的政府會計和財務報告制度與部門預算相結合，就可以提供更為全面和準確的部門服務成本和部門財務狀況信息，為部門預算編制提供更的依據，為細化部門預算和部門的財務績效考評提供基礎，使部門預算發揮更大的作用。2、我國的政府采購范圍和規模正在逐年擴大，并且正由一般商品采購和服務采購向工程采購擴展。由于采購大宗項目時常有跨年度的情況發生，在收付實現制下，不能反映那些當期雖已發生但尚未支付的部分，可能會導致預算資金結余不實等。采用權責發生制可以避免上述問題，更為科學合理地核算政府采購資金。3、實行國庫集中收付制度減少了在途資金和閑置浪費，國庫賬戶的閑置現金余額增多。采用權責發生制，能夠及時反映和確認應收未收和應付未付的收支信息，為加強政府現金流預測提供及時可靠的信息，有助于提高預測的準確性和前瞻性，有助于提高政府現金管理水平，推動國庫集中收付制度改革。
其次，采用權責發生制，可以為建立政府績效評價制度提供技術基礎，有利于推動政府公共管理改革。建立政府績效評價制度是促進政府部門提高運行效率的重要措施，而準確的公共服務成本信息和政府財務狀況信息是評價政府績效的必要基礎條件。權責發生制信息比收付實現制更準確、更全面地反映了政府在一個時期內提品和服務所耗資源的成本，并能更好地將成本與績效成果進行合理的配比，有利于加強管理者對產出和結果的責任，有利于促進全面的績效管理改革。
再次，采用權責發生制可以提供政府資產的全面信息，有利于加強對國有資產的管理和監督。政府會計采用收付實現制基礎，往往會混淆經常性支出和資本性支出。對跨期資本性支出，收付實現制在現金支付日即作為費用核銷，因而預算報表就不包括此類支出的使用價值和服務年限信息。這種做法導致非經營性國有資產規模和數量信息失真，對這些資產的管理和監督也可能失控。同時一定程度上也為挪用預算經費開了方便之門。采用權責發生制會計基礎，可以較好地區分經常性支出和資本性支出，有效避免資產一旦購置或建造完成就脫離公眾的監督視野，提供關于政府資產的全面信息，有利于加強對非經營性國有資產的監督管理。
（二）采用權責發生制，是建立有效的政府財務報告制度的需要。
政府財務狀況是國家制定重大經濟決策、實行宏觀調控和考查政府績效所必需的重要信息。在國際上，OECD國家已經普遍實行了比較完善的政府財務報告制度，每年要向議會提供政府財務報告，得到議會批準后的財務報告信息可供公眾使用。政府財務報告和政府預算不同，政府預算反映當年預算收支的現金流量情況，政府財務報告不僅反映預算收支，還要反映政府的資產和負債情況；不僅反映當年預算政策的執行結果，還反映了以往決策累計的財務效應，是政府決策和公眾了解政府績效的重要信息來源。特別是在權責發生制基礎上，能夠使財務報告的信息質量得到進一步的提高，對政府資產和負債的反映更為真實和確切。
我國沒有實行政府財務報告制度，一些與預算收支沒有直接關系的重要財務信息被忽視和遺漏。這一缺陷對政府來說，缺少政府財務狀況的全面信息會使財政和經濟政策的選擇和預算編制缺乏充分的依據。對外部來說，預算會計信息過于簡單，造成政府財務狀況透明度不高，不利于立法機關和公眾對政府資金分配與運行的監督和管理。目前這一問題已經受到政府和學術界的關注，政府會計制度和財務報告制度改革已經被提上政府的議事日程。會計基礎問題是政府財務報告制度的一個重要因素，到財務報告的功能和財務報告目標的實現。例如，從政府財務報告中的核心報表——資產負債表來看，它是對政府資產和負債進行持續衡量的工具，只有采用一定程度的權責發生制，將長期負債和長期資產包括在內，才能夠全面地反映的政府財務狀況、運行能力和財務績效。如果在新的政府會計制度和財務報告制度中仍采用完全的收付實現制，很多財政管理的目的無法達到，政府財務報告的功能也會十分有限。如防范財政風險、政府部門績效衡量等方面的管理要求都不能得到滿足。
（三）采用權責發生制能全面地反映政府的負債狀況，有利于揭示和防范財政風險。
收付實現制只有在用現金實際清償負債時，才會確認支出，而不能提前揭示未來的承諾、擔保和其它因素形成的隱性負債，政府潛伏的財政危機也會被掩蓋。而采用權責發生制為基礎，按一定的標準確認和反映政府的承諾和負債狀況，可以在一定程度上糾正財務信息失真的狀況，能較為真實地反映政府的負債狀況和財政的真實狀況，披露財政潛在的支出壓力，因而對政府累計形成的負債能夠合理地制定償還計劃，對未來的各種或有風險也能夠做到防患于未然。
我國預算法規定地方政府預算必須保持收支平衡，地方政府也沒有發債權。但實際上，許多地方政府存在巨額的隱性負債問題。例如一些基層地方政府長期拖欠建筑材料和施工款項，拖欠職工工資和應付醫藥費等。而在收付實現制情況下，這些問題不能夠在政府預算和財務報表中反映出來，對未來的政府運行和地方經濟發展造成巨大隱患。如果采用權責發生制，就有可能正確提供政府負債信息，提醒各方面關注財政風險，及時采取措施減少后患?，F在也有人提出給予地方政府發債權，將隱形債務公開化，以利于風險控制。如果實行這一改革，則更加需要有政府會計的權責發生制改革。我們認為，中央政府的宏觀經濟政策控制和資本市場供求機制制約是地方政府行使發債權的必要前提，前者從總量上確保地方政府發債數量與宏觀經濟運行目標相協調，后者決定地方政府在資本市場發債的經濟可行性。這兩個方面都需要地方政府提供在權責發生制基礎上的財務狀況信息。否則，由于收付實現制基礎的政府會計和財務信息存在前述種種不足，將會導致宏觀調控和資本市場的信息嚴重不對稱，可能產生更大的財政風險和風險。
（四）采用權責發生制，有利于提高政府會計和財務信息的完整性，有利于進行科學的宏觀經濟決策。
收付實現制基礎上產生的政府會計和財務信息強調某一年度內政府收支產生的現金流量，不能全面反映政府有關資產、負債和其他承諾的重要信息，不能提供評價政府行為的持續能力或鼓勵長期決策、加強管理所需要的重要信息。盡管權責發生制在體系上較收付實現制復雜和繁瑣，但它能夠真實全面地反映財政部門、預算單位的實際可支配財力，更好地反映資產和負債的年度變化，為和判斷當前政策的長期效果提供更加綜合全面的信息，有利于評價政策的持續能力及對財政經濟的影響，為政府和領導決策提供更準確、更全面的信息。對宏觀經濟管理而言，這種會計基礎更符合政府長期戰略的目標要求，有利于國民經濟的可持續健康發展。
三、我國政府會計權責發生制的若干問題
我國目前正在醞釀政府會計制度的改革，在新的政府會計制度建立過程中，會計基礎的轉換是一個不容忽視的問題。我們應當和借鑒歐美國家的成功經驗，但是也必須注意到我國和歐美國家的不同之處，要根據我國國情和改革、發展的需要來應用權責發生制。我們認為，我國政府會計基礎的轉換應考慮以下若干問題：
（一）政府會計基礎的轉換要滿足財政管理的要求，和財政管理改革相協調。
