公共財政學論文范文

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2007年底,財政部部長謝旭人在全國財政工作會議上指出,“要更好地發揮財政職能作用,必須大力推進依法理財,加強科學化、精細化管理”。在新時期和新形勢下,完善公共財政體系、著力推進公共支出精細化管理、探索適合現階段公共支出精細化管理的模式具有更加緊迫的現實意義。

一、公共支出精細化管理是公共財政建設的客觀要求

作為公共支出的最直接的實施者,公共財政建設要求財政部門首先應該是一個履行公共服務職能的技術性部門。這里所謂的技術性,主要是指財政部門有責任、有義務把國家各類財政性資金按照公共服務均等化的要求分配好、使用好,保證財政資金的使用效率。因此,實現公共支出的精細化管理就成為財政工作的基本內容。

1、精細化管理是基本公共服務均等化的前提。隨著我國經濟的發展和社會的進步,人們對公共服務的需求將會迅速增長,基本公共服務的均等化將是我國今后面臨的一項主要任務,也將是制約我國經濟社會發展的一個重要因素。作為政府重要組成部門的財政部門,在這方面應該有所作為。黨的十七大提出要“圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設,完善公共財政體系”,充分說明了財政部門面臨的艱巨任務。為此,財政部門在明晰現階段我國公共服務的基本現狀,采取相應對策的同時,對公共支出實行“精細化”管理是非常必要的。要通過“精細化”管理,準確掌握基本公共服務均等化的著力點和著重點,只有這樣,才能逐步完善公共財政體系,實現基本公共服務的均等化。

2、精細化管理是公共支出規范化的基礎。公共支出規范化是市場經濟的客觀要求?，F階段,公共支出不論是從支出安排的形式上還是內容上,要實現真正意義上的規范化管理,還有很多工作要做,特別是地方財政部門面臨的工作壓力很大。沒有公共支出的精細化,或者說,對公共支出只是一個簡單的分類和安排,是不可能完全實現公共支出規范化管理的。

3、精細化管理是充分發揮財政資金使用效益的關鍵。充分發揮財政資金的使用效益是公共財政的最基本要求。而充分發揮財政資金的使用效益的關鍵還是在于資金的有效安排,這就必然涉及到公共支出的精細化管理的問題。只有做到了精細化管理,才能使財政資金的安排變得十分清晰,效益的發揮與否十分明了,可能出現的失誤能夠很及時地得以糾正,財政支出的績效考核變得具有可操作性。因此,從這個意義上講,精細化管理是充分發揮財政資金使用效益的關鍵。

二、實現公共支出精細化管理的具體要求

財政公共支出的精細化管理對財政工作提出了具體的要求,應該包括財政工作的方方面面。但是,結合現階段財政工作的具體實際,筆者認為,著重在以下三點。

1、完善的財政支出管理體制。從精細化管理要求來看,現行的財政支出管理體制還是屬于“粗放型”的?！胺侄愔啤必斦芾眢w制只是側重于解決中央與地方收入分配的問題,卻沒有很好地解決中央與地方支出責任和支出范圍的問題,省以下地方政府之間的事權劃分就更顯得雜亂。為了解決這類問題,中央從完善政府間轉移支付制度方面進行了探討。然而,這種努力帶有明顯的過渡特征,或者說具有很大的臨時性、機動性。非特定情況下的臨時性給地方政府帶來的是非理性的期望。就中央財政來看,這種臨時性的表現就是對地方的財政支出安排是盲目的和方向不明的。不論是按照什么因素安排的一般性轉移支付,在給予地方政府自的同時,也使得財政部的監督顯得蒼白,這又從另一方面弱化了公共支出的績效考核,會助長管花錢不管效益的現象。

2、成熟的財政公共支出管理方式。現行的財政公共支出管理方式帶有很深的計劃經濟的烙印,與市場經濟的要求還有一定的差距,具體表現是帶有很深的部門干預的特征。中央財政所形成的資金分塊管理的管理模式,“統一”了各級地方財政的資金管理,也直接導致了地方財政公共支出的分散性。在現實生活中,形成了誰能夠安排資金,誰就有發言權的現象,這也是導致財政工作(特別是地方財政工作)成為焦點的主要原因之一。今年初,在廣東省的“兩會”上,原廣州地鐵老總訴苦“節省18億,反挨財政部門批”,這應該是值得財政部門深思的。

3、規范的財政公共支出管理要求。對財政公共支出的管理,與其說是財政部門的職責,倒不如說是已經衍生為一種政府行為?！肮仓С觥笔切铡懊瘛边€是姓“權”的問題已經引起了社會上一部分有識之士的擔憂。當前體制下中央財政對地方財政在支出管理上是鞭長莫及,同時,由于塊塊之間所固有的項目特征、行業要求、考核標準等的差異性,也使得地方出現了同樣是財政部門出來的資金,其管理的重點和要求卻不完全相同的現象,給財政公共支出的規范性管理帶來很大的難度。

三、實現財政公共支出精細化管理的基本思路

1、合理設置財政部門支出管理機構。改革財政部門現有的、以資金分塊管理為原則的機構設置模式。具體設想是在不弱化部門職能的前提下,根據市場經濟體制的要求以及完善公共財政體系的需要,對現有支出管理機構進行整合,為財政支出“精細化”管理提供組織保證。

(1)成立預算編制委員會。合并現有的所有負責資金安排和撥付的內設機構,成立財政部門預算編制委員會。財政部門所有的資金支出,都必須經過預算編制委員會的審核和簽批后,再履行相關法律和行政程序。財政部的預算編制委員會由部長直接負責,各級地方財政部門的預算編制委員會由相應財政機構的主要負責人負責。為了保證預算編制委員會的正常工作,還要相應建立專家庫,財政部門在確定某一方面的財政預算時,就在專家庫里相應地隨機確定一定數量的專家進行反復研究確定。這樣,就可使財政部門從復雜的既管錢又管事的現狀中解脫出來,變為單純的只管錢的技術部門,以保證資金安排的合規、合理、合法。

(2)保留財政資金支付機構。為了保證國庫集中支付制度的順利推進,各級財政部門負責資金支付的機構要保留,同時,要突出其規范性的特點。要通過對資金支付情況的分析來檢查和落實預算編制是否合規、合理和合法,也為預算編制委員會提供相關意見,為相應機構對資金支出的檢查和績效考核提供初步意見。

(3)強化財政資金支出的監督檢查和績效考核機構。主要是負責對所有財政資金支出的監督檢查和績效考核。

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研究型學習與研究型教學是建設研究型大學的重要組成部分。盡管目前研究型教學已經在我國高等教育諸多學科中得到廣泛應用，但目前仍未被應用于財政學課程中。將研究型教學方法引入財政學課程的教學過程中，既能夠幫助學生完成預定的專業學習任務，又能夠培養學生的研究型學習能力。

關鍵詞:

財政學;研究型教學;教學改革

目前我國多所高校提出建設高水平研究型大學的目標。研究型學習與研究型教學是建設研究型大學的重要組成部分。目前，研究型教學已經在我國高等教育諸多學科中得到廣泛應用。然而，通過對現有文獻進行深度梳理后發現，研究型教學目前尚未被應用于財政學課程的教學中。財政是國家治理的基礎和重要支柱。與財政在國家治理體系中的重要位置相對應，財政學作為一個跨經濟學、政治學、公共管理學等學科領域的綜合性學科，是一門重要的專業基礎課程，對于經濟管理類專業的學生來說具有十分重要的意義。在財政學課程中開展研究型教學對于提高該課程的教學質量，提升經濟管理類學生的研究型學習能力具有重要作用。

1研究型教學在我國高等教育各學科中的應用情況

本文在中國知網(CNKI)檢索主題為“研究型教學”的論文，共檢索到論文2420篇(截止到2015年9月)。主題為“研究型教學”的論文最早出現于1996年，此后論文數量逐年增加，年均增長率超過35%，如圖1所示。這一現象說明研究型教學方法在我國課程教學中得到了越來越廣泛的應用。其中，被引頻次最高的論文是張安富于2012年發表的“改革教學方法探索研究型教學”一文。文中提出“應強化研究型教學的意識，轉變教學范式，這是培養學生的創新意識和創新能力，造就創新型人才的關鍵環節”［1］。從檢索結果看，研究型教學方法已被廣泛應用于高等教育、外國語言文學、數學、教育理論與教育管理、物理學、計算機軟件及計算機應用、醫學教育與醫學邊緣學科等學科，如圖2所示。例如，于歆杰等在清華大學電路原理課中進行研究型教學，認為研究型教學強調在教學過程中培養學生的研究能力和研究興趣［2］。

范欽珊等提出在基礎力學課程中實施研究型教學需做到“教學內容重在學術深度、教學過程重在啟發與互動、課外學習重在研究、考試考核方法重在刺激思維鼓勵創新、教育技術的應用重在與課程整合、實驗教學重在自主設計”。李桂娥借鑒劍橋大學研究型教學的經驗，從區域經濟學的學科特點出發，以創新教學理念為指導，以問題為導向，從課堂教學和課外指導兩個方面開展研究型教學［2］。范欽珊等指出清華大學自2001年就開始在“材料力學”“理論力學”“工程力學”等課程教學中進行研究型教學的嘗試［3］，并取得了顯著的成效。陳侃等運用課堂觀察數據進行研究，發現本科課堂上實際體現的研究型教學主要表現為從討論和發表意見的氛圍、鼓勵批判和探索、以問題為中心激發探求欲、結合當下應用實際、介紹研究過程和成果等五個維度。然而，通過對現有文獻進行深度梳理，發現“研究型教學”目前尚未被應用于財政學課程的教學過程中。

2財政學課程教學過程中存在的主要問題

第一，教學手段單一。盡管目前本科財政學課程已采用多媒體方式教學，但是這種方式仍以教師為主，偏重對財政學基本理論知識的系統講授。如果片面地認為使用了多媒體設備，就是進行了教學方法的創新，那么多媒體教學不過是從黑板作為載體的“填鴨式”教學轉化為以計算機為載體的“填鴨式”教學，這樣的方式依舊難以提高學生學習的主動性和積極性。為了提高課堂教學效果，部分教師在財政學課程中運用案例教學法，例如任傳普、鄭潔［4－5］。然而，受限于本科生財政學課程案例教材的缺乏，案例教學效果目前仍難以保證。

第二，教學內容滯后。在當前的財政學課程教學過程中，教師過分強調學科的理論體系，過分強調學生對財政學基本理論的學習與掌握，缺乏對財政學研究前沿進展的跟蹤，缺乏對當前公共財政問題的深入分析與解釋，使得學生對財政學的理解浮在表面，不清楚政府為什么要在不同階段采取不同的財政政策，不理解政府為什么要采取不同的財政政策對經濟和社會進行調控，不能做到理論與實際相結合，無法透過現象探索財政本質，達不到揭示支配這些財政現象的規律的教學目的［6］。

3研究型教學方法在財政學課程中的應用

針對目前研究型教學在我國高等教育各個學科運用的情況以及財政學課程教學過程中存在的問題，將研究型教學方法引入財政學課程中，有助于彌補現有教學方法的不足，提升課程的教學效果，培養學生的研究型學習能力。第一，以研究型教學帶動研究型學習為理念，以推進課程論文寫作和PPT演示為手段，將“自主學習”與“合作學習”相結合，培養學生的獨立研究能力和合作研究能力。在“導論”教學過程中增加中英文文獻的檢索方法、數據搜集方法等內容的講授，并在該章內容結束后列出若干課程論文選題供學生選擇，學生也可以依據自己的研究興趣自行選題，要求學生自己查閱文獻、搜集數據、分析問題，并在課程結束后提交課程論文。根據學生的科研興趣，組建“財政學興趣小組”，由任課教師擔任興趣小組的指導教師，鼓勵學生自由報名參加，吸引部分具有科研潛質的學生參與到興趣小組中來進行研究型學習。圍繞大家共同感興趣的財政問題，利用課余時間，通過QQ、微信等平臺進行互動和交流，開展科研訓練，通過“干中學”提高學生的獨立研究能力。在財政學課程教學過程中開展合作學習，以“收入分配的衡量”為例，按照自然班級將學生分成若干小組，要求每組學生運用所學方法圍繞“在校大學生貧富差距現狀”開展調查研究，并將調研結果制作成PPT在課堂上演示，演示結束后留出一定時間回答同學們的提問，如圖3。

