土地權益范文

導語：如何才能寫好一篇土地權益，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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農民的“土地權益”與農民基于土地的“權益”

雖然農民土地權益問題早已為人們所關注，但是，至目前為止，“農民土地權益”術語本身卻仍未有一個明確的定義：一方面，從法律規范層面來講，“農民土地權益”尚未成為一個法律概念；另一方面，從學術研究層面來看，大部分學者都是把“農民土地權益”當作一個不言自明的概念來使用。而就已有的一些少量關于“農民土地權益”概念之觀點而言，其主要包括兩種情況：一是從農民的“土地權益”（限于物權體系內）視角出發，主張農民土地權益是指農民所享有的物權體系內的土地權益。例如，有觀點認為，“農民土地權益是指以農村土地作為財產客體的各種權利的總和，包括土地所有權、使用權、收益權、處分權等?！盵3]二是從農民基于土地有的“權益”（不限于物權體系內）出發，主張農民土地權益是指農民基于土地所享有的全部權益。例如，有觀點認為“，‘農民的土地權益’是指農民圍繞土地所產生的并且應當享有的一系列民利與獲得物質利益權利的總稱?！盵4]哪一種觀點才能夠真正反映“農民土地權益”的本質屬性？目前“，土地權利”或“土地權益”往往是指權利人按照法律規定直接支配土地的權利，如土地所有權、土地使用權、地役權、租賃權和耕作權等[5]。中國《物權法》所明確規定的土地權利就主要包括土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權和地役權等權利。因此，相對而言，由于“土地權益”往往專指不動產物權體系內的系列性權利，隨之，農民土地權益的含義自然也就將被局限于物權體系內。但是，在中國大陸地區的特定場景下，盡管農地的所有者不是農民，但是對于其實際占有者———農民來說，土地所承擔的絕不僅僅是經濟功能，更多的還是生存功能和發展功能。如此一來，農民基于土地所享有的權利，就必然包含有生存權、居住權、發展權和環境權等諸多事關農民生死存亡的權利，而且，不容否認的是，這些權利又恰恰都屬于基本權利，因此將農民土地權益僅局限于物權體系內的觀點就存有嚴重缺陷。更為關鍵的是，該種觀點不僅與事實不符，甚至還會給無止境地征收農村土地提供了一種理論借口，即只要給與農民足夠的經濟補償，就可以無限制地進行征地。由此可見，就概念上來看，農民土地權益應是指農民基于土地享有的權益；而從外延上來看，農民土地權益既包括農民基于土地所享有的經濟、政治、社會和文化等實體權益，也包括農民為保護前述實體權益所享有的程序權益。

農民土地實體權益與農民土地程序權益的真實存在

如前所述，農民土地權益主要包括兩個方面的內容：一是農民土地權益中的實體權益，筆者將其稱之為農民土地實體權益；二是農民土地權益中的程序權益，筆者將其稱之為農民土地程序權益。其中，農民土地實體權益主要包括農民土地經濟權益、農民土地政治權益、農民土地社會權益和農民土地文化權益等內容。具體來說，農民土地經濟權益主要包括農民土地承包權、農民土地使用權、農民土地收益權和農民土地受償權等；農民土地政治權益主要包括農民土地信仰權、農民土地知情權、農民土地參與權、農民土地決策權和農民土地監督權等；農民土地社會權益主要包括農民土地就業權、農民土地生存權、農民土地居住權、農民土地發展權和農民土地環境權等；農民土地文化權益主要包括農民基于土地享有農村的物質文化、制度文化、心理文化，以及農村文化產品的權利。此外，就農民土地程序權益來看，其主要是指因保障農民土地實體權益而自然延伸出來的權益，如農民土地糾紛行政裁決請求權和農民土地糾紛司法裁判請求權等?，F實中，盡管農民土地經濟權益依然沒有得到有效的保障，卻也基本得到一致的承認，與此相反，農民土地政治權益、農民土地社會權益和農民土地文化權益，以及農民土地程序權益等卻往往受到了忽視。本文以當前農村土地征收實踐中存在的農民土地權益受侵情況為例，論證權益存在的真實性和亟待保障的迫切性。第一，農民土地政治權益未得到充分的保障。首先，在審批征地方案階段，針對是否同意征收農村耕地的問題，農民的決定權未受到尊重。因為《土地管理法》第45條規定，農村耕地征收是由國務院或省、自治區、直轄市人民政府單方批準的，其無需聽取農民和農民集體的意見。其次，在公告征地方案階段，針對是否同意耕地征收方案的問題，農民的參與權也缺少保障。因為《土地管理法》第46條規定在此階段，農民僅享有耕地補償的登記權利，對于耕地征收方案并無參與權和話語權。最后，在批準補償方案階段，針對補償標準過低問題，農民的話語權也未受到重視，因為《土地管理法》第47條規定，耕地補償標準是由征地機關單方面決定的，農民并不享有參與確定具體補償標準的權利。第二，農民土地社會權益未得到充分的保障。首先，征收農村耕地使得農民失去就業崗位而影響了農民的就業權。事實上，絕大部分農民在被迫轉崗的過程中，也的確因缺乏足夠的技術而處于就業市場的末端。其次，征收農村耕地損害了農民的生存保障權，因為征地使得農民失去了土地這個最基本的生活保障。實踐中，由于征地補償費用較低，且農村社會保障水平依然比較落后，不少失地農民的生活處境不僅沒有因為征地而提高，反而呈現出“開倒車”的趨勢。再次，征收農村耕地損害了農民土地發展權，因為當農民失去土地時，其也就失去了基于土地所享有的發展機會。例如，《土地管理法》第47條所規定的耕地征收補償目標僅是為了“使需要安置的農民保持原有的生活水平”，而未將農民及其家庭的長遠生計和今后發展考慮在內。再如，事實上，由于中國實行的是國家壟斷土地一級市場的征收制度，即政府往往以較低的補償費來征收農村耕地，然后再以高出原補償費許多倍的價格賣出[6]，如此一來，就使得農民無法分享到土地的增值收益。復再次，個別征地機關強行以低價征收農村宅基地的行為，也勢必損害了農民土地社會權益中的住房保障權。最后，征收農村土地也必將會損害到農民的環境權。一般情況下，相較于市民而言，農民可以接觸到更潔凈的空氣、更清潔的水、更充足的陽光和更美的自然風景，但是，一旦農民的土地被征收，農民被迫住進城市之后，其本應享有的環境權自然也就受到了影響，因為，不僅其無法繼續享受農村特有的清新環境，而且也無法繼續享受雞鳴犬吠、炊煙裊裊和空曠山野等農村的特有美景。但是，就現有的征地補償制度而言，農民基于土地享有的就業權、生存權、發展權、居住權和環境權等社會權益，并沒有被納入到征地補償范圍中，因為《土地管理法》第47條所規定的征地補償范圍僅包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費這三個方面的物質損失，由此可見，農民土地社會權益并未得到充分的重視和保障。第三，農民土地文化權益未受到充分的保障。首先，由于農民對耕地和宅基地都有著深深的依戀和歸屬等文化性情感，因此當耕地，尤其是宅基地因征收而被鏟平時，其心理所受的創傷應該是相當嚴重的。畢竟失去了土地，往往也就意味著失去了村落、宅、祖居、井、服飾和食器等諸多凝聚歷史文化的物質載體。其次，當農民因征收而失去了全部土地的時候，這也就意味著其基于土地而形成或養成的安逸、穩定和安全等心理和吃苦耐勞、堅忍不拔和忍辱負重等性格將受到影響。如此一來，這勢必又使得農民的心理文化和以此為基礎的農村文化將受到一定程度的影響。再次，當農村耕地或宅基地被全部征收的時候，對農民來說，這也就意味著其將徹底失去在農村生活的機會、失去基于土地而養成的生活習慣和生產方式。隨之，農民不僅無法繼續欣賞到早已習慣的地方戲曲和武術表演等農村文化產品，而且還往往會在語言、飲食、起居、習俗和禮儀等方面出現文化適應上的困難。對此，正如有觀點所言，“村落終結過程中的裂變和新生，也并不是輕松歡快的旅行，它不僅充滿利益的摩擦和文化的碰撞，而且伴隨著巨變的失落和超越的艱難?！盵7]但從現實情況來看，農民土地文化權益顯然還沒有得到足夠的關注，因為，不僅征地補償范圍中不包括對該權益損失進行的補償，而且失地農民因文化適應困難而引發的心理問題也未得到足夠的關注和治療。第四，農民土地程序權益缺乏應有的法律保障。目前，對于中國大陸地區的農民而言，不僅征地程序不是一種完全的參與型程序，而且針對征地糾紛的訴訟救濟機制也不健全。例如，盡管農民對征地方案不滿意，卻始終無力阻擋征收的進程。從表面上看，也許是某些征地機關過于急躁，沒有依法辦事，但是，究其根源還是在于農民土地權益訴求機制不健全，尤其是司法救濟權沒有得到足夠的保障。例如，根據《行政復議法》第30條第2款的規定，農村集體或農民可以對國務院、省、自治區、直轄市人民政府做出的征用土地的決定提起行政復議，但行政復議決定卻是最終裁決。再如，根據《土地管理法實施條例》第25條第3款的規定，農民對農地征收補償方案和安置有異議的，由縣級以上地方人民政府協調和裁決，即使農民對協調和裁決的結果仍不滿意的，也不得影響農地征收工作的正常開展。另外，根據《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第1條第1、3款和第24條的規定，人民法院應當受理農民針對承包地征收補償費用分配不均所提起的訴訟，但卻不受理農民就用于分配的土地補償費數額所提起的訴訟，即土地補償費“分不分”和“拿多少出來分”等問題，因屬于村民自治的范疇，故不屬人民法院的受案范圍。