會計基礎本身只是一種技術手段，它是構成政府會計制度和政府財務報告制度的必要元素之一。但是，政府會計制度和政府財務報告制度并不是單純的會計問題，而是財政管理體系、乃至整個公共管理體系的組成部分，政府會計和財務信息應當和財政管理的要求相一致。如果政府會計和財務信息在數量和質量上不能滿足財政管理的要求，那么財政管理的功能就會缺失；相反，如果政府會計和財務信息的提供超出了財政管理的需要，也會造成信息過度的負擔，加大政府運行成本，降低工作效率（此處的財政管理是一個較寬泛的概念，不僅限于財政部門的管理，還包括立法機構、政府其他部門對財政的監督和管理；不僅包括預算執行、資金使用的管理，也包括公共資源分配的決策在內）。
政府會計基礎的轉換，必須考慮預算編制、預算運行中的日常管理和審計監督的需要。同時，我國和歐美國家不同，由于我國的市場經濟體制及相關的財政、體制都仍處在深化改革和完善的過程中，因此政府會計基礎的選擇和轉換，要考慮我國公共管理和財政管理改革的需要。政府會計基礎的轉換，不僅要與部門預算改革、國庫集中支付制度改革、政府采購制度改革、政府支出績效評價等現有的各項改革相協調，而且要充分考慮未來推行的政府現金管理改革、多年度滾動預算、政府績效考評等改革對政府會計技術手段的要求，
（二）政府會計基礎的轉換要社會各方面對政府會計和財務信息的需求。
我國政府會計和財務信息的主要使用者首先是各級政府的財政管理部門，主要用于政府預算的編制和執行，以及對政府財政資金運動的監督管理；其次是宏觀經濟決策和管理部門，主要用于制定經濟政策和進行宏觀經濟調控；再次是立法機關和審計部門，用于對政府預算收支的審批和監督。這三方面使用者對政府會計和財務信息的需求是各有側重，又相互關聯的。對各方面的需求進行認真的研究和分析，是選擇和確定我國政府會計權責發生制應用模式的必要步驟。
因此，我國政府會計基礎的轉換，需要研究社會各方面對政府會計和財務信息的需求，特別需要研究財政管理對與政府會計和財務信息的需求，然后對不同層次的需求進行分析，在經濟可行的前提下，確定應當供給的政府會計和財務信息及相關技術手段。
（三）權責發生制的應用要和政府會計體系和財務報告制度改革相一致
會計基礎是一種計量標準，它不可能脫離會計體系整體而發揮作用，權責發生制的應用只有在有效的政府會計和財務報告制度框架下才有實際意義。第一，要根據社會主義市場經濟的要求，對現行預算會計模式進行根本性改革，實行由預算會計向政府會計轉變?，F行的預算會計模式在體系上集總預算會計和單位預算會計為一體，在核算內容上集中于預算收支活動，如果在這一框架下采用權責發生制，整體作用會受到很大的局限，仍然難以達到全面反映政府的資金運動和財務狀況的目的。因此需要借鑒發達國家經驗，將預算會計體系改為非營利機構會計和政府會計兩個部分，各司其職。
第二，要建立政府財務報告制度，明確財務報告目標。從國際經驗看，政府財務報告是一種全面、系統地反映政府財務狀況的核算方式，也是披露政府會計綜合信息的一種規范化途徑。比較完整的政府財務報告包括現金流量、資產負債等多方面的信息，在政府財務報告制度下，權責發生制的作用才能得到更有效的發揮。權責發生制應用模式的選擇取決于政府財務報告的目標。在發達國家政府財務報告制度的發展過程中，財務報告的目標大體經過三個發展階段：第一階段以反映預算資金使用的合規性為主；第二階段以滿足財政管理的需要為主；第三階段以說明政府受托責任為主。如美國目前的政府財務報告目標即以說明受托責任為主。這一目標要求政府必須提供政府全部經濟資源的使用和占有情況，因此必須采用完全的權責發生制基礎，才能提供包括政府所有長、短期資產和負債以及政府固定資產在內的會計和財務信息，達到這一目標的要求。
在我國目前，財政管理改革剛剛起步，財政資金管理中的違規和腐敗現象還很嚴重，現階段財務報告的目標應當兼顧預算資金使用的合規性和財政管理的要求，并以此為基點來選擇權責發生制的應用模式。
第三、建立規范的政府會計與財務報告準則和制度。權責發生制比收付實現制能夠更全面地反映政府財務狀況，但是如果缺少規范的準則和制度約束，也更容易出現人為控制的弊端。因此必須建立比較完整和系統的政府會計與財務報告準則和制度，這在我國政府級次較多、行政單位繁多的情況下，對于保證權責發生制的規范運用，保證政府會計和財務報告信息的真實性和可比性，具有極為重要的意義。當前應重點研究政府會計與財務報告準則和制度的指導思想、目標和基本框架。
（四）權責發生制應用范圍的選擇：建議在各級政府的會計和財務報告中采用統一的權責發生制基礎，預算仍保留收付實現制。
我國是單一制國家，地方政府雖然有自己的預算和財政自主權，但是主要的經濟制度和政策都是統一的，各級政府會計和財務信息的一致性和可比性有利于宏觀經濟管理和財政管理。因此，我國中央政府和地方政府有必要實行統一的會計基礎。
在大多數國家的政治和經濟決策過程中，對于預算信息的要求主要是當年的收入和支出，我國也是如此。再加上對預算資金使用合規性的反映與審查仍然會是我國現階段政府會計和財務報告的重要任務之一，收付實現制預算能夠較好地滿足這些基本要求。因此可以只在政府會計和財務報告中采用權責發生制，而在預算中仍保留收付實現制，有利于信息處理的簡化和預算制度的穩定性。收付實現制預算缺少長期信息的缺點，可以通過編制多年期的滾動預算得到彌補。而且從美國的經驗看，通過一定的對帳處理，權責發生制的政府會計和財務報告信息和收付實現制的預算信息是可以實現銜接和協調一致，并不會影響各自的原有功能。
（五）權責發生制應用程度的選擇：采用修正的權責發生制，在第一階段暫不計提政府固定資產的折舊。
很多國家在改革中根據本國的國情和財政管理的需要，在采用權責發生制的同時，保留了一定程度和范圍的收付實現制作法，從而形成了多種修正的權責發生制模式。最常見的修正的權責發生制形式是對確認資產和負債的范圍做出限制，例如有：確認非金融資產，但對國防基礎設施和文化資產在取得或建造時確認費用；只確認短期金融資產和負債；確認所有負債但不包括養老金負債等。限制范圍的原因往往是由于這些資產和負債的確認存在技術上的困難，計量成本過高，或對政府管理與政策的影響不大等。
基于本文對我國政府財務報告目標的觀點，我們認為目前我國政府會計和財務信息主要應滿足反映預算資金使用合規性和財政管理的需要，以及現階段計量技術和成本的限制，宜采用修正的權責發生制基礎。資產和負債的確認范圍可以包括現金和財務資源，流動負債和長期負債。例如國債還本付息費用按權責發生制原則分期確認，擔保貸款的擔保責任和借出債權確已壞賬的，按權責發生制入賬，以達到充分揭示政府隱性債務，防范財政風險的目的。對于收入，可以借鑒國際上的一般做法，采用接近收付實現制的做法，只對一部分有政府政策承諾的、可計量的負收入（補貼）采用權責發生制。