第二，以研究型考核方式檢驗研究型教學和研究型學習的效果，研究型考核方式側重培養學生分析和解決實際財政問題的能力。研究型教學和研究型學習的效果需要研究型考核方式來進行檢驗。課題組將通過課程論文質量、課堂PPT演示效果、期末考試成績三個方面綜合評價學生的學習成績，杜絕死記硬背，鼓勵自由探索、提倡運用所掌握的基本理論知識分析和解決實際的財政問題。課程論文質量主要由任課教師從學習態度、任務量、創新性、內容質量和撰寫質量等五個方面進行綜合評價;課堂PPT演示效果采用德爾菲法，教師評價(權重60%)、學生自評(權重20%)與同學互評(權重20%)相結合的方式進行評價;期末考試成績將降低客觀題的比例，加大主觀題的比例，將客觀題比例控制在20%以內。課堂PPT演示效果的教師評價以PPT演示前的準備情況、PPT演示情況、PPT演示結束后的互動交流情況三方面的考核相結合，合理分配各項權重。學生自評和同學互評均采用課題組設計的量規表進行評價。量規表的設計側重學生提出問題的能力、解決問題的能力、團隊協作能力、表達能力等四大項，每項再設計2～5個二級指標，如圖4。

總之，將研究型教學方法引入財政學課程的教學過程中，既能夠幫助學生完成預定的專業學習任務，又能夠培養學生的研究型學習能力，包括獨立研究能力和團隊研究能力，同時通過課程論文寫作和PPT展示，提升了學生的文字表述能力以及口頭表述能力。

參考文獻:

［1］張安富．改革教學方法探索研究型教學［J］．中國大學教學，2012(1):65－67．

［2］李桂娥．研究型教學在《區域經濟學》教學中的應用［J］．高等教育研究，2010，31(6):90－92．

［3］范欽珊，殷雅俊，陳建平，等．實施研究型教學的創新之路［J］．中國高等教育，2013(5):23－25．

［4］任傳普．案例教學在《財政學》教學改革中的應用［J］．中國城市經濟，2011，(29):177．

［5］鄭潔．案例教學法在財政學課程教學過程中的運用與優化［J］．黑龍江教育學院學報，2012，31(9):53－55．

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關鍵詞：政府經濟學；基本問題；教學體會

一、政府經濟學及其形成和發展

政府經濟學是研究政府經濟行為、政府與私人部門之間的經濟關系及政府經濟活動的特殊規律性的一門科學。它有廣義和狹義之分，廣義的政府經濟學是指研究政府經濟行為的科學，它既研究政府的自身經濟活動，又研究政府對經濟的管理行為；狹義的政府經濟學是指研究政府的經濟管理行為。政府經濟行為一般有兩類：一類是政府自身的經濟行為，如財政活動；一是類政府對經濟管理的行為，如宏觀管理和微觀管理等。政府經濟學研究的重點應當是政府對經濟的管理行為上，這就涉及到政府與市場的關系問題。

一般認為，1776年亞當?斯密《國富論》的發表，標志著經濟學和財政學的產生，從此政府經濟學逐步形成了較為完整的學科體系。“亞當?斯密在1776年發表了自己關于國民財富的本質和成因的著作，從而創立了財政學。在這以前，全部財政學都純粹是國家的；國家經濟被看作全部國家事務中的一個普通部門，從屬于國家本身。”[1]《國富論》的第五篇專門論述了政府財政收入、支出問題，所提出的平等、確實、便利和最少征收費用等賦稅原則，至今仍有廣泛的影響力。后來盧茲(Lutz，H．L．) 在《公共財政學》（1924）分析了“公共經濟與私人經濟差異”問題，首開英美財政學著作分析公共經濟與私人經濟相互關系的紀錄。斯杜登斯基(Studenski，P)在《公共財政學篇章》（1933）的“公共經濟的性質與機制”的一章中，又全面地分析了公共集團性質、公共經濟性質、公共經濟發展、最高社會利益等問題，使“公共經濟”這一思路在財政學中得到進一步體現?？梢?，政府經濟學的形成和發展與財政學有著非常密切的關系，可以說政府經濟學是在財政學的基礎之上形成的，但它不同于傳統的財政學，傳統財政學主要研究稅收問題，很少對公共支出進行經濟分析；應當說公共選擇理論的發展對政府經濟學的形成和發展起到了重要作用，政府經濟學的研究范圍不僅僅包括傳統的財政收支，還包括政府規制，所以中央銀行、非營利性經濟組織等經濟主體的活動都被納入到政府經濟學的研究范疇。

中國從計劃經濟向著市場經濟的變革過程，也就是企業和私人范疇、企業部門逐步形成的過程，同時也就是公共范疇和政府部門作用不斷凸現的過程。30年的市場化改革，導致了市場經濟體制在中國的初步建立，也初步形成了中國的公共經濟。中國政府經濟學也正在這樣的基礎之上起步。正因為如此，我們在很大程度上需要借鑒來自西方的公共經濟學，來研究中國的政府經濟問題。

二、政府經濟學研究的基本問題

我們知道，無論是市場行為還是政府行為，都是十分復雜的。由于存在著市場失靈，政府必然、也必須進行經濟干預；但政府干預同樣存在缺陷。政府經濟學就是要回答：政府何時干預？怎樣干預？為什么政府應從事這項活動而不從事那項活動？政府從事經濟活動的范圍、方式、途徑和效果是什么？這些問題都需要進行科學的研究分析。此外，作為一個經濟管理組織，“政府”本身就是一個經濟活動主體，自然成為經濟學研究的對象。

經濟學理論認為，每個經濟體都必須解決四個基本問題：生產什么？怎么生產？為誰生產？如何決策？和經濟學的許多領域一樣，政府經濟學也是研究這些基本問題的。不同的是經濟學側重私營部門，政府經濟學限于政府和其他公共部門，研究如何在公共部門內部做出選擇來充分利用有限資源的一門學問，是關于政府的作用、公共部門內部選擇范圍的限度、政府對私營部門的諸決策的影響程度等的一門學問[2]。即政府經濟學主要是研究如何在公營和私營部門之間，以及如何在政府部門內部之間分配資源的問題[3]。這里有三個要點：社會資源在公私部門的合理配置問題，即政府干預的限度；政府內部選擇以充分利用資源的問題；政府對私營部門決策的方式、效果和影響程度等。

關于生產什么，在私人部門，生產什么由人們的消費偏好決定，通過市場價格信號引導企業進行生產選擇。政府部門的生產選擇就沒有這么簡單了，它涉及三個方面的選擇：首先，決策主體的選擇――即由誰、通過什么機制來決定生產什么。不同的主體的選擇不同，政府內部經濟主體有三類：一是“非市場主體”，如國防，生產什么的問題完全決定于“公共選擇”的結果；二是對于“市場主體”，如國有企業，生產什么的問題應該由市場價格信號來決定；三是對于“準市場主體”，如教育，生產什么的問題由“公共選擇”和市場價格信號共同決定。在現實中，三種不同的部門可以有不同的融合方式，加上政府部門可以與私人部門結合，這些情況都增加了政府部門生產選擇的復雜性。其次，產品的選擇――公共部門生產什么具體產品。不同的產品選擇不同。政府部門生產的產品包括公共品、準公共產品等，如國防、公共安全、教育、公共交通等，不同產品的不同生產選擇途徑與不同的生產主體的不同生產選擇途徑相似。一般來說，不同的產品不一定對應不同的生產主體。最后，公共產品和私人產品比重的選擇――大炮與黃油的選擇：整個社會資源中應該用多少生產公共產品即由政府提供的產品、服務和勞務；用多少來生產私人產品即由市場提供的產品、服務和勞務。

如果把社會產品簡單劃分為公共產品和私人產品，這里的公共產品簡單定義為政府提供的任何產品和勞務，在社會資源確定的情況下，公共產品的生產與私人產品生產之間存在相互替代關系。在公共產品和私人產品之間進行的選擇是一個公共選擇問題而不是市場問題。這種選擇的結果對社會經濟政治格局有時會產生深刻的影響。如在戰爭時期公共產品的生產大大超過私人產品的生產。在某些高福利國家，公共產品的產量較大，而在一些自由放任的市場經濟國家，公共產品的產量可能極小。

關于怎樣生產，即所生產的物品是相互競爭的企業在利潤最大化原則的驅動下，通過技術選擇來確定。在這個問題上，政府部門的選擇同樣是復雜的。首先，生產主體選擇――政府內部的市場主體國營企業、非市場主體如教育部門、還是由私人企業來生產。政府部門必須選擇生產主體，在西方國家，對于公共品，政府可以選擇由政府的“非市場主體”部門生產，也可以選擇由政府的“市場主體”部門生產，甚至可以由私人部門生產，如US軍備私人訂購為主；對于準公共品也有類似的生產選擇問題，如教育。有些公共品或準公共品為符合社會價值原則必須由政府的“非市場主體”部門提供，如國防、公共安全和制性的義務教育。這種生產主體的選擇同樣可以極大地影響社會的整體經濟效益。其次，生產技術選擇――管理方式和激勵機制的選擇。同私人部門一樣，政府部門也必須選擇生產技術。這里牽涉到政府部門或國有企業的效率問題與激勵機制問題。一方面，政府部門所提供的公共產品的價值由于缺乏市場價格而難以估計，尤其是政府部門提供的服務；另一方面，政府部門或國有企業的目標實際上是綜合目標，如果像私人企業那樣用單一目標衡量是不準確的。這樣，政府部門所選擇的生產技術或管理方式就不能保證是經濟意義上最有效的。而最重要，也是最復雜和難以處理的是激勵機制問題。最后，生產方式的選擇。政府部門還可間接影響私人部門生產方式的選擇。政府可以通過稅目和稅率的結構變化影響私人企業生產方式的選擇。政府可以制訂勞動法、環境保護法、反托拉斯等法規，制定產業政策，進行價格補貼等等方式影響私人企業生產方式的選擇。

關于為誰生產，這是一個分配問題，即經濟活動的收益如何在社會成員中進行分配的問題。政府關于稅收或福利計劃的決定，就確定了不同的個人須支付收入的多少。同樣地，政府也要確定什么公共品應該生產，哪些集團從這一公共品的生產中將會得利。即收益的分配取決于經濟主體對資本、勞動等生產要素的貢獻。按照西方經濟學的觀點，在私人部門，收入的分配是由各生產要素的邊際貢獻所確定。各個經濟主體的收入由他所提供的生產要素的價格和他所擁有的該要素的數量共同決定。政府部門的一個主要目標就是糾正私人部門的這一分配方式與社會公平原則之間存在的偏差。除此之外，政府部門生產的產品也存在合理分配問題。對于絕大多數公共產品來說，分配實際是個“公共選擇”問題。原因在于，除了極少數公共產品，如國防和公共安全，可以絕對平等地消費外，大部分公共產品只為一部分人提供著便利。這些公共產品，政府在決定生產的同時實際上即決定了它的分配。如政府決定在哪里建高速公路，實際意味著政府決定將該公共產品的分配給了主要使用該公路的消費者。政府部門生產的公共產品的分配除了遵循大多數人受益的原則外，主要受不同的利益集團所支配。由于公共產品的生產必須耗費社會資源，公共產品分配的不公意味著社會資源分配的不公，而公共產品的消費是不需要付出經濟代價的；因此，在一定意義上說，公共產品分配的不公可能比私人部門收入分配不公在社會公平原則上來看更為惡劣。并且，由于公共產品的消費是不需要付出經濟代價的，這可導致對公共產品的濫用。因此公共部門的分配復雜的多，如失業救濟、貧困救濟，取決于許多標準和因素。