農民土地權益與基本權利譜系的契合

目前，雖然理論界和實務界均未就并非本土概念的“基本權利”形成一個統一的標準性定義，但卻也在一定程度上達成了共識：就內容體系來看，基本權利不僅包括生存權、政治權、經濟權、社會權和文化權等實體性權益，也包括相關的程序性權益和救濟性權益[8]；就主要特征來看，基本權利對于公民來說具有不可或缺性和不可轉讓性等特質?？傊?，基本權利是人們在經濟生活、政治生活、社會生活和文化生活中所享有的一些不容剝奪的根本性權利[9]。由此可以清晰地看出，農民土地權益與基本權利的概念和特征都是相吻合的，這也證明了農民土地權益也是一種基本權利，而且是農民基于土地所享有的基本權利。因為，對于農民來說，農民土地承包權、農民土地知情權、農民土地決策權、農民土地就業權、農民土地生存權、農民土地生活權、農民土地環境權和農民土地文化權等實體權益，以及以裁判請求權為主要內容的農民土地程序權益，都屬于不可或缺的根本性權利。事實上，目前中國也已在不自覺中將農民土地權益視為農民的一種基本權利。例如，《國家人權行動計劃（2009－2010年）》就專門規定了農民土地權益保障問題，即“依法征收農村集體土地，按照同地同價原則及時足額給予農民集體和被征地農民合理補償，并解決好被征地農民的就業、住房、社會保障問題?！贝送?，由于農地不僅關系農民自身的生存和發展，也關系其后代的生存和發展，因此農民土地權益也就是一種代際權益，而這無疑更能證明農民土地權益是農民所享有的一種基本權利。不過，需要說明的是，農民土地權益是基本權利，并不意味著農民土地權益中的所有內容均具有基本權利屬性，例如農民的土地使用權和土地收益權就不屬于基本權利的體系，而是由民事法律關系所調整的財產性權益。既然，農民土地權益在整體上屬于農民所特有的基本權利，而基本權利又屬于典型的公法性權利，因此農民土地權益自然也就具有了公法性質，農民土地權益保障問題自然也就是一個如何限制公權力的公法問題。

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一、**農村婦女土地權益的概況

目前，**市總人口810萬，農業人口160萬。隨著**轉型發展戰略的實施，園區經濟快速發展，城市化率達到80%以上，農村土地面積逼近紅線，農業人口逐年減少，我市農村婦女土地權益的環境大致如下：

1、在二輪土地承包中，農村婦女土地權益起點是公平的。無論是第一輪還是第二輪土地承包，基于戶藉規則和人均分地原則，農村婦女和男子土地分配權的起點是公平的。二輪土地承包剛開始時，農業稅較高，土地拋荒比較嚴重，土地承包證的農戶發放率為89%。

2、農村土地政策變化引起土地爭議增多。2004年，國家取消農業稅，農村土地上的負擔減輕，當初棄耕拋荒的農民包括許多農村婦女，紛紛返鄉要地，爭利奪地的矛盾糾紛不斷上升。僅**農委每年要處理土地矛盾糾紛百十起，并且有日益增多之勢。

3、農村土地功能變化引發土地收益矛盾激增。隨著城鎮化進程的加快，大量的農村土地被征用，土地功能日益多元化，派生出來的收益、增值問題也日益突出。除了承包責任田、宅基地分配，又出現了土地入股分紅、征用土地補償、拆遷安置房等利益攸關的矛盾。

4、涉及農村婦女土地權益糾紛逐年上升。隨著**經濟社會的迅猛發展，農村的婚姻關系不再象以前一樣穩定，農村婦女往往是隨著婚姻關系的變化而流動，但土地卻是不可移動的固定資產，因此，伴隨農村婦女婚姻關系的變化，婦女土地權益流失的情況也日益復雜。

二、**農村婦女土地權益存在的問題

1、農村中的五類婦女群體土地權益易受侵害

一是外嫁他村婦女。按照婦從夫居婚俗，農村婦女一旦同外村人結婚，其承包地很可能會被娘家村收回，或是被娘家兄弟分割。而婆家村本著增人不增地，減人不減地的原則，也不會分給她土地。因此嫁到外村的婦女，多半會失去土地的實際使用權和受益權。

二是農嫁非婦女。農村婦女與非農業戶口家庭的男性結婚，在我國現行戶籍政策下，其戶籍很難轉成城鎮戶籍。這些婦女在娘家的田地，往往會由村民小組收回重新分配，并助喪失村民資格，一旦遇到土地征用，外嫁婦女很難取得補償。

三是離婚婦女。如果在婆家村沒有趕上二輪承包或10年一次的土地調整，農村婦女一旦離婚就會失去擁有土地的可能性，而娘家村的土地往往又被收回。少數分得土地的婦女，如果離婚不離村，有可能保存土地權益。若離婚又離村，其土地或被前夫家庭繼續承包，或被村集體收回。

四是喪偶婦女。若婦女喪偶時較年輕，子女年齡尚小，其改嫁的意愿較大，其土地很可能被村集體收回，或被夫家的弟兄分割。若喪偶婦女與夫家家族有矛盾，喪偶后即失去在婆家繼續生活的條件，土地權益也會因失去家族庇護而流失。

五是招婿婦女。有人說，不給上門女婿分地表明土地分配并沒有歧視婦女，因為身為男性的上門女婿同樣分不到地。然而事實是，在男尊女卑思想深根蒂固的農村，家中有無成年男丁決定了其家庭在村中的地位，即使成年男丁做了上門女婿，原村集體也不敢貿然收回土地，而如果是出嫁女，村集體往往會毫不客氣地收回土地。

2、農村婦女土地權益問題的具體表現

一是土地承包經營權。農村婦女的土地承包權益，是指婦女作為具體經濟組織成員，依據承包合同對其所承包土地的占有、使用、經營和收益的權利。在現實中，農村集體經濟組織，往往限制或剝奪上述五類婦女承包集體土地，損害其土地承包經營權。

二是征地補償款、拆遷安置房的分配權。隨著城鎮化的加快，大量農村集體土地被征用，農村集體組織在分配征地補償款過程中，往往對上述五類婦女群體少分甚至不分。在拆遷安置房分配上，由于牽涉利益更大，矛盾則更加突出，如果所在區經濟形勢好，往往還會顧及上述五類婦女群體利益。如果所在地區經濟水平欠發達，則會選擇剝奪和限制上述五類婦女群體的分配權。

三是宅基地及土地股份分紅。**基本發放了農村宅基地的《農村集體土地證》，但由于婦從夫居婚俗，相當一部分農村婦女不能在婆家擁有相應的份額，而娘家也可能取消其份額。隨著農村土地流轉量的增加，土地股份分紅成為農民的重要經濟來源，而目前，上述五類婦女群體涉及土地的附加或增值收入不同程度都受到限制和剝奪。

三、農村婦女土地權益問題成因的探究

1、落后的性別文化及政策強化與農村婦女地位從屬化的現象仍然普遍。在**農村婦女地位總體得到較大提升的今天，農村的傳統習俗、宗派勢力對農村婦女土地權益的影響一時還難以消除。在農村社會體系里，婚姻、繼承、姓氏等習俗仍以男子為中心、以父系家庭為本位。農村婦女未出嫁前的土地權益從屬于娘家，出嫁則從屬于婆家。一些區、街道在拆遷安置、土地分紅的土政策中，對農村女性的土地權益存在有意或無意的限制和剝奪?！锻恋爻邪ā芬幎ㄒ赞r戶為承包經營權主體，婦女在土地承包中，沒有被當作一個有權利的個人來看待。在村集體的土地收益分配、家庭財產登記中，大多只登記男性戶主的名字，一旦家庭破裂，婦女就很難爭取到財產，也會失去土地的使用權和受益權。