雖然對于政府部門的固定資產實行折舊制度有利于更好地實施績效管理，準確考核部門公共服務的成本耗費和效率水平，但是這需要對現有的大量政府固定資產進行估價，這無論在技術上，還是工作量上都存在較大難度，需要付出較高的成本，因此我們建議在我國政府會計和財務報告制度改革的第一階段，暫時不實行這一辦法，而將此留待改革的后期解決。
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眾所周知,1997 年頒布、1998 年實施的預算會計制度,對生產建設主導型財政而言,無論是會計核算支撐還是預算資金信息的提供,都發揮了很大作用。但由于近年來預算會計環境發生了很大的變化,該制度無論是體系、目標、計量基礎,還是核算內容和方法,都暴露出諸多缺陷, 補丁式的修補已不能滿足政府會計交易事項核算的需要;所提供的政府會計信息亦不能滿足債券投資者和其他會計信息使用者決策的需要。
鑒于此,政府會計制度改革也隨之被提上了議事日程。目前政府會計制度改革正不斷推進。概括起來,主要有以下幾個方面的內容:首先,根據行政事業單位業務活動特點,分別制訂完善了《行政單位會計制度》《事業單位會計準則》《事業單位會計制度》和部分行業事業單位會計制度。其次,財政總會計制度已處在征求意見階段。再次,政府綜合財務報告試編層層推進。財政部于2010 年底啟動了權責發生制政府綜合財務報告試編工作。選擇浙江等11個省份參與試編省級層面權責發生制政府綜合財務報告。2011年試編范圍擴大到23 個省、直轄市;2012 年試點延伸至地級市,今年浙江省全省市、縣全部納入試編范圍。
二、改革涉及的主要內容
應當說,這一輪政府會計制度改革涉及的范圍和內容很多,有不少可圈可點之處。首先,關于政府會計目標。從原來的主要為管理者服務拓展到反映政府受托責任和信息有用性的雙重目標,特別是受托責任的提法,是一個不小的進步。其次,關于計量基礎。這次改革在堅持收付實現制的基礎上,擴大了權責發生制的運用范圍。比如,今年1月1 日起施行的《行政單位會計制度》,其權責發生制的運用已經從原來對個別支出事項的修正,擴展到了資產、負債、凈資產范圍。再次,關于核算體系、核算內容和賬務處理方法。完善了資產、負債要素核算的內容:公共基礎設施、政府儲備物資納入核算范圍;增加了資產折舊、攤銷內容;負債在區分流動、非流動基礎上按應繳、應付、往來款項分別完善了會計處理方法;增加了受托資產、負債內容。實行基建并賬,改變了基建會計信息不在大賬反映的狀況,體現了單位財務狀況的完整性。最后,完善財務報表體系和結構,試編政府綜合財務報告。根據現行的總預算會計制度,目前政府會計以收付實現制為基礎的年度決算報告,主要提供政府預算收支信息,反映政府受托管理的履責情況,且局限于人大委托的受托責任為主,基本不考慮納稅人及公民的間接委托責任;缺少完整的政府管理的存量資源信息和政府債務信息。
所以,從這個意義上來說,試編政府綜合財務報告,按權責發生制要求對現行預算會計數據進行調整,并補充完善相關資產負債信息,則可以更好地反映政府受托責任,并為信息使用者提供政府基本的財務狀況和財務運營情況,以便于其作出較為客觀的決策。
三、改革趨勢
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政府會計信息的有用性系指能協助信息使用者作出決策，決策有用性是會計信息的最高品質。一般情況下，人民群眾和社會輿論界在評估政府的成績時，最重視的是政府施政的效率及效果，而我國目前執行的預算會計無法提供政府全面施政效率效果方面全面有用的信息，因此如何提供全面效率效果等方面有用的會計信息，以提升我國政府機關施政及人民群眾和立法機關問政的效率，是我國政府會計改革應該努力達成的目標。
目前我國政府會計信息的現狀分析
目前影響我國政府會計信息有用性的問題不僅包括法規制度不健全，而且包括衡量焦點與會計基礎不夠明確、財務信息報告與格式規劃不完整、績效衡量標準欠缺等問題。現分述如下：
（一）現行的預算會計制度強調政府相關部門和單位內部對會計信息的需求。政府究竟應怎樣提供信息以及提供什么樣的會計信息直接表現在政府財務報告目標之中。我國現行預算會計制度包括《財政總預算會計制度》、《行政單位會計制度》、《事業單位會計制度》等，1997年出臺的《財政總預算會計制度》第十二條規定，“總預算會計信息，應當符合預算法的要求，適應國家宏觀經濟管理和上級財政部門及本級政府對財政管理的需要”。1998年2月的《行政單位會計制度》第十二條規定：“會計信息應當符合國家宏觀經濟管理的要求，適應預算管理和有關方面了解行政單位財務狀況及收支結果的需要，有利于單位加強內部財務管理。”我國上述政府財務報告目標的共同特點在于強調了政府相關部門和組織內部對會計信息的需求，而在很大程度上忽視了社會公眾乃至其他利益相關者對會計信息的需求。這與當時我國剛剛確立社會主義市場經濟體制改革目標，市場還很不發達，公共財政體制的建設剛剛開始探索有直接關系。如今整個會計環境與當時制定現行預算會計制度的時候相比已經發生了很大變化。
（二）現行的預算會計目標偏重于滿足政府財政預算管理的需要。它在一定程度上忽視了政府單位作為一個獨立的會計主體所應反映的必要信息。我國現行預決算編制方法采用收付實現制，在收付實現制預決算體制下，滿足預算管理需要的會計信息主要是每年的收入、支出和結余信息。所以，現行預算會計主要是核算財政部門和各行政單位的財務收支及其結余情況，會計報表主要側重于反映與之相關的信息。
（三）現行預算會計的目標僅限于當期財務資源。它沒有充分反映政府部門和行政事業單位的資產負債狀況，不利于對政府部門和行政事業單位加強資產、負債管理，防范和降低財政風險，提高政府提供公共產品的能力。
（四）現行預算會計的確認基礎不能客觀全面反映和評價政府績效。在現行預算會計體系下，每一會計期間的收入支出表是以收付實現制為基礎來列報每期收入和支出的，因此，每期所列報的收入與當期實際實現的收入往往有一定差距。而每期所列報的支出與當前實際發生的費用也有差距。在收付實現制下，沒有成本核算，收入減去支出后的結余既不能反映政府單位的成本控制情況和投入產出情況，也不能反映政府單位實際的經營績效和效率。
（五）現行預算會計報告僅僅是政府財務報告的一部分?，F行的財政報告只是政府有關財政收支預算及執行情況的報告，有些信息在現行會計報表體系中根本沒有得到反映。我國通常把財政報告稱為“財政收支決算報告”。在理論上，政府的財政報告是政府財務報告的一個組成部分，而不是政府財務報告的全部，它無法也不能取代政府財務報告。在實務上，我國迄今為止還缺乏各級政府完整的財務報告。因為它并沒有反映整個政府的財務狀況、受托責任及其履行情況。
政府會計信息效應的基本特征