關于公共選擇，這是政府經濟學而不是經濟學其他分支所特別關心的領域，它是政府經濟學的一個特殊主題。什么是公共選擇呢？公共選擇就是指一個社會共同決定作出的各種選擇。一般經濟學側重于個人如何決定消費，廠商如何決定生產，價格體系如何工作運行才能保證消費者的需求能由生產者提供，而政府經濟學中涉及的公共選擇問題卻要復雜的多。這是因為，一方面，個人的偏好不同，對事物的理解、判斷和價值觀也不同；另一方面，不同的公共產品有不同的受益人，不同的政策會給不同的人帶來不同的好處，人們的利益會發生沖突。所以，這一切就使得公共選擇比個人決策的困難程度和復雜程度要大得多。政府經濟學的一個重要課題就是要研究在民主社會中公共選擇是如何作出的。

三、政府經濟學的學科特點及教學建議

政府經濟學是行政管理專業（本科）的一門專業必修課。政府經濟學是以政府為核心的公共部門運用管理學、政治學、經濟學、法學、社會學等多學科理論與方法研究國家和公共組織如何進行有效管理的學科體系，是一門理論性與實踐性相結合的應用性學科，也是一門新興的綜合性的邊緣學科。根據幾年來對這門課程的教學實踐提出以下建議：

首先，調動學生的學習積極性，提高他們的學習意識，啟發學生，能夠使學生全面了解政府經濟學的基本知識，系統掌握政府經濟學的基本理論和基本方法，熟悉我國政府現行的各項財政及宏觀經濟管理制度，把握政府經濟制度改革的現狀、問題和發展趨勢，使學生具有運用所學知識提出問題、分析問題和解決問題的能力。

其次，以課堂講授為主，充分利用主教材、輔助教材、期刊、課件等多種媒體教材，教學過程中要聯系當前經濟形勢，充分利用案例幫助學生掌握重要概念和理解現實問題，并對重點、難點進行答疑、輔導。

最后，政府經濟學課程教學講授可以不追求體系的嚴謹和內容的面面俱到，但一定要有選擇地介紹一些政府經濟學前沿理論并結合西方政府管理經驗對我國政府管理和政府改革中的現實熱點問題讓學生進行研討。力求充分運用各學科的研究成果，鼓勵同學從多角度觀察和分析問題，引導同學在所學理論知識的基礎上對政府經濟行為進行較為具體和深入的討論，培養學生運用理論工具獨立分析和解決現實問題的能力。改變單純的老師直授教學模式，鼓勵學生參與，加強師生的互動。較為務實、實踐性較強的措施有：推動課堂教學的多樣化，形成以老師直授、案例教學和情景模擬等課堂教學模式，通過老師直授積累基礎知識，通過案例教學和情景模擬增強學生的創新能力，思維能力等；延伸課堂教學，實行論文寫作和經典導讀。

參考文獻：

［1］ 《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1979年版，第675頁。

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關鍵詞：海南；縣域旅游；綜述

本論文受海南省科技項目資助（項目編號：ZDXM20130102）

中圖分類號：F59 文獻標識碼：A

原標題：公共財政支持下的海南縣域旅游發展問題研究

收錄日期：2013年8月19日

自2010年海南建設國際旅游島以來，旅游市場得到快速發展，旅游人數不斷增加，旅游服務質量也有一定程度的提高。但是，海南旅游市場的不均衡發展依舊沒有得到根本性改變，傳統意義上的東部旅游市縣依舊占據著核心地位，而西部和中部市縣的旅游市場開發沒有明顯起色，究其原因，在于長期以來縣域旅游市場開發的不均衡，及縣域旅游發展定位、發展模式的不明確等。本文試圖從公共財政支持的角度，探討縣域旅游發展模式問題，為旅游市場的進一步發展提供思路。

一、海南各市縣縣域旅游發展綜述

目前，海南省各市縣政府為了推動本地旅游經濟發展，紛紛加大政府干預力度，加快旅游產業布局，推動旅游產業發展，具體內容有以下幾個方面：

1、政府應當加大旅游基礎設施投入，完善旅游環境。完善的基礎設施是提高旅游服務質量的基礎，也是擴展旅游市場的關鍵。根據市縣政府網站公布的消息，市縣政府更傾心于投資環境建設，紛紛加大基礎設施投資力度，完善旅游配套設施，確保旅游景點路通、水通和電通。2010年以來，海口市政府為了支持“鄉村游”項目，對項目自然村的基礎設施進行規劃，投資建設道路，改善電力設施，對水資源進行治理，完善旅游投資環境。定安縣政府為了加強南麗湖旅游景區建設，投入大量資金，治理南麗湖周邊水系，純潔湖水質量，改善旅游環境。瓊海市政府投資大量資金，用于“白石嶺”周邊道路建設，確保周邊官塘溫泉旅游區、紅色娘子軍景區道路暢通無阻。三亞政府對旅游基礎設施的關注度一直居全省之首，在旅游基礎設施的投入也最多，構建完整的沿海旅游景區道路，確保景區道路暢通，加快旅游扶持力度。

2、加大旅游企業扶持力度，加快旅游產業升級。旅游產業是一個市場化較高的產業，市場競爭較為激烈。世界各國旅游產業發展研究表明，吸引有實力的企業參與旅游市場開發及市場運作，能快速提高旅游市場質量，提升旅游服務水平。目前，海南省各市縣政府政策性支持重點，在于實施招商引資，通過提供優惠措施，加大引資力度，創造良好投資環境，提高服務質量。三亞市政府出臺各項優惠措施，吸引希爾頓、萬豪等國際知名旅游企業參與三亞酒店建設，提供高質量的酒店服務，提高服務水平。瓊海市政府充分利用博鰲亞洲論壇的機會，鼓勵國內外大型旅游企業參與旅游景區開發，豐富旅游產品線，實現旅游服務產品的多元化。?？谑姓悸糜伟l展總體規劃，邀請國內外大型旅游企業加盟，共同打造“四宜”旅游發展文化。而希爾頓、海航等酒店企業的加盟，為?？趧摻诵碌穆糜伟l展環境。萬寧市政府聯合體育總局，邀請沖浪企業加盟，以政府投資推動，開發沙灘沖浪旅游項目，提高旅游知名度。

3、加大旅游項目規劃力度，合理布局，提高旅游長期競爭力。旅游基礎理論研究表明，旅游發展規劃是旅游發展的核心，也是實現可持續發展的關鍵措施。海南省各市縣在旅游發展規劃方面，均投入大量資金，做好長期性發展規劃，謀求長期性發展空間。?？谑姓凇笆濉卑l展規劃中，對今后10年旅游發展方向提出具體要求。三亞市政府邀請專業咨詢機構，對三亞“十二五”期間旅游發展重點及發展方向進行規劃，確保旅游產業升級換代成功。文昌、陵水等其他市縣政府，依據地區特色，突出地區旅游資源的特殊性，實施差異化旅游發展策略，確保旅游產品核心競爭力。

二、海南縣域旅游發展中財政投資不明確的原因

在海南縣域旅游經濟發展過程中，財政資金均有介入，并一定程度上推動旅游產業發展，提高旅游服務水平。然而，由于財政資金注入方向不明確，其直接作用并不明顯。

1、財政資金投入主要集中在基礎設施領域，內容較為單一。當前，作為推動海南地方旅游經濟發展的行政主體，市縣政府財政資金投入主要集中在基礎設施建設等領域，主要有修建旅游景區道路、擴大旅游接待能力的車站、機場建設等。由于道路、車站和機場等具有公共產品性質，企業投資意愿不足。政府以財政資金注入等方式，能有效解決公共產品供給問題，也符合財政資金投入原則。然而，旅游是一個系統工程，涉及投資層面較多，市縣政府資金大量用于基礎設施投資，其投資方向過于單一，對地區旅游經濟的影響也十分有限，不利于實現縣域旅游經濟長期性發展。

2、財政資金注入機制不明確。目前，關于市縣財政資金注入的研究，尚未形成規范的體系，市縣政府尚未形成明確的投資途徑和投資方式。海南省許多市縣政府對財政資金的投入，主要依靠政府的關注重點安排。由于市縣政府管理職能較寬，涉及民生支出領域較多，用于旅游發展上的資金投入較少。在市縣旅游市場投入方面，由于沒有完善的投入機制，市縣政府的資金投入，主要表現在推介旅游品牌宣傳上。如海口、三亞、五指山市政府每年均在全國一些重點省份舉行旅游推介會，向當地群眾介紹海南市縣旅游資源，開拓潛在旅游市場。市縣政府這種各自為政的旅游投資方式，對旅游市場的影響究竟有多大，其效能如何等，均值得思考。因而，加強市縣財政資金投資機制研究，是一個迫切需要解決的問題，也是一個值得研究人員研究的重要課題。

3、財政資金對旅游企業的影響不明顯。在成熟的旅游市場中，市場競爭主體主要是企業。企業依據競爭機制，通過開發科學合理的旅游項目，來吸引消費者，進而提高旅游市場競爭力。企業資金籌集及資金運用，主要來源于投資主體和市場供給。這種資金籌集模式，使得市場成為企業的主要資金來源，企業為了發展壯大，必須遵照市場運行規律運作，以競爭實現資本增值。由于海南市縣旅游市場較小，發展空間不足，資金量較少，具有一定的局限性，因而嚴重制約旅游市場發展。而財政資金由于缺乏相應的進入渠道，無法直接注入企業，這是導致政府對旅游市場調控較弱的原因，也是制約市縣旅游經濟發展的主要影響因素。

三、加大公共財政支持力度，提高海南縣域旅游發展水平

1、設立市縣旅游發展專項資金，支持旅游企業發展。在海南市縣旅游市場中，除了海口和三亞有大型旅游企業駐足之外，其他市縣旅游企業一般規模較小，競爭力不強。雖然各市縣政府采取招商引資措施，吸引國內外大型旅游企業參與市縣旅游市場開發，然而效果并不明顯。本地旅游企業由于受資金及市場制約，一直沒有形成規模，無法實現旅游跨越式發展。為此，由財政出資設立市縣旅游發展專項資金，對旅游企業及旅游項目實施補貼，是一種可行之道。財政部門設置的專項資金，必須具有專門用途，專項用于旅游市場開發與擴展，其資助內容包括老景點擴展、新景點開發、旅游創新等。對于旅游景點擴展，由于其投資成本較大，資金回收期較長，還債壓力較大，許多旅游企業受資金制約，不愿意投資景點擴展業務。專項資金的設立，能有效解決旅游企業資金壓力問題。對于符合發展規劃的景點擴展行為，給予專項資金支持，緩解企業資金壓力，確保景點擴展行為的成功。對于新景點開發業務，可采取分類資助原則，實施資金支持。對于新景點旅游設施建設，遵循適時配套原則，按照資金配比比率，實施資金支持，確保新旅游項目開發成功。對于旅游創新項目，由于其風險較大，風險規避不可避免。加大財政承擔風險力度，鼓勵旅游創新，確保旅游方式創新。對于?？谑小⑷齺喪羞@種旅游市場開發較為完善的市縣，專項資金支持力度將主要投入到旅游新景點開發上。通過財政專項資金支持，鼓勵企業開發新景點，豐富旅游產品線。當然，由于財政資金源于稅收，是公共資金，其資金用途及投入領域有一定的限制。財政資金的支持，不能成為企業旅游項目開發的資金主體，只能是配套資金，且這種資金支持必須符合市縣旅游發展規劃要求，以擴大市縣旅游市場為目的。在資金投放過程中，一定要規避部分旅游企業人為套取財政資金的行為，確保資金安全。

