礦產資源法范文

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摘 要 礦產資源是人類賴與生存和國民經濟賴于發展的重要基礎,保護和合理利用有限的礦產資源對經濟的可持續發展具有非常重要的現實意義。我國現行《礦產資源法》及其配套規定的實施,對我國礦產資源的開發利用與保護起到了十分重要的作用,影響巨大。但是,由于立法內容不全面細致、有的制度設計不盡合理,現行立法對我國礦產資源的保護也存在一些顯而易見的漏洞和盲點。因此,立足于礦產資源的合理利用和經濟的可持續發展,本文從我國礦產資源政策和法律法規出發,對進一步完善《礦產資源法》提出幾點愚見。

關鍵詞 礦產資源 法律 政策 建議

一、我國現行《礦產資源法》修改之必要性分析

1979年以國家地質部為主起草了《礦產資源法》,并提交給了國務院和人大常委會討論和修改。在此期間,黨的十二屆三中全會做出了實行商品經濟的重大決策,這為《礦產資源法》的制定指明了方向,提供了堅實的思想基礎。于是《礦產資源法》于1986年三月正式出臺,從而結束了礦業開采立法中無法可依的空白。但是,隨著我國經濟的迅猛發展,我國實行了社會主義市場經濟,而這部立法是按照計劃經濟模式制定的,它強調的是在國家統一計劃下的地質勘查,礦山開采。為了適應市場經濟發展的需要,1996年修訂后的《礦產資源法》正式頒布實施。但從目前來看,這部法律仍然不能適應當前經濟發展的趨勢,在一定程度上成為我國礦業市場發展的一種阻礙,它也在多個方面表現出它的不足和亟待完善的地方。

(一)礦產資源稅費制度中存在的問題

1.礦產資源稅的征收設置不合理。首先,征收礦產資源稅的直接目的之一就是調節資源級差收入。我國目前對資源稅是從量定額征收。這種征收方式對于大多數生產成本、開采難度和環境相差較大的資源來說稅收的高低與由于資源差異造成的級差收益嚴重脫節。從而必然造成不同探礦、采礦企業之間的利潤分配的不均衡。其次,礦業稅費種類繁多,征繳原理不清,稅費收取的透明度不高。礦山企業涉及的稅費名目繁多,征收原理不清晰,利益分配不合理,未清晰劃定國家在行政管理和所有人權益實現方面的界限,稅費標準低,重復征收;也未充分考慮礦業與其他產業的不同,忽視礦業的高投入、高風險與礦產資源的耗竭性特征。

2.礦業稅費標準過低?！兜V產資源法》第五條規定,國家實行探礦權、采礦權有償使用制度,開采礦產資源必須按國家有關規定繳納資源稅和資源補償費。而我國礦產資源補償費實行從價計征。補償費費率最低是1%,而最高也不超過4%。這與發達國家體現資源所有者權益的權利金占銷售收入的10%左右相比,我國征收的礦產資源補償費太低。這種過低的礦產資源補償費既沒有體現礦產資源的自身價值,又沒有很好地實現國家作為礦產資源所有者的權益。

3.礦業價款規定混亂。在價款收取范圍上,行政法規規定只有出讓國家出資勘查并已經探明礦產地的探礦權、采礦權,才收取價款。但是,按照國土資源部的規范性文件以及大多數地方法規、規章、規范性文件,礦業權招拍掛以及協議出讓過程中,不論是否存在國家出資勘查情形都收取價款;并且,原為無償取得礦業權而申請延續的,也要收取價款。

(二)礦業權市場方面存在的問題

1.礦業權取得和流轉有種種限制,不能適應現代經濟生活出現的新情況。首先,在礦業權上,我國人為地將礦業權分割為探礦權和采礦權,在實踐中,探礦權人要取得采礦權還需設立礦山企業并且要達到一定的資質條件。其次,禁止把盈利作為礦業權轉讓的目的,無助于礦產資源的有效配置,使得整個礦業權市場一直處于“有場無市”的境地。

2.礦業權一級市場存在“雙軌制”的弊端,亟待完善。現行操作中存在原來的申請批準方式和招投標拍賣掛牌出讓方式,一些地方還進行了協議出讓。但除了審批方式外,其他方式均無明確法律依據。此外,對各種方式的使用范圍、具體程序、出讓收益的收取、分配和運用,缺乏明確法律依據,地方立法與實際操作受到法律層面的制約?！半p軌制”并存導致:礦山企業因取得方式不同而存在不平等競爭;為通過無償方式或者非公開競價方式低價取得礦業權,為權力尋租和腐敗行為提供了土壤。

3.礦業權流轉市場的管制與規避矛盾突出。礦業權利人應可自由處分其礦業權,但目前礦業權利人之間買賣、以礦業權作價出資入股、合作、出租等形式都受到各種各樣不合理的限制,門檻過高,窒息了二級市場的正常發展。一方面是流轉的迫切需求,一方面是現行法規和政府管理的高度管制,導致秘密、地下流轉現象非常普遍。許多權利人以“承包”為名,行轉讓之實。這種地下交易非常普遍,管理部門根本沒有能力進行監控或者查處。這些私下交易由于沒有經過法律程序,非常容易引發糾紛,造成嚴重的社會沖突。

(三)礦山環境保護方面存在的問題

1.礦產環境方面缺少統一立法。當前,我國礦產資源開發過程中的環境保護問題還處在各自為戰的狀態,缺少系統統一的法律法規來規范在資源開發過程中對資源地環境的保護以及治理工作。這就造成了不少地方政府片面追求地方財政的增長,而忽視了對礦區環境的保護和治理。

2.礦山環境治理保證金等資金制度建立、運行難度大。雖經多年引導鼓勵,但因缺乏法律和行政法規依據,礦山環境治理保證金制度在各省的推行仍面臨諸多問題。雖然在地方政府、國土資源部門的規范型文件中一般都有建立礦山環境治理保證金的規定,但在地方法規中卻很少對此做出明確規定,更乏具體的實施辦法。

3.資源開采遺留廢棄物對環境的破壞嚴重。礦山開采過程中的廢棄物(如尾礦、矸石等)需要大面積的堆置場地,從而導致對土地的過量占用和對堆置場原有生態系統的破壞,礦山廢棄物中的酸性、堿性、毒性或重金屬成分,通過徑流和大氣飄塵,會破壞周圍的土地、水域和大氣,其污染影響面將遠遠超過廢棄物堆置場的地域和空間。

二、針對礦產資源法存在的問題提出以下建議

(一)對礦產資源稅費制度的建議

1.適當提高資源稅稅率。我國現行的資源稅只屬于礦產資源占用稅,在設計時基本上沒有考慮資源節約和環境保護等問題,因而所規定的資源稅單位稅額偏低,難以起到其應有的調節作用。隨著我國改革開放的不斷深人和發展,礦業市場化改革的腳步不斷加快.資源及資源補償費的征收比率及征收范圍都不應該停留在原有的水平上。所以新的資源稅法的修改應該在充分考慮市場因素的前提下,根據資源的稀缺性、不可再生資源的替代品德開發成本等因素,提高資源稅稅率,從而調整利益分配格局,更加合理充分的利用有限的礦產資源。

2.進一步完善資源補償費制度。我國目前的資源補償費同其他國家的權利金制度相比,明顯處于一個較低的水平。國家對礦產資源的所有權屬性與礦產資源開發獲得的利益是嚴重脫節的。所以我們應該借鑒國外的權利金制度。對采礦權持有者征收絕對地租性質的礦產資源補償費,體現出礦產資源的所有權歸國家所有,同時使經營權和所有權相分離,而明確產權可實現礦產資源有償開采;對資源條件優越者征收超額利潤稅(即資源稅)可使采礦者平等競爭,有效地開采資源,提高經營效率,這一些都有利于資源的優化配置。

3.改變傳統的資源稅征收方式。目前世界各國普遍采用的資源稅征收辦法有從量稅、從價稅、比例稅、累進稅四種。我國目前實行的是從量定額征收。這種征收方式的優點是只要企業開采了一定量的礦產資源,就必須向國家繳納一定量的資源稅。但是,我們知道礦產資源的價格是隨著市場不斷高低變化的,而且由于資源的稀缺性,有限性,礦產資源的價格在將來是必然要上漲的,所以,為了保證國家從礦產資源上真正取得應有的利益,應該建立一種從價征收的體制,讓稅收和價格掛鉤,從而更好的發揮資源稅對不同利益主體的調節作用,防止礦產開發行業的超額暴力利潤。

(二)對完善礦產資源市場方面的建議

1.健全法律法規,規范礦產資源流轉市場。1999年,國家頒布了《探礦權采礦權使用費和價款管理辦法》,明確了礦業權須有償取得。我們應根據國家礦產資源安全的要求以及國家產業政策的規定,區別不同區域或者不同礦產資源種類并規定不同的準入資格,以此為基礎,對有資格進行同一區域或者同一礦產勘探開發的礦業企業或者個人賦予同等的法律地位,進而鼓勵市場機制在這種范圍內充分發揮其積極的配置功能和調節作用。

2.減少政府干預,建立更加自由的礦產資源市場。在礦產資源法修訂中應平等的對待礦產資源市場兩類不同的主體,賦予國有礦業權人和非國有礦業權人同等的市場主體地位,平等競爭,機會均等的參與礦產資源市場。從而徹底解決礦業資源市場“雙軌制”存在的弊端,讓公平競爭的氛圍在礦業資源市場真正的形成。

(三)對礦產資源開發過程中環境保護問題的意見建議

1.將環境保護作為一項原則在立法中加以確定。應將礦山環境保護與治理作為一項原則在《礦產資源法》總則中進行規定。鼓勵社會資金參與礦山環境保護與治理,規定礦山環境保護和治理是采礦權人的責任。將礦山環境的保護與治理單列一章,明確規定礦山環境主管部門與職責,相關部門職責分工與協調,以及政府和礦山企業環境保護治理的責任。

2.建立礦山地質環境影響評價制度、日常監管制度。環境影響評價制度首創于美國,作為預防和減輕環境污染的基本手段在世界各國得到了廣泛采用,許多國家或地區的立法規定,所有可能給環境帶來重要影響的項目,在獲得審批前均應開展環境背景研究,提交環境影響評價報告書,供有關政府部門審查批準,據此提出避免或最大限度減輕其不利影響的措施。我國2003年生效的《環境影響評價法》對這種制度做了一定的規定,但是種種規定過于原則,又缺乏實施的必要保障,因此形同一紙空文。因此有必要對這種環境影響評價制度制定更加切實可行的規定。

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第二條本市行政區域內勘查礦產資源。

第三條市、縣區國土資源管理部門對本行政區域內礦產資源勘查工作負有監督和管理職責。各有關部門應當在各自職權范圍內協助國土資源管理部門做好礦產資源勘查監督管理工作。

第四條市、縣區安監、國土資源管理、公安等有關部門應按照有關政策規定。積極加強對探礦權人勘查工作的安全監管。嚴格程序。

第五條對礦產資源的勘查實行統一規劃、合理布局、綜合勘查的方針。鼓勵礦產資源勘查中先進技術的研究運用。

第六條礦產資源勘查必須遵守國家法律法規。符合國民經濟和社會發展總體規劃以及礦產資源規劃。

第七條礦產資源勘查除國家戰略性、公益性項目外。本市境內新設礦產資源勘查項目均實行有償出讓。由市國土資源管理部門依據有關規定向上級登記管理機關申報。

第八條市、縣區人民政府成立礦產資源收儲機構。依法收儲礦業權（含探礦權、采礦權）同時根據市、縣區產業發展和市場需求適時以公開出讓方式適量投放市場。對通過收回、收購或直接委托勘查評估所形成的礦產資源實施管理。