2、土地承包關系穩定和婦女婚嫁流動的矛盾性仍然突出?！锻恋爻邪ā芬幎?，耕地的承包期為三十年。一般來說，農村以10年為周期調整一次土地分配。而根據婦從夫居婚俗，農村婦女一生中至少要變動一次長期居住地，她們因婚姻而流動，往往在婚姻關系中失去土地的承包權和受益權。當前，農村人口的流動性已經大大增強，農村家庭的穩定性也在減弱，就更加加劇了這一矛盾。

3、村規民約合法化與農村土地政策相結合產生影響。在農村男權文化背景下，有權參與村規民約制定的基本為男性，思考問題、做出決定也往往從保護男性家族利益出發?！锻恋爻邪ā芬幎?，對個別土地承包者之間的土地進行適當調整的，必須經過村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。農村婦女的土地權益，常常就在表面民主的村民大會、村民小組會議通過的村規民約中流失。

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農民土地權益受損嚴重

當前，隨著統籌城鄉土地管理制度改革的推進，大量農村土地流向城市。在這一過程中，農民土地權益受到了權力、資本、宗族強勢甚至黑惡勢力的巧取豪奪。

出于增加財政收入的考慮，村集體、地方政府往往對規?；恋氐牧鬓D價格進行干預，由鄉鎮政府根據每年農業經營收入確定租金。同時，出于政績考核的外在壓力，他們極易通過優惠價格吸引外商農業投資。另一方面，分散的農戶由于缺乏組織，在與一些需要土地的企業進行談判時處于劣勢，難以聯合起來維護自身利益，拖欠、降低失地農民征地補償款的現象非常常見。一些村集體經濟組織在土地承包經營權流轉中不顧農民的利益，甚至隨意截留、挪用土地增值收益。2007年，國家審計署公布，在34個高等級公路項目中，15個項目違規多征土地達10.29萬畝，16.39億元征地補償費被14?。▍^）當地政府及征地拆遷部門截留挪用、長期拖欠或扣減。

受損根源在哪里

土地是農民的生存之本，發展之本，保障之本。然而，據相關數據顯示，失地農民只獲得征地補償費用的5%～10%，出現這樣狀況的根源在哪里呢？

集體土地產權模糊是根源之一。我國的集體土地所有權邊界劃定不清，即便是《土地管理法》，也只提到了鄉鎮、村、小組三級主體擁有的土地，分別由鄉鎮、村、小組集體所有，但并沒對這三級主體的土地收益分配作出明確界定。有些地方為了便于分享收益，甚至收回集體土地所有權，這種爭利行為導致了農村由土地引起的經濟糾紛越來越嚴重。

政府為自身利益最大化侵害農民土地權益。很多地方政府財政收入已經形成了對土地及其相關產業的依賴，普遍“按照政府的意愿或地方長官的效用”來決策，導致征地范圍擴大，失地農民數量成百萬增加，農民的土地權益受損面也越來越大。

農民在同政府、開發商談判中處于弱勢地位。我國農民是一個特殊群體，雖然人數眾多，但是他們通常文化素質較低，組織化程度低，不具備跟政府討價還價的能力，也缺乏相應的法律保護。

如何不再受損

據《21世紀我國耕地資源前景分析及保護對策》分析，2011～2030年，新增失地農民將超過3545萬人。面對如此龐大的一個群體，如何讓他們的土地權益不再受損呢？

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我國土地分為農用地、建設用地和未利用地。憲法規定:土地屬于國家和集體所有;土地使用權可以依照法律規定轉讓。雖然我國法律體系上至憲法，下到地方法規都針對土地及土地管理進行了系統的規定，但在現階段新型城鎮化過程中已經顯得滯后和力不從心，我國農村土地權益的現狀不容樂觀，具體表現在以下幾個方面:

(一)農村集體土地所有權主體不明確

財產權要求主體明確，即便是共有，也要求要有明確的主體。主體不明確，直接導致法律關系模糊，權利責任不清，造成剪不斷理還亂的混亂局面。比如“農村集體”這個概念，“農村集體”由誰來行使權利?是村委會還是本村農民整體?現實的做法是由村委會代表“農村集體”行使主體權利，但很少承擔責任。這樣的機制直接導致在城鎮化進程中，本應作為農民的既得利益，卻被鄉、鎮、村組織侵占。我國農村集體所有權主體的不明確，是立法上的缺失和法律解釋的模糊是造成的。

(二)農村集體土地所有權權能不完整

土地權益作為物權的一種，享有絕對權力的主體只有國家和集體兩種，而廣大農民和市民只享有土地權益中的用益物權，而沒有處分權。即用益物權人對土地依法享有占有、使用和收益的權利，比如土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權、地役權等等。集體土地所有權權能的不完整，直接導致集體土地流轉機制不暢通。作為財產權的一種，沒有處分權的物權直接導致財產性收入偏低，這也是城鄉二元制體制帶來的弊端。

(三)土地征收和補償制度不完備

現行法律體系框架下，國家作為土地征收唯一權利人在土地征收過程中，征地權力過于集中，征地目的過于寬泛，征地程序不夠嚴謹，征地范圍過于寬松，征地監督缺乏機制，特別是征收補償標準沒有隨著國民經濟發展而適時調整，標準明顯偏低，加之被征地農民的安置和社會保障工作不到位，導致社會矛盾累積甚至激化，增加了社會不穩定因素。特定個人為了社會的公共利益做出了犧牲，就應該給予他們公平合理的補償。在我國，土地征收補償僅僅按土地生產性收益對被征地農民進行經濟補償，是一種不完全補償，明顯有失公平，這是直接導致農民財產性收入偏低的主要原因之一。

(四)農村土地管理制度不嚴謹

我國人口眾多而土地資源有限，農村土地中耕地面積已經不能再觸及底線，城市建設用地越來越少，而地方各級政府出于對GDP的片面追求，屢屢超常規征用土地，甚至是耕地，造成土地流失嚴重。土地大部分被開發成房地產和工業園，造成GDP增長結構問題和“土地財政”依賴兩個難題。而在新農村建設中，分散的宅基地管理與建設資源節約型社會相背道而馳，且農村宅基地房由于沒有完全產權而不能自由轉讓，這也是直接導致農民財產性收入缺少渠道的主要原因之一。

(五)農村土地流轉機制不配套

土地流轉即土地使用權流轉，是指農戶在保留承租權的前提下將土地權益中的使用權轉讓給其他農民或經濟組織，從中收取適當流轉費用而實現土地財產性收入的一種契約。目前，我國農村青壯年大多外出務工，農村家庭有效勞動力減少，大量土地閑置甚至拋荒，加之閑置的未利用建設用地，造成土地利用率較低。針對上述問題，如何建立一套土地科學管理，合理使用的法律機制，解決土地權益調整相關問題，為農業發展注入新的動力，為新型城鎮化進程掃清障礙已經迫在眉睫。

二、土地權益之法律調整原則

“有效益的增長、有質量的城鎮化、有節奏的改革”預計將成為下一階段中國經濟的三條關鍵線索;則有望成為連接這三條線索的重要切入點。歷史經驗表明，有什么樣的土地條件，就會有什么樣的增長方式，也就相應有什么樣的城鎮化模式。［2］我們有理由相信，新型城鎮化過程中，土地權益調整應由法律手段主導，運用法律手段調整土地權益關系需要確立基本原則。

(一)土地權益法定原則

土地權益應該由法律明文規定。我國立法中應規定與土地相關的各種所有權及其權益，特別是農村集體土地所有權及其權益。這是運用法律對土地權益進行調整的基礎和首要原則。

(二)土地權益共享原則

該原則是指對土地權益收益的分配應當綜合考慮國家、集體、個人等多方主體的利益，實現收益的普遍與合理分享，這也是法律公平公正價值的體現。在新型城鎮化過程中，土地作為推動這一進程的重要因素，確立土地權益共同分享的原則意義重大。

三、土地權益之法律調整方法

土地權益法律關系是指市場主體之間對土地及土地權益的實現與分配在法律層面的各種關系之總和?，F行調整土地權益的主要法律有《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》、《物權法》、《中華人民共和國刑法》以及散見于各種法律法規中的土地相關規定。從法律層面來講，對于土地權益調整有民事、行政、經濟、刑事等方法。

(一)土地權益之民法調整

民法調整人身關系和財產關系針對的是平等主體。土地權益本身是一種財產權，民法調整土地權益主要是通過確認財產權來保護土地權益主體的。但由于土地權益各主體地位的不對等，特別是個人土地權益的不完整性，導致民法調整土地權益能力有限。

(二)土地權益之行政法調整

行政法律關系圍繞行政職權行使過程展開，行政自由裁量權的廣泛存在容易侵犯行政相對人的權益和造成相同案件，不同裁量的不公平現象。而抽象行政行為要先經行政復議才可訴訟的制度設計，為行政相對人維護權益增加了難度。比如土地征收補償標準，非經國家立法調整，其標準是不會輕易改變的。很明顯，行政相對人在行政法律關系中處于弱勢，而行政法調整土地權益只能是一種通過限制公權而保護私權的一種土地權益保護方法。