2、設立旅游人才培育專項資金，培育旅游人才。研究人員對國內外旅游發達地區的發展歷程進行研究表明，人才是旅游產業發展的生命力，是核心競爭力。加快人才引進力度，能快速提高旅游服務質量。加快人才培育力度，能有效改善人才結構，提高人才競爭力。當今，旅游經濟發達地區的人才培養，主要依靠旅游企業培養。企業通過不斷擴大經營規模，提高經濟效益，來吸引人才、培養人才，進而改變人才結構，提高人才競爭力。海南市縣旅游企業受收入水平限制，其主動培育旅游人才的動力不足，導致旅游人才缺乏，人才競爭力不強。以財政投入設立旅游專項資金，助力旅游市場，能加快旅游市場開發，加速旅游市場發展。政府設立的旅游專項資金，可以實現企業資金與政府資金的有效融合，共同助力海南旅游市場的發展。借鑒國內其他省份的成功經驗，政府提供的旅游專項資金可以用于資助高端旅游人才的安家費等支出，確保高端人才居者有其屋，解決其后顧之憂。企業提供的資金主要用于發放高端人才工資福利待遇支出，提高人員生活水平。由于旅游專項資金解決了高端人才的居住問題，能有效降低企業人才引進成本，提高高端人才服務海南的成功率。此外，旅游專項資金還可用于本地旅游人才培養。通過專項資金支持，選送旅游企業中的優秀人才到國內外知名旅游企業或機構參與培訓學習，提高其專業技能，進而提高其業務處理能力。此外，也可以由專項資金邀請國內外知名旅游專家學者到海南進行業務培訓，提高海南旅游管理人員素質?？傊?，政府設立旅游人才培育專項資金，能有效發揮政府統籌旅游市場的能力，吸引旅游人才，為他們創造發展機會，共同參與旅游市場開發，有效提高旅游市場人才的綜合素質。

3、設立市縣旅游發展融資平臺，助力旅游發展。當前，中央政府支持地方政府設置地方性融資平臺，參與資本運作，解決地方經濟發展資金缺乏問題。海南各市縣政府可以根據財政實力，以財政投入方式，獨立設置市縣旅游發展融資平臺，推動旅游金融的發展。也可以由幾個市縣共同組織，按照資本運作原則，共同投資，創建統一融資平臺，共同推動地區旅游經濟發展。市縣融資平臺建設，將為市縣旅游企業籌集資金提供機會，助力旅游市場發展。市縣旅游發展融資平臺的投資方式，可以采取財政貼息等方式，支持地方旅游企業向全國性金融機構籌集資金，用于旅游項目開發建設。企業借款期間的利息，可由財政資金負擔，既能解決企業融資難問題，又能激發企業開發新項目的熱情。在企業旅游項目投入運行之后，可從其門票收入中抽取一定比率收入，充實到旅游融資平臺中，擴大旅游融資平臺資本額，提高其資本運作能力。此外，也可以采取由旅游發展融資平臺統一籌集資金，將資金直接貸給市縣旅游企業，用于本地旅游項目開發建設。這種籌資方式，由于發揮公共資金信用優勢，加入財政信用，能有效解決本地旅游企業由于信用度不高，無法籌措資金等問題。

四、結語

本文探討公共財政如何參與海南省市縣旅游經濟建設，提高旅游競爭力問題。海南省各市縣由于歷史發展等原因，普遍存在旅游企業規模較小，競爭力較弱等問題。通過財政專項資金注入、設立旅游發展融資平臺等方式，能有效解決資金缺乏問題，提高人才培育質量，提高旅游市場競爭力。

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篇5

關鍵詞:農村;公共產品;供給

中圖分類號:F062.6 文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)02-0011-03

一、西方公共產品理論觀點及其發展

由于西方國家的城市化水平較高,城鄉差別小,西方對于農村公共產品的專門研究文獻比較少見,大多將其納入公共產品的一般研究當中。由于西方國家尤其是歐美發達國家,社會經濟發展較為均衡,城市和鄉村公共體系較為完善,基本沒有我國城鄉二元結構的重大差異問題,因此西方較少采用“農村公共產品”表述方式。

(一)公共產品理論概述

1954年,薩繆爾森在《經濟學與統計學評論》上發表了《公共支出的純理論》一文,提出了至今仍被廣為接受的、經典性的公共產品的定義:每個人消費這種產品不會導致別人對該產品消費的減少。奧爾森在《集體行動的邏輯》中給出的公共產品定義是:“任何物品,如果一個集團X1、X2……Xi……Xn中的任何個人Xi能夠消費它,它就不能適當地排斥其他人對該產品的消費”,則該產品是公共產品。布雷頓根據公共產品地理區域將公共產品劃分為地方公共產品、區域公共產品和國家公共產品。布坎南提出了“俱樂部產品”概念:就是這樣一類產品,一些人能消費,而另外一些人被排除在外。布坎南的“俱樂部產品”拉近了“公共產品”與現實的距離,具有較強的實用性和操作性。

西方公共產品理論的發展經歷了兩個時期:第一時期從亞當?斯密開始到1954年薩繆爾森發表《公共支出的純理論》為止,古典和新古典理論在政府財政稅收的限度內探討公共產品問題,把公共產品本身作為政府設計稅收政策的重要參考依據。第二個時期是從1954年薩繆爾森發表《公共支出的純理論》至今,這一階段是公共產品理論形成并得到發展的時期。公共經濟學家運用新古典傳統對公共產品進行研究,從公共產品的內在屬性出發,通過揭示公共產品與市場機制的內在矛盾,提出了針對不同的公共產品,采用不同的制度安排來供給的觀點,形成了多主體提供公共產品的理論。

(二)西方公共產品理論發展進程

公共產品思想淵源,最早可以追溯到古希臘學者亞里士多德的政治學說。我國著名財政學家張馨教授曾經考察過公共產品理論的起源,認為最早對公共產品的論述可以追溯到英國學者霍布斯1651年出版的《利維坦》?，F在一般認為,國外最早對公共產品的分析可以追溯到大衛?休謨。其次是亞當?斯密從國家職能角度對公共產品展開研究,奠定了財政學的理論框架。亞當?斯密在《國富論》中除了闡述“看不見的手”原理外,特別指出政府必須提供某些公共服務:建立國防、設立司法機關、維持公共事業和維護公共設施等。1882年,瓦格納提出了“公共支出不斷增長法則”,或稱“政府活動擴張法則”。這一觀點后來被人們稱為“瓦格納法則”( Wagner’s Law)。瑞典人林達爾(Lindahl,1919)在其博士論文《公平稅收》中正式提出“公共產品”一詞。1919年產生的林達爾均衡是公共產品理論最早的成果之一。林達爾均衡的功績之一在于從理論上論證了公共物品(包括信息商品)的市場均衡價格原理與私人物品的市場均衡價格原理之間的差異,為進一步探討信息商品的價格問題找到了強有力的理論依據。同時其解決了公共產品供給所需費用的來源問題,極大地促進西方公共財政理論以及公共產品理論的形成與發展。

真正賦予“公共產品”形式化定義始于保羅?薩繆爾森。薩繆爾森在“公共支出的純粹理論”一文中將公共產品定義為這樣一種產品:每一個人對這種產品的消費并不減少任何他人也對這種產品的消費。這一描述也成為經濟學關于純粹的公共產品的經典定義。根據薩繆爾森的定義,可以將公共物品概括為三個特征:(l)效用的不可分割性。 (2)消費的非競爭性。 (3)受益的非排他性。對公共產品的研究學者們對公共產品的定義,幾乎都是在薩繆爾森定義的三個特征的基礎上做出界定的。

隨后詹姆斯?布坎南、斯蒂格里茨等學者對其進行了極大豐富,如詹姆斯?M.布坎南與戈登?圖洛克、肯尼思?阿羅等人創立了公共選擇理論,成為現代“公共部門經濟學”的起源。而布坎南在薩繆爾森等人研究基礎上創造性地提出了“俱樂部產品”。1965年,布坎南在《俱樂部的經濟理論》一文中指出,薩繆爾森定義的公共產品是“純公共產品”,現實社會中,大量存在的是介于公共物品和私人物品之間的“準公共產品”或“混合商品”。布坎南的“俱樂部產品”拉近了“公共產品”與現實的距離,具有較強的實用性和操作性。20世紀50年代末期,美國著名學者馬斯格雷夫出版了堪稱經典的《財政學原理:公共經濟研究》一書,第一次引用了“公共經濟學”的概念。至此,成熟的公共產品理論體系框架已經完全形成了。

從上面可以看出,西方經濟學關于公共產品理論的研究可以說源遠流長,產生了不同的流派,建立了不同模型,內容龐雜,十分豐富。當前,西方經濟學、管理學關于公共產品理論的研究方興未艾,并隨著時間的推移呈現出新的發展趨勢。包括公共產品供給效率評估的數量化;公共產品研究的國際化;關注現實問題解決的多元化。

二、國內農村公共產品研究與進展

(一)農村公共產品定義與特征的辨析與明確

國內學者對于農村公共產品的的定義大都基于薩繆爾森1954年在《公共支出的純理論》中對公共產品的定義:“純粹的公共產品或勞務是這樣的產品或勞務,即每個人消費這種物品或勞務不會導致別人對該種產品或勞務的減少”,即農村公共產品是相對于農村私人產品而言,是用于滿足農村公共需要的產品的總稱。張軍、何寒熙(1996)和雷原(1999)認為,農村公共產品是由消費的非排他性和供給的連帶性定義的。徐小青(2002)認為,農村公共產品是農村地區農業、農村或農民生產、生活共同所需的具有一定的非排他性和非競爭性的產品或服務。王國華、(2003)、馮海波、鄭婷婷(2005)和楊衛軍(2005)都認為農村公共產品是相對于農民的“私人產品”而言,用于滿足農村公共需要,具有不可分割性、非競爭性、非排他性的產品。石玲紅(2008)認為,農村公共產品是指在農村地域范疇內私人不愿提供或不能提供的、具有非排他性、非競爭性的社會產品,其范圍涉及農村公共設施、公共事業、公共福利、公共服務等各個領域。聶火云,周黎鴻(2008)認為,由于中國農村的特殊性,農村公共產品也有其特殊性。一是絕大多數農村公共產品為地方公共產品,具有一定的地域性。并非所有的公共產品都能覆蓋整個國家,更多公共產品的受益范圍只能局限于有限的地理范圍內。二是滿足特定人群需要的公共產品,指對居住在大、中、小城市(含城關鎮)以外,居住在鄉村的我國約9億農民需要的公共產品。曾福生、李燕凌,匡遠配(2006)認為農村公共產品具有特定區域性、生產的分散性、農民對其強烈的依賴性、供給主體的弱替代性、農村公共產品范圍的流動性和生產性消費特征等。該分類擺脫了公共產品特征的一般描述,真正結合了農村農民的實際和特殊性。

(二)農村公共產品供給效率的模型與數量化

國內對農村公共產品供給效率的研究類型相對較多,包括了效率現狀、效率低下的原因和存在的問題、解決的途徑等。總體上,國內對于供給效率的研究,可分為供給效率的理論研究和實證研究兩大類型。如黃季餛、李寧輝(2004)利用CAPSIM模型分析了農村公共政策在國家層面上對于農業生產消費價格和貿易的綜合效率?？镞h配(2006)研究了貧困地區農村公共產品供給效率的低下導致農村社區公共產品質量堪憂。王磊(2007)借用分級條件下政府供給公共產品最優規模的模型和政府供給公共產品的數據包絡分析(DEA)模型,為量化政府供給公共產品的效率提供理論依據;同時根據IMD測度政府效率的指標體系和國內相關的研究和實踐,政府供給公共產品效率分析應采用DEA的方法,探討了公共產品最優供給規模及效率的模型與方法。陳會玲,楊丹,石智剛(2008)對農村公共產品供給效率進行了政治經濟分析,相應的對策主要是從立法保障、分級體制的建立、產權安排,以及地方政府管理體制的改革等方面提出的。財政部財政科學研究所課題組(2008)從績效出發研究如何確保農村公共產品高效供給,并提出績效是實現我國農村公共產品高效供給的必由之路。