政府會計信息報導的最重要目的在于表達政府本身的負責性，并協助使用者評估其負責性。在新公共管理實踐的推動下，社會公眾的權利意識、法律意識和參與意識都明顯增強，充分考慮公眾對政府會計信息有用性的需求，是政府財務信息披露的一個基本出發點。一般情況下，政府會計信息有用性應具備以下特征：
（一）政府會計信息有用性應具有充分的透明度。政府財政收入主要來源于納稅人繳納的稅收，隨著納稅人稅負的增加，社會公眾對財政收支狀況的透明度、財政支出的用途、結構及其效果等就愈加關注。政府會計信息有用性要求政府的財務信息透明度包括兩方面：一是財務信息的公開性。政府應公開披露可靠與及時的財務信息，有助于信息使用者評價政府的財務狀況和業績、運營活動以及財務風險。政府財務信息應通過相關媒體對外公開披露，使得財務信息需求者可以從不同渠道方便而及時地獲取。二是財務信息的明晰性。公開披露本身并不必然導致透明，政府所提供的財務信息還必須清晰明確和易于理解。即政府公開披露的信息，應能夠使其使用者相對比較容易判斷政府的財務狀況、運營業績和潛在的財務風險。
（二）政府會計信息有用性應具有完整性和充分性。全面合理地評價政府的運營業績，還必須依賴完整而充分的財務信息。完整性是指政府應該提供反映政府所有資金的運動狀況及其結果的財務信息。政府性資金不僅包括財政性資金，還包括社會保障金、對國有企業投資以及國家債權債務等。排除其中任何一個方面，政府所提供的財務信息都將是不完整的，也就無法正確反映政府的運營業績和受托責任的履行情況；充分性是指政府應通過財務報告披露更多的財務信息，即充分披露。政府財務報告應當提供廣泛的財務信息，任何可以真實表述事實和狀況的重要信息都不應當省略，任何將產生誤導的信息都不應當納入。
（三）政府會計信息有用性應具有相關性。政府財務報告應提供更多的對評價其業績以及對資源提供者進行決策有用的財務信息。關于這一點，《國際公立單位會計準則第1號》曾做過闡述：“如果信息能夠評估過去、現在或未來的事項，或確認、糾正過去的評估結果，則此信息是相關的。”實際上相關性包含其他許多質量特征，比如及時性、可靠性。從一般意義上講，相關性的財務信息實際上非常廣泛，甚至還包括一些非財務信息。
總之，對于政府來說，受托責任要求政府向公民做出回答，以證實其公共資源的籌集以及使用這些資源的目的是合理和正確的。在一個民主的社會中，政府財務信息的有用性在實現政府公共受托責任的過程中起著至關重要的作用。
提高我國政府會計信息效應的對策
1998年預算會計制度改革的出發點是重新構建我國預算會計體系，而不是建立政府會計體系。這與國際公共部門會計的習慣做法不同，使我國同其他各國政府會計之間不具有可比性。國際會計師聯合會，這個具有104個國家的143個會計職業團體成員的會計組織，為提高政府會計信息質量，促進政府提供可比的、相關的和可理解的財務信息，2000年5月24日了8份國際公共部門會計準則公告，涉及政府會計確認基礎、政府會計主體、政府財務報告等相關內容。這些準則公告雖然不具有強制性，但是，我國作為國際會計師聯合會的成員國，為了積極參與國際經濟合作和政府會計活動，發揮我國在國際政府會計領域的作用，應當借鑒上述會計準則公告，進一步改進和完善我國的政府會計與財務報告制度，加強對政府會計信息有用性的研究，進而提高我國政府會計的國際地位。
（一）制定政府會計準則是提高我國政府會計信息有用性的法律保證。政府會計改革，是一場關乎政府的公開透明、管理方式、行政職能轉變和預算管理制度的變革，是一項復雜的系統工程，既有理論層面的問題需要研究，也有技術層面的問題需要解決?；谀壳肮补芾眢w制改革的現狀，以及滿足廣大信息使用者了解政府受托責任的情況，必須對政府會計行為進行規范。因此，筆者認為首先應在會計法的范疇內，制定我國政府會計準則，這既是我國現行社會政治經濟制度和法律制度所決定的，也符合國際會計慣例。
政府會計準則是約束政府會計行為、指導政府財務報告的規范。從字面上看，“準則”似乎應該理解為標準或榜樣，不存在強制性，但事實上，準則不可能是可遵守，也可不遵守的。會計準則的特定含義是：在政府會計處理和編制財務報告時，用來作為標準，要求會計人員和財務報告提供者自覺遵守的規則。由此可見，制定并遵循政府會計準則是提高政府會計信息有用性的法律保證。
（二）適度引入權責發生制是提高政府會計信息有用性的制度保證。我國預算會計幾十年來一直實行的是收付實現制，不可否認，收付實現制對我國預算會計的發展起到了非常大的作用，而且今后可能在一段時間內的某個層面仍將繼續發揮作用。但盡管如此，隨著政府職能的轉換，新公共管理的引入，政府會計對象逐漸由預算資金運動擴展為價值運動，為了更完整地反映政府受托管理國家事務活動和履行受托責任的連續性和全面性，同時也為了能夠進一步分清各屆政府任期內受托責任的履行情況，以及對下屆政府造成的財務影響，防止本屆政府為表現政績而大量舉債，債務由下屆政府償還的短期行為，政府會計確認基礎有必要實行收付實現制向權責發生制轉換。
國際權威機構對權責發生制為公共部門帶來的優越性作了如下的表述：“世界經濟合作與發展組織”指出：權責發生制真正超越了現金流概念，能夠在全面受托責任基礎上實施預算管理；真正以競爭性方法去實現績效目標的最大化；更有效率、更有效果地進行資源管理；更科學、更合理地進行長期戰略決策，以增強政府的持續運營能力。“會計師國際聯合會”認為：權責發生制會計信息不僅能夠評價政府預算的執行情況，而且能夠證明政府及其機構利用財政資源的受托責任的執行情況，幫助會計信息使用者準確評價政府及其機構的績效、財務狀況及現金流量情況，進而正確作出經濟資源最佳配置的決策；準確反映政府為其政務活動提供資金的情況，評價其融資及償債能力以及評價政府部門提品和服務的成本、效率。
總之，權責發生制給政府部門帶來了一種文化的轉變，為政府部門建立高效、透明、廉潔、勤政的公共治理機制提供了高質量的有用會計信息。不僅提高了政府官員的決策能力和部門管理者的管理水平，而且使得管理者更重視政府機構的效率、效果等財務績效管理問題。
（三）設計科學合理的政府會計報告模式是提高政府會計有用性的基礎。在國外，政府財務報告是提供政府財務狀況和運營績效的一個最有效的信息渠道，其根本目的是為財務報告使用者評價政府績效及政府受托責任的履行提供信息，從而解脫政府公共受托責任。為適應新公共管理的要求，政府整體營運效果及效率等新觀念在不斷發展，世界先進國家紛紛改變它們的政府會計報告模型。最近世界經濟合作與發展組織的報導顯示，過去會員國的公關部門，大多以現金制及基金會計作為政府會計報導模型，但是近年來，已有許多會員國改采應計制及編制政府整體的合并財務報表，譬如：美國、新西蘭、澳大利亞、冰島、瑞典、芬蘭這些發達國家均已提供權責發生制的合并財務報表給使用者。
篇9
基本準則開創“雙軌制”先河
《中國會計報》：您對2014年底出臺的政府會計基本準則征求意見稿怎么看?