(三)土地權益之刑法調整

刑法是規定犯罪、刑事責任和刑罰的法律。刑法調整土地權益法律關系只針對土地相關犯罪行為，體現在打擊土地相關犯罪上，從某種角度講，刑事方法是一種事后懲戒的土地權益保護方法。

(四)土地權益之經濟法調整

經濟法強調國家宏觀調控和市場機制相結合，注重經濟權益的保護和經濟利益的總體平衡。事實上，土地權益關系的核心就是收益權，即土地權利主體對土地產生的利益參與分配并受益的權利。由于土地是我國農民的基本生產資料和基本生活保障，且流轉途徑有限，加之農村社會保障功能的覆蓋面不足，導致農民對土地的依賴度過高，已經嚴重影響到土地有序流轉，進而影響新型城鎮化進程。如何在土地流轉和土地權益保護二者之間找到平衡點，也就是國家在協調土地流轉過程中如何宏觀調控以及制定好相關保障機制，為深化掃清障礙。綜上所述，土地權益之法律調整是一個系統工程，要綜合運用各種法律手段，各部門要盡職盡責，特別是土地執法部門，要管好土地，依法管地。在立法技術、執法過程和法律監督各環節創新機制，確保土地權益在法律層面的全面調整。

四、完善土地權益之法律調整相關措施

時至今日，距離農村家庭承包制改革已經30多年了，城鄉差距正在逐漸拉大，為了讓廣大農民共享改革發展成果，使農民與城市居民權利平等，對城鄉二元體制進行實質性的改革都是必需的。在十召開以后，首要的、具有關鍵性意義的體制改革無疑是城鄉一體化的改革，其中包括城鎮化的推行、土地確權、城鄉社會保障一體化、戶籍一元化等等改革與發展措施。這是關系到“以人為本”原則得以貫徹的大事，也是確保農民分享包括土地權益在內的改革紅利的大事。

(一)完善土地確權，加強土地管理

調整土地權益，必須保護好農民的土地權益:首先在立法層面，要明確界定農民的土地財產權利歸屬，給權要給的完整，確權要確的及時。不完整的財產權在對抗第三方時終會顯得蒼白無力，不完整的財產權在享受權益時也會大打折扣。其次盡快完成土地承包經營權、宅基地使用權等權證證書制度，由國家正式進行確權，用制度的落實彌補法律的模糊，讓農民親自掌控屬于自己的合法權益，防止第三方以任何形式侵占農民的合法土地權益。具體措施如下:1．借全國經濟普查之機，搞清土地現狀，為土地立法提供數據支撐;2．確認發放農村房屋房產證和宅基地使用權證，為農村房產流通掃清障礙，開通農民財產性收入主渠道。3．確認發放農村土地(承包地，自留地，林地，山地，灘地等)使用權證，為土地有序流轉鋪平道路。

(二)調控土地流轉方向，實現土地有序流轉

土地本身的特殊性決定了它在國民經濟發展中的重要地位，調控土地在一二級市場的流轉方向，遵循土地利用的社會利益本位，實現土地有序流轉，其意義不言而喻。遵照契約精神，按照合同原則，鼓勵農民有序流轉土地權利，集中優勢發展各類專業大戶或農村專業合作社等多種形式的規?；洜I，真正做到農地農用，有序流轉。具體措施如下:1．優先向關系國計民生的農業生產專業大戶提供用地，確保農地農用。2．倡導農產品深加工公司加農戶的集約化生產模式，努力提高農業生產附加值，提高農民收入。3．國家有計劃對農村專業大戶和農村專業合作社提供資金支持和稅費減免，甚至是財政補貼，調動農業生產積極性。

(三)遵循市場經濟規律，確保土地合理使用

在當前我國經濟發展方式轉型與社會轉型的關鍵時期，各種矛盾逐漸顯現:國家與集體土地所有權與個人土地權益之間的矛盾;國家對土地宏觀調控與地方財政對土地依賴之間的矛盾;土地資源有限與土地資源浪費之間的矛盾;城鄉差距拉大與共享改革成果之間的矛盾。通過法律對土地權益的配置與調控，削弱政府對土地利用與收益的權力，賦予個人更多土地權益，優化產業結構，豐富經濟發展模式，集約化用地，提高土地使用率，在符合國家土地宏觀調控目標的基礎上，合理使用土地，逐步縮小城鄉差距，讓農民享有土地帶來的更多財產性收入和社會主義市場經濟成果。具體措施如下:1．土地管理部門應注重宏觀調控，重點控制用地方向，減少審批環節，間接提高用地效率。2．土地管理部門應注重事后監管，嚴厲打擊圈地行為和不按審批用地性質用地行為，涉嫌犯罪的移交司法機關，讓土地不法者產生敬畏，不敢違法用地。

(四)調整土地收益分配，切實做到權益共享

十報告提出，“提高農民在土地增值收益中的分配比例”。怎樣提高農民的土地財產性收入，讓農村土地權益最大化，是的重要內容。當上述措施都還不足以保障這一目標實現時，就只有運用稅收這一宏觀經濟調節杠桿來調整土地權益分配。具體措施如下:1．針對現行土地管理制度將農民排斥在土地增值收益分配體系之外，那么在利益分配的最后環節可創設土地增值收益補償稅來保障農民土地權益。2．開征房產稅，增強地方政府提供基本公共服務的能力，以此來反哺新型城鎮化過程中的農民。

(五)完善農村社會養老保險制度，淡化土地養老模式

我國農村居民養老保障模式單一，隨著城鎮化進程的不斷深入，家庭和土地的養老保障功能越來越弱。失地農民怎樣養老?他們為國民經濟發展付出了最寶貴的生產資料土地，理應由國家統籌納入社會養老保障體制一并解決這一社會問題。農村土地流轉機制要想加快，就必須通過各種途徑宣傳農村社會養老保險制度，引導農民積極參加新型農村社會養老保險。至2009年試行新型農村社會養老保險以來，截至2013年3月底，全國城鄉居民參保人數達到4．86億人，其中領取養老金的老年居民達到1．33億人，有12個省整合新農保和城居保，制定實施統一的城鄉居民養老保險制度，有13個省級和1572個縣級行政區提高了基礎養老金標準，全國月人均養老金水平78．6元，基金累計結余2504億元，其中個人賬戶基金累計結余2200億元。［3］就目前而言，規范農村養老保險金相關的運行機制，最大程度的保障老年農民的利益，是新型城鎮化建設和保障社會和諧所必須做到的。具體措施如下:1．降低個人繳存比例，努力提高農村社會養老保險覆蓋率。2．逐步統一城鎮養老保險和農村養老保險，為經濟二元制破冰探索可行途徑。

五、結語

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論文關鍵詞 出嫁女 土地 權益保護

婦女土地權益保護問題由來已久，主要表現為農村婦女未能獲得法律規定的完整的土地權利。盡管法律上男女早已獲得了平等地位，但事實上這種平等并未完全實現，由于種種原因，婦女權益受到侵犯的情況時有發生。本文以廣東“出嫁女”為視角，通過分析農村出嫁女土地權益受到侵害的現象，剖析出嫁女權益的法律保護與傳統思想觀念沖突的深層原因，以便探討如何在地方立法層面做到保護出嫁女權益，為解決出嫁女權益糾紛開拓新思路，實現男女平等。

一、出嫁女的概念

“出嫁女”是一個帶有廣東地方特色的典型詞匯，其外延非常廣泛。狹義的出嫁女專指與本村以外的男子結婚、戶口仍留在本村的婦女。廣義的出嫁女還包括嫁入本村、戶口也遷入的“嫁入女”，離婚或喪偶的出嫁女，招郎入戶的出嫁女，以及上述人員的子女等。

二、出嫁女土地權益受侵害的表現

（一）出嫁女的土地承包經營權失去保障

根據我國《土地管理法》、《農村土地承包法》、《婦女權益保護法》等法律和行政法規，出嫁女與其他村民一樣享有土地承包經營權、宅基地使用權、村集體經濟收益分紅權和土地征用補償款分配權等土地權益。然而在現實生活中，“增人不增地，減人不減地”的土地政策導致了農村婦女在出嫁后土地承包權等權利被剝奪。

（二）出嫁女的繼承權受損

根據《中華人民共和國繼承法》第十條規定，子女為第一順序的繼承人。但在實際生活中，由于受傳統觀念的影響，女子結婚后，就理所當然地喪失了對其父母遺產的繼承權。在農村，村民大多奉行“養兒防老”的思想意識，贍養老人的義務主要由兒子承擔，因此，父母去世后留下的遺產只由兒子繼承。對此，女兒也沒有行使自己繼承權的意識。