當前國內的實證研究較多,如鄭洲(2007)以扎囊縣德吉新村朗賽林提灌站的建設與維修為例,考察了農村公共產品供給效率問題。并指出,政府在有限的財政投入下,在增加農村公共產品供給數量的同時,更應注重提高農村公共產品供給效率,同時必須建立在廣大農牧民群眾的實際需求這一根本前提條件之上。并提出了明確農村公共產品供給主體,提高農村公共產品供給效率,政府努力控制農村公共產品供給成本,必須充分考慮農牧民對農村公共產品的實際需求狀況,農牧民顯示自己的真實需求偏好等建議。劉文勇,吳顯亮,喬春陽(2008)構建了這樣的模型:Xj=aY+c,其中,Y代表農村居民的收入水平,X代表農村居民消費的產品;j代表農民消費產品的種類,其中包含公共產品和私人產品; a是邊際消費傾向;c是自發性消費。為了消除非線性相關對模型回歸分析的影響,對公式1作雙對數變換后,有:lnXj=alnY+c。經過實證分析后認為,目前我國農村公共產品供給發揮出的效用水平低于私人屬性產品供給發揮出的效用水平。李燕凌(2007)通過規范研究和實證研究的結合,在翔實的農村調查和權威統計數據基礎上,通過構建農村公共品供給“雙層效率因素分析”(DEFA,double一decked efficiency factor analysis)等模型,采用微觀層面農村公共品供給農民主觀評價“滿意度”分析、宏觀層面縣級截面數據包絡分析(DEA)等手段,綜合考慮農村公共品投入與產出兩個子系統功能協調效率問題,揭示農村公共品供給效率現狀及其變化規律。并提出了“存量盤活、增量擴大;資源節約、效能升級;分權改革、統籌發展”的農村公共品供給“雙層增效創新模式”及其對策建議。

(三)農村公共產品供給制度的細化與創新

關于農村公共產品供給制度的概念。張軍、蔣琳琦(1997)認為公共品供給制度是多種具有關聯性的規則制度所構成的一個組合或者說體系。這一個體系的每一組成部分都有多種不同的選擇,每一種不同的選擇就構成了新的一種公共品供給制度。公共品供給制度主要包括公共品供給的決策規則、成本分攤制度、生產和管理制度以及使用(分配)制度。公共品供給制度較為本質性的變遷事實上體現在決策、成本分攤和使用制度的演進之上。

張軍、何寒熙(1996)對農村公共產品供給制度在改革后的變遷作了分析。他們認為由于農村制度向非集體化的變遷和集體化農業組織的瓦解,中國農村原來的用來提供當地公共產品的供給制度也就失去了存在的基礎。林萬龍(2003)則在《中國農村社區公共產品供給制度變遷研究》中運用新制度經濟學的制度變遷理論,研究了家庭承包制的實施對于農村公共產品供給制度變遷的影響,論證了其提出的兩個理論假說:(1)家庭承包制的實施是憲法秩序意義上的變革,因而將可能引發農村社區公共品供給制度的變遷;(2)這一變遷包括主導變遷和需求誘致變遷兩方面內容。葉興慶(1997)將通過政府稅收來提供公共產品的方式稱為制度內公共產品供給,把通過非稅收形式提供公共產品的方式稱為制度外公共產品供給。建國后,我國以制度外供給為特征的農村公共產品供給體制卻無實質性的改變。谷洪波(2004)、葉子榮、劉鴻淵(2005)等都認為,現行農村社區公共產品的制度外籌資制度是公社時期制度的延續。陳永新(2005)認為農村公共產品的制度外供給造成了農民負擔過重,維持現有制度的成本越來越大,而收益越來越小,出現了制度變遷的迫切性。楊衛軍、王永蓮(2005)認為一方面,稅改堵死了制度外籌資渠道,導致了農村公共產品制度外供給的終結;另一方面,“一事一議”制度仍不完善,農村公共產品的供給出現了真空。

總體上,國內對農村公共產品供給制度的研究牽涉到了制度現狀、制度不足和缺陷、制度完善和創新等內容,但部分研究在觀點上缺乏創新,研究思路上過于宏觀和空洞。相反國內也有一些專家獨辟蹊徑,從某一創新視角或領域進行了研究,如烏東峰(2005)從農村生態環境這一細分公共產品出發,對農村社區機制與農村生態環境保護進行深入研究,并提出了通過調動中國農村社區機制,調動群眾的積極性參與環境保護,使環境保護成為群眾共同行動和全社會的共同事業,是未來解決中國農村環境保護問題的重要選擇。朱有志(2008)從“兩型社會”出發,對“兩型社會”綜改區城鄉統籌中的機制創新進行了研究,并提出應重點從建立動力機制、協調機制、扶持機制和保障機制著手。

(四)農村公共產品未來研究應在國際視野下腳踏實地

總體上,國內研究成果在理論與實踐發展中有了較好研究基礎,出現了一批扎實的研究成果,但相關研究仍存在諸多不足:第一,多數研究熱衷一般調查和發展戰略研究,而應用性和實證性研究偏少,對所研究之問題的理論和現實背景缺乏清楚描述?，F狀調查和發展戰略的確非常重要,但當前的多數成果缺乏新意和創新,并最終流于空乏和空洞;第二,當前研究大多集中發達地區或都市周邊農村范疇,邊緣農村尤其是欠發達農村地區研究較少。尤其是西部等少數民族地區,其農村具有地理、文化、經濟等方面的重大差異和特殊性,其關注度有待提高;第三,缺乏模型分析與數量推導,缺乏多學科多方法的綜合視角?，F有研究中,以問卷調查法和文獻資料法為主,調研數據處理的方法過于簡單,缺乏模型分析與數理化論證,應在經濟學思想指導下重視數學推導和計量分析的采用;第四,在有關農村公共產品“供給”的研究中,對其一般研究較多,有關國內外對比研究等領域較為少見。

參考文獻:

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篇6

關鍵詞：非稅收入；公共財政體制；述評

中圖分類號：F810.42 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）21-0159-03

一、非稅收入的界定以及其存在合理性研究

1.非稅收入的概念。2001年首次在國家正式文件①中出現“非稅收入”一詞，在此之前中國對非稅收入的概念未作嚴格的界定，與之相關的代表性稱謂有“預算外收入”、“非稅性預算收入”和“特別稅收”等。如吳玉民（1999）將非稅收入定義為“用費、基金以及罰款等方式籌集的用于政府行政事業性支出的收入”。王作勤等（1999）認為非稅收入是各種財政性收費、基金、罰款、附加等收入。2004年財政部頒發的《關于加強政府非稅收入管理的通知》②明確了非稅收入的定義，即“政府非稅收入是指除稅收以外，由各級政府、各級機關、事業單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權力、政府信譽、國家資源、國有資產或提供特定公共服務、準公共服務取得并用于滿足社會公共需要或準公共需要的財政資金?！敝链酥?，學者對非稅收入的定義逐漸趨于一致。潘明星和匡萍（2005）、史桂芬（2007）將非稅收入定義為“政府為實現特定目的和滿足社會公共需要，按照一定的標準，憑借社會公共權力（國有資產、資源所有權）、國家信譽收取的除稅收以外的財政性資金”。劉忠信和張智光（2007）認為非稅收入是通過不同于稅收形式所取得的財政收入。

2.非稅收入的存在合理性。國內學者對非稅收入的存在合理性進行了較深入的研究。根據側重點不同，將其存在合理性分為三類：（1）理論依據。首先是準公共產品的存在具有公共物品和私人物品的雙重性，滿足這部分公共需要的資金不宜通過稅收來籌集，而應按照“誰受益、誰付費”的原則要求公共產品的使用者和受益者以非稅收入的方式進行補償和調節，同時由于可售性公共產品的永久性存在決定了政府非稅收入的永久性存在。其次是“負外部效應”的存在使政府應該承擔起矯正外部效應的責任，而在治理負外部效應的效果上，收費明顯優于稅收，因為收費具有的“懲戒性”使生產者自覺減少“負外部效應”的產生。最后是自然壟斷的存在使得非稅收入較之稅收對于經濟具有更優的調節作用，因為存在自然壟斷時企業自行定價高于邊際成本將導致社會整體效率的下降，因此政府要用進行公共定價的手段進行管制；而定價超過邊際成本的部分即可看作是一種政府收費，這種收費對企業和消費者利益的協調作用是稅收所不能取代的。（2）制度環境。高培勇（2004）把非稅收入存在的歷史根源歸為統收統支，且現實的制度環境使得中國政府非稅收入在改革中具有其獨特性。建國初期中國實行的高度集中的計劃經濟體制下，政府統收統支，各行政機關和企業事業單位嚴格按照國家規定進行財務管理，對非稅收入的管理和收費項目都是比較正規。改革開放以后，隨著財政體制改革進程的加快，各級政府的財政收支單靠預算內收入無法滿足改革和建設的需要，迫使政府增設預算外收入項目，允許和鼓勵行政事業單位“創收”，從此使非稅收入改革中出現了一系列問題。（3）在政府收入體系發揮的作用。王小利（2005）指出非稅收入是政府合理利用不同收入渠道對經濟進行宏觀調整、實現資源優化配置、收入分配以及穩定經濟的重要手段，是構建公共財政體系的基礎。賈康和劉軍民（2005）認為非稅收入是政府收入體系的重要組成部分，是構建公共財政框架的重要內容之一，同時也是從源頭上、制度上防治腐敗的重要舉措。此外，暴金玲（2005）認為非稅收入一方面促進了經濟和事業發展并在經濟生活中發揮著公平收入分配的作用，并為財政預算的順利執行提供了財力保障。徐永翥（2007）還認為非稅收入有效地調動了地方和部門籌集收入的積極性。

中國對于非稅收入概念及其存在合理性的研究多集中于公共財政理論下的一種政府職能實現形式。雖然非稅收入概念的表述不盡一致，但都體現了相近的意思：非稅收入是由一些除稅收收入以外的、不同性質的收入組成的集合體，是對這些不同性質的收入的統稱。因此，非稅收入是一個綜合性概念。對于非稅收入存在的合理性，是集多種必然性于一體的政府收入形式，它的合理性不能只從某一方面考慮，可以綜合以上觀點全面思考。

二、非稅收入規模與結構的研究

1.非稅收入規模。吳云松和王慶華（2000）認為非稅收入規模過大會加重企業負擔、分散國家財力、加劇社會分配不公和敗壞社會風氣等。劉曉峰等（2005）研究發現產業結構與稅收體制可能是影響非稅收入規模的重要因素。方建妃（2005）、吳萌（2007）從經濟發展水平、政府職能、財政體制等方面分析了影響非稅收入規模的因素，當經濟發展水平較高的時候，較高的生產力發展水平決定了政府非稅收入的來源相對充足；地方政府權限擴大，政府非稅收入的來源就十分廣泛；從政府與其他部門之間的財政關系的角度研究發現財政體制是也是影響地方政府非稅收入規模的重要因素。王靜（2007）從分權式改革、“正稅”的稅源流失、政府系統本位利益驅動及競爭等方面分析了政府非稅收入膨脹的原因，并發現地方政府為增加自己的財政資金而增加收費項目。除政府職能方面，方紅星（2009）從市場化程度等角度分析了作為非稅收入重要組成部分的政府收費規模的影響因素。如果市場化程度很高，政府就能把本來就屬于市場范疇的職能很好地轉向市場，只擔負由于“市場缺陷”的存在而必須要承載的政府職能；如果政府過多涉足市場，政府就會擠占應該歸屬于市場的職能范圍，非規范性收費規模隨之膨脹。白宇飛等（2009）實證研究發現人均產出、人均轉移支付、財政供養人口以及市場化進程等變量均對政府非稅收入規模有所影響，其中，人均產出和財政供養人口的增加會促進非稅收入的增長；而市場化進程和轉移支付的增加則會有效抑制非稅收入規模的擴大。財政供養人口主要是從需求方面影響非稅收入的規模，越是在基層政府和經濟不發達的地區，財政供養人口在總人口中的比重越高，而這些地區稅源較少，地方政府只能通過增加不規范的非稅收入（如部門收費等資金）發放工資。