第九條依法取得的探礦權受法律保護。禁止任何單位和個人進入他人依法取得探礦權的勘查作業區內進行勘查或采礦活動。

第十條探礦權申請人必須是能夠獨立承擔民事責任、履行民事義務的法人。探礦權人必須在當地注冊具備獨立法人資格的企業（國有地質勘查單位除外）注冊資本金不低于500萬元。

第十一條探礦權申請人向登記管理機關申請探礦權時。并將核查結果逐級上報上級國土資源管理部門：應同時將申請資料報送縣區國土資源管理部門?？h區國土資源管理部門自接到資料之日起十日內對下列內容進行核查。

一）否符合礦產資源規劃和礦產資源整合方案；

二）資料是否齊全。否具備資質條件；

三）否繳清探礦權價款及其它規費；

四）否存在違反礦產資源法律法規行為；

五）申請區塊范圍內及周邊礦權設置情況；

六）申請區塊范圍內重要工程。大型設施、地質遺跡、風景名勝區、自然保護區、軍事等情況。

第十二條探礦權人委托地勘單位進行勘查工作的必須履行勘查合同。禁止只簽合同而由投資人自行實施勘查施工的行為。

第十三條嚴格探礦權備案制度。探礦權人依法取得探礦權后。提交開工報告、勘查設計及主要附圖。必須向市、縣區國土資源管理部門備案。

第十四條探礦權人在開工時必須按照有關法律法規規定。嚴格按照批準的勘查設計或方案進行勘查工作。辦理環保、水土保持、林地占用、安全生產等相關手續。

第十五條探礦權人在5年內必須完成從普查、詳查到勘探的全部地質勘查工作。提交資源儲量報告。勘查周期可延長到7年。期不能劃定礦區范圍的勘查許可證原則上不再延續，轉入劃定礦區范圍和礦產資源開采。對大中型礦床。予以注銷。經轉讓取得的探礦權，其勘查時間連續計算。

已取得的探礦權。期仍不能劃定礦區范圍、轉入開發的勘查許可證原則上予以注銷。也必須遵守前款規定；凡已經超過或將要達到規定期限的給予2年過渡期。

第十六條探礦權每次延續必須根據工作情況集中找礦靶區?？s小面積應不少于延續前探礦權面積的1/縮小勘查面積。

第十七條探礦權人年度勘查投入參照市場行情。按照勘查工作實物工作量核算。勘查資金投入第一年度每平方公里不低于5萬元。從第三年度開始每年每平方公里不低于20萬元。第二年度每平方公里不低于10萬元。

如實反映年度勘查工作資金投入。探礦權人應當建立健全財務制度。

第十八條辦理探礦權延續、變更、轉讓的探礦權人必須同時向勘查登記管理機關和縣區國土資源管理部門提交階段性的地質勘查報告和已通過年檢的探礦權年度報告。并將檢查情況逐級上報國土資源管理部門。探礦權人逾期不辦理延續登記的勘查許可證自行廢止。縣區國土資源管理部門對提供的資料進行初步審查并對其勘查情況進行實地檢查。

第十九條礦山企業生產探礦應遵循以下規定：

一）按規范要求編制勘查設計。報采礦許可證發證機關

和縣級國土資源部門備案后嚴格按設計進行施工。

二）需要委托勘查單位從事生產勘查的勘查單位必須具備相應的資質條件。并嚴格按照勘探設計進行施工。

三）礦山企業必須每半年向縣國土資源部門報告生產勘查工程的進展情況。生產勘查工作結束。

四）生產勘查探明增加的可供開采的礦產資源在已批準的開發利用方案或總體設計中未包括的礦山企業應在辦理新增儲量登記后對開發利用方案進行補充和修改。方能進行開采。經原發證機關批準后。

承擔生產勘查的勘查單位。不得在探礦過程中進行任何采礦活動。不得將探礦工程再轉包他人。

第二十條加強探礦權年度檢查制度。探礦權人必須于每年10月底前向各級國土資源部門提交以下資料：

一)礦產資源勘查項目年度報告；

二)礦產資源勘查許可證原件；

三)本年度勘查工作項目支出的會計核算報表；

四)本勘查年度探礦權使用費繳費收據復印件；

五)年初開工報告復印件；

六)勘查工作總結。

市、縣區國土資源主管部門應對勘查項目進行檢查。必要時可到勘查作業區現場進行調查。對提交資料真實性進行核查。

第二十一條探礦權從取得到轉入開發只準轉讓一次。探礦權轉讓實行預審制度。逐級審查、審核、審批，申請資料由探礦權所在縣級國土資源部門受理。凡未通過預審的一律不受理其探礦權轉讓申請。同等條件下，政府有優先收購儲備礦產資源的權利。探礦權轉讓原則上要求整體進行，不得分割轉讓。探礦權人未提交有關部門審批的相應勘查階段的地質報告、未按照批準的勘查設計施工、投入資金不足及不符合其它相關規定的不得轉讓。

第二十二條合作勘查礦產資源。原控股股東和探礦權人名稱均發生變化的應辦理礦業權轉讓審批登記手續。探礦權人內部股權變更或引進新股東。

探礦權人內部股權變更或引進新股東。但探礦權人名稱未發生變化的應辦理礦業權轉讓審批登記手續。合作勘查礦產資源。原控股股東發生變化。

合作勘查礦產資源。原控股股東和探礦權人名稱均未發生變化的應當將相應變更事項向國土資源管理部門備案。探礦權人內部股權變更或引進新股東。

第二十三條探礦權轉為采礦權的其勘查工作程度、資源儲量及建設規模應符合采礦權市場準入條件和礦產資源整合要求。

向縣區國土資源部門遞交勘查項目完成報告或者勘查項目終止報告。經初步核查后，第二十四條有下列情形之一的探礦權人應當在勘查許可證有效期內。報送資金投入情況報表和有關證明文件。登記管理機關辦理勘查許可證注銷登記手續：

一）勘查許可證的有效期屆滿。不辦理延續登記或者不申請保留探礦權的

二）申請采礦權的

三）因故需要撤銷勘查項目的自勘查許可證注銷之日起90日內。原探礦權人不得申請已注銷的區塊范圍內的探礦權。

第二十五條探礦權人有下列情形之一的由國土資源部門按照礦產資源法律法規有關規定予以處罰。觸犯刑律的移交司法機關依法追究刑事責任。

一）不按有關規定備案、報送開工報告和勘查年度報告等有關資料、拒絕接受監督檢查或者弄虛作假；

二）未完成規定的年度勘查投入；

三）領取勘查許可證之日起6個月內未開始施工?；蛘呤┕ず鬅o故停止勘查工作滿6個月的

四）不在勘查許可證規定的區塊范圍內從事規定礦種勘查工作的有越界勘查行為。擅自進行滾動勘探開發、邊探邊采或者試采行為的

五）未經批準、擅自轉讓探礦權?；蛘咭怨こ坛邪?、變更法人代表、合作勘查等形式變相非法轉讓探礦權行為的

六）不按時參加探礦權年度檢查。不按規定時限申請延續登記的

七）違反礦產資源法律、法規其他規定的

第二十六條探礦權人有違反環境保護、水土保持、安全生產等法律法規規定行為的由相關行政主管部門依法給予行政處罰。

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一、指導思想認真貫徹落實《礦產資源法》和省、**市政府礦產資源開發秩序治理整頓工作要求，從樹立和落實科學發展觀的高度，打擊非法、違法開采礦產資源行為，規范礦業權的審批和管理，維護正常的礦產資源開發和管理秩序，合理使用、節約和保護礦產資源，為推動全市經濟可持續發展奠定基礎。

二、組織領導為確保這次治理整頓工作的順利進行，市政府成立**市礦產資源開發秩序治理整頓工作領導小組。組長由市政府副市長**擔任；副組長由市國土資源局局長**擔任；成員單位由市經貿局、公安局、勞動局、工商局、國土資源局、環保局、水利局、城建局、林業局等單位組成。領導小組辦公室設在市國土資源局，辦公室主任由國土資源局副局長**擔任。辦公室具體負責治理整頓日常工作。

三、治理整頓工作內容1、未取得合法的探礦權、采礦權擅自勘查、開采礦產資源的，堅決依法予以取締，沒收采出的礦產品和非法所得，并處罰款；造成礦產資源破壞的，依法移送司法機關，追究刑事責任。2、對越界開采礦產資源的，堅決依法予以糾正，責令其退回本礦區范圍內開采，賠償損失，沒收越界開采的礦產品和違法所得，并處罰款；對拒不退回本礦區范圍內開采，造成礦產資源破壞的，依法吊銷其采礦許可證，移送司法機關，追究刑事責任。3、對不按地質勘查設計施工，持勘查許可證非法采礦的，吊銷其勘查許可證，以無證采礦處理。4、非法承包、轉讓礦業權的，由市國土資源局按照國務院地質礦產主管部門規定的權限，責令改正，沒收違法所得，處以罰款，吊銷勘查許可證、采礦許可證。5、加強礦山安全生產管理，對不符合基本安全生產條件或整改無效的礦山企業，堅決予以關閉。6、對欠繳礦產資源補償費和拒繳采礦權使用費的單位或個人，一律限期繳納，逾期未繳納的，依照有關規定，吊銷采礦許可證。7、繼續清理自然保護區、高速公路和省級以上公路兩側直觀可視范圍內、重要風景區和景點所在地、重要河流堤壩兩側一定距離內的礦山企業，該關閉的關閉，該取締的取締。8、對無主體礦山、未征用土地、無尾礦庫、污染環境、破壞耕地、河道和植被的礦山企業(選、洗礦廠)，堅決依法取締。9、全面清理已頒發的礦產資源勘查、開發的有關證照，對五證不全、內容不一致的，堅決予以糾正，并追究違法發證的發證機關及相關人員的責任。10、清理黨政機關及其工作人員以入股等方式參與辦礦的行為，嚴肅查處支持和包庇非法探礦、采礦，進行權錢交易等違法違紀問題。11、清查礦權審批權限和程序，嚴格執行《行政許可法》、《礦產資源法》及其配套法規規定的權限和程序審批礦權。12、科學制訂礦產資源勘查和開采的規劃，加快礦權市場建設進程，做到整合資源與優化配置相結合，提高資源利用效率。13、各職能管理部門對違法行為不制止、不處罰的，要追究有關領導和當事人的責任。對于貪污受賄、貪贓枉法、、、的，要一查到底，堅決處理，絕不姑息。該追究行政責任的，要依法追究行政責任；構成犯罪的，要依法追究刑事責任。

四、治理整頓工作步驟全市礦產資源管理秩序治理整頓工作分兩個階段進行：第一階段：自查自糾階段（**年4月-5月）。國土資源局組織治理整頓成員單位和各鄉鎮政府，結合實際，對照有關法律法規，進行自查自糾。第二階段：整改驗收階段（**年5月-12月）。市礦產資源開發秩序治理整頓工作領導小組對自查自糾階段存在的問題進行整改驗收，對整改不合格的，堅決予以取締。同時，要認真總結這次治理整頓工作的經驗，完善各項管理制度，提高礦政管理水平。

五、工作要求1、加強領導。各鄉鎮主要領導要對本地區礦產資源開發秩序整頓工作負總責，落實目標責任制。國土資源、經貿、公安、勞動、工商、水利、環保、林業等部門要明確責任，各司其職，相互配合，共同做好這次治理整頓工作。2、深入宣傳。認真宣傳《中華人民共和國礦產資源法》及其配套法律法規，為治理整頓工作營造良好社會氛圍。要充分發揮新聞媒體的輿論監督作用，對典型違法案件進行曝光，推動治理整頓工作的順利進行。3、依法辦事。嚴懲違法違紀行為。對干擾、阻撓整頓工作的單位和個人，依法懲處；對在治理整頓中領導不力、失職瀆職、營私舞弊的國家工作人員，堅決予以查處。4、標本兼治。對治理整頓中做出的各種處理決定的執行情況，要確定專人督促落實。對治理整頓中發現的帶有普遍性、傾向性的問題，要認真總結經驗教訓，及時采取措施。對管理工作中的存在的漏洞和問題，堅決糾正，并盡快完善相關規章制度。對治理整頓中遇到的重大問題，要及時向市礦產資源管理秩序治理整頓工作領導小組報告。