（三）出嫁女的戶口遷移權受限制

由于目前農村戶口利益優厚，經濟發達村的出嫁女不愿意把戶口遷到其它地區。因此，本村出嫁女的戶口沒有遷出，嫁入本村的出嫁女又不斷增加，在利益分配時就“僧多粥少”，村民們認為自身的利益減少了，所以排斥出嫁女。有的地方甚至要求與外村男子結婚的本村婦女，結婚登記時需交納一定的限期遷出戶口的押金，到期不遷出戶口的，扣除繳納的押金，本人及子女不再享受村民的一切待遇。

（四）出嫁女的股份分紅權及集體福利被剝奪

發達地區出嫁女大多數權益受限制都是通過股份分紅的形式表現出來的，村委會以通過表決股份分紅方案的形式，限制或者剝奪出嫁女的股份分紅權，并且很多村在農村合作醫療、外出旅游等集體福利上，限制或剝奪出嫁女享受該福利。

三、廣東省出嫁女權益保護的地方立法成果及存在的不足

（一）廣東省有關出嫁女權益保護的地方立法成果

1.遵循上位法，地方立法保駕護航

根據上位法的精神及結合廣東省自身社會經濟發展現狀，2007年廣東省人大常委會審議并通過了《廣東省實施〈中華人民共和國婦女權益保障法〉辦法》，廣東省各市縣也根據該《辦法》制定了相關地方婦女權益保障條例和政策性規范文件，并有部分條例和文件已涉及到了出嫁女權益的保護，如南海的《關于推進農村兩確權，落實農村“出嫁女”及其子女合法權益的意見》（簡稱11號文）等等。

2.政府牽頭，成立專門維權機構

為保障地方立法條例落實到位，廣東省部分地區還設立專門機構負責保護婦女權益條例的具體實施，如《珠海市婦女權益保障條例》規定成立婦女事務咨詢委員會，成員為政府相關部門負責人、婦女事務領域專業人士、社會組織和市民代表，職責是向政府提供涉及婦女權益的法規、規章和政策制定和實施的意見和建議，并做好政府相關政策的解釋工作?；葜菔幸哺鶕臼星闆r也設立惠州市農村出嫁女權益保障工作領導小組負責出嫁女權益保護的各項事務。

3.戶口遷移權利保護

《廣東省實施〈中華人民共和國婦女權益保障法〉辦法》第二十四條規定，農村集體經濟組織中的婦女，結婚后只要戶口仍在原所在地，或者離婚、喪偶后戶口仍在男方家所在地，并履行相關義務，本人及符合政策生育的子女，仍然享有和其他人平等的權益。

4.開展農村股份合作制改革

深化農村經濟體制改革，完善農村基本經濟制度必須適應經濟市場化不斷發展的趨勢，使股份制成為公有制的主要實現形式，建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度。

5.“兩確權”與“五同”并舉

南海區委、區政府出臺的《關于推進農村兩確權，落實農村“出嫁女”及其子女合法權益的意見》，首次提出要貫徹男女平等原則，按照“五同”原則進行股權配置。按照文件要求，在“兩確權”的過程中，要全面檢查和清理農村股份章程，剔除違法違規條款。

（二）廣東省有關出嫁女權益保護方面存在的不足

出嫁女權益問題情況十分復雜，牽涉眾多村民利益，解決起來難度較大，盡管各級政府和相關部門利用調解、行政等手段為解決出嫁女權益問題做出了一定的努力，但是處理效果不盡人意，仍存在許多不足之處，如：

1.違法的村規民約過多，難以徹底清理

部分村民片面理解《村民委員會組織法》，過分強調村民自治，認為“村民自己的事情自己管理”，忽略了“依法”的原則，盡管他們知道這些規定與有關法律相悖，但由于它符合農村的傳統觀念和風俗習慣，保護了其他村民的經濟利益，受到當地大多數村民的擁護。如果突然大面積清理這樣的違法村規民約，會觸及眾多村民的既得利益，可能會引發更多社會不安定因素，因此要徹底清理違法村規民約難度較大。

2.出嫁女權益保護的對象不明確

出嫁女的自身情況非常復雜，有的婚后戶口掛在娘家，但本人不在本村居??；有的戶口和居住地均在本村，但沒有承包地；有的婚后戶口、居住地和承包地都在本村。究竟哪些出嫁女才有權利享受村集體經濟收益？目前都沒有明確的法律依據。

3.出嫁女權益保護的法律體系缺失

目前，涉及出嫁女的法律法規和規范性文件主要包括《憲法》、《婦女權益保障法》、《土地承包法》、《廣東省實施〈中華人民共和國婦女權益保障法〉辦法》、南海的《關于推進農村兩確權，落實農村“出嫁女”及其子女合法權益的意見》、《珠海市婦女權益保障條例》、《東莞市農村股份合作經濟組織股東資格界定辦法》、《惠州市農村出嫁女權益問題專項治理方案》等等，對出嫁女問題作出具體規定的大多數是條例和規范法文件，甚少法律對出嫁女權益保護問題作出具體規定，因此各地方規定會參差不齊，沒有很好地把各地方先進經驗結合起來作出統一規定。

4.司法救濟系統不完善

目前由于法律規定的不完善，出嫁女維權事件在立案層面就出現了很大問題，作為民事案件，法院認為村委會與村民之間不是平等主體關系，不予受理；而作為行政案件，村委會是自治組織，沒有行政主體的資格，法院也不予受理。因此導致許多出嫁女投訴無門，出嫁女重復上訪、集體上訪不斷發生。

四、出嫁女權益保護的對策

（一）加強法制建設，完善法律法規

廣東省各市區應根據上位法及自身的實際情況，制定相應的法律法規和政策性規范文件，針對出嫁女權益保護問題作出更為詳細、具體的說明和闡述。另外還可在相關法律中制定對侵犯出嫁女合法權益的行為人或組織的處罰規定，并使之具體化，提高可操作性。

（二）制定村規民約備案和審查監督條例

制定村規民約備案和審查監督條例，未經備案不具備法律效力。同時，防止地方立法與現行國家法律法規沖突，規定將清理和糾正村規民約及集體組織章程中歧視、侵害出嫁女權益的條款，確保村規民約及集體組織章程不與國家法律、政策相抵觸。

（三）通過立法推行農村股份合作制

依據“生不增、死不減，進不增、出不減，可繼承、可轉讓”的原則，在清產核資的基礎上，將集體資產量化為一定量的股份，然后按照一定的條件將股份分配給具有股東資格的村民。同時在配股的過程中，取消了男女差別，主要根據戶籍、年齡、貢獻等條件進行配股，股份固化后，股東永遠享有股權，不因生產、生活的變化而變化，是徹底解決出嫁女問題的辦法之一。

（四）地方立法應注重保護出嫁女政策參與權

出嫁女維護自身權益的力量也是至關重要的，因此可以通過立法保護出嫁女參與村民自治的權利，保障出嫁女在農村重大事項決策中的參與權，改變現有立法層面中缺乏出嫁女權益代表的情況，通過法律保護女性的政策參與權，出嫁女群體才能真正參與自身權益政策法規的制定中，才能激發出嫁女群體積極參與地方立法決策的各項工作的熱情。

（五）通過立法明確規定出嫁女權益專門機構的權限

由于女性其特殊的社會地位，往往很難有廣泛影響力的權益代表，《廣東省實施規定》等廣東一系列立法中，對于維護出嫁女權益的責任方有了更加明確的規定，即由婦聯主導的兼有政府各個涉事部門組合的維權小組，故此筆者認為，地方立法保護出嫁女權益，不僅要設立專門的工作小組，還應該讓小組工作有法可依，通過立法明確規定其日常事務及行政權限，該工作小組才能成為出嫁女權益保障的代言人，從而建立起一套完善的出嫁女女權益保障制度。

（六）完善司法救濟系統，暢通救濟渠道

借鑒南海建立“行政引導為主，司法強制為輔”的解決出嫁女問題的處理原則。首先由符合資格的出嫁女及其子女向鎮政府申請裁定，鎮政府核實后作出行政處理決定書，村民小組如果在規定期限內既不執行也不提起復議或訴訟，鎮政府就可申請法院強制執行，一旦進入司法程序，法院在認定政府的行政處理決定合法后，將按強制執行有關程序使生效的行政處理決定得到及時有效執行。

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我國總體上進入了破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局重要時期，必須把握當前工業化城鎮化深入發展的階段性特征，順應億萬農民過上美好生活的愿望，積極探索建立農民退出集體經濟組織的補償機制，加快城鎮化進程。