2.非稅收入結構。已有研究通過對中國政府非稅收入現實存在的問題進行分析，對政府非稅收入結構的優化提出建議。例如，賈康等（2005）在分析中國政府非稅收入管理的突出問題的形成原因的基礎上，提出對政府非稅收入的不同項目區別對待、分流歸位、依法立項，并以治本為目的實施財政、行政、法制、投融資等方面的配套改革。云南省財政廳課題組（2006）通過云南省政府非稅收入項目構成的總體情況分析，發現行政事業性收費和政府性基金是其主要來源，無名目的其他收入比重也較高。常向東等（2010）以甘肅省白銀市為例，將政府非稅收入結構分為項目結構、管理結構和部門結構且發現項目結構中行政事業性收費和政府基金占主體。除上述文獻外，一些學者提出從其他角度規范政府非稅收入項目的管理。例如何晞等（2008）把財政中收入結構定義為以價值形式表現的財政收入內部各要素的構成和比例關系，反映財政收入中不同收入形式之間、不同來源之間的比例關系。各種形式的非稅收入增長在總非稅收入增長中的貢獻率應該是合乎客觀規律和比例的。每種形式的收入都與一定階段的經濟、社會結構密切相關，如果出現異?；虿粎f調，必然會對經濟、社會結構產生扭曲性，帶來效率損失和社會不公。丁兆君（2009）在對地方政府對于政府非稅收入的管理問題進行分析的基礎上，提出了從整合政府預算角度規范地方政府非稅收入項目管理的思路。

中國學者對非稅收入規模的現狀分析、影響因素等方面進行了研究；對于非稅收入結構，主要關注政府非稅收入結構的管理和優化分析。從上述分析可以看出，中國學者對非稅收入規模影響因素的研究較寬泛，主要集中在政府職能、財稅體制、市場化程度等方面；且主要以規范研究為主，實證分析較少。對非稅收入結構的研究內容一般是基本的現狀—問題式，方法一般是規范分析或描述性分析，缺少深入理論分析和經驗研究。

三、非稅收入增長與經濟增長關系研究

對于非稅收入對經濟增長影響的實證研究，吳云松和王慶華（2000）研究發現非稅收入加重了企業的負擔，分散了國家財力，加重中國經濟增長速度的下降。王小利（2004）利用VAR模型實證研究發現政府非稅收入支出對GDP的影響為正，稅收與非稅收之間有較強的替代關系，非稅收入的增加會侵蝕正常的稅基，進而會影響到中央的財政能力。劉建民和宋建軍（2005）、高黎和聶華林（2006）對中國稅收增長與經濟增長的關系進行實證分析的結果表明稅收增長與經濟增長關系基本協調。劉寒波等（2008）研究發現，稅收、非稅收入和GDP存在長期穩定關系，無論是非稅收入還是稅收占GDP比重不斷提高，對經濟增長都會產生一定的影響，但稅收和非稅收入不存在明顯的替代關系。王玉華和劉貝貝（2008）在稅收收入、非稅收入與經濟增長之間建立VAR模型，實證研究發現中國稅收收入較非稅收入對經濟增長的沖擊力度更大，且為正向沖擊，經濟增長對其自身產生負面沖擊。王喬和汪柱旺（2009）對中國政府非稅收入與經濟增長的相關性進行分析，發現GDP總量與政府非稅收收入互為因果，即經濟增長能促進政府非稅收入的增長，非稅收入的增長也會反作用于經濟增長；進一步研究發現地方非稅收入與經濟增長的關系更為密切。

總體而言，中國學者針對非稅收入與經濟增長關系的實證研究較為薄弱，呈現如下特征：數據分析多基于國家層面，地區層面分析幾乎是盲點；實證模型的選擇基本采用線性模型進行數據處理，從而無法避免數據的時間趨勢性導致結論存在的缺陷，①且個別采用時間序列模型，都是用差分后的均衡序列進行分析，該方法會導致部分信息損失。

四、非稅收入管理中存在的問題及對策研究

主要觀點大多集中在以下三個方面：（1）財政收支矛盾引起的收費膨脹；（2）制度和控制機制的缺位；（3）相關的配套措施缺乏（羅培平，2003；李煥林，2005；史桂芬，2007）。針對這些問題，學者提出解決非稅收入管理中存在的問題，首先應認清非稅收入的財政屬性，明確非稅收入的政府公共收入性質；其次應將政府非稅收入納入預算管理；再次，應在深化分稅制改革的基礎上，推進非稅收入的規范管理，健全非稅收入征管機構和管理制度是改革的核心內容；最后，還應強化監督機制，健全非稅收入立法，合理確定非稅收入的征收標準，使非稅負擔合理化、規范化，統一的非稅收入征管法規是改革的法律保障。

學者提出的對策方面，尤以非稅收入管理模式的研究最為廣泛。潘明星（2005）提出，政府應該清理現行收費項目，實行價、稅、費分流，對現有各級府及其所屬行政事業單位的收入，區別不同類別和不同情況，采取“一清、二轉、三改、四留”的改革措施。蔣國政等（2008）提出國庫直接辦理非稅收入收繳和管理，其模式設計為首先開發應用非稅收入核算與管理系統，建立非稅收入的收納流程；二是罰沒款和臨時性、一次性行政規費的收納流；最后完善非稅收入票據的事后核銷和監督管理。① 楊樹棋和李興華（2008）分析了非稅收入規范化管理的約束條件及分類模式選擇，提出中國非稅收入分類管理模式選擇：政府性基金收入管理模式、行政事業性收費收入管理模式、國有資本經營收入管理模式、國有資源有償使用收入管理模式、國有資產經營收益管理模式、彩票公益金收入管理模式、專項收入管理模式和罰沒收入管理模式。

由此看出，已有研究對非稅收入管理中存在的問題及相應的解決措施最終一致歸結到制度和模式的構建，雖具有普遍適用性，但缺乏針對性；且多數政策性建議僅從理論出發，實際中并不具有可實施性。

五、簡評

1.國內非稅收入研究的評價。已有研究主要關注三大方面的內容：一是以非稅收入是政府財政收入的重要組成部分、政府參與國民收入分配的一種重要形式、政府實施宏觀調控的一種重要工具為出發點，研究非稅收入的概念、性質、內容范圍敘述其必要性、可行性、意義等方面，且以定性分析為主；二是以非稅收入規模和結構為對象，研究影響非稅收入規模的影響因素、非稅收入結構的合理性與否以及非稅收入對經濟增長的關系如何，研究方法多采用線性模型；三是以非稅收入管理為基礎，研究非稅收入管理的現狀、成因、對策等，研究主要針對現實問題提出思考。研究內容比較表象，深入的理論研究不多；研究方法主要采用的是規范研究，零星涉及的實證研究（描述性分析和案例分析）也主要是基本現狀介紹，呈現出工作交流的特色。

已有研究取得了以下幾個方面的成效和不足。成效：（1）提出了政府非稅收入的概念并對政府非稅收入的內涵和外延進行了探討，形成了初步的共識和完善了政府收入的形式；（2）對政府非稅收入管理中存在的問題與形成原因進行了歸納概括，著重分析與探討了中國政府非稅收入改革與創新的途徑和方法。不足：（1）研究理論深度不夠，對非稅收入制度設計缺乏具體論述且缺乏針對性；（2）缺乏系統的分類研究，對非稅收入內部結構的發展趨勢未能做出預測；（3）對當代西方國家政府或中國各地區之間非稅收入的管理缺乏橫向對比分析與研究。

2.國內非稅收入研究展望。對于中國的非稅收入的研究，要深入探討的問題還有很多，后續研究可關注以下幾個方面：（1）對中國非稅收入的實踐歷史進行全面的梳理回顧，并做出評判，為非稅收入制度模式的創新及建立提供實踐依據；（2）采用制度經濟學的分析框架對非稅收入制度的發展變遷進行深入剖析，找出影響非稅收入制度效率的主要因素，為非稅收入制度創新找到切入點、彌補現有制度的缺陷、提升制度效率；（3）非稅收入規模和結構研究。在現實經濟中如何使非稅收入規模實現合理穩定增長，如何實現非稅收入結構的優化是一些非常值得關注的研究命題；（4）研究方法上采用多元化的范式，加強實證研究方法的運用，將規范研究與實證研究相結合，同時加強對地區層面的對比分析。

參考文獻：

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[3] 暴金玲.中國非稅收入存在的合理性[J].財會研究，2005，（1）.

[4] 史桂芬.對規范改革中國非稅收入的思考[J].東北師范大學學報，2007，（7）.

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[10] 蔡建明.政府非稅收入研究[D].大連：東北財經大學博士學位論文，2006.

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公共管理專業課程體系設置存在的主要問題

公共管理在我國是一門新興的本科專業。目前全國開設公共管理專業的高校在人才培養模式、培養方案及教學計劃等方面做了較深入的探索與嘗試，取得了一定的成果，但在專業建設過程中也存在著許多的問題，尤其是在課程體系設置方面。

(一)課程總體設置繁雜，隨意性較大

由于大多數高校對公共管理專業辦學方向認識不清，導致課程模塊基本沿襲了傳統的行政管理、公共事業管理等公共管理類專業的教學方案，且設置隨意、雜亂。主要表現為:1．課程門類雜。大多數高校的公共管理專業都開設了政治類、法律類、管理類等課程，涉及各個文科類和相關理科類的知識。2．各高校專業課程設置趨同現象較多。各高校專業課程體系中有不少課程相同，特別是體現各高校公共管理專業特色的課程，且相同課程在整個專業課程體系中所占比重較大，課程相似度較高。3．專業(方向)選修課設置較為隨意，缺乏遞進式課程脈絡。各高校公共管理專業依托原有專業開設了公共事務管理、行政文秘、國際事務管理、社區管理等專業方向，但是專業(方向)選修課設置仍受制于原有學科的師資力量，僅選取了與方向名稱相同或相近的幾門課程，缺乏遞進式課程教學機制，難以體現公共管理專業的特色。

(二)專業主干課程設置不合理，優化不足

從各大院校的教學計劃可以看出，不少高校對公共管理專業主干課以經濟與管理學科為基礎逐漸取得認同［2］，較普遍地設置了包括管理學原理、行政管理學、公共經濟學、公共財政學等管理學科和經濟學科的相關課程，但課程之間的整合以及課程實施還存在明顯不足。主要表現為:1．課程設置存在重復現象。很多高校既開設了行政管理學、公共行政學、公共經濟學，又開設與之相似的公共管理學、政府經濟學等課程，有重復開設之嫌，甚至不少課程的內容也存在較多的重復。如管理心理學與組織行為學、社區管理概論與城市社區建設與管理等。2．課程實施大綱偏重理論知識。無論是課程比例、實施次序，還是學時安排，都顯示各高校公共管理專業普遍存在重理論，輕視實踐、實驗的現象。3．課程教材通用現象較為嚴重。高校專業教材的選用具有較大的自主性，因而各高校公共管理專業主干課程名稱盡管不同，但是教材版本卻相同，甚至存在課程名稱與教材名稱完全不一致的現象。

(三)實踐教學環節薄弱，流于形式

公共管理是實踐性、應用性很強的一門學科［3］。然而目前各高校公共管理專業的課程設置還是側重理論學習，教學方法基本上仍是以課堂講授為主，實踐教學環節薄弱。主要表現為:1．實踐教學內容狹窄，與社會實際需求存在一定的差距。從目前的現狀來看，公共管理專業的實踐教學仍然是以認識實習、社會調查、畢業實習和畢業論文等環節為主，能滿足課程教學需要的實踐教學體系尚未形成。2．實踐教學環節之間不連貫，存在割裂現象。課內討論課(實驗課、案例課等)、課外活動、畢業實習等實踐教學環節各自為政，實踐教學內容、次序以及實施未進行有效整合。3．實踐教學缺乏明確的要求與評價。實習常常被執行為去企事業單位走走看看，學生甚至不知道應在實習單位完成什么工作，最后以蓋章應付實習，實踐教學環節基本上流于形式。