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關鍵詞： 和諧； 開發； 管理

鄂爾多斯市位于西南部，地處鄂爾多斯高原腹地。東、南、西與晉、陜、寧接壤，北及東北與自治區最大城市包頭以及首府呼和浩特隔河相望。東西長約400km，南北寬約340km，總面積86752平方公里。

1. 礦產資源情況

鄂爾多斯境內有儲量豐厚的礦產資源，主要礦產種類有煤、煤層氣、天然氣、油頁層、食鹽、硫磺等。煤炭資源最為豐富。按地域位置，鄂爾多斯市可劃分為東、西、南、北四大煤田。東部即準格爾煤田，西部即桌子山煤田，南部即東勝煤田，北部即烏蘭格爾煤田。鄂爾多斯的煤炭資源不僅儲量大，分布面積廣，而且煤質品種齊全，有褐煤、長焰煤、不黏煤、弱黏煤、氣煤、肥煤和焦煤，而且大多埋藏淺，厚度大，易開采。鄂爾多斯市的四大煤田，除烏蘭格爾煤田外，其余均正在開采之中。

準格爾煤田成煤時代為石炭二疊紀，煤種有不粘煤、長焰煤和弱粘煤，屬優質動力煤和化工用煤。

東勝煤田成煤時代為早中侏羅紀，煤種為不粘煤和長焰煤，發熱量為18MJ/kg～29MJ/kg、灰份為7%～20%、含硫為0.47%～3%、水份為6%～16%，屬優質動力煤、氣化用煤。

桌子山煤田成煤時代為石炭二疊紀，主要為焦煤和配焦用的氣煤、肥煤和C煤，少量為長焰煤。

烏蘭格爾煤田成煤時代為石炭二疊紀，煤種為長焰煤，灰份16%～24.67%、水份5%～6%、硫份0.5%左右，發熱量為20MJ/kg、揮發份為30%左右。

煤氣層：煤氣層儲存在侏羅系中下統延安組中，據現有資料，鄂爾多斯市煤層氣極其豐富，遠景資源總量較大。

天然氣：鄂爾多斯市已探明天然氣田5處，探明資源儲量居全區首位（占98.63%），居全國第四位。

油頁巖：鄂爾多斯市在伊金霍洛旗侏羅系中下統地層中已查明油頁巖兩處。另外，三疊系延長組也是尋找油頁巖的良好層位。

食鹽主要分布于杭錦旗、鄂托克前旗和烏審旗，有礦產地14處。硫磺主要存儲在黃鐵礦（硫鐵礦）中，以天然黃鐵礦形式產出，分布在準格爾旗、東勝區和伊金霍洛旗境內。

2. 存在的主要問題

第一，V產資源勘查程度偏低，且勘查工作程度全市不平衡。煤炭儲量多集中于東勝煤田、準格爾煤田國家規劃礦區中；礦業經濟不發達的烏審旗、鄂托克旗、杭錦旗的煤炭勘查程度偏低，基礎儲量很少。煤層氣目前尚無可供開采利用的基礎儲量，天然堿資源潛力不明，桌子山東緣及黃河西岸的石灰巖、白云巖等非能源可礦產勘查程度很低。規劃期需要加大勘查力度，查明礦產用途和資源潛力，使礦產資源得到合理的開發利用。

第二，礦山結構有待完善。目前，鄂爾多斯市煤炭開采小型礦山依然偏多，非能源礦產開采仍存在小、散、亂的狀態需要進一步整合和整改，生產技術和管理水平還不夠先進，較多煤炭礦山企業回采率還在45%左右，這些問題在一定程度上影響著資源的合理利用。

第三，綜合勘查、綜合利用的程度還不夠。鄂爾多斯市的能源礦產煤炭、煤層氣緊密共生，與煤伴生的耐火黏土、高嶺土等非金屬礦產綜合勘查和綜合利用率不高。

第四，礦產地質環境問題仍然較多，突出表現為占用破壞土地資源，固體廢棄物和煤層自燃對環境的污染及地表水污染、地面坍塌等，全市因礦業開發占用破壞土地恢治理率僅為12.3%，有待進一步加強。

3. 如何開發與管理

3.1 構建和諧的礦產資源開發秩序

構建和諧的礦產資源開發秩序必須以礦業權私法規范為基礎。俗話說，沒有規矩，不成方圓。在開采和利用資源方面，我們要做到有法可依。依據鄂爾多斯市的資源情況，要構建和諧的礦產資源開發秩序，需注意以下兩點。

3.1.1 國家干預要充分尊重私法自治權

目前，我國實行的是市場經濟體制，國家干預太多就會挫傷企業的積極性。在開發和利用礦產資源方面，鄂爾多斯市應依照國家的具體方針和政策，實現可持續開發戰略。在具體方針的指引下，根據當地的實際情況，對礦產資源進行科學合理的開采，以不損害經濟利益和環境為前提。

3.1.2 礦業權是礦業權人捍衛其民事權利的基礎

在開發礦產資源的過程中，必然會涉及各方利益。為了能夠合理有序地進行礦產開發，就需要均衡各方利益和職責，其中，礦產權就是其中的一種。在礦產開發過程中，礦業權是礦業權人捍衛其民事權利的基礎。近年來，民事特別法的發展更不斷增加著私權的種類，如礦業權、空間所有權和區分所有權等，為民法所確認的每一個民事主體所應具有的這些最基本權利。

3.2 轉變礦產資源行政管理職能

構建和諧礦業的關鍵是轉變礦產資源行政管理職能，保護礦業權利，服務礦業發展。服務型政府要求礦產資源行政管理職能的創新，行政權的角色和身份必須定位為私權的保護者和服務者。

3.2.1 改變現行法律規范體系中過分強調以行政手段來保障國家對資源所有權實現的現狀

（1）忽視或否認礦業權的私權屬性是目前行政管理的最大缺陷。當前，礦產資源法的規定過分強調對礦產資源的行政管理，以保護國家對礦產資源所有權的實現為立法目標，而忽視民事權利義務的設定。此種源于計劃經濟條件下的法律制度的設計，不但制約著鄂爾多斯市礦業權交易制度的建立和礦業市場化的真正實現，而且忽視甚至否認礦業權的財產屬性。其最大的問題在于，沒有從賦予礦業權人民事權利，也沒有從規范和限制權利行使的角度，來達到實現礦產資源開發利用之目的。（2）行政監督管理手段單一、僵化，不適應市場運作模式。我國現行的礦產資源法的規定表明，礦產資源管理缺乏社會參與，管理手段單一、僵化。鄂爾多斯市礦業資源的開發與管理一方面應強調國家行政管理的廣度，另一方面應以直接管制為主，輔以罰款、吊銷許可證等強制手段。（3）利益分配對于調動各方面積極性有著重要作用。當前非法勘查開采屢禁不止的原因很大程度是由于地方保護主義。一方面，在涉及行政管理時，政府處于管理者的地位；另一方面，涉及民事法律關系時，政府處于與礦業權人平等的公法人地位。

如果礦業權折價為股份，礦產地所在地取得一定比例的股份或進行礦業權期權交易，地方政府和管理部T將以長遠眼光充分利用當地資源，為礦業開發提供更好的服務。

鄂爾多斯市煤礦的生產和安全設備通常需要大筆投資，在產權界定不清、各方利益不明的情況下，礦主們為保護自己的產權，不會做安全生產的長期投資。從礦產資源的產權制度入手，或許能解決煤礦的安全生產問題。所以，仿效農村保護農民土地承包經營權的機制，在合乎礦業經營資格的前提下，規定礦業權在一個特定范圍內的盡可能長的存續期間，是激勵礦業權人保持長期投入，防止其掠奪性開采的一個有效的方法。

3.3 形成和諧的礦產資源開發管理秩序

構建和諧的礦產資源開發管理秩序，必須以科學發展觀為指導，發展循環經濟，保護生態環境，促進礦業經濟發展與人口、資源、環境相協調。

3.3.1 確立礦業法的法律地位

鄂爾多斯市礦產資源的開發利用單靠國家的權力是解決不了全部問題的，但僅靠私人的權利也解決不了問題。隨著社會的發展，礦產資源開發利用越來越變成一種具有團體特點的社會化運動，成為鄂爾多斯市社會發展的公共利益問題，礦業立法的宗旨即是為了保護每一個礦業權人的合法權利。

3.3.2 健全利益制約機制，形成利益激勵機制

鄂爾多斯市礦業權領域出現眾多的問題根本原因就在于利益機制的矛盾和缺失。無論是礦產資源的所有人――政府，還是利用人――礦業權人，都存在對其不當利益的制約和防范。事實證明，在沒有合理的利益機制約的狀況下，要解決目前大量存在著的采富棄貧，采易棄難，只開采不加工，以簡陋落后的生產工藝和設備搞掠奪式開采，為了以低值廉價的礦產去攫取眼前的巨大經濟利益，從而造成不重視安全生產，礦難頻繁發生的狀況，幾乎是不可能的。反之，只要建立起相應的利益激勵機制，即完全可以調動政府依法行政和礦業權人的依法采礦、重視安全的積極性。

3.4 走可持續性發展道路

鄂爾多斯市礦產資源是有限的，如果不加以合理的開發和利用，這些資源總有一天會用盡。為了能夠科學、合理地利用這些資源，為當地的經濟發展發揮重大作用，就必須走可持續發展道路。在開采和管理上，只有充分有效地利用現有的有限資源，才能夠在最大的限度內做到節約。

參考文獻：

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通過“”對照檢查及整改工作，糾正行政執法工作中存在的“待人不熱情、不耐心和在進行礦山企業及探礦權單位監督檢查時法律法規宣傳力度”不夠等問題，進一步轉變工作作風，提高工作效率。

二、整改措施

（一）加強政治理論學習。繼續深入學習在黨的群眾路線教育實踐活動工作會議和在蘭考視察時的講話等一系列講話精神，學習強衛書記在全省黨的群眾路線教育實踐活動動員大會上的講話和省委、省廳、市局黨組有關深入開展群眾路線教育實踐活動、反對“”的一系列文件精神，提高全局工作人員頭腦中“為了誰、依靠誰、我是誰”的認識，從思想上解決群眾意識、宗旨意識談薄的問題。

（二）牢固樹立“為民、務實、清廉”的意識，認真學習雷鋒、焦裕祿、孔繁數、楊善洲等英模人物，不斷增強群眾觀念和對黨負責對人民負責的理念，把顧全大局、服務發展、服務群眾貫穿于礦產資源行政執法的全過程。（責任領導：各分管領導，責任單位：各科室、執法大隊）

（三）對照檢查，對號入座，立行立改。各科室、執法大隊要針對本單位行政工作中存在的問題和此次整改任務，對照檢查，對號入座，認真糾正，立行立改，全面落實。切實解決本科室、隊工作中存在“門難進、臉難看、事難辦”，待人不熱情，受理咨詢不耐心等影響部門形象的“”問題。同時要強化責任意識，把加強礦產資源及其配套法規的宣傳教育工作當作自己的重要職責。做到“三勤”：即“勤進礦區、勤施督查、勤做宣傳”。把《礦產資源法》及其配套法規和國家礦業產業政策送到每個礦區、每個礦山、每個業主、每個礦工，以促進整頓和規范礦產資源開發利用工作和礦業經濟的健康發展。（責任領導：各分管領導，責任科室：各科室、執法大隊）