現行體制使進城農民不愿退出集體經濟組織

農民離開農村到城鎮居住生活，成為真正意義上的城市居民，退出集體經濟組織是一個基本標志。

現實的農村集體經濟組織是以行政村或村民小組為單位，全體村民依據相同的本地農業戶籍對村組集體資產實行共同所有。在現行體制下，農民對集體資產所擁有的所有權與農民具備本地農業戶籍是不可分割的，即當農民失去本地農業戶籍時，他擁有的集體資產所有權隨即消失，建立在所有權基礎上的其它經濟權益也自動消失。我國各地農村差距很大，但對大多數農村而言，集體經濟組織的主要資產就是土地，農民失去集體經濟組織成員資格即本地農業戶籍時，就自動失去對集體土地的所有權與承包權以及相應的經濟利益。如果農民因進城得到的利益不足以補償因退出集體經濟組織而造成的損失時，他是不愿意退出集體經濟組織的。

《農村土地承包法》對農村集體經濟組織成員放棄土地承包權利以及不自己耕種承包土地行為的規定是：集體經濟組織成員可以自愿放棄承包土地的權利；承包期內，承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉。承包期內，承包方交回承包地或者發包方依法收回承包地時，承包方對其在承包地上投入而提高土地生產能力的，有權獲得相應的補償。這些規定有利于保護農民合法的土地承包權益，但也意味著農民在退出集體經濟組織時，只能得到自己在提高土地生產力方面投入的補償，而得不到其它利益補償，其中暗含的意思是進城后退出集體經濟組織的農民得到的經濟利益必然地要高于他們原來在農村能夠得到的經濟利益。但事實并不如此，在現階段承包地對農民還具備社保作用而且城鄉社保制度分離的背景下，如果進城農民沒有享受到城鎮居民的社保待遇，則必然阻礙農民退出集體經濟組織的積極性。

農民難以退出集體經濟組織的影響

第一，農民難以變為城鎮居民。按照《農村土地承包法》規定，農民全家近入小城鎮落戶后，可以保留土地承包經營權，遷入社區并轉為非農業戶口的，必須將所承包土地交回集體經濟組織。前一種情況，農民實際上是居住在城里的農民工，在不能享受城鎮居民所擁有的社會保障時，一遇情況變化，他可以隨時回農村經營那份具有保障功能的承包地；后一種情況，因為身份轉變后要無償交回承包地，如果對未來生活沒有確定絕對的把握，農民是不會輕易做出這種選擇的。我國城鎮化率所指的城鎮人口，實際上包含著在城里暫居或者長期居住的農民，他們是事實上的城鎮居民，但法理上他們卻是農民。因為退出集體經濟組織時得不到補償，在社保制度還不能對他們進行全覆蓋的情況下’他們只能保留農民身份。

第二，農業經營規模難以擴大。盡管近些年來農民工合法權益的落實狀況得到了極大改善，但總體上農民工身份的二重性目前還沒有得到根本改變。面對未來具有不確定性，農民工無論在城里的狀況如何，還不能完全放棄農村承包耕地，大多數農民工還要繼續程度不同地耕種承包土地，維持著家庭小規模的農業經營，使得土地規模經營難以有效擴大。

第三，農村的各種要素資源持續浪費。因農民工難以融入城市而造成的農村要素資源浪費現象，一是表現為住房建設占地日益增多，土地資源利用率不高。二是農民不斷翻建新建的住房大多長期閑置。不少農村新房對農民實際上相當于是節假日旅店，造成農民的資本與勞動浪費，至少是低效使用。

建立農民退出集體經濟組織補償機制的建議

首先，實行農民工社會保障與土地承包權的互換。農民工不愿意退出集體經濟組織，很重要的一個原因就是農民工的社會保障尤其是養老保險沒有解決好，他們在城里生活沒有安全感，對未來生活還有后顧之憂，而他們擁有的承包地，既是生產資料，也是他們維持基本溫飽生活的最后保障。在逐步健全與完善農民工社會保障體制的過程中，可以把農民工參加社會保障的狀況與他們擁有的承包地經營權聯系起來予以綜合考慮，對于社保繳費年限累計達到可以維持基本生活的農民工，應給予他們城市居民平等待遇，并由農村集體經濟組織收回其承包地經營權。

其次，逐步改革現行農村宅基地的基本政策規定。現行農村宅基地制度是制約農民退出集體經濟組織的另一重要因素。一方面，一宅兩制房地分離、無償取得長期使用、不準流通漠視產權是現行宅基地制度的重要特征，這種制度助長了農民“不要白不要”心理，多占、侵占宅基地的問題難以制止，閑置宅基地也難以收回，造成資源浪費。另一方面，以宅基地“集體所有”為由限制農房在本集體成員以外流轉，使農戶多年積累的房屋財產不能順利變現，即便進城定居也難以合棄在農村的房產利益，與現實發展不相適應。應在繼續堅持“一戶一宅”，有面積限額，體現公平，合理保障農民住房用地的同時，實行有償使用制度，實現所有權與使用權的有機統一，允許合法的宅基地使用權隨房產買賣流轉，保障進城農民的財產權益。

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關鍵詞：土地發展權；農地權能；收益

一、國內外土地發展權下農地權能與收益研究動態

（一）關于土地發展權理論的研究動態

1.關于土地發展權。土地發展權（Land Development Right）的提出源于20世紀40年代英國制定的《城鄉規劃法》，土地發展權在之后逐漸成為國際性的主要土地調控政策。Richard L. Barrows 等（1975）指出土地發展權是從土地產權權力束中分離來的，可以在市場上轉讓的權利。中國于1992年編制的《各國土地制度研究》中引入了土地發展權概念。周其仁（2014）認為保護產權，就是保護產權主體選擇不同的資源利用方式，包括放棄自用、取一個合適的價格轉給他人利用的權利。張遠索等（2015）認為農地發展權實質上是農地產權人犧牲實際發展所獲得的機會成本補償的收益。

2.關于土地發展權制度。1947年英國頒布《城鄉規劃法》標志著土地發展權制度誕生，英國對于土地增值收益形成了漲價歸公模式。張友安（2006）認為將土地發展權分為國家土地發展權、集體土地發展權和個人土地發展權，有利于統籌土地用途的微觀經濟利益、社會整體經濟利益、生態利益。陳錫文（2014）認為一個完善的土地制度，必須在保障土地權利人權利和嚴格實行土地用途管制這兩者之間保持平衡。

3.關于土地發展權轉移制度。Gerald （1961）第一次提出土地發展權轉移思想。1968年美國建立第一個土地發展權轉移制度的法律文件。Joshua M. Duke等（2003）指出為保護耕地、讓土地所有者能夠獲得正常的耕地發展權權益，美國在分區制度基礎上，創立了可轉讓的、可購買的和可市場化的發展權制度，其增益方面采取漲價歸私模式。Gary Wolfram （1981）認為允許開放空間土地發展權進行交易，可實現林達爾均衡，同時能更有效地保護開放空間。臧俊梅等（2007）認為建立可轉移農地發展權制度有利于實現農業規?；?、有效保護耕地和生態環境以及增加農民收入。張世全等（2013）指出城鄉建設用地增減掛鉤制度掛鉤指標的價值在于級差地租存在的前提下，通過耕地保護外部性轉移，獲得土地發展權利而帶來巨額土地經濟收益。

（二）關于土地權能的研究動態。

1.關于權能。阿爾夫?羅斯（1967）提出了一個明確的權能（Kompetenz）定義并認為權能在本性上具有可能性、規范性、處分性、表示性。斯普蘭克林（2007）認為財產權利中最重要的權能有排他權、轉讓權、占有使用權。黃少安（2004）指出對財產的任何權利都由兩部分基本內容――權能和利益構成，其中權能是基礎，利益是因權能而獲得經濟代價。付夏婕（2011）認為伴隨著權利形態的不斷變化，實現其內容的權能也處于變化當中。

2.關于土地權能。馬克思指出資本主義生產方式最重要的結果之一就是，它一方面使土地所有權從統治和從屬的關系下完全解放出來，另一方面又使作為勞動條件的土地同土地所有權和土地所有者完全分離。諾斯（1937）指出只有創造或模仿或接近私有的土地所有權和自由的勞動力市場這樣一種重要的制度發展，持久的經濟增長才可能出現。諾思（1981）指出，國家只是在有效的產權與國家管理者的福利最大化目標一致的限度內，才會鼓勵和規定有效的產權。湯普森（1990）指出沒有復雜的使用權、獲得權和占有權概念，土地制度就一天也不能存在。黃少安（2004）認為土地產權應包括最基本的四項權能即歸屬權、占有權、支配權和使用權。

3.關于土地權能結構。畢寶德（2010）認為土地產權權能包括土地所有權、土地發展權等十余項權能。鄒秀清等（2011）認為土地權能結構包括占有、使用、收益和處分四項基本權能，基本權能是由若干權能支組成的權能束。韓?。?014）認為實行土地所有權、承包權、經營權“三權分離”，應賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。