(四)課程設置忽視專業實踐技能培養

培養復合型、應用型的公共管理人才是公共管理專業的培養目標。公共管理專業課程除設置基本理論外，還必須將培養學生的專業實踐技能作為重要內容。但目前由于對公共管理專業的實踐技能構成認識不一，定位模糊，各院校大多將公共管理專業實踐技能分為辦公自動化、統計分析、公文寫作等部分，并且在課程實際實施計劃中普遍都得到了重視，然而辦公自動化、統計分析、公文寫作等三大實踐技能也是其他人文社會專業所普遍要求的培養目標，諸如專業軟件操作、行政管理技能等公共管理專業的實踐技能卻未在課程體系設置中得到充分體現，即使是以上所提到辦公自動化、統計分析、公文寫作等技能的培養在實際教學環節中也僅限于課堂教學講授與圖片演示。對學生實踐技能培養的嚴重缺乏，導致公共管理人才的特色難以充分體現。

公共管理專業課程體系的優化思考

課程體系是人才培養的核心，更是公共管理專業發展的內涵要求。合理設置公共管理專業教學計劃中不同模塊課程的構成及其比例關系，有利于實現公共管理專業的培養目標。緊扣公共管理學科的發展形勢，科學優化公共管理專業的課程體系，及時調整課程實施方案，對于推動公共管理專業發展，凸顯公共管理專業特色具有極為重要的作用。

(一)以“雙能型”師資為突破點，合理設置公共管理專業課程體系

師資力量是專業建設的重要基礎，也是課程體系設置的重要支撐條件。公共管理是一個綜合性、應用性較強的學科。合理的課程設置要以“雙能型”師資為突破點，以師資建設帶動專業課程設置。加強現有師資的培養力度，本著不一味追求大而全，力求實而厚的課程設置原則，充分利用現有師資打造專業基礎課程體系，彰顯各高校自身的傳統特色。各高校公共管理專業應緊緊圍繞“雙能型”師資開設一批有特色的專業課程，逐步規范自身特色課程的設置以及教學實施，努力營造各自的專業特色;鼓勵具有豐富實踐經驗的公共管理人才以兼職等形式靈活參與課堂實踐教學、專題講座、技能指導等教學環節，精心建設既體現專業學科性質，又能滿足復合型人才培養目標的專業課程體系。

(二)以專業—職業—技能為主線，優化公共管理專業主干課程的實施方案

圍繞人才培養模式設置公共管理專業課程體系，以專業—職業—技能為主線重構公共管理專業的課程體系是市場經濟和社會發展對公共管理人才需求的重要體現，也是公共管理專業發展的現實要求。首先，整體優化課程設置，突出核心課程。理順核心課程和其他課程的關系，重點把握課程設置中重復與遞進的關系，調整相似以及相同的課程，在課程實施次序、課時以及教學內容等方面夯實基礎課程;努力在主干課程、校本課程等特色課程方面突出專業特色。其次，在專業方向設置及其課程設計上，以職業發展為導向，滿足社會發展需求，漸進規范專業(方向)選修課程的教學內容、要求;以技能培養為主要手段，培養學生的實踐技能，深化實踐教學改革，為公共管理專業學生就業打下堅實的基礎。另外，為適應市場經濟與社會發展，公共管理專業課程體系應保持一定比例的淘汰率與新增率，在專業課程體系中始終保持專業—職業—技能的優化主旋律。

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〔關鍵詞〕房產稅；地產稅；房地產稅

中圖分類號：F810.42文獻標識碼：A文

章編號：10084096（2013）02007505

一、引言

在國外許多國家和地區，房地產稅收制度已經比較成熟，有關房地產稅收理論的研究也較深入，其發展歷史最早可以追溯至威廉·配第年代。18世紀，法國重農學派的創始人皮埃爾·布阿吉爾貝爾最早提出實行單一土地稅主張[1]。亞當·斯密提出了地租稅制度，認為土地稅系由土地稅、土地收益稅和什一稅等構成[2]。20世紀初期，公共財政學家理查德·A.馬斯格雷夫和皮吉·B.馬斯格雷夫提出把財產稅作為三大稅種之一[3]。從最初關于房地產稅定義的爭論——房地產稅是“受益稅”還是“資本稅”，到房地產稅收歸宿的研究，房地產稅收理論一直備受關注。房地產稅是政府干預房地產經濟活動、調控房地產市場發展的重要政策工具，在引導房地產資源的合理配置、土地資源的有效利用以及社會財富的公平分配等方面具有獨特的功能。

20世紀80年代，我國住房制度和城鎮國有土地使用制度改革以來，房地產市場快速發展，房地產投資持續增長，房地產價格不斷上漲。然而，我國房地產稅制建設并不完善，稅制結構也不盡合理。同時，房地產稅收收入增長緩慢，尚未成為國家財政收入的主要來源。國內外學者因此更加重視對我國房地產稅制建設與房地產稅影響效應的研究，特別是1994年我國分稅制改革以來，專門針對房地產稅的研究逐漸增多。但由于起步較晚，這方面的理論還不夠完善，各家分歧較大。所以，本文以房地產稅的內涵為起點，通過對房產稅和地產稅的理論分析，進而對房產地產合并征稅進行探討。

二、對房產征稅的依據

房產從它的屬性上來看屬于財產的一種，而且，無論是財政經濟學者，還是房地產經濟學者，都有人把房地產稅收中的一些稅種歸屬于財產稅類，所以，考察對房產征稅的基本依據可以與對財產征稅的依據一起來分析。

1.財政收入說

征收任何種類的稅收，其最終目的一定是增加財政收入，當然財產稅也不例外。因此，公共經濟學認為，土地和房屋是兩種主要類型的私有財產，有足夠的收入來源，便于征管且稅基廣泛，適合成為財政收入的主要來源。因此，實現政府財政收入和滿足財政支出是課征房產稅的重要理論依據之一。

2.利益支付說

利益支付說主要包括兩個核心觀點。

第一，政府部門為房產所有者提供了如國防安全、國內治安、維持市場秩序和制定法律等公共服務，這些服務使得房產所有者擁有房產的權利得到了切實保障，既可以滿足他們在物質利益層面的需求，也可以滿足他們在精神層面的需求。房產所有者獲益于這些與房產相關的公共服務，就應該為這些服務買單，而繳納房產稅正好是房產所有者對從政府那里獲得的公共服務利益的支付。

第二，政府部門特別是地方政府在提供公共產品以及公共服務的同時，還會對房地產附近區域進行適當地改善。例如，改善周圍環境、提供公共設施和帶動局部經濟發展等，這些都會對提高相關土地和房屋的價值有所影響，會增加當地房產的有效需求，擴大房產所有者及房產使用者的額外收益。對于房產所有者和使用者來說，他們既然從政府行為中獲益，就應當支付使其財產價值增值的相應費用，因而最好的方法是負擔一定比例賦稅使其滿足地方財政的支出。這樣，以利益補償為目標開征房產稅就具有很強的理論支撐。因此，利益支付說是課征房產稅的又一個重要的理論依據。

3.負稅能力說

負稅能力說的出發點是從衡量課稅是否公平的角度，將納稅人擁有的土地及土地改良物組成的房產數量和質量作為衡量負稅能力的重要指標。納稅人擁有的土地以及房產數量越多、質量越好，說明其負稅能力越大；擁有的數量越少、質量越低，說明其負稅能力越小。例如，兩個人的基本收入相同，不過其中一人擁有一筆財產，那么擁有財產的人就存在納稅優勢，其負稅能力較強，繳納稅款也應較多。因此，不管從橫向公平還是縱向公平的角度考慮，對財產所有者課稅都是十分合理的。由此可見，對房產課稅不僅僅是政府參與房產利益重新分配的過程，也是政府均衡土地財富的過程。此外，政府對房產征稅的目的還在于降低土地財富的集中度、公平財富分配以及打擊不勞而獲。因此，按照納稅人的負擔能力課稅是課征房產稅的另一個重要的理論依據。

三、對地產征稅的依據

在封建社會，對土地征稅成為當政者首選的稅收制度，它的優勢是顯而易見的。土地是有形的固定資產，是當時財富的主要表現形式，在很大程度上反映了人們的收入和支付能力，由于以上特征，這種稅收容易征收和管理。而且對其征稅，稅源穩定，可以隨時根據支出而提高稅負。所以，考察對地產征稅的基本依據可以與對財產征稅的依據一起來分析。主要依據于財政收入說、利益支付說和負稅能力說。

另外，還有一種觀點是，不把地產稅看做是對受益的付費，也不從納稅能力方面考察，而是把它看做一種社會控制形式。財富分配不均所引起的社會后果是很容易看到的，他們不同于消費分配不均引起的后果，因而社會希望把它們分別加以處理?；谶@一目的，對地產課稅，而不對所得課稅，是一種適當的措施。

不過，有一些學者認為，土地不應該是房地產稅的征稅對象。岳樹民（2004）認為，土地所有權屬于國家和集體所有，向使用者征收房地產稅是不合適的；如若對土地征稅也只能是使用稅，而不能是房地產稅。劉桓（2004）認為，土地不是完全意義上的產權，不能整體將其定為房地產稅的征收對象。葉寧和鐘曉敏（2005）也認為，房地產稅的課稅對象應該只有房產，因為我國城市土地屬于國家所有，農村土地屬于集體所有，使用者都不能成為房地產稅的納稅人?？偠灾麄兊墓餐碛墒恰拔覈^的土地價格并非真正意義上的土地價格，實際上只是‘地租’而已?！盵4]

另外，對地產征稅，目前社會上不少人把它與土地出讓金聯系起來，認為購買住房時，房價中已經包括了70年土地出讓金，因此，再征房地產稅就是雙重課稅。其實，這完全是一種誤解。土地出讓金和房地產稅完全是兩碼事。

1.為什么對國有土地和集體土地征稅

我國實行的是土地公有制，對于土地公有制度下征收地產稅的合理性，簡要敘述如下：

第一，在我國的《民法通則》中，對財產所有權規定了四項基本權能，即占有、使用、收益和處分。《民法通則》中規定在行使權能時，這四項權能既可以相互結合，也可以相互獨立。所有者既可以自行行使其擁有的土地所有權的各項權能，也可以將其中的一部分權能轉讓與他人[5]。在實踐中，權能的分離已是一種普遍現象。同時，在相關法律法規中也有關于出讓或劃撥土地使用權的規定，即國家可以依法處分其所享有的所有權能中的土地使用權，并且將分離出來的國有土地使用權依法出讓給開發商，實行所有權和使用權的分離，取得使用權的開發商可以進行房地產開發經營活動。法律法規中還規定，我國的土地使用權也可以用來轉讓、出租和抵押。因此，我們可以看到，擁有土地使用權的主體已然獲得相關土地的大部分權益，擁有其產生的經濟利益也包括其中，事實上也就部分地占有了土地收益權。所以可以將其視為租約規定時間內承租人的私有財產。綜上所述，由于土地使用權可以歸私人主體占有，并且我國的土地使用權發揮著類似其他國家土地所有權的功能，這樣對非私有土地征收地產稅的潛在矛盾就得以解決了。

第二，在世界各國征收房地產稅（有的國家稱之為不動產稅）的實踐中，由于各國有關房地產產權的界定存在差異，其體現在對房地產征稅對象的確定上有所不同。有些國家實行的是土地私有制，房地產是指房屋所有權和土地所有權；相對應，有些國家實行的是土地公有制，房屋所有權和土地使用權就被認定為房地產。鑒于我國實行的土地制度是土地公有制，也就是土地為國家所有或集體所有，因此，我國的房地產的課稅對象也就相應地體現為土地的使用權和房屋所有權[6]。