三、責任分工和工作要求

（一）各個科室和執法監察大隊都是此次整改工作的責任單位，各個分管領導均為各自分管科室整改工作的責任領導。

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關鍵詞：礦產資源利益主體；后代人；資源地居民；生態公共利益；法制保障

一、礦產資源利益的主體分析

（一）參與我國礦產資源利益分配的現實主體

利益主體，一般是指參與利益分配活動的當事人，是指依據某種條件獲取相應份額利益的社會群體或集團。礦產資源利益主體是指在礦產資源開發過程中，依據相應條件而獲取礦產資源利益的社會群體和集團，按照不同的參考標準，利益主體可做不同分類。

目前，參與我國礦產資源利益分配的主體，即實然主體主要包括中央政府、地方政府、礦山企業。其中，礦山企業主要依據生產資料的投入參與利益分配，是利益的行使主體；而中央政府和地方政府是在法律的規定下代表國家所有者獲取利益分配，可理解為代表主體。礦產資源所蘊含的巨額利益在以前很長一段時間甚至目前主要是由以上主體分配的。顯然，礦產資源利益分配的實然主體范圍并不全面，缺少了承受資源開發所產生不利后果的資源地居民參與分配。因此，明確礦產資源利益的應然主體對于構建礦產資源利益公平分配制度是十分必要的，是實現公平價值的前提。

（二）礦產資源利益主體的應然分析

礦產資源利益的應然主體包括哪些才是符合公平要求的呢？這就要我們全面分析礦產資源利益產生的流程來尋找那些應當參與利益分配的主體。這其中既包括那些對礦產資源利益的產生以及實現作出積極貢獻的主體，也包括在礦產資源利益實現過程中承擔其消極后果的主體；既要考慮作為大自然饋贈財富享有者的當代人，還要考慮同為大自然饋贈財富享有者的后代人。

首先，當代人和后代人均應當參與到礦產資源利益分配中。礦產資源不是人類勞動加工出來的，而是在漫長的地質年代中自然形成的。因此，它不能單獨地屬于某一代人或某幾代人。理論上講，作為地球上的人類，任何一代人都有權享有自然的饋贈，他人無權剝奪。同時，礦產資源又是有限的，當代人與后代人會在資源利用上形成競爭關系，即當代人用得多了，后代人可利用的就少了，給后代人留下的多了，當代人的發展就會受到制約。因此，不僅當代人和后代人都應當參與到礦產資源利益分配中來，而且要找到一個適當的比例以使得利益在他們之間的分配是公平的。

其次，當代人又表現眾多，應將全部主體均考慮在內，不可遺漏。從我國利益分配的實踐來看，目前已參與到利益分配中的主體包括國家和礦山企業。他們能夠參與礦產資源利益分配，是依據法律的規定以及自身的開發利用活動。我國法律明確了國家的礦產資源所有權人身份，國家有權參與到礦產資源利益分配中；礦山企業實施了礦山勘探開采行為，進行了大量投資，可以依據資本及勞動參與利益分配。除此之外還有遺漏的主體嗎？答案是肯定的。第一，承受了資源開發負面影響的資源地居民應當是利益主體。這固然與他們因資源開發而喪失的生態環境利益有關，但也與他們的經濟利益相關。對礦產資源的開發利用意味著原有土地利用人喪失了其耕種收益，這恰是為了實現礦產資源經濟利益而對其農耕利益的放棄，這是資源地居民參與礦產資源利益分配的根源之所在。第二，資源地居民作為利益主體事實上還代表了生態利益這一公共利益。資源地居民在礦產資源利益實現過程中喪失了一部分經濟利益，這是資源地居民私人利益的體現；同時，由于生態環境的公共性特征，使得資源地居民更加能夠作為公共生態利益的代表去參與分配。事實上，雖然礦產資源開發活動造成的生態破壞和環境污染是全局性的，但是就具體礦企而言，承受這種不利后果的卻主要是資源地居民。

綜上所述，礦產資源利益主體應當包括當代人和后代人。具體而言，當代人又包括所有者、投資者以及負利益的承擔者，也就是國家以及其代表人政府、礦山企業和資源地居民。這些主體利益的實現既有私人利益實現，也有公共利益實現。目前，已進入分配中的只有國家和礦山企業，而資源地居民和子孫后代則尚未被納入礦產資源利益分配體系中。

二、現行利益分配主體制度的缺陷

（一）后代人主體缺位

代際公平要求以空間同一性、時間差異性為維度的當代人與后代人在利用自然資源、滿足自身利益、謀求生存與發展上權利均等，即當代人必須留給后代人生存和發展的必要環境資源和自然資源。由于后代人無法在當代直接行使其相應的權利，因此代際公平對當代人提出了更高的要求。當代人分配礦產資源利益侵害了后代人獲取礦產資源生態利益和機會利益的可能性。當代人的低效率、過度使用資源已經造成了后代人在使用資源上的不公平。后代人應參與礦產資源利益分配，成為其中的重要主體。目前我們的礦產資源分配模式顯然缺乏對代際公平的考量。礦產資源本身具有不可再生性，當代人用的多了后代人可用的就會減少。當代人為了其生存發展的必須而使用資源是無可厚非的；但若是因制度不完善致使當代人肆意浪費資源的行為得不到約束，這就是制度之殤，是我們不應當容忍的。

（二）資源地居民利益保障弱勢

“和地表天然耦合性”決定了土地產權和礦產資源產權的沖突。礦產資源依附于土地，對于處于集體土地上的礦產資源的開發利用必然地會產生土地產權與礦產資源產權的沖突。目前我國的礦產資源卻絕大多數處于集體土地上，這種沖突就更加明顯。但現有的礦產資源利益分配模式中，對于資源地居民利益的考慮是極其有限的。雖然我國現行的政策體系中資源地居民在自然資源開發收益分配機制中的參與程度不高，但還是形成了一定受益渠道。但是這種獲利極低，資源地居民處于弱勢地位。長期以來，礦產資源的收益分配主體著重關注的是所有權人和礦業權人以及國家管理者的權益，而將礦產資源地居民排除在外，資源地居民幾乎沒有因礦產資源的開發利用而享受到利益，卻要承擔礦產資源開發所帶來的一系列環境問題。已有的礦業權制度及資源有償使用制度較多地關注了礦山企業利益的實現，而忽視了資源地居民利益受損的補償問題，欠缺權益損害補償機制，致使礦產資源利益在礦產資源開發者與資源地居民之間的分配沒有體現公平的要求。

（三）生態公共利益保障空白

資源的社會性及公共物品屬性決定了生態利益是一種公共利益，而非私人利益。資源的社會性，是指在現實制度框架中無論資源為私人所有還是國家所有，究其根本，資源最終應屬于全社會成員共同所有，應通過其利用最大限度地增加社會的整體福利。其核心在于全社會的人只有合理、節約、高效利用資源的義務，而沒有浪費資源的權利。資源的社會性決定了生態利益，尤其是狹義的生態利益，不是為某一特定主體享有的私人利益，而是為社會公眾所享有的公共利益。生態利益不同于私人物品，具有一定的公共物品屬性，不能為私人所獨占，是公共利益。所謂公共物品，依照薩繆爾森的理論是指消費上具有非競爭性和非排他性的物品。當一個人或一些人享受生態系統或其要素提供的生態功能時，并不影響他人繼續享有的可能性，但是若無限制地消費該生態利益，則會對他人生態利益的滿足造成一定的影響。因此，對于環境要素的使用并不單純是權利主體“個人”的事，它會影響到其他人公共利益的享有。通過對公眾環境利益的維護可以有效地實現環境利益平衡。礦產資源利益實現過程對生態公共利益產生了諸多負面影響，但我國現有分配制度卻并未考慮這一利益的損失，存在立法空白。礦產資源開發活動具有顯著的外部性，其在生產經營過程中產生了大量的環境污染和生態破壞。但是目前對于這一利益的法律關注卻是空白。實踐中采用的礦山環境恢復保證金制度在一定程度上是對生態利益的關注，但是我國尚沒有針對礦山環境恢復保證金的全國性立法，僅有的一些規定多見于地方性立法，這顯然不能適應生態利益保護的需求。

三、礦產資源利益分配主體的法制保障

（一）后代人利益保障

與后代利益保障密切相關的一個概念即是“代際公平”。在涉及代際問題時，代際公平是解決代際問題可選擇的方案的約束性前提，當代人必須保護傳給下一代的資源基礎質量。資源基礎質量決定了處于那個時代的人的生存條件，同時對于那一代人的福利水平具有明顯約束。要實現代際公平，就是要將資源基礎質量保持完整無損。代際公平在資源利用領域的重要性不言而喻。礦產資源利用過程中的利益分配應當充分關注后代人的利益，而不是僅局限于眼前利益的分配。我國已有的礦產資源利益分配及管理制度尚沒有專門保護后代利益的制度體系。但是不能據此認為我國已有的法律制度完全將后代利益排除在外，事實上，在我國已有的礦產資源管理制度中擴充其內涵外延，也是可以將后代利益囊括其中的，在此基礎上，對依舊無法保障的后代利益再設置專門的制度予以保障。為此，要在完善已有的規劃制度和儲備制度的基礎上，再設置代際補償基金制度。

礦產資源規劃制度要求在進行礦產資源規劃之初就將后代利益納入規劃考量的視野之內，明確礦產資源后代利益保護的方向、目標。本質上講，礦產資源規劃是行政規劃，是國家的行政機關在某一時間限度內，為了達到一些行政目的，或是為了使某種行政理想變為現實，規劃設計其具體實施步驟與方法的行為。礦產資源規劃制度除包含當代利用規劃外，還應拓展到后代利益的配置和安排。礦產資源的稀缺性、耗竭性及有限性決定了應當特別關注后代利益的保護。

礦產資源儲備制度則是在進行礦地儲備和礦產品儲備的進程內，為后代利益保存資源基礎，以保障他們的機會利益和生態利益?？沙掷m發展要求我們建立礦產資源儲備制度，而可持續發展的內涵則使得礦產資源儲備制度在客觀上能夠為后代的利益保障留存實物資源。國家的資源儲備制度既是對當代就已有的存量資源在使用的時間序列上做出的制度安排，也是就資源在未來世代人間所做的一種跨區域安排，這種安排既體現著資源的代內配置，也體現出資源在代際間的時間轉換?？梢哉f，資源儲備制度在時間維度上具有代際公平的天然意義。

礦產資源代際補償基金制度是由當代人為以后的后代提供一定的補償基金，用以彌補不可再生資源的耗竭性帶給他們的損失，為后代利益做貨幣留存，后代人可以這部分資金進行替代資源的開發或更新技術的資金支持。

（二）資源地居民利益保障

當前地方礦產資源利益分配更多地強調各級政府間的收益分配，而忽略了居民的惠益分享權。要建立惠益分享機制解決中央、地方政府和居民三方的利益分配問題，激勵礦產資源地居民自覺保護礦產資源。惠益分享機制的實質是以土地權利換取礦產資源利益分配。我國的礦產資源絕大多數埋藏于集體土地之下，因此，礦產資源的開發往往會影響到資源地居民的土地權利，使他們喪失在土地上耕作、生息的權益，因此，以居民所享有的土地權利的喪失換取礦產資源開發過程中的利益分配是合理的。凡屬于礦產資源地居民的，對于當地的礦產資源開發項目均享有公眾參與權。凡是年滿18周歲成年人均有權自主投票決定礦產資源開發事宜（未成年人也享有參與權，由其法定人行使）。居民對于開發項目是否可以進行以及如何分配礦產資源利益均可提出自己的意見，在與代表所有權主體的中央政府達成一致意見后，可先由政府財政預撥部分補償款給居民，余下部分從資源開采產生的收益中予以撥付。這既保障居民的惠益分享權，又不至于增加政府財政負擔。