4.關于土地權能收益。Ed Nasals （2001）認為政府征用土地，補償標準的合理制定可依據保障失地農民合理利益的成本來確定，或者根據被征土地所承載農民安置的實際社會成本來確定。蔡玉梅（2010）認為應從環境保護、生態建設、農林牧漁業開發、建設用地開發等多方面探索未利用地利用與管理模式。黃祖輝（2014）指出沒有土地承包權的有效交易，不僅影響農民土地權益的實現，而且不利于進城農民的市民化。簡新華等（2008）提出應建立土地承包經營權與宅基地使用權良性退出的利益補償機制。羅必良（2013）認為農村土地制度變革應從保障農民的土地福利功能轉向強化農民土地財產功能，促進農民財產性增收。劉世錦等（2014）指出在工業化和城鎮化推進過程中，要在農戶和政府之間合理分配土地增值收益。周躍輝（2014）提出按權能分配農村集體土地的增值收益總額。

二、國內外土地發展權下農地權能與收益研究的文獻評述

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【關鍵詞】土地征收；農民；合法權益

一、引言

隨著我國城市化建設進程的不斷加快，很多農村集體土地被征收為國有土地，被征地農民數量持續增加，如何保障土地征收過程中農民的合法權益，已經成為當前城市建設以及國土管理的重要內容。如果被征地農民合法權益保護不當，很容易引發征地糾紛問題，這對于地區的政治、經濟、社會發展都會造成嚴重的不良影響。因此，必須高度重視被征地農民的合法權益，進一步規范完善被征地農民權益保護補償機制，這對于促進城市化建設，維護社會秩序穩定也具有非常重要的作用。

二、農民土地權益有關內容概述

農民土地權益主要是指農民基于擁有土地，所享有的政治權利和經濟利益，主要包括三方面的內容：第一，享有土地經濟權益。一方面農民作為土地所有權者，依法享有土地財產的擁有、使用以及處置等相關的財產權益；另一方面，由于土地在土地市場中可以進行承包經營、產權抵押、擔保等，因而通過土地市場的交易也可以獲得相應的經濟收益。第二，享有土地政治權益。這方面主要是指農民憑借享有土地所有權而衍生來的相關的政治權益，包括了享有參與權、知情權、決定權以及監督權等相關的土地政治權益。第三，享有土地社會權益。有專家研究提出農民享有的土地社會權益，主要是相關的住房、社會保障、勞動就業等權益，也就是被征收土地農民同樣應該確保就業、醫療、教育、養老等方面的合法權益受到保護。

三、當前農民土地權益保障問題分析

當前，在土地征收過程中，一些農民的土地合法權益收到了影響，主要表現在：在土地征收實施過程中，對于一些土地征收項目審批實施過程中，農民依法享有的知情權、參與權和監督權得不到有效的保障。在土地征收補償過程中，有些地方對于農民的補償，在標準上沒有按照經濟發展水平作出調整，在具體補償過程中也沒有充分考慮土地的增值收益，賠償范圍有的僅僅是直接損失，對于各項間接損失沒有考慮。在土地征收過程中，農民土地權益保障上，深入分析問題成因，主要在以下幾方面：

1.土地征收制度還有待于進一步的健全完善。在土地征收制度上，有些地方還沒有進行進一步的細化配套完善，土地征收制度體系中還有著不少的漏洞。比如，有些地方的土地征收政策制定過程中，違反了市場經濟原則，往往政府部門或者是用地企事業單位在征地過程中處在土地增值收益的優勢位置，農民合法權益受到影響。有的地方一定程度上存在著濫用土地征收權的問題，甚至在一些不合理的招商引資活動中，隨意開展土地征收。

2.土地征收程序還不夠規范完善。當前，有些地方的土地征收程序中存在著不少的問題，特別是在土地征收過程中關于土地征收的決策程序，以及土地補償的有關標準、落實時限等方面，農民群眾當前還主要處在被動接受的地位，很多農民無法直接參與土地征收補償政策的制定落實中，主要是由政府以及村民委員會等作為政策制定的主體。當被征地農民土地補償難以滿足農民群眾的心理預期時，很容易出現各種征地糾紛問題。

3.土地征收的監督制度還不夠完善?，F階段土地監督部門主要是由國土資源部門來落實，但是土地征收工作往往是涉及到地方政府重大項目建設的核心工作，因此僅僅依靠國土資源部門，對于土地征收過程中有關政策程序的制定、有關補償標準的落實等，還無法進行有力的監督約束。此外，一些地方政府政績觀不夠合理，在政績的驅動下，沒有合理擺布招商引資、項目建設和土地資源的位置，土地征收實施過程中一定程度上存在著急功近利的問題。

四、土地征收中的農民權益保障相關問題研究

1.對土地征收有關政策、制度體系進行設計優化。維護農民土地權益，關鍵在土地征收政策、制度上應該進一步細化完善，提高政策體系設計的合理性。一方面，應該堅持土地征收在程序方面的公正、公平、公開，對土地征收權進行嚴格限制，堅持以國家利益和征地范圍控制要求開展土地征收，嚴格落實土地征收管理中有關兩公告一登記的相關程序要求，進一步提高土地征收實施過程中農民的參與程度，強化對土地征收工作整個環節流程的監督管理；另一方面，在土地征收有關政策的設計制定方面，應該把維護被征地農民的合法權益作為一項核心內容，既要充分明確農民作為集體土地產權主體應當享有的合法嘁媯進行合理的補償，同時也應該妥善處理好被征地農民在教育、養老、醫療等方面的合法權益，解決農民被征地的后顧之憂。此外，還應該進一步建立完善土地征收仲裁機構，為農民土地權益維護提供健全渠道，這對于穩定社會秩序，保障土地征收工作穩步推進也非常重要。

2.土地征收過程中切實維護好農民群眾的利益。在土地征收過程中，作為國土、社保等部門應該綜合采取多項措施，共同維護好農民的合法土地權益。第一，在土地征收過程中，應該完善征地補償測算方法，合理確定補償標準。尤其是應該充分考慮不同地區的土地資源條件、經濟發展水平、土地區位等一系列相關因素，制定更加合理公平的征地補償標準。同時，還應該堅持土地征收補償與經濟社會發展相協調，完善與社會總體收入、消費水平相適應的征地補償標準動態調整機制。第二，應該注重通過多種方式對被征地農民進行妥善地安置，特別是在征地補償方面，應該改變傳統的單一貨幣補償安置方式，增加拓展就業途徑、為被征地集體和農民保留適當產業發展用地或資產經營權等多種方式，確保被征地農民能夠形成長期穩定的收入來源。第三，應該注重進一步加強對被征地農民的社會保障力度，特別是政府部門和用地單位等，應該全面落實好有關的社會保障資金，進一步提高土地增值收益中用于被征地農民的比例，逐步提升被征地農民的社會保障水平。

3.提高土地征收實施過程的規范化水平。在土地征收實施過程中，應該明確有關部門的工作職責，堅持把維護農民土地權益作為核心內容，嚴格按照“先保后征”的原則，嚴格按照既定的征地補償的內容和標準，做好土地征收工作。首先，在經辦過程中，應該進一步加強審核把關，嚴格按照認定程序，對被征地對象基本資料進行審查、審核、公示，準確界定好征地面積、承包土地面積、納入保障對象的戶籍人口等。其次，應該注重進一步完善土地征收實施方案，將土地征收的具體實施方案及操作規程進行合理完善設計，確保政策明確易操作。進一步落實征地信息公開制度，建設用地獲批后，將征地批復文件、征地告知書、一書四方案、征收土地公告和征地補償安置方案公告，向社會主動公開，主動接受群眾監督。第三，應該針對土地征收工作建立聯動機制，組織人社、財政、國土、公安、扶貧、審計等部門協同，嚴格按照政策標準、經辦程序、經辦時限等要求，開展土地征收以及農民權益保障，加強對違規申報的清理排查，以真正維護好被征地農民的合法權益。

五、結語

依法保護被征地農民的合法權益，應該堅持法治化道路，對土地征收制度進行規范優化，嚴格按照法律法規開展土地征收工作，并依法保障農民的政治、經濟、社會、文化權益，確保被征地農民得到及時的補償安置，以有效地減少征地糾紛，避免各類社會矛盾問題，推動城市化建設進程的穩步發展。

參考文獻：

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[2]朱寶麗.中國土地用途監管失靈的法律分析[J].國土資源科技，2014，31（5）：113-119.