廈門大學副教授李建發：一是明確提出政府會計的體系要由財務會計與預算會計組成。原來，預算會計與財務會計一直區分不清晰，現在明確了這個體系的內容是一個突破。下一步應該在這兩個體系比較完善、成熟的情況下，從強化政府財務責任，提高政府績效和對政府考核評價的需要出發，引入政府成本會計。
二是明確提出財務會計采用權責發生制，預算會計一般采用收付實現制，這也符合大部分國家政府會計和政府預算會計確認的情況。
三是對整個會計要素重新做了定義，比較符合現在國際上的政府會計發展趨勢，對于下一步編制政府綜合財務報告來說，提供了很好的基礎。
四是明確提出財務報告跟預算決算報告的目標。這個目標比較符合編制一般財務報告的目標。
五是針對政府會計計量方法，提出了歷史成本、重置成本、現值、公允價值等。但公允價值和現值的實施要更加謹慎，因為使用這兩種方法，會給地方政府粉飾財報留下空間，比如地方債的確認。當然，對公允價值和現值的使用進行限定，可能更有利于下一步規范政府會計準則體系。
六是整個財務報告的內容有了比較大的突破。當然，還應規定政府管理部門對財務報告進行承諾，承諾財務報告的運行情況、存在問題及改進措施等信息都沒有隱瞞。還應對此推出審計報告和審計意見，這樣整個報表體系就比較完善了。
下一步可以推出政府會計概念，在與基本準則更好協調的基礎上，定義概念的內涵、外延及其細分。比如資產的定義，對于政府來說，更多需要考慮的是提供公共服務的潛能。再如負債，要考慮到現實負債、潛在負債、或有負債等各種情況。
中國醫學科學院腫瘤醫院總會計師徐元元：這次的征求意見稿的創新不少。一是建立了我國政府會計體系和核算基礎，明確政府會計由財務會計和預算會計構成，完善以收付實現制為基礎的政府會計，增加了以權責發生制為基礎的財務會計。政府預算會計準確完整反映政府預算收入、預算支出和預算結余等預算執行信息，政府財務會計應全面準確反映政府的資產、負債、凈資產、收入、費用等財務信息。適度分離政府財務會計與預算會計、政府財務報告與決算報告功能，全面、清晰反映政府財務信息和預算執行信息，為開展政府信用評級、加強資產負債管理、改進政府績效監督考核、防范財政風險等提供支持，促進政府財務管理水平、提高財政經濟可持續發展水平。
二是政府財務會計實行權責發生制，政府預算會計實行收付實現制，形成科學可行的“雙基礎制”。這在政府會計理論與實踐上是一個創舉。
三是征求意見稿還拓展了會計要素的內涵，嚴格界定了政府財務會計要素、政府預算會計要素，明確規定了有關會計要素的確認和計量。
中國人民大學教授趙西卜：簡單地說，政府會計基本準則征求意見稿的突出創新主要體現在4個方面。
一是將原來由財政總會計、行政單位會計和事業單位會計分別規范、各項制度多達20多個的格局轉變為由政府會計準則統一規范。
二是建立了包括政府預算會計和政府財務會計兩大內容的政府會計體系。
三是在提供收付實現制為主的政府預算執行情況報告基礎上，同時提供以權責發生制為基礎的財務報告，不僅要反映預算執行情況，而且反映政府財務狀況。
四是充分吸收近年來財政體制和預算管理改革的成果，建立了預算結轉結余概念，借鑒國際政府會計的成功做法，建立了以權責發生制為基礎的資產、負債、收入、費用和凈資產概念，為加強政府債務管理、加強預算績效管理、為財政經濟的健康發展及做出決策提供依據。
東北財經大學教授劉永澤：總的來看，政府會計準則已經離我國實際越來越近，也更加具體了。尤其是“雙軌并行”是一個創新，它是指以權責發生制為基礎的財務會計系統和以收付實現制為基礎的預算會計體系同時運行。這樣，在原來的會計數據庫里，形成兩套體系，而不是另搞一套。這既貼近了我國實際，又節省了人力物力。
《中國會計報》：作為一套從無到有的準則體系的基礎，基本準則征求意見稿的出臺經歷了怎樣的歷程?
趙西卜：政府會計基本準則征求意見稿出臺是我國政府會計改革進入實質性階段的重要標志。
早在1998年各項預算會計制度改革時期，我國就開始研究討論如何建立政府會計準則的問題。從那時起，財政部多方組織專家學者開始研究政府會計準則，隨著政府財務信息透明化需求不斷增加，專家學者參與公共部門會計準則制定過程不斷深入。
財政部科研所研究員石英華：基本準則征求意見稿的出臺確實經歷了長期的醞釀和準備。2014年，財政部會計司牽頭，在征求專家意見并和部內相關司局討論之后，又征求各地方財政部門和相關部門的意見，于2014年底公開向社會征求意見。正是由于會計司在制定會計準則方面有比較成熟的經驗，此次征求意見稿的制訂比較科學，也比較全面地涵蓋了基本要素。
基本準則意義重大
《中國會計報》：基本準則征求意見稿的出臺有哪些重要意義?
中國海洋大學教授姜宏青：基本準則按照會計邏輯以財務會計概念框架為規范依據，制定了有關政府會計的基本準則，其意義體現在5個方面。
一是實現了財務會計和預算會計相互獨立又合作互補的信息框架，相比原有的預算會計系統是個突破。新準則將財務會計和預算會計適度分離，形成兩個相互獨立又內容相聯系的信息系統，改變了過去單一的信息體系，對于更全面地提供財政資金管理的信息和政府掌管資源的運營信息具有重要作用。
二是明確了政府會計目標、會計假設、會計信息質量、會計要素和財務報告等基本理論，構建了較為完整的政府會計基本理論體系。按照現代財務會計的概念框架理論體系，全面梳理我國政府會計的特點，初步構建了我國政府會計基本理論體系。
三是分別規范了財務會計和預算會計的要素，實現了二元結構的信息框架，在滿足政府會計信息多元化需求方面進行了有益探索。在政府會計整體框架內，分別設置財務會計和預算會計要素，不僅是兼顧不同利益相關者的信息需求，而且是在現代技術條件下對會計理論做出新探索。
四是新準則兼顧了會計觀念轉變和目前實行的可行性，特別是在編制權責發生制財務報告方面具有指導意義。對于預算會計系統仍然實行收付實現制，對財務會計系統實行權責發生制，一方面，保障制度變革時期信息的穩定性;另一方面，通過權責發生制的應用，可以全面反映政府受托責任的履行情況，利于評價政府績效。同時，兩類信息的對比可以從不同側面反映政府財務狀況和運營成果。
五是借鑒企業會計概念框架，針對政府組織管理特征和會計目標制定的新準則，在實現不同組織之間會計信息的可比性方面有現實意義。政府組織和企業組織、非營利組織一樣屬于社會組織的一部分，同樣面對參與市場交易和提供社會公共產品，因此，對不同組織相同事項的會計處理應該具備可比性，以便于在更為廣泛的意義上評價組織的運營能力，更利于宏觀意義上的經濟信息分析。
趙西卜：其實最重要的一點，就是權責發生制和收付實現制的“雙軌制”模式，不僅可以按照預算口徑提供預算執行情況的真實信息，還可以同時提供預算執行對政府財務狀況影響的信息，比如資產、負債、收入和費用信息等。
收付實現制的會計信息與權責發生制的會計信息“各司其職”，從不同角度提供有助于報告讀者了解政府預算執行信息和財務狀況的信息。這對于全面了解政府財務信息具有重要意義。
盡快推行政府財務會計制度
《中國會計報》：以權責發生制為基礎的政府財務會計體系與以收付實現制為基礎的預算會計體系的并行，在實踐中要解決哪些障礙?
石英華：包括政府預算會計和政府財務會計兩大內容的政府會計體系，不僅要反映預算執行情況，還要反映政府財務狀況。預算會計主要體現預算資金的收支情況，生成以收付實現制為基礎的政府預算執行情況報告;政府財務會計主要體現政府的運營情況、財務狀況，生成以權責發生制為基礎的財務報告。
為此，雙軌運行是非常有必要的。在對預算資金收支情況管理的同時，要做好政府運營情況的管理，體現收入與費用的配比，這是需要收付實現制的預算會計和權責發生制的政府財務會計共同執行的。
但在實際運行中可能會出現兩套數字，這需要做好解釋工作。對應數字要解釋關系，告訴大家差異是哪些，為什么會出現這些數字的差異。此外，由于行政事業單位對于政府財務會計相對不熟悉，需要進行培訓，而財務管理的信息系統也需要更新，要運行兩套系統。
趙西卜：首先要解決的是政府財務會計與預算會計體系的銜接問題。
一是將所有業務按照應有的權責發生制和收付實現制的反映進行歸類，比如可以歸類為：屬于預算收入，同時也是收入的業務，如國有資本經營預算收入等;屬于預算收入，同時也是負債的業務，如債務收入等;屬于預算支出，同時也是費用的業務，如一般公共服務支出等;屬于預算支出，同時形成資產的業務，如設備購置支出，投資等;屬于費用但不屬預算支出的業務，如折舊、攤銷等;屬于收入但不屬于預算收入的業務，如應收的收入等;屬于費用但不屬于支出業務，如未來養老金支付等。
二是建立預算報告與財務報告之間的勾稽關系說明表，將預算報告和財務報告之間的勾稽關系通過特定表格予以反映，以便于報告使用者閱讀和理解。
姜宏青：雙軌制的優勢在于可以全面反映現金流量和資源存量信息，全面反映債務存量信息，反映政府組織當年運營和持續運營能力，利于政府利用信息進行運營管理，利于評價組織績效和政府報告受托責任。
實際中需要解決的問題在于，一是轉變觀念，財政管理人員對預算收支信息的搜集與利用已經形成定式，轉變有關政府會計信息的搜集、轉換、披露和利用的觀念非常重要，是首先要解決的問題;二是需要有完善有效的信息系統，能夠兼容不同會計基礎所形成的會計信息;三是應強化政府會計人員隊伍的建設，培訓與考核工作應該跟進。
《中國會計報》：在制度設計方面，考慮到我國的現實情況，如何更快更好地推行政府會計準則體系?