（三）公共利益保障

礦產資源公共利益的保障實際就是與礦產資源密切相關的生態環境利益的保障，這需要在礦產資源利益分配過程中為其留出相應的保障資金。礦產資源開發利用對生態環境的破壞越來越嚴重，并日益惡化，在沒有有效制度約束的情形下，新開辦的礦山企業依舊沒有為生態環境問題做出成本核算。這就屬于“舊賬未清，又添新債”，針對這種現實狀況，通過重構資源稅制度、完善礦山環境保證金制度、建立生態環境補償制度的公共利益保障制度體系以維護社會生態環境利益。首先摒棄過去對資源稅的錯誤定位，重構資源稅制度，恢復其稅收本質而非所有權收入，為政府保護生態環境利益提供資金來源；完善并嚴格落實礦山環境保證金制度，為新開辦的礦山企業產生的生態環境問題儲備治理資金；建立生態環境補償機制，對于已經產生的生態環境問題予以恢復治理。這三者有效地結合起來，既杜絕新辦礦業產生生態環境問題污染治理無人治理，又為歷史欠賬尋求治理途徑。

參考文獻：

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篇7

關鍵詞：外部性；外部成本；產權；礦業權

外部性是指那些生產或消費對其他團體強征了不可補償的成本或給予了無需補償的收益的情形。礦產資源開發中的外部負效應是指采礦主體的經濟活動導致其他經濟主體或社會蒙受的額外的經濟損失[1]。礦產資源開發利用過程中誘發的外部負效應主要有以下幾個方面：

一、外部負效應

1.對土地的破壞

礦產資源的勘探、開采要占用大量農田、森林等其它重要生態資源，這可能破壞大片的土地資源。概括說來，采礦對土地的破壞主要有三方面：礦井開采引起的地面沉陷、露天開采形成的露天采空區以及固體廢棄物堆積占壓土地。

地下開采后，受采動影響的地表從原有標高向下沉降，最終在采空區上方形成一個比采空區大得多的地表下沉盆地。在盆地的中央地表下沉量最大，從中央到盆地邊界下沉量逐漸減?。慌璧貎鹊乇矶枷蛑行膬A斜，在拐點處傾斜值最大；在最大下沉點至拐點之間地表下凹，在拐點至邊界點之間地表上凹[2]。當地下潛水位很高時，地面沉陷后潛水出露地表，會使盆地內常年大面積積水，造成大量土地不能耕種。據統計，淮北礦區每采萬噸煤塌陷土地4.2畝，其中積水面積占35%；季節性積水或荒蕪面積占34%；仍可耕種但減產的面積占31%。當地下潛水位較低時，由于開采沉陷使地勢變低和抬高潛水位，一方面使地面、地下徑流不暢，在雨季很容易出現洪澇，使土地沼澤化[3]；另一方面，在旱季潛水蒸發變得強烈，地下水易于攜帶鹽分上升到地表，使土地鹽堿化。土地出現沼澤化和鹽堿化，使作物生長明顯受到抑制，在一些重鹽堿土上甚至寸草不生，造成了很大的經濟損失。

露天開采是把礦層上覆及其四周的表土和巖層剝離之后進行的，它對土地的破壞非常嚴重。因為，除直接挖損形成露天采空區外，還需尋找排土場存放比礦石量多幾倍的土和巖石。如撫順西露天煤礦，采煤2億噸，已開挖形成一個長11km、寬2.5km、深288m的露天采空區，破壞土地近4萬畝；排土場壓占土地2.7萬畝。據對我國一些露天礦的調查，每采1萬噸煤要挖損土地0.87～1.98畝，排土場壓占土地面積為1.23～3.18畝[3]。由于被挖損的土地已徹底破壞，不經復墾將毫無使用價值。

固體廢棄物主要礦物開采及其加工利用過程中產生的固態及泥態物質。按產生的原因不同，可將其分為采礦廢棄物（采礦矸石）、選礦廢棄物（洗選矸石）和煤礦坑口電石廢棄物（粉煤灰）。隨著煤礦地下開采范圍的擴大，排到地面堆積起來的矸石越來越多而形成矸石山。據統計，我國現有矸石山1100余座，壓占土地約15萬畝；同樣，隨著電力工業的發展，從火力發電廠排出來的粉煤灰由于只有一小部分被工業利用，其余大部分以1:10～1:20的灰水比排入到儲灰場貯存，目前儲灰場占地面積達到50多萬畝。

從以上分析，我們不難看出，全國因露天采礦、開挖和各類廢渣、廢石、尾礦堆置等，破壞與侵占了大量的土地，而且土地破壞的面積正在不斷擴大，破壞程度正在不斷加劇。

2.對水體的污染

礦產資源在開采利用過程中產生的廢水污染是造成水源惡化的主要因素之一。突出表現在油氣開采、煤開采和海洋石油鉆探中，其采礦產生的廢水、廢液排放總量占全國工業廢水排放總量的10%以上，處理率僅為4.23%。特別是洗煤對水環境的污染尤為嚴重，不僅耗費大量的水資源，而且直接降低水的可利用度。其中海洋礦產資源的開采所造成的污染占整個沿海污染比重的20%。重金屬的采掘加工對水體污染也不可忽視。1997年全國礦業行業廢水排放量為13.28億噸，礦業相關行業廢水排放總量是礦業的8.5倍。全國有監測的1200多條河流己有850多條受到污染，污染率高達70.8%。許多有害物質進入了地表水體和農田，同時在排泄過程中以直接滲入方式進入地下含水層，造成周圍地區的土地和地下水嚴重污染。山西省因采煤造成18個縣26萬人吃水困難，30多萬畝水田變成旱地。

3.對大氣的污染

據有關部門統計，全國因煤礦開采而產生的工業廢氣排放量每年達3950億m3，相關行業是礦業的30.5倍。這些廢氣是空氣的主要污染源之一。廢氣引起的酸雨，使全國每年糧食減收10%，約合1.5億人每年的口糧[4]。酸雨還對鐵路、橋梁等露天設施造成腐蝕與破壞。云南省某縣的一個小硫磺廠土法煉硫，造成該區大氣嚴重污染，成千畝的樹林被毀壞。矸石山長期在露天堆積，易于風化破碎，產生大量粉塵隨風飛揚，污染大氣；自燃的矸石山還排放大量有毒、有害氣體，不僅使礦區附近的草木枯萎，農業減產，而且使矸石山附近居民的呼吸道疾病和癌癥發病率上升。據統計，全國曾經發生或正在發生自燃的矸石山有250座，約占矸石山總數的23%，矸石山的燃燒可長達幾年、幾十年，劇烈燃燒時進入空氣的二氧化碳的總體積可達每天數萬立方米。

4.對生態環境的破壞

由于礦產資源大多依附于一定的土壤，勘探、開采時不可避免會造成植被破壞、土地沙化等一系列環境問題。礦業廢棄物長期堆積在礦山周圍，會逐漸導致礦區的土壤嚴重污染，造成土地肥力下降，致使大量農田廢棄閑置。甘肅民勤盆地綠洲北部地帶的沙漠每年以10m的速度入侵，廢棄耕地達40萬畝，每年造成的經濟損失達1.5億元。據了解，我國準格爾煤田沙化面積己占煤田總面積的21%，其中11%為嚴重沙化土地，一些西部礦區己成為沙塵暴的主要沙源。甘肅石羊河下游民勤縣，因連年超采地下水，地下水位每年以0.5～0.8m速度下降，水中礦化度不斷升高，造成地表生態系統嚴重破壞，使73萬畝天然林、28萬畝人工育林枯死，2528.5km2土地鹽漬化[5]。5.引發地質災害

不合理的采礦活動會誘發地震、山體開裂、滑坡等多種自然災害。因地下采礦引起的瓦斯爆炸、巖爆、礦井突水、礦震災害也不同程度地造成了人員傷亡和經濟損失。據不完全統計，全國僅塌陷、崩塌、泥石流、水土流失等次生地質災害破壞的土地面積總計10萬公頃以上，每年因地質災害死亡上千人，經濟損失高達200多億元。一些地區亂采濫挖以及落后的采礦方式，使圍巖失去穩定性，從而改變了地質結構，而發生地質災害。甘肅隴南滑坡區，滑坡分布面積達9067km2。有滑坡體12135處，這種嚴重滑坡與當地亂采鉛鋅礦有密切的關系。1980年湖北遠安鹽池磷礦發生崩塌，體積100萬立方米，僅16秒鐘摧毀了礦務局機關的全部建筑和坑口設施，造成284人死亡，經濟損失幾千萬元；1994年12月浙江龍泉市小梅螢石礦因地表遭受亂采濫挖，致使礦區整條巷道塌陷，造成7人死亡；1996年8月，浙田縣石平川鉬礦區遭受滑坡、泥石流和尾礦庫潰壩等地質災害，造成57人死亡，并造成重大經濟損失等等。2001年11月，山西省僅在9天內連續發生5起煤礦瓦斯爆炸事故，死亡99人。這些數據慘不忍睹。

二、原因分析

礦產資源開發利用中存在的外部性是典型的環境負外部性，對于它所導致的資源配置失效，可以從資源配置的兩大手段——市場和政府干預——的缺陷這兩方面尋找原因，即“市場失靈”與“政府失靈”。1.市場失靈

（1）環境的“公有物”特性導致市場失靈。環境是一種典型的公共物品。正是由于它的所有權和使用權難以準確地規定，才導致了社會中每個團體或個人都將根據費用效益決策準則來利用資源環境，這樣勢必造成過度濫用環境資源的傾向，尤其是無償使用環境資源的情況，從而產生嚴重的外部不經濟。對于礦業主體而言，既然污染大氣、污染地下水、破壞森林植被的權利是無償即可取得的，既然礦業廢渣的堆放是不用付出代價的，既然對土地的破壞是不受約束的，他如何能在自身成本最小化、利益最大化的自利動機驅使下去保護礦業環境，去承擔所謂的“社會責任”呢？

市場經濟作為交易的經濟，其交易的實質內容其實就是產權的彼此讓渡。因而，只有產權的界區越明確，各自的權利、責任、義務才越清楚，市場機制也才可能越有效地發揮作用。根據產權的定義，環境的產權是指所有和使用環境資源以及享有良好環境質量的權利。在環境問題上，產權界定不明晰是十分普遍的現象。一方面，由于技術、政治等方面的原因，環境的范圍不易確定。另一方面，環境產權的所有者過多而難以確定單個人的權利，進而其實現主體范圍也不確定。這兩方面的原因使環境資源的產權范圍不明確，使其無法成為人們行為的激勵機制去實現資源的最有效配置。由于環境的產權沒有明確的歸屬，企業排放污染、破壞環境是不需要付出代價的，它對其他主體以及整個社會的影響程度無以衡量，也沒有制度規定要求應對這種影響承擔怎樣的責任，追求自身利益最大化的企業出于對自身成本收益的考慮，自然不會主動采取措施來減少對環境的損害。環境資源產權的缺失就使市場機制在這個領域失去了其作用。