因此，土地所有權的國家所有或集體所有，不能成為對地產征稅的障礙。

2.土地地租、土地出讓金和地產稅

土地地租是土地所有者讓渡其土地使用權而得到的一種報酬，是土地所有權在經濟上的實現形式，它得以形成的前提是土地所有者對土地所有權的壟斷。

地租是通過超額利潤轉化而來的，地租是對社會剩余產品價值的分配。

馬克思指出：“不論地租有什么獨特的形式，它的一切類型有一個共同特點：地租的占有是土地所有權借以實現的形式。”《馬克思恩格斯全集》（第25卷），人民出版社1975年版，第714頁?！艾F代意義上的地租……是超過平均利潤即超過每個資本在社會總資本所生產的剩余價值中所占的比例部分而形成的余額?！薄恶R克思恩格斯全集》（第25卷），人民出版社1975年版，第88頁?？梢姡虼?，我們通常所講的土地使用權出讓金的實質是地租的資本化形式， 是土地所有者讓渡其擁有的一定年度土地使用權而得到的一種報酬，也是土地所有權在經濟上的實現形式。

地產稅屬于財產稅的一種，是國家取得財政收入的一種手段，是國家為了執行其職能，憑借其政治權力，按照法律法規的規定，通過稅收工具強制地、固定地、無償地獲取一部分國民收入，它體現的是一種國家的政治權力。它與土地地租是有著本質區別的。

第一，土地地租和地產稅參與國民收入分配的形式有所不同。地租是所有者依靠土地所有權而取得的收入，是社會總剩余價值的轉化形式，是國民收入分配中的第一層次，屬于初次分配。地產稅屬于稅收，是國家財政收入的一部分，是國民收入分配中的第二層次，屬于再次分配。

第二，土地地租不僅反映一種經濟關系，同時還反映一種社會生產關系。社會主義地租是社會主義土地所有權得以實現的經濟形式，社會主義土地公有制決定了地租的性質。而對地產征稅是國家憑借其政治權力進行的收入分配，是國家強制無償征收的，它體現著國家的政治權力。

鑒于租稅之間在經濟性質、職能及作用等方面的區別，反映著不同的經濟關系和分配關系以及社會生產關系，我們在建立新型的房地產收益分配體制時，二者不能混淆，更不能以租代稅，應采取分別設立和分別征收的辦法[7]。

四、房產地產是否合并征稅

我國現行的房地產稅制是由房地產稅、土地使用稅、城市建設維護稅和耕地占用稅等稅種組成，可以說是對房產和地產分開征稅。而事實上，房產和地產是不能分割的結合體，在計算價值時也是不可分割的，他們之間存在著客觀的、必然的聯系，主要包括幾個方面：

（1）實物形態上看，房產與地產密不可分。

（2）從價格構成上看，房產價格中不論是買賣價格還是租賃價格都包含地產價格。

（3）從權屬關系看，房產所有權和地產使用權是聯系在一起的。

，主要包括幾個方面：

1.實物形態上看，房產與地產密不可分；

2.從價格構成上看，房產價格中不論是買賣價格還是租賃價格都包含地產價格；

3.從權屬關系看，房產所有權和地產使用權是聯系在一起的。

不少學者反對房產和地產合并征稅，認為西方國家對房產和地產合并征收房地產稅，是因為二者的產權形式的一致性，而我國土地和建筑物在所有權性質、計稅依據、征稅對象和政策目標等方面都存在差異，不宜合并征稅。

筆者主張將房產和地產合并征稅，以整個房地產的評估價值作為參考稅基。

第一，我國現行房產和地產不同的所有權制度不應成為合并征稅的制度障礙，我國的土地使用權實際上發揮著所有權的功能，只要納稅人取得房地產的關鍵權利就可以對其征稅，這符合市場經濟的征稅原則。此外，因為土地的國有特性，相當于由土地使用者為國家預付的土地稅。如果土地市場是有效的，那么，由土地使用者所繳納的這部分土地稅，最終會轉嫁給國家，土地租金的下降可能將成為一種表現形式。

第二，我國在法律上規定了土地使用權和房產所有權是同一主體，轉讓時必須一起轉讓。事實上“房依地存，地隨房走”，房產不僅地理上依附地產，而且對其財產價值的評估也常常結合在一起。盡管房產所有者僅僅擁有土地的使用權，同時，房產所有者實際上也擁有著另外一種權利，那就是自由轉讓土地使用權的權利。一旦房產所有者轉讓房產，他的所得中必將包括了土地使用權的價值，因此，房產所有者享受了土地的增值。

如果房產所有者一直持有房產，房產所有者也同樣可以享受土地的增值。因為在實踐中，土地實現增值的原因一般是由于所在社區提供的公共服務增加了，而真正享有這些增加了的公共服務的正是房產所有者。

五、房地產稅的計稅依據

計稅依據又叫課稅依據或課稅基數，是指計算應納稅額的基數，它表明政府按什么征稅，或納稅人按什么納稅。計稅依據是稅收要素中的重要組成部分，一般是由國家在稅收的法制體系中予以確定的。具體到房地產稅的計稅依據，是指計算納稅人所擁有的房地產應繳納稅額的依據。

如果依照計量單位來劃分，計稅依據可以劃分為從量計征和從價計征兩種方式。具體到房地產稅，大多數國家和地區采用的是從價計征，如美國和加拿大；只有少數國家采用從量計征，如俄羅斯。

從價計征，是指按照房地產的價值，通常使用貨幣單位來計算應納稅額，具體可分為按評估價值計稅和按市場價值計稅兩種類型。按評估價值計稅是指將評估部門評估出的市場價值乘以一定的計稅價值比例作為征收房地產稅的依據；按市場價值計稅，可以采用100%的計稅價值比例的評估值作為計稅依據。

從量計征的依據是以房地產本身所具有的一些物理特性作為計稅依據，如以房地產面積大小作為房地產稅的計稅依據。

從價計征，是指按照房地產的價值，通常使用貨幣單位來計算應納稅額，具體可分為按評估價值計稅、按市場價值計稅兩種類型。按評估價值計稅是指將評估部門評估出的市場價值乘以一定的計稅價值比例作為征收房地產稅的依據；按市場價值計稅，可以采用100%的計稅價值比例的評估值作為計稅依據。

從量計征則的依據是房地產本身所具有的一些物理特性作為計稅依據，例如以房地產面積大小作為房地產稅的計稅依據。

1.兩種計稅依據的比較

從價計征的優點體現在以下四個方面：

（1）從價計征是以一定時點上房地產的評估價值為基準，能夠較好地體現地產和房產作為經濟資源的價值。

（2）對房地產市場價值課稅，可以提高稅收收入與房地產價值的相關性。隨著經濟社會的發展，房地產價值的日趨上升，必然帶來稅基的擴大和房地產稅收收入的增加，就使得房地產稅收的稅基更加富有彈性，使得經濟發展所帶來的升值因素能在稅收中得到體現，從而有利于地方財政收入的穩定增加。

（3）可以增強地方政府提供社區公共產品和服務的偏好。房地產價值的上升是與本社區公共環境的改善和公共設施以及服務投入的不斷增加密切相關的，而房地產市場價值的上升又會帶來稅收收入的增加，采用從價計征的方法，也將使得對社區的公共投入得到相應回報，形成良性循環。

（4）市場價值反映了納稅人的納稅能力。對擁有不同價值房地產的納稅人征收不同額度的稅收，可以較好地反映納稅人的納稅能力，符合量能負擔的原則，同時也體現了稅收中的縱向公平原則。

但是，從價計征也有缺點：

（1）對于配套實施的條件有較高要求。從價計征這種計稅方法對不動產交易的市場環境、房地產評估機構的水平和稅收征管都有較高要求。這些條件在一些欠發達的國家和地區并不具備，因而提高了從價計征的難度。

（2）對房地產評估值的確定具有較強的主觀性。不同的評估機構可能使用不同類型的評估方法和技術，由此對同一房地產的評估值也會有不同的結果，有時差異可能會很大，這可能會有礙納稅公平原則的實現。

與從價計征相比較，從量計征的優點主要體現在：

（1）稅額確實，方法簡單易行，收入穩定，對于配套實施條件要求比較低，征管成本較低。

（2）利用房地產的物理特征作為計稅依據，可以減少從價計征過程中人為評估的主觀性，相對客觀。

從量計征的缺點也很明顯，主要體現在以下方面：

（1）稅收收入缺乏彈性。從量計征，使得稅收收入無法反映經濟發展對房地產價值的影響，尤其在房地產價值日益上升的情況下，稅基仍固定，不利于地方政府財政收入的增加，同時，社區的公共投入也無法得到相應的回報。

（2）稅制缺乏公平。因為擁有不理想土地的居民，必須與擁有位置優越、服務齊全和環境優雅的優質土地的居民按照同等的有效稅率納稅。將會導致稅負無法體現土地的級差收益和人均稅負不均等問題。

2.我國房地產稅的計稅依據及其選擇

我國目前的房地產稅制是以建筑面積和房產的賬面原值或租金作為計稅依據的，具有明顯的“從量”特征，與市場經濟國家按照房地產的市場價值作為計稅依據存在根本的不同。這種計稅依據不能正確地反映財產的現有價值和土地、房產的時間價值，更加不能反映土地的級差收益，缺乏彈性，既影響了稅收的動態增長，也無法對房地產閑置現象和房地產投機行為起到應有的調節。

在討論具體的房地產稅的計稅依據之前，我們先回顧一下馬克思的地租理論。馬克思的地租理論是建立在剩余價值理論、勞動價值論、平均利潤和生產價格理論的基礎上的。其中馬克思提到，“這種地租的產生是由于一定的投入一個生產部門的個別資本，同那些沒有可能利用這種例外的、有利于提高生產力的自然條件相比，相對來說具有較高的生產率?！盵8]也就是說，自然條件的不同決定了生產率的差別。面積相同的土地，施以等量的投資，由于土地的自然力以及距離市場的位置的不同而產生不同的個別生產價格。與社會生產價格相比，肥力高并且距離市場較近的土地的個別生產價格將低于社會生產價格，將獲得超額利潤，這種超額利潤即級差地租I。

馬克思地租理論所揭示的經濟規律不僅僅局限于資本主義的生產關系，對研究和分析我國房地產稅也具有重要的理論意義和現實指導價值。不論地租有什么獨特的形式，它的一切類型有一個共同點：地租的占有是土地所有權借以實現的經濟形式。現在我國存在著兩種不同的土地所有權形式，即城市土地全民所有和農村土地集體所有。既存在著土地租賃關系，也存在著土地市場關系。土地所有權和使用權分離，實行土地有償使用等，這些都是形成絕對地租和級差地租的社會經濟條件。絕對地租和壟斷地租是土地所有權在經濟上的實現形式，而級差地租則是對土地經營權壟斷所取得的超額利潤的轉化。馬克思地租理論己被廣泛地應用在我國的經濟建設中，對我國城市土地使用制度的改革、土地價格的評估、土地產權市場的建立、政府通過地租杠桿管理土地市場以及合理分配地租收益等均具有重要的指導意義。

我國幅員遼闊，地區差異非常大，經濟發展很不平衡。房地產稅按照房地產面積計稅的話，很難實現稅收公平原則，因此，參考馬克思地租理論中的級差地租理論，在征收房地產稅時，從量計征，即按照土地或房屋的面積作為計稅依據的方法是不科學的。

從理論上講，以房地產的評估價值作為其計稅依據是比較科學的。按房地產評估值征稅，可以比較客觀地反映房地產價值和納稅人的承受能力，在市場經濟環境下，任何土地、房產都有一個時間價值，市場機制越完善，這個價值就越容易得到。同時，按房地產評估值征稅，還能比較準確地反映出土地的級差收益以及房地產的時間價值，保護土地資源，促進納稅人合理利用房地產資源，促進房地產資源的有效配置。

無論從經濟形態還是物質形態，土地與房屋均相互依存，因而對個人住宅征收房地產稅的計稅依據應是對地產和房產的綜合評估價值，以真實反映房地產的現值。因此，要改變原來的以房產原值（賬面價值）的一定比例

定額稅率征稅的方式。制定房地產稅按照房地產的評估值作為計稅依據，以此調節土地級差收益，既可以促使納稅人合理利用房地產，規范房地產市場交易，促進房地產資源的有效配置，也可以體現個人房產稅作為財產稅類的特性，保護土地資源，發揮其“自動調節器”的功能。

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