劉永澤：需要同時制定財務會計制度以及具體準則體系。這相當于企業會計準則體系的結構。最好準則和制度兩者并行，這對于政府會計體系的建立更有好處。我們還需要規范很多內容，如資產、負債如何確認?尤其是在政府會計中有很多復雜的問題，如社保等是否算負債?地方債更是大問題。這都需要很多具體準則進行配合，還需要做很多工作。
事實上，政府的財務報告也應該有3張表。一張是資產負債表，這是家底，一張是原來的收支表，即預算會計的，類似于企業的現金流量表。這主要說明一年中現金流入和流出，用到哪里去了，花到哪里去了。
還有一張表是行政成本表，而非利潤表，因為無需考慮收入和費用的配比關系。這張表和政府會計也非常吻合，將來的政府財務報告應該包括行政成本表。
石英華：制定財務會計制度很有必要。由于準則和制度的特點不同，制度確定性強、操作性強，財務人員可以直接依據制度進行核算，編制報表。而基本準則是整體性的基本原則，一個概念框架，在實務中需要依靠財務人員的職業判斷，經過專業判斷才能運用到實際工作中。制度相對更容易操作。
姜宏青：財務會計制度確實非常有必要。僅僅有基本準則遠遠不夠，不同事項的具體準則和財務會計制度都必須隨即跟進。這既能健全和完善政府會計規范體系，又能盡快和高效地指導政府會計實務，保障會計實務是保障會計信息質量的重要部分。
徐元元：財務會計制度的制定應主要考慮到維護政府財務安全，對公共資源的使用過程加以約束，反映財政資金的來龍去脈，加強財政資金的事前、事中及支付的控制和監督，防范貪污舞弊，保障公共財政資金的安全。
同時反映公共部門績效管理的要求，政府會計向“管理會計”過渡，在促進健全的公共部門財務管理和績效管理的基礎上，確保管理者對受托人的資源使用行為進行有效監管，保障政府受托人履行績效性行為責任，有效提高對受托資源的管理效率。
還要承擔信息公開的角色，通過對政府履行受托責任進行確認、計量、記錄和報告，從而使得對外財務報告成為政府和委托人交流的渠道，為委托人提供各種決策提供信息，幫助政府履行對外的報告受托責任。
中南財經政法大學張琦：目前，現有的行政單位和事業單位的財務制度都在逐步修訂并推行，但主要側重于預算管理?？紤]到未來，結合政府財務報告的改革方案，就需要建立能反映資產負債信息的內容，這非常需要與政府綜合財務報告制度同步進行財務會計制度的研究。
趙西卜：無論是政府財務會計制度還是政府財務會計具體準則，都會對政府財務會計核算、報告和披露問題進行規范，目的都是為了對具體會計事項的處理做出統一規定。
這是因為政府財務會計是對政府各項業務以財務會計角度進行的反映，不僅涉及財政總會計，也涉及行政單位會計和事業單位會計，為確保政府財務會計信息的可比、一致，需要對不同單位同一事項的會計處理作出統一規定，減少甚至禁止方法選擇。
而財務會計信息在政府主體范圍內屬于新增內容，需要做出詳細規定以便會計人員操作。政府財務會計盡管有企業會計準則可以參考，但政府會計目標與企業不同，難以直接照搬企業會計準則的做法，需要結合政府財務會計目標在企業會計方法上做出恰當調整，而這些調整必須通過統一的規范得以實現。
另外，政府財務會計和政府預算會計作為政府會計的兩大并存內容，是相同業務在預算會計角度和財務會計角度的不同反映。兩者之間存在一定的勾稽關系，為確保政府預算會計信息和財務會計信息的準確，便于政府會計報告使用者閱讀和理解政府會計信息，應該采用適當的方式建立政府預算會計信息和政府財務會計信息核對機制，這一內容應該采用適當方式加以規定。
財務會計制度應能讓政府編出資產負債表
《中國會計報》：在您看來，政府財務會計制度應如何設計呢?
劉永澤：整個財務會計都是圍繞著財務會計的要素如何計量展開的，政府會計也應該以綜合財務報告為核心設計這套制度。
先把報表里的要素確定下來，然后確定每個要素的涵義、核算的范圍和內容，一直延伸到賬戶的設計、科目的設置、科目表以及每個科目的核算內容，就相當于建立了一個政府會計賬套。最后，落實到復式記賬的原理上，做出一整套的賬簿體系。
將來，凡是有余額的賬目，都需要記入資產負債表，這樣才能保證報表的平衡和科學性。
另外，目前基本準則中只包括了政府部門的會計核算。事業單位，比如醫院和學校以及基金單位等，雖然不是完全的政府部門，但如果使用的也是公用資金，將來也應該被包括在政府會計體系中。它們也應該編制報表，向社會公開，接受社會監督。這就跟我們行政事業單位內控規范里的范圍差不多，即只要使用公共資金的都需要受到監督。
而通過深交委的內控推行實踐，我認為目前這套政府的賬戶體系即預算會計體系，還不能滿足財務會計的要求，比如現在預算項目的分類與財務會計的分類就不同。這需要兩個體系的對接。
比如現在基本沒有確認資產和負債，只體現了收支。沒有資產和負債的概念，也沒有相應的體系。要編資產負債表，就要從原始憑證和會計科目的設計等基礎開始。比如有的政府名下的大樓和土地，因為產權確定等復雜問題，使用十來年了也沒有確認為資產，依然停留在“在建工程”科目中。所以，要推行政府會計體系，就要從原始基礎上開始做。
分類的問題也很重要，比如收入和支出的分類?，F在的分類太粗，就象很多人反映的一樣，政府財報看不清楚，很多收入和支出沒有相應的賬戶來計量。那就要先從基礎入手。
一要從最原始的會計科目設計開始動手，二要分類更細致。不過，做過內控制度建設的單位會好些，因為從管理的角度已經把原來的預算項目分解得很細了。
所以，政府會計準則體系的推行可以以內控為基礎。
最起碼，要通過財務會計制度讓我國的政府部門能夠編制出資產負債表來。
趙西卜：我也認為出臺政府財務會計制度，至少應該在資產分類、內容及其計價，負債范圍、分類及其內容與計價，凈資產分類及其內容，收入分類、構成及其計價，費用分類、構成及其確認計量，政府財務會計信息與政府預算會計信息的調節內容與方法等方面下功夫。
石英華：財務會計制度和政府會計準則都是政府會計規范，上連預算法和會計法，下連各單位各部門的財務管理制度。如果要全面完善政府財務會計制度，需要把它放在一個整體的制度框架內研究改革和制定，避免片面性和制度的不連貫性。
張琦：我想可以像2001年那樣，以企業會計制度的形式出來。因為準則體系出臺是一個長期系統的過程，這不太現實，也不利于我們盡快推行，同步出臺一個實操性更強的制度去配合準則的研究和制定，是很必要的。
在內容方面，可以規范政府會計核算中需要的大部分科目，也可以對普通的業務如何處理做出說明。當然，制度不會是百分百地覆蓋到每一筆業務，因為這需要一套全面的準則體系。
在這個制度推行之后，起碼可以編制出資產負債表來了。配合現有的預算會計制度，相信能夠較快地出臺一個偏向財務會計的規范制度。
《中國會計報》：怎樣設計政府會計準則體系的框架，更適合我國國情和未來的發展趨勢?