（2）礦產資源產權界定不清導致市場失靈。礦產資源與其他資產一樣，也存在著產權關系問題。其界定不清同樣會導致外部性的產生，使市場無法發揮合理配置資源的作用。1996年8月29日公布的修訂后的《中華人民共和國礦產資源法》，從法律上強化了國家對礦產資源的所有權，明確規定“礦產資源屬于國家所有，由國務院行使對礦產資源的所有權”。其后1998年2月由國務院頒布實施的《探礦權采礦權轉讓管理辦法》，肯定了探礦權和采礦權的財產權屬性，確立了兩權有償取得、依法轉讓的制度。但是，在實際生活中，礦產資源所有權與使用權相混淆。還常常表現為所有權與使用權合一，產權界定不清：誰是國有礦產資源的人格化代表，誰代表礦產資源所有者綜合管理國有礦產資源，沒有明確的規定和完善的管理制度。因而礦產資源所有權的經濟權益沒有得到實際的體現，使用權也沒有得到規范和限制。一種產權結構是否有效率，主要看它是否能為在它支配下的人們提供將外部性較大地內在化的激勵。由于我國法律規定礦產資源歸國家所有，在國有產權的前提下，由國家所選擇的人來行使礦產資源的其他權能。由于礦業主體作為權利的使用者，對資源的使用與轉讓，以及最后成果的分配都不具有充分的權能，就使其為將來進行保護或投資的動力減弱，對經濟績效和對其他成員監督的激勵降低，而國家要對這些者進行充分監察的費用又極其高昂，再加上行使國家權力的實體往往為了追求經濟上的速度和政治上的穩定，從而導致大量的經濟矛盾和社會問題積聚，如礦山“三廢”嚴重，大氣河流受到污染，生態環境遭受破壞；礦區中大礦小礦林立，眾多的非國有小礦在地下與國家大礦爭斗，礦山安全事故頻出，國家和公共利益嚴重受損。

因此，礦產資源產權界定不明確，產權結構不完整，產權交易機制不健全，也使得市場無法充分發揮合理配置資源的作用，導致了外部性的產生。

2.政府失靈

理論上，由于在外部性的克服上，市場存在著缺陷，政府就發揮著重要的作用。在礦產資源產業中，因為資源所有權歸國家所有，其產權結構不易界定，而環境作為公共物品，往往難以納入市場機制調節的范圍之內，這就需要政府建立政策、制定法規和改革制度來糾正市場的失靈。然而，有時政府的法律規章不但不能糾正市場失靈，反面把市場進一步扭曲，即“政府失靈”。與市場失靈不同，政府失靈主要是由于體制或政策法規的原因導致的，歸納起來，主要表現在以下方面：

（1）過分強調與環境保護直接相關的制度的建設。環境的破壞只是一種表面現象，其深層次的問題主要在于經濟利益，要確保環境得到保護和優化，就要對個人或集團的利益進行有效的協調，而對個人或集團的利益的有效協調不是環保制度法規的能力所能及的，它需要一系列的有關利益協調的政策法規的共同作用。傳統的環保措施大多采用了“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的方法，重收費而輕防治，重懲罰而輕獎勵，重行政手段而輕經濟手段，結果是治標不治本，無法從根本上克服對環境的種種破壞和污染。（2）對與環境保護間接相關的制度缺乏關注。政府在進行制度建設時，往往忽視這些制度的環保功能。如在進行礦產資源所有制立法時，忽視不同所有制在環保問題上的功能。例如礦山企業的所有制結構在法律上規定不明確，導致礦業秩序十分混亂，集體小煤礦盲目布點，星羅棋布，無證開采、越界開采、亂采濫挖、爭搶資源等非法采礦活動猖獗，不但破壞了資源，也危及了大礦和自身的生產安全。尤其是小煤礦遍地開花、井架林立，廢碴、尾礦到處堆放，對礦山環境造成了直接的破壞和影響。又如在產權制度的建設上，忽視在法律上對產權進行明晰的界定對環境的保護作用。由于人對經濟利益的追求，以及不同的產權結構使人有不同的預期，因而導致不同的產權制度對人的行為具有不同的激勵，從而會對環境產生保護或破壞的作用。而現行制度對礦產資源產權結構中的各項權能界定不清，使作為所有者的國家的經濟利益難以得到充分實現：其他權利主體的權利責任不對等，沒有環境保護的動力，自然不會進行礦產資源開發利用技術改進和效率提高，導致“三廢”大量排放，資源利用率低，復墾率低，對水體、大氣、礦區土地、植被等破壞嚴重。

（3）政府在信息上的不充分導致決策判斷失誤。政府政策法規的效率和可行性在很大程度上取決于一些標準、對照的依據是否準確，而這又取決于政府對信息掌握的充分程度。由于政府實際上難以在信息上具備充分條件，例如難以確定礦業活動對環境損害的規模，難以量化礦業企業給社會造成的外部成本，難以預期礦產資源浪費對后代人的影響，因而在征稅、罰款、補貼、制定排放標準時，都難以保證標準的準確與合理。即使標準盡可能地反映現實在技術上是可行的，政府也需要支付相當大的成本。

（4）利益集團的影響。出于自身利益的考慮，有關的利益集團會運用種種手段影響決策部門，使之做出有利的決策。例如制定對某種礦產資源具有保護性的價格、實行地方保護主義、尋租現象的發生，這些都大大降低了政府監督和執法的有效性。有的省級和省級以下地礦行政主管部門，超越規定批準權限，違法進行礦產資源勘查開采的審批發證或是未經授權擅自批準在國家劃定的自然保護區、重要風景區等重要區域開采礦產資源。另外，一些地方政府或地礦行政主管部門，超越權限擅自處置礦業權，擅自承包轉讓礦業權，從中牟取暴利。有的部門還非法將取得的礦業權轉讓給不具備資質條件的個體采礦者。這些無不跟某些個人和部門的物質利益緊密聯系。

三、結語

其實，政府失靈在很大程度上也是源于對產權制度的認識不夠深刻，因而不能在法律和政策上體現和保證不同產權權能所有者的利益。因此，要克服礦產資源開發利用中的外部性問題，本質上還是要從環境及資源的產權界定上尋求出路，通過外部性的內在化或建立相關產權交易來解決市場失靈問題，如排污權交易、土地塌陷權交易、土地占用權交易、水污染權交易等。對市場機制乏力的領域和難以“內部化于市場”的外部性輔之以政府的經濟、行政和法律措施來完善市場。

參考文獻：

[1]汪安佑.礦產資源開發中的外部性問題及消除對策研究[J].問題研究,2002,6:100-102.

[2]鄒友峰,鄧喀中,馬偉民.礦山開采沉陷工程[M].徐州:中國礦業大學出版社,2003:25-26.

[3]張國良.礦區環境與土地復墾[M].徐州:中國礦業大學出版社,2003:29.

篇8

[關鍵詞]西部；礦產資源；補償；現狀

[DOI]1013939/jcnkizgsc201552203

礦產資源開發促進區域經濟增長，但帶來生態環境問題。而礦產資源開發補償機制有助于優化開發利益分配結構，提高資源利用率，改善礦業區域的生態、社會、經濟問題。德國通過利用對礦區復墾、異地恢復等模式結合市場手段進行礦產資源開發生態補償。美國施行礦區生態系統修復法規，制定復墾抵押金、治理保證金制度。在1986年，我國首次頒布《礦產資源法》，確立我國礦產資源“稅費并存”制度。2005年，《國務院關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》提出建立礦山生態環境恢復機制。2010年6月確立新疆、四川、重慶、云南等為資源稅改革試點。未來，我國仍將長期堅持礦產資源開發活動，改善生態環境，提高資源利用率。

本文基于生態服務體系，結合西部礦產資源開發現狀，深入研究西部資源開發補償模式，探索補償實施路徑。從而構建相關評價體系，建立一個生態補償機制。

1西部礦產資源特點及開發問題

西部地區資源豐富，種類多，總量大。礦產產業開發帶動區域經濟增長，加速了西部地區的經濟發展。但高成本的粗放型開發模式，致使環境污染，生態問題嚴重。

11西部礦產資源分布特點

西部區域包括云南、貴州、四川、重慶等12個省區。西部地區礦產資源豐富多樣，有130多種，以天然氣、煤、磷、鋅、鉛、鎳、稀土等礦產儲量占全國第一。西部建立了一批大型有色金屬、鋼鐵、化工等重化工業基地。區域優勢明顯，有一批大型企業，推動西部區域經濟發展，提高西部人民生活水平。

12西部礦產資源開發存在的問題

西部區域雖有資源導向型優勢，但是受人口、自然環境、資金等多個區位因子影響，其仍屬于粗放型開發。其主要問題有：①設施水平低，開發難度大。②開發企業規模較小，粗放型生產管理，產品產值低。③資源勘察工作滯后，開發風險高。④開發商缺乏長遠眼光，缺乏開發生態恢復治理工作，造成生態破壞惡性循環。⑤礦產開發管理秩序不完整，影響礦業經濟發展。

2西部礦產資源開發補償的實現路徑

礦產資源開發是我國經濟發展的支柱性產業，充分發揮礦產區域的經濟價值與生態價值。西部區域伴隨著粗放型開發產業的發展，出現了諸多生態問題。因此，需加大政府引領扶持力度，規范市場，調整產業結構，深化技術改革，制定一個有效的實施發展戰略。

21西部礦產資源開發補償的實施原則

（1）堅持誰破壞誰恢復，誰受益誰補償，誰開發誰保護，誰污染誰付費。礦產資源不可再生，西部資源減少。按照通行的“污染者付費原則”，明確補償主體為造成生態影響的個人、單位或者受益群眾。補償客體為礦產開發而利益受損的個人、單位或者環境等。

（2）堅持市場與政府相結合。在開發補償機制建立過程中，應充分發揮政府作用。根據市場需求，提高企業生產能力，優化產品等級，建立合理的融資渠道，宣傳生態平衡理念，建立良性生態補償機制。

（3）平衡責、權、利關系。礦產資源開發補償涉及多方利益。此過程，受益方付費，管理者協調。評估生態功能體系，制定合理監管體系，權衡相關人員的責任、權力、利益。

22西部礦產資源開發補償的方式

西部資源開發補償方式較多，按方式可分為資金、實物、政策、技術等補償方式；按規劃可分為縱向、橫向補償；按主體可分為政府、市場補償。政府可通過財政、稅收、信貸等制定補償方式?？傮w上看，我們可以從政府補償、國家合作、生態移民等方式進行多層面補償工作。

3西部礦產資源的補償實現路徑存在的問題

31礦產資源產權界定不清晰

國內礦產資源產權界定不清。在開發過程中，該問題常會引起“公共地”悲劇，企業涌入爭奪，呈現資源掠奪式開采。

32補償的法律體系不健全

沒有明確界定國家、開發者、環境保護者等多方權力、責任。補償主客體、內容、標準、方式不明確。缺少對礦山環境的開采保護制度和后續恢復的法律政策和技術支撐，且未制定生態破壞補償規則。

33有關礦業稅費設置不合理

中國雖已建立了礦產資源稅費制度，但過分注重經濟效益，缺乏生態理念。在實施過程中，存在征收標準不科學，補償費率偏低、征收重復等問題。

34礦山環境恢復治理保證金制度不完善

中國礦山環境恢復治理保證金制度起步晚。各地征稅方式不一，征稅對象不明確，征稅標準不統一，征稅范圍不一致，征稅體系混亂，政策法律依據不明確，缺乏生態恢復的評價與治理標準。

4完善西部礦產資源開發補償實施路徑的建議

41調整礦產資源的所有制結構

明確礦業權主體以及經濟價值歸屬，提高資源使用效率。制定法律法規，合理分配礦產資源。明確補償主體與客體，具體的原則與依據，細化補償標準。尋找替代資源，緩解生態危機。

42完善補償的相關配套法律監管體系

完善監督管理法制體系，規范西部資源開發補償法律規范體系。細化多個部門的職責，促進部門協調合作，加強監管力度，提高生態補償機制實施效率。

43建立礦產資源生態恢復治理相關制度

完善礦產資源生態補償法律制度，制定生態恢復治理基金制度、礦產資源生態補償保證金制度，改革礦產資源稅費制度。確立征收來源，實現礦產資源國家所有權、使用權、收益和處分權四大權能，促進環境恢復治理。

44開展礦產資源開發補償評價

目前，礦產資源補償評價方法較多，主要有直接市場法、替代市場法、假想市場法等，根據實際情況，采用相應補償評價方法。但方法多屬于定性評價，還需深入研究，形成更有效的評價指標體系。