徐元元：在制定政府會計準則的路徑中，需要充分考慮我國的社會政治環境、改革起點、改革目標。
政府會計改革不可能一蹴而就，為此需要明確政府會計的長期目標和近期目標。長期目標引導政府會計改革的最終方向，而近期目標是兼顧了當前的現狀和循序漸進的改進進程而制定的。
我國政府會計改革的長期目標應該是履行公共受托責任和滿足決策有用性需求，實現資源約束下的可持續發展。近期目標可以設定為兩階段：第一階段，在當前預算會計信息的基礎上，增加財務會計信息，使財務會計信息與預算會計信息并重，既反映預算收支的合規性，又能適當反映政府財務狀況和績效管理水平;第二階段，隨著政府會計改革進程的推進和會計核算基礎的改進，擴大政府會計所提供信息的深度和廣度，提升成本信息和績效信息的含量，達到對于預算收支、政府財務狀況、運行績效、持續運營能力和風險防范能力的充分和綜合反映。
石英華：目前，很多國家都有政府綜合財務報告公開制度，我國需要從兩個方面來完善。
一是法律方面，公開的信息必須是權威的審計鑒證機構審計過的，信息公允性有保障，信息真實可靠。
二是會計信息要有可比性，從橫向和縱向都要有可比性。這需要在會計準則和會計制度設計上下功夫。
具體準則“面世”有先后
《中國會計報》：根據財政部會計司的2015年工作要點，2015年將開展政府會計具體準則的制定，請問哪些具體準則更應第一批出臺?
劉永澤：從具體準則來看，資產和負債這兩個準則是最重要的。最主要的還是資產負債表，要摸清家底?，F在最需要的是具體制度，先做起來，成熟了可以變成準則?，F在還是缺乏實踐中的經驗。
張琦：基本準則出來之后，幾個會計要素的具體準則肯定要配合，資產、負債、成本以及政府財務報告和預算報告這幾個準則是要出來的，因為這幾個準則可以覆蓋政府部門大部分的業務活動。
徐元元：具體準則是政府會計準則體系的主要構成部分，借鑒國際上不同政府會計準則以及我國企業會計準則的經驗，可以將具體準則分為財務報告類準則、會計要素類準則和特殊業務類準則三類。
財務報告類準則規定政府財務報告的目標、模式、核算基礎、內容和附注等。會計要素類準則主要是對會計要素的確認、計量的披露做出具體規定，包括資產類、負債類、凈資產類、收入類、費用類準則等。
特殊業務類會計準則主要是對政府某些特殊業務的確認、計量與報告做出規定，包括衍生金融工具、風險與債務減值準備、政府融資租賃等準則。
另外，政府會計還需要特別關注的是預算信息和基金信息的提供。鑒于預算信息的重要性及其與財務信息的本質區別，我國需要以準則形式對預算信息進行單獨規范，并對協調預算信息與財務信息之間差異的方法進行界定。
當然，不同政府基金涉及的計量焦點和會計要素可能不同，我國在對基金進行規范時，需要根據基金設置的目的和會計核算主體、報告主體的界定來明確政府不同基金的核算和報告。
《中國會計報》：您對資產具體準則的制定有何看法?
劉永澤：有關資產的具體準則確實很重要。比如，土地的計量就涉及到使用公允價值計量還是歷史成本。而摸清家底，一要確定數量，二要評估計價。政府部門就好一點。
而自然資源的計價肯定是要做的，這是比較難的。其中，企業資產如何分類，有沒有無形資產，都需要考慮。計價基礎也需要深入地研究。
在企業財務會計中，資產是可以計量的，是一種經濟資源，能給企業帶來現金流入。
那么，政府會計中資產的確認和計量條件是否會不同，這都需要深入探索。我覺得可以先分步進行，讓政府部門包括事業單位的綜合財務報告先行，報告出來之后，建立一個匯總制度。匯總所管部門的資產負債表，再加計本級的政府資產負債數據，就基本上可以得出政府一級的資產負債情況。
從實施角度來看，先在政府部門實施，理論研究可以同時進行，但實施層面還需要成熟。
張琦：基本準則最重要的是把最迫切最需要解決的問題反映出來。而具體準則可以漸次推出，或者在我國實踐中完善之后再推出。
目前，在基本準則中，固定資產折舊的方法是直線法，而不是像企業準則那樣有多種方法的選擇。自然，折舊方式是越完善越好，但也要看現在有沒有相關迫切的需求。目前，很多單位都沒有提折舊，在大家都沒有接受折舊觀點的時候，就使用復雜的折舊方法沒有太大的意義。其實，目前最大的資產問題是存量資產和增量資產之間的關系。比如，如果現在提折舊，已經使用過的舊資產怎么提、怎么追溯調整，新增的資產怎么提，這是更頭疼的問題。
對于資產類準則的制定，應該先做清產核資，全面摸底之后再向前推進。其實，現在財政部出的政府會計財報改革方案還是比較務實的，一方面準則要制定和設計，另一方面在準則出臺之前，通過制度去解決一些比較關鍵和重要的問題。
趙西卜：政府會計基本準則征求意見稿所規范的內容和方法是框架性原則，并未涉及如何提及折舊、是否需要進行減值計提等具體問題。但從財務報告需要報告收入、費用等信息的基本要求看，資產折舊、資產攤銷以及是否需要進行減值計提的內容是不可回避的。相信未來時期制定與基本準則相配套的具體準則時會有詳細的規范出臺。
在這方面不能完全借用企業會計的做法，主要原因是政府目標與企業目標并不相同，會計方法的引用必須與主體目標相結合。
比如固定資產計提折舊，政府對于那些可能出售或變現的資產是需要計提折舊的，一方面可以反映政府運行耗費，另一方面能夠提供資產價值，為政府資產價值管理提供基礎。而對于那些不需要變現或無法變現的資產，進行折舊計提并無太大意義。這類資產在管理上需要提供的是資產的服務潛能，可能更需要非財務指標信息加以判斷。
因此，未來制定相關的具體規定時需要對不同資產目的和不同性質的資產做出不同的規定。
《中國會計報》：您對負債具體準則的制定有何看法?
李建發：負債準則確實比較難。難在政府跟國有企業之間沒有分清職責和界限，比如政府常常通過融資平臺或者國有企業發債，那職責就沒法分清楚?，F在人們對負債的認識也有很大偏差，都只看到現實債務，對潛在的、或有的債務都沒有概念。這些方面都對負債準則的制定有較大阻礙。
姜宏青：應該專門建立地方政府債務會計，對于專門項目的長期債務專設會計主體進行全面核算和披露。
多措并舉推行更合國情
《中國會計報》：政府財務會計制度如何推行，更能適合我國國情，也更能為今后政府財務會計制度的完善奠定好基礎?