45增強媒體群眾宣傳氛圍

媒體宣傳、輿論監督有利于推動資源補償機制的完善和健全。加強媒體宣傳，增強群眾認識，了解各部門職能部署。反映群眾心聲，科學解決生態補償問題，使補償機制實施路徑科學、有針對性。

總之，西部區域建設是一個長期的過程。通過優化礦產資源開發補償實施路徑，緩解緊迫的生態問題。充分把握西部地區區位優勢，把握未來市場發展，結合政策服務功能，增強生態理念，制定較為完善的資源開發補償機制，實現補償路徑實施有效，促進西部地區發展。

參考文獻：

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【關鍵詞】現狀；原因；礦產資源共同監管；對策

一、目前構建礦產資源執法監管共同責任機制的概況

為了整治礦產資源開采開發秩序，有效遏制礦產資源違法違規行為發生，保護好社會生態環境，消除礦山安全生產隱患，2012年渝水區制定下發了《渝水區加強礦產資源管理工作的意見》（渝府發[2012]2號），明確了區、鄉（鎮）政府和國土、安監、環保、公安、林業、電力、監察等相關職能部門各自的職責，初步形成了“黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動”的礦產資源執法監管共同責任機制。

二、產生礦產資源違法的主要原因

近年來，雖然區政府和國土資源部門采取了多種措施嚴厲打擊非法采礦違法行為，也取得了一定的成效。但是礦產違法違規現象仍然存在并不時反彈，主要原因有以下幾點：一是一些地方干部群眾對“礦產資源國家所有”的觀念還比較淡薄，認為山和地既然屬于集體所有，那么其礦產資源也屬于他們集體所有，他們可以自由買賣或私自開采；二是一些違法采礦者明知違法但受經濟利益的驅使，私自跟當地村組或者承包經營（山）地的村民簽訂租賃協議，付點租金就去非法無證開采礦產資源；三是就現有的法律和政策來講，對礦產資源非法開采者的行政執法手段不夠強硬，對他們一般只處以沒收礦產品和行政罰款，沒有刑事處罰，他們大多存在僥幸心理，被查獲大不了罰點款而已；四是以前執法部門或鄉鎮政府執法監管都是以單兵作戰為主，執法力量有限，執法力度不夠，很難對非法采礦者形成較大的威懾力，致使違法者與執法者形成了一種周旋的游擊戰狀態。

三、打擊礦產資源違法的主要措施和做法

（一）建立長效管理的組織機構。區政府成立以分管領導為組長，各相關單位為成員的渝水區礦產資源開發整頓領導小組，具體負責全區礦產資源開發管理的組織、指導、督查、協調、服務工作。領導小組下設開發經營組、整治整合組、協調組、項目組、稅費征收組等工作組，分解細化各項工作任務，明確責任和時限，實行任務包干制和責任追究制。領導小組原則上一個月召開一次工作例會，研究部署各項工作，督辦各項工作任務的落實。領導小組經常召開相關職能部門聯席會議，及時研究解決實際工作中碰到的困難和問題。

（二）建立嚴厲打擊非法采礦的聯動機制。結合實際，突出重點，充分發揮區委區政府的組織領導和屬地管轄的責任主體作用，建立政府主導、部門聯動、社會參與、責任落實的嚴打機制，在區政府的統一領導下，按照政府組織、屬地管理、各司其職、各負其責的原則，各職能部門和鄉鎮（辦）通力配合，全社會參與，對各種礦產資源違法違規行為始終保持高壓打擊態勢。各職能部門作為共同責任主體，逐步建立起強而有力的打擊非法采礦行為的協同聯動機制，共同遏制礦產資源違法違規行為，堅決維護礦產資源開發良好秩序。

（三）建立健全執法監管共同責任追究制度。為確保完成打擊非法采礦和管理資源的各項任務，全區建立了礦產資源執法監管共同責任制，制定了工作方案，建立健全了工作責任制和責任追究制度，在礦產資源違法查處工作中，各相關職能部門及其工作人員，依照法律法規履行各自職責及應承擔的責任，對工作推進不力、配合協調不到位的單位和人個，嚴格追究其責任。各鄉鎮（辦）是礦產資源保護的第一責任主體，村委是礦產資源保護的第二責任主體，村委會、鄉鎮政府對轄區內違法采礦行為未發現或發現后未在24小時內向上一級匯報的，對相關責任人實施問責；對在礦產資源保護工作中失職瀆職的鎮村干部，須責任追究。

四、打擊礦產資源違法的對策與建議

在打擊礦產資源違法的實踐中，渝水區已經初步形成了“黨委領導、政府負責、部門協同”的常態化工作機制，創造了黨委政府主導、部門聯動的良好工作格局，進一步發揮了“公眾參與、上下聯動”的社會效應，形成打擊礦產資源違法的良好社會氛圍，對此我們提出如下對策與建議：

（一）充分發揮礦產資源法律法規的廣泛宣傳作用。針對一些干部、大多數群眾對礦產資源法律法規的意識不強，通過廣播電視、報刊雜志等新聞媒體的大力宣傳，利用4.22地球日、12.4法制宣傳日等其它形式的專門宣傳，使大多數干部群眾有關礦產資源法律法規的法制意識增強，讓全社會形成知法、懂法、守法的良好氛圍。

（二）充分發揮群眾打擊礦產資源違法的廣泛參與作用。切實重視違法舉報工作，設立并公開舉報電話，暢通舉報渠道，對舉報人絕對保密，保護舉報人，給予舉報人一定獎勵。因為受人力物力的限制，要及時發現礦產資源違法線索，群眾的舉報作用非同小可，群眾是我們無處不在的“偵察兵”。

（三）充分發揮國土資源巡查網絡動態巡查的中堅作用。充分應用遍布全區的巡查網絡，加強國土資源專業執法隊伍的巡查職能和日常動態巡查，切實發揮基層國土資源監察信息員的日常巡查作用，確保各鄉鎮每周不少于2次以上集中巡查，對礦產資源違法頻發地區實行重點巡查，達到對轄區礦山資源實行有效監管。

（四）充分發揮國土部門與鄉鎮政府聯合執法監管的保障作用。當地鄉鎮政府應堅守屬地管理的職責，作為打擊礦產資源違法的監管主體，掌握當地的情況熟，得到的信息靈，作戰反應快；國土資源部門作為政府的職能部門，是執法主體，掌握了完備的法律武器，使用一整套的法律程序，具有法律的威懾力，實行聯合執法，充分發揮兩者各自優勢，形成統一的合力，能夠達到更好的執法監管效果。

另外，要使礦產資源執法監管共同責任機制真正落到實處，要充分發揮基層鄉鎮人民政府和村組的日常監管作用，為推動他們對該項工作的積極主動性，建議縣（區）人民政府將礦產資源執法監管工作列入鄉鎮人民政府年度工作目標考評體系。

篇10

關鍵詞：礦產資源；可持續發展；規劃體系；開發利用

中圖分類號：F124.5 文獻標識碼：A 文章編號：1005—2674（2013）04—042—05

一、我國礦產資源規劃的現狀分析

1.對礦嚴資源規劃理論的簡單回顧

礦產資源規劃是對一定區域內的礦產資源進行合理勘探開發和保護的總體部署。它通過地質學、區域經濟學和資源環境學的綜合運用，對一定區域內礦產資源稟賦、勘探開發現狀、開發利用條件和礦產資源供求形勢進行系統評價，分析區域內礦業與其它產業之間的關系，研究特定區域內礦產資源不同時期勘探開發目標與資源保護措施，通過對開采區、限制區和禁止區的嚴格劃分，確定礦業結構調整方向和資源利用方式，制定礦業和相關產業的組織政策，從而保障礦產資源的集約開采和持續利用，并在促進區域經濟增長的同時實現生態環境的保護和改善。礦產資源作為不可再生自然資源的重要組成部分，其規劃體系的建立與完善，對整個國土資源的戰略規劃具有重要意義。

隨著國家大規模地落實礦產資源規劃工作，我國的礦產資源規劃理論也在實踐中不斷更新與發展。其中，礦產資源經濟區劃理論主張，應分別比對生產力和生產力布局的主客觀條件、地區經濟的自然地理區位條件和自然資源條件來確定資源經濟區劃，并實現資源優勢與區位優勢的廣泛結合和地區間的優勢互補，這是以省級為代表的地方礦產資源規劃制定的重要理論依據；而礦產資源配置與價格規律作為礦產資源規劃理論的重要組成部分，通過對資源“影子價格”的分析把握，通過價格杠桿和競爭機制去改善資源配置的扭曲狀態。鑒于世界范圍內氣候危機和經濟社會發展與資源環境的矛盾日益尖銳，低碳經濟與可持續發展理念逐漸融合到礦產資源開發利用的規劃理論中，同時亦成為我國礦產資源規劃理論的前沿創新指導理念。低碳經濟和可持續發展對于礦產資源規劃的理論意義在于，它著重強調生態環境的承載能力和資源的永續利用對社會發展進程的重要性和必要性。具體表現為：礦產資源的開發利用不能超越資源和環境的承載能力；礦產行業的可持續發展要以自然資源為基礎，同生態環境相協調，以可持續的方式使用自然資源和環境成本；在社會經濟發展中使不可再生資源的耗竭率低于可再生資源的再生率。通過不可再生資源開發利用方式由粗放向集約的轉變，從而實現節能減排及經濟可持續發展與資源可持續利用相協調；在資源開發利用觀方面達到不可再生資源系統規劃與跨期優化配置相統一。

2.我國礦產資源規劃中存在的主要問題

自2001年4月國務院批準《全國礦產資源規劃》，以及隨后在全國范圍內各省級礦產資源總體展開的規劃審批工作的陸續展開，標志著我國礦產資源管理規劃方面從無序混亂到有規則可依，同時也標志著我國礦產資源規劃體系的初步建立。自此，我國在礦產資源的開發利用領域有了明確的管理和指導，從而完善了國家在該領域的宏觀調控職能，全國和地方的礦產資源規劃從編制到實施過程逐漸具有規范性和政策導向性，與礦產資源規劃的相關工作也在有條不紊地進行。然而，在經濟全球化和低碳經濟的新時代背景下，面對全球范圍內社會經濟發展與自然資源、生態環境之間的突出矛盾，特別是隨著我國進入社會主義現代化建設的加速時期與政治經濟體制改革的攻堅階段，國內一系列重大發展戰略和政策實施的陸續開展，致使我國的礦產資源在需求、開發與利用方面勢必承擔著更多的壓力。鑒于我國經濟發展與資源環境的矛盾沖突日益緊張，我國的礦產資源總體規劃與管理部署工作的形勢將異常嚴峻，而我國目前的礦產資源開發利用規劃仍然存在著許多問題。

（1）礦產資源規劃的法律地位尚不明確，缺乏對礦產資源開發利用規劃領域的專項立法。有學者提出礦產資源規劃是一種行政規劃，并指出我國礦產資源規劃的不完善和規劃在制定和實施過程中的隨意性，在很大程度上是因為沒有將政府行為納入到“權力（利）——行為——責任”的法律對權力（利）控制的約束模式下。這使得在礦產資源規劃立法缺位的情形下，相關部門的規劃工作缺乏邏輯性與程序性，特別是缺乏法律強制力的根本支撐。盡管我國《礦產資源法》和《礦產資源法實施細則》的相關條文對礦產資源規劃的相關事宜和權限有明文規定，但由于法律條文內容簡單抽象，缺乏詳細的量化標準，在礦產資源規劃的具體實施過程中經常出現因自由裁量而產生法律效果的明顯差異。