李建發：一是全面考慮哪些主體的財務活動要納入到政府會計。比如代政府融資的融資平臺，算企業還是行政單位。所以，首先要區分清楚納入的主體。
二是對政府的資產、負債、收入等內容要界定清楚，否則內容就不完整。這兩方面都很重要，基本上可以很好地構建起政府會計體系。
而政府財務會計要推行，最好是自下而上，比如從縣級開始，逐步到地市和省一級。因為政府財務報告的基礎在基層，摸清基層的情況才能做好這一工作?？梢韵葟男姓聵I單位開始推行。在推行政府會計準則之前，一定要進行清產核資，摸清政府的家底。
當然，這不僅僅是會計界自己的事。這是一個制度的重大改革，需要方方面面的共同努力。特別是地方自行發債后，如果沒有健全的政府財務會計體系，沒有完整的財務報告，就會出現很多問題。
劉永澤：一是建立好內控制度。從實踐中來看，內控制度建設起來的行政部門，能更容易地推行政府會計準則體系。這是因為內控與政府會計關系很密切，通過細致的流程設計可以保證會計信息的真實性。
二是需要清產核資。這就涉及到評估的問題了?？峙乱幸惶着涮椎脑u估制度。比如自然資源的定價、無形資產的定價等，都需要清產核資，進行評估，否則資產的價值無法確定。三是人員培訓，因為現在的行政事業單位的會計人員素質還達不到相關要求。
另外，要像企業一樣，年終必須有報表編制出來。需要建立一個監督機制，或者是引入審計制度。否則無法落實。在審計方面，是引入社會審計，還是國家審計，也需要思考。
而且，要能推行下去，必須要有制度的規定。有了制度，各部門才會積極主動地奠定基礎，才能向下推行。這需要多部門建立聯席機制才能強有力地推行下去。
石英華：這要從兩方面入手。
一是要做好頂層設計，由于行政事業單位各有各的情況，差異大，較為復雜，因此準則和制度要設計好。
二是要選取試點，做好試行試編，先在財政管理和財會基礎好的地方和部門試運行，發現問題及時反饋、解決，再大范圍推廣。
徐元元：我也認為可以在部分城市試點，并逐步推廣。在現行政府會計制度的基礎上，暫按照權責發生制原則和相關報告標準，編制出反映一級政府整體財務狀況的財務報告，逐步按照準則要求進行核算和編制報告。
出臺相關具體準則及應用指南，完善報告體系，以便于指導實際工作。
張琦：聯席機制很重要。比如折舊的問題，會計部門只能優化會計規則，實際中涉及到很多部門。如果會計制度規定要計提折舊，資產管理部門就要配合進行資產的管理。這需要一個跨部門的機制來協調配合?，F在我國遠還沒有達到這個地步，需要幾個部門建立一個聯席機制進行協調。
除了聯席機制和試點，前期還需要拿出一個簡易的方案來，一步步推進。在目前的實踐中，最需要考慮的是與預算會計體系的銜接問題。
篇10
(1)目標和定位不符合績效評價。目前，財務預算會計，收集整理政府的年度財政資金使用和收入狀況，然后做出科學合理的預算會計，從而對政府的財政監督提供信息。在會計目標核算中，并沒有全面涉及到政府實際的資源狀況等。
(2)政府的負債反映缺乏全面性。在反映政府的負債中，可能無法真實全面地反映財政風險，比如:沒有付清的國債利息、社會保障基金未來負債等，在預算會計體系無法完整地反映存在的各項債務，導致各種貝才政風險的產生。
(3)缺乏績效評價基本的費用信息。在我國的政府財政預算中，主要是記錄當前的預算支出，由于政府部門有很多連續性投入項目，沒有績效評價的費用信息就使得這些項目的成本和費用難以體現出來，降低了考查公共產品的產出情況的時效性，最終無法正確衡量政府績效的高低。
(4)缺乏全面真實的預算會計報告內容。目前，預算會計報告主要反映的是預算收支的現金流情況，而沒能體現出政府對資金的使用率以及對其所持有的凈資產的使用情況。
二、預算會計改革的主要途徑
在預算會計改革中，需要結合我國的經濟體制規律，才能順應預算改革的趨勢，遵循國家宏觀經濟管理標準，促進我國預算會計中會計信息的整合。同時，管理者要想做好管理工作，必須重視財務管理的運行情況，并掌握單位的財務運行情況，然后結合相應的收支標準，發現財務管理中存在的問題，并積極采取相應的措施努力提高財務管理水平，提高財務管理的工作效率，從而在計體系當中更好地體現出真實全面的財政績效評價以及財務信息等。
(一)不斷完善預算會計體系
在目前預算會計雙重導向的改革的背景下，最關鍵是發現預算會計體系存在的問題，并積極完善預算會計體系，重視預算編制。首先分離出之前預算會計承擔的財務會計職能，加強對政府財務會計的建立。同時，為了更好地反映政府成本，應該不斷建立政府成本會計制度，各施會計的重要職能。因此，在預算會計改革中，可以采取不同的記賬基礎，收集全面的信息，制定不同的報表，為宏觀管理部門和上級主管部門提供全面的預算信息，實現財政支出績效評價的時效性。
1、加強對預算會計的重新規劃
預算會計的主要任務是遵循《預算法》規定，反映政府的實際工作情況，在預算計劃所規定的范圍內，運用財政資金，以實現運用目的。目前，最重要保持政府財務報告與對應的政府預算的一致性，不斷完善反饋機制。政府財務報告需要收集真實的信息，進行預算與實際執行情況的補充，使信息使用者可以明確政府的受托責任，提高政府的工作執行能力。
2、完善政府財務會計
政府是財務會計的的工作主體，可以全面收集資產、負債管理、籌集資金、政府績效等多種信息。為了實現以上各個信息的收集整理，政府財務會計可以指定一定的責任制，嚴禁資金的混亂使用，實現轉款專用，提高政府資金的安全性。針對那些可以確認的稅收項目，應該在預計期間就盡快確認;在政府的日常運營支出中，可以采取實耗法確認當期的運營性物資支出;不斷完善跨期攤配會計程序等。在此期間，應該不斷確認各個會計期間的服務消耗;遵循權責關系，在會計期間不斷確認各項款項。
3、完善政府會計管理系統
健全的政府會計系統可以有效提高政府的財務管理水平，提高政府的綜合管理水平，創造最大的經濟效益與社會效益。將會計信息貫徹于政府經濟管理的各個工作環節中，從而采取科學的評價方法進行評價預測決策、規劃設計、責任考核等工作。政府在進行全面的管理改革時，必須對公共部門的成本、項目管理、責任會計、績效評價等方面的問題作出合理的分析，從而采取積極有效的解決方法。
4、非財務信息類型
財務信息不能完整地體現政府承擔的受托責任履行狀況，因此，政府財務報告應該提供全面的財務信息以及非財務信息，以協助信息使用者全面了解政府業績，對政府工作效率作出合理的評價等。多方面的影響信息，將會協助信息使用者掌握政府與社會、經濟、政治之間存在的相關性，充分理解政府財政活動性質等?，F政府財務報告與傳統預算會計報告存在的最大區別是:增設業績成本信息和影響信息，同時也充分體現了公共績效管理的績效導向。
(二)建立符合績效評價需要的財務報告制度
1、政府財務報告
在政府財務報告中，首先需要完整反映政府受托責任的財務信息。第一是提供預算情況信息，公共財政資金管理的關鍵工作是要求，政府遵循《預算法》的有關規定，逐步提高政府財政預算的規范性，提高政府資金的安全性。第二，提供國有資產產權構成、保值增值、收益權等方面的采取信息。第三，政府要不斷完善采購制度，完善采購中的財務信息，提高采購工作的規范性，有效促進財務管理工作效率的提高。第四，社會保障基金財務信息。隨著社會經濟的快速發展，社會保障水平將會逐步提高，而社會保障基金的安全則關系到社會保障水平的提高。社會保障基金同時又是主要的政府基金，在政府財務報告中應該充分體現在此基金相關資產運行情況。
2、政府財務報告附注
政府財務報告體現出了政府財務預算的執行情況，所以說，在撰寫財務報告時，必須將預算與執行情況結合起來，讓有關人員一眼就能看出預算的執行情況。因此在財務報告附注以及財務報表項中應該不斷補充預算執行情況，具體說明對財務狀況有影響的重要因素。政府財務報告應該提供系統性的財務信息，還需要通過統計報表以及其它形式提供反映社會治安、公民素質等非財務信息。
三、小結