（2）在礦產資源的規劃方式和具體制度安排上，仍然存在著計劃經濟時代政府指令性計劃的影響，特別是從一些地方各級礦產資源規劃編制的思路上看，部分規劃未能體現從計劃經濟向市場經濟的轉變。一些資源規劃未能統籌好特定區域的礦產資源開發利用、生態環境保護與地區產業經濟發展的關系，未能在規劃中通過協調礦產資源開發利用的代際沖突以探尋區域內資源的跨期配置機制，而是直接指導和干涉特定區域礦業企業的生產活動，并對其各規劃期內的產量和產值指標作了具體安排，這就造成了某些區域礦產資源供求結構的扭曲。在規劃思路和具體措施方面并沒有完全擺脫傳統計劃體制的束縛，礦產資源規劃工作與國際國內的資源形勢及社會經濟的發展現狀嚴重脫節，資源規劃的跨期意識薄弱。

（3）礦產資源規劃的具體實施層面缺乏有效的配套制度予以支撐。首先是基層（市、縣級）國土資源管理部門的礦產資源規劃工作在機構、經費和人員方面不到位，基層規劃工作開展的不力嚴重制約著上級規劃工作的貫徹落實。其次是缺乏礦產資源規劃實施的監督制度，這必然導致規劃工作的低效和政府機構因權力缺乏制約而誘發的腐敗現象。最后是礦產資源規劃技術層面的滯后，特別是基層規劃部門和經濟發展水平欠發達地區的管理規劃信息系統建設與維護相對落后，技術設備陳舊，信息處理與更新量不足，與礦政管理工作的其它信息系統缺乏銜接，操作性不強。

二、礦產資源規劃方面的國際經驗

美國的礦產資源總量居世界第一位。在戰后經濟高速發展下引發的高能耗、高消費、高排放的生產和消費方式致使美國政府日益認識到保護本國環境與資源的重要戰略意義。美國在國內市場上對礦產資源的勘探與開發加以各種法律和政策層面的限制，對從事礦產資源開發利用的企業提出了苛刻的環保要求。例如，美國在礦業生產的環境保護方面有著嚴格的制度，礦產資源開采對周圍環境的影響評估要經過4—5年的調查論證。礦產開發前，礦業企業要向政府支付用于日后礦山閉坑后進行復墾工作的“復墾保證金”，礦區生態環境的恢復工作由政府嚴格監督。相比在國內礦產資源市場上的“韜光養晦”，在國際礦產資源市場上美國可謂“鋒芒畢露”。美國運用其雄厚的技術力量和充足的資金優勢，通過鼓勵對外貿易與合作，充分利用外國資源并進行國際資源投資。不論是國內儲量小、質量差的礦產資源品種，還是國內有一定儲量的戰略資源，美國均從外國大量進口。美國的實踐充分體現出其礦產資源規劃的長期思路，即充分利用“兩種資源，兩個市場”實現本國礦產資源可持續利用。

日本雖然是一個經濟強國，但其資源稟賦，尤其是礦產資源存量十分貧乏。日本主要通過節能減排和發展循環經濟，作為本國礦產資源開發利用的長期規劃。在節能減排方面，日本于1979年頒布《關于合理使用能源的法令》，它的主要內容包括：對重點能耗企業施行企業專員向政府年度匯報制度，并就其節能整改意見做出計劃；就居民生活和消費領域在技術環節設定了一系列節能標準。例如汽車燃料的燃燒率要提高22.8%，住宅冷暖空調的耗電量要減少20%等。另外，政府就節能減排的開展予以財政和金融方面的大力支持，通過財政撥款、稅收減免等財政優惠和低利率、貸款擔保等金融優惠支持企業節能設備的研發和技術推廣；政府通過宣傳和輿論在國民社會生活中營造低碳環保文化和節能減排氛圍，并最終影響本國國民的生產和消費觀念。在循環經濟方面，日本政府通過立法強制企業回收廢舊產品并促進其再利用，并建立生產企業、銷售商、地方政府和消費者廢棄產品回收和循環利用的鏈條，同時在產品回收過程中明確四者各自的責任。由此可見，日本政府通過完善細化的立法以支撐本國的節能減排和循環經濟的發展，而這兩項戰略措施充分體現出日本在礦產資源規劃領域的資源可持續利用觀。

與美日兩國在礦產資源規劃具體實踐方面所不同的是，德國政府大力鼓勵可再生資源和可替代能源的發展，并確定新能源發展的目標和方向，實現到2050年可再生能源在全國總發電量的比重提高到50%。在政府大力投資發展風能和太陽能發電的同時，在制度設計上也為可再生能源的迅速推廣提供支持?？稍偕茉磁漕~機制（Renewable Portfolio Standard，RPS）在德國的出現，保證了可再生能源發電在國內的市場份額，通過在電力市場中的政府規制行為提高可再生能源在國民生產生活中的比重。如果說美日兩國從正面角度采取各種機制設計對本國礦產資源的開發利用進行戰略規劃，那么德國則是從側面角度，通過尋求可再生資源與可替代能源的開發利用，突出了礦產資源之于該國社會經濟發展的長期戰略意義。盡管角度不同，制度安排與政策措施各異，三國的具體實踐的確為完善我國礦產資源規劃體系提供了思路和經驗。

三、完善我國礦產資源規劃體系的具體措施

1.加強我國礦產資源規劃的立法，為規劃工作提供強有力的法律支撐

我國礦產資源規劃無法有效地承擔科學、合理安排礦產資源的開發利用，根本原因在于有關礦產資源規劃的法律法規缺位，致使有關部門在礦產資源規劃過程中出現行為的隨意性與自由裁量性。從現實問題出發，實現礦產資源規劃的法治化，則礦產資源規劃法的出臺勢在必行。新法應與《礦產資源法》建立密切聯系，將散見于我國現行有關礦產資源規劃的法律條文和規章制度集中在專項立法中，并結合我國近些年來礦產資源規劃工作的實踐經驗，在立法的具體環節與細微操作層面進行查缺補漏。應當強調的是，要實現礦產資源規劃的程序法治，就意味著要將礦產資源規劃制定程序中所包含的擬定、確定與公布程序所涉及的各項步驟用清晰的條文呈現在專項立法中，而迄今為止，這是我國礦產資源規劃立法的一處空白。從法理學層面而言，程序的公正能夠最大限度的保障實體的公正，規劃要取得公平、公正、合理、科學的結果必須以正當的程序設計為前提，以保證最低限度的公正。為此，應當著手建立礦產資源規劃的信息公開制度和公眾參與制度，以從民主法治的理念要求實現礦產資源規劃工作中政府與民間的良性互動。

2.統籌協調礦產資源規劃部門的職能安排

在礦產資源規劃的具體實施細節方面，應當統籌協調礦產資源規劃領域相關部門的職能安排，切實樹立國土資源部的一元主管權威，徹底根除以往礦產資源規劃工作中若干政府職能部門互相推諉、權責模糊的弊病，從而實現礦產資源規劃工作中的權力制衡與權責明確。應當建立“中央——地方”縱向一體化的礦產資源規劃的權力體系。礦產資源規劃的具體工作主要應由國土資源部承擔，并直接對國務院負責；國家發改委主要負責礦產資源規劃與國家經濟社會發展戰略的具體協調工作；財政部主要為礦產資源規劃工作提供財力和物力方面的支持和保障。而各級地方發改委、國土資源部門與財政部應按上述權力劃分在礦產資源規劃工作中發揮相應職能，并分別對上級部門負責。

3.要充分協調礦產資源規劃同國家重大發展戰略與政策實施之間的關系

美、日、德三國的具體實踐告訴我們，礦產資源的規劃工作不能“就規劃論規劃”，要用國家發展戰略和具體政策帶動礦產資源規劃工作的落實開展，從而為資源規劃工作提供新模式、新思路。美國的全球開發與海外資源戰略為我國礦產資源長期規劃提供了一條“以空間換時間”的路徑，充分利用國際國內兩個市場是實現礦產資源橫向可持續開發的重要途徑；日本模式啟示我們要將礦產資源的規劃與發展低碳經濟、循環經濟，以及開展節能減排等重要國家戰略與政策緊密結合，充分挖掘本國的社會經濟系統內礦產資源縱向跨期配置的內在動力；德國的實踐則啟發我國應在礦產資源規劃中發揮制度設計的替代與互補效應，即在礦產資源規劃的設計與實施中，要將眼光投向與其密切相關的可再生資源領域，充分發揮可再生資源與可再生能源開發利用的巨大潛力，建立兩種資源并行規劃的互動機制。此外，還要正確處理好資源開發利用與生態環境保護兩者間的關系。鑒于自然環境要素的不可逆性與礦產資源的可耗竭性，在資源開發與環境保護的過程中應當建立環境要素適度內化機制，在礦產資源的開采、消費與處置過程中應著重考量資源開發的環境成本，在礦產資源的開發利用中應當遵循“資源——環境”的雙向約束關系。

4.應將海洋礦產資源的開發利用納入未來我國礦產資源規劃工作的重點

21世紀是海洋經濟發展的新時代，浩瀚的海洋為人類社會實現可持續發展提供了富饒的資源和能源。由于當今人類面臨著日益嚴峻的陸地資源與能源危機，越來越多的國家都把合理有序地開發利用海洋資源與能源作為未來可持續發展的基本國策。根據《聯合國海洋法公約》的規定，我國擁有約300萬平方公里的海域面積管轄權，這意味著我國在擁有面積遼闊的海洋的同時，享有在海洋國土面積內豐富的資源開發利用權益。然而，近幾年來我國東海與南海領域的持續性地受到來自日本、菲律賓等國家的嚴重侵犯，這不僅深刻危及到我國的國家與領海安全，更深層地意味著我國的海洋資源正面臨遭受臨海國家蠶食與掠奪的危險——這實則是對我國資源可持續利用與經濟社會可持續發展空間的擠占。面對國家戰略安全受到日益嚴重的挑釁和威脅，同志在“十”報告中明確提出，要“提高海洋資源的開發能力，堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國?！睉敵姓J的是，海洋礦產資源的有效開發利用是建設海洋強國的應有之義。海洋礦產資源的有效開發利用離不開科學合理的規劃，首先，應當完善海洋礦產資源價值的評估工作，即資源采掘、資源發現、資源勘探補償、資源耗竭的補償，以及生態環境破壞的補償五個價值內容進行詳細測定與評估。只有在對海洋礦產資源進行充分評估的基礎上，才能對其開發利用進行有效地規劃。其次，在對包括海洋礦產資源在內的所有礦產資源開發利用的規劃戰略上，應當本著“沿海優先于陸地，遠海優先于近?！钡脑瓌t。即受到經濟成本、科學技術和國家戰略利益等因素的具體約束，在礦產資源開發利用的順序方面，在陸地與沿海資源同時能夠開發利用的前提條件下，應先考慮開發利用沿海資源；在近海與遠海資源同時能夠開發利用的前提條件下，應先考慮開發利用遠海資源。這種礦產資源開發利用規劃的戰略意義在于，一旦出現全球或區域內的資源危機或爭端沖突，我國能夠有效減少近海與陸地的資源安全受到外部環境的威脅。此外，還應在對礦產資源開發利用的規劃過程中，積極通過資金技術投入，深入挖掘可替代資源的開發利用潛力，以更好地對不可替代資源進行節約與保護。通過構建并實施我國礦產資源技術創新戰略，切實解決我國在礦產資源開發利用過程中存在的技術瓶頸問題，不斷完善陸地礦產資源開發中的深層勘探技術與海洋礦產資源開發中的深海探測技術。最后，應當著重提出的是，應當處理好爭議海域海洋礦產資源開發利用的規劃工作。作為就我國爭議海域海洋資源開發利用的一項基本原則，“擱置爭議，共同開發”已經開啟了我國東海與南海爭議海域資源開發的新模式。然而，在當前我國爭議海域局勢日趨緊張的狀況下，我們一方面要與相關國家通過和平談判與友好磋商的方式，積極促進爭議海域共同開發區的完善；另一方面，亦要通過加強國防軍備力量和資源開采技術水平，有力確保爭議海域內資源開發保障系統的建立。