篇9

第一條  為了妥善處理土地權屬爭議，保護土地所有者和使用者的合法權益，根據《中華人民共和國土地管理法》（簡稱《土地管理法》，下同）和有關法律、法規、政策，結合我省實際，制定本辦法。

第二條  本辦法所稱土地權屬爭議，是指公民之間、法人之間、 其他組織之間及其相互之間，對土地所有權、使用權歸屬的爭議。

第三條  本辦法適用于我省行政區域內土地權屬的確定和爭議的處理。但法律、 法規另有規定的除外。

第四條  土地權屬爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由鄉（含鎮，下同） 以上人民政府處理。

縣（含縣級市、區，下同）以上人民政府處理土地權屬爭議，由土地管理部門具體負責。

第五條  鄉以上人民政府應當按照下列管轄范圍處理土地權屬爭議：

（一）農民（含在農村的非農業戶口居民，下同）之間、農民與農村集體經濟組織（或者村民委員會、村民組，下同）之間的土地使用權爭議，由爭議土地所在地的鄉人民政府處理；

（二）除前項規定以外的土地權屬爭議，由爭議土地所在地的縣或者市人民政府處理；

（三）爭議土地涉及兩個以上行政區域的，由有關人民政府共同的上一級人民政府處理。

第六條  處理土地權屬爭議，必須遵循下列原則：

（一）依照法律、法規、規章和政策；

（二）尊重合法契約；

（三）兼顧歷史與現實；

（四）公平和公正。

第七條  在土地權屬爭議解決前，任何一方不得擅自改變土地現狀，不得破壞地上建筑物、附著物。

第二章  土地權屬確定的依據

第八條  下列文件或者證明應當作為確定土地權屬的依據：

（一）《土地管理法》施行前，人民公社或者鄉人民政府對農民新建、翻建房屋用地的批準文件；

（二）《土地管理法》施行前，經鄉以上人民政府或者其授權機關批準征用、劃撥、占用土地的文件；

（三）《土地管理法》施行后，鄉以上人民政府依法批準征用、劃撥、占用土地的文件以及縣以上人民政府頒發的《國有土地使用證》、《集體土地所有證》、《集體土地使用證》；

（四） 依法簽訂且已經生效的國有土地使用權出讓合同；

（五） 已經生效的人民法院關于土地權屬的判決書、裁定書、調解書。

第九條  下列證明、協議文件，經鄉人民政府或者縣以上土地管理部門認定其合法、真實后，可以作為確定土地權屬的依據：

（一）《土地管理法》施行前的農村宅基地證；

（二）土地權屬界線協議書或者土地調查的有關資料；

（三）租用、抵押等用地契約；

（四）私有房屋所有權證；

（五）房產登記證；

（六）房屋買賣契約；

（七）解放后沒收敵偽房產以及與土地有關的資料。

除前款規定外，經縣以上人民政府確認的證明、協議等有關資料，也可以作為確定土地權屬的依據 .第三章  集體土地權屬的確定

第十條  農民集體土地所有權按照《農村人民公社工作條例修正草案》（簡稱《六十條》，下同）的規定確定。自《六十條》施行之日（1962年9月27日）起，至《村鎮建房用地管理條例》施行之日（1982年2月13日）止，根據《六十條》確定的農民集體土地所有權，由于下列原因發生變動的，按照變動后的狀況確定土地所有權：

（一）行政區劃調整時調整了土地權屬；

（二）村、隊、社、場合并或者分立；

（三）國家建設征用土地；

（四）因非農業建設、農田基本建設、自然災害等原因進行過土地調整。

行政區劃調整時，土地權屬未調整，一方農民集體土地在另一方行政區域內的，土地所有權不變。但經雙方同意調整土地或者一方對另一方給予補償的，可以按照調整后的狀況確定土地所有權。

第十一條  《村鎮建房用地管理條例》施行前，農民建房占用的宅基地（含院落占地，下同），自其施行之日起至《土地管理法》施行之日（1987年1月1日）止，未經拆遷、改造翻建的，按照現有實際使用面積確定土地使用權。

《土地管理法》施行后，農民新建房屋占用的宅基地沒有超過當地政府制定的宅基地面積標準的，按照現有宅基地面積確定土地使用權。

第十二條  農村實行后，村農民集體所有的土地已經分別屬于村內兩個以上集體經濟組織所有的，可以確定給各該集體經濟組織所有。

第十三條  鄉、村興辦企業、事業和農民個人建房占用集體土地的，土地所有權屬于農村集體經濟組織，土地使用權屬于使用者。

第十四條  農村集體經濟組織內部發生房屋買賣的，土地所有權不變，土地使用權屬于房屋所有者。

第十五條  農村集體經濟組織使用其他農村集體經濟組織的土地，連續使用已滿20年，并且在此期間一方未要求返還的，土地所有權屬于使用者。但雙方另有協議的除外。

第十六條  經農村集體經濟組織同意，將集體土地作為投資與法人、 其他經濟組織聯營的，土地所有權不變，土地使用權屬于聯營單位。

第十七條  城市市區內原屬于農村集體經濟組織所有的土地，現仍為農村集體經濟組織或者農民個人使用的，土地所有權不變，土地使用權屬于使用者。

第四章  國有土地權屬的確定

第十八條  《六十條》施行前，全民所有制、 城鎮集體所有制單位使用的農民集體土地（含農村實行合作化前屬于個人所有的土地），《六十條》施行后未確定給農民集體使用的，其土地所有權屬于國家。

第十九條  自《六十條》施行之日起，至《國家建設征用土地條例》施行之日（1982年5月14日）止，全民所有制、城鎮集體所有制單位使用農民集體土地，符合下列條件之一的，其土地所有權屬于國家，土地使用權屬于使用單位：

（一）簽訂過土地權屬轉讓等有關協議的；

（二）接受農民集體饋贈的；

（三）經縣以上人民政府批準使用的；

（四）安置了該農民集體勞動力或者給予一定補償的；

（五）用地單位原為農村集體所有制單位，以后轉為全民所有制的。

第二十條  農村集體土地在農村集體經濟組織成員全部轉為非農業人口后，其土地所有權屬于國家。

第二十一條  城市市區內，農村集體經濟組織在屬于其所有的土地上從事房地產開發，將建成的房屋出售給本集體經濟組織以外的單位或者個人的，該房屋使用范圍內的土地的所有權屬于國家，土地使用權屬于房屋所有者。

第二十二條  通過解放初期接收或者《六十條》施行前以買賣、贈與、繼承等方式獲得地上建筑物、附著物而使用國有土地的，土地使用權屬于建筑物產權所有者或者附著物管理者。

第二十三條  單位或者個人使用的國有土地，無償轉讓給其他單位或者個人使用已滿20年，并且在此期間未要求返還的，其土地使用權屬于現使用者。但雙方另有協議的除外。

第二十四條  依法開發利用國有土地（含征用后未進行非農業建設并暫由農民耕種的土地），其土地所有權不變，土地使用權屬于開發利用者。

第二十五條  單位或者個人依法在國有土地上建造房屋的，土地使用權屬于房屋所有者。

第二十六條  兩個以上單位聯合開發國有土地，能夠劃清界線的，分別確定土地使用權；無法劃清界線的，土地使用權共有，按照各自的建筑面積所占有的比例確定土地使用權。

第二十七條  國有土地上的建筑物出租、出借給任何單位或者個人，土地使用權仍屬于建筑物產權所有者。

第二十八條  依法抵押國有土地使用權，抵押人未能履行到期債務或者在抵押合同有效期間宣告解散、破產的，土地使用權屬于抵押權人。

第二十九條  城市市區的土地，包括耕地、林地、水面、荒山、荒地、灘涂等，其土地所有權屬于國家。但法律另有規定和本辦法第十七條規定情形的除外。

第五章  土地權屬爭議的處理

第三十條  當事人向有管轄權的人民政府（簡稱政府，下同）申請處理土地權屬爭議，應當以書面形式提出。

第三十一條  土地權屬爭議處理申請書應當載明下列事項：

（一）申請人的名稱、地址、法定代表人或者負責人的姓名、職務，或者申請人的姓名、性別、年齡、工作單位、住址；

（二）被申請人的名稱（姓名）、地址（工作單位）；

（三）爭議土地的地址；

（四）土地權屬爭議的具體事實和請求；

（五）有關證據材料及其來源。

第三十二條  政府收到申請書后，對符合本辦法第二條、第三條、第三十條、第三十一條規定的，應當予以受理。自決定受理之日起5日內，將申請書副本發送被申請人。

第三十三條  被申請人自收到申請書副本之日起15日內提交答辯書（附證據材料）。

第三十四條  對申請人持有合法的土地權屬證明，而被申請人確屬侵權的，按照《土地管理法》第五十三條規定處理。

第三十五條  政府處理土地權屬爭議，應當先予調解。經調解達成協議的，制作調解書。當事人應當在調解書上簽字或者蓋章，并加蓋政府處理土地權屬爭議專用章。

調解書自簽字、蓋章之日起生效。

第三十六條  政府對土地權屬爭議調解不成的，應當作出決定，并制作決定書。

第三十七條  土地權屬爭議處理決定書應當載明下列事項：

（一）申請人的名稱、地址、法定代表人或者負責人的姓名、職務，或者申請人的姓名、性別、年齡、工作單位、住址；

（二）被申請人的名稱、地址、法定代表人或者負責人的姓名、職務，或者被申請人的姓名、性別、年齡、工作單位、住址；

（三）申請人和被申請人陳述的土地權屬爭議的事實、證據；

（四）作出決定的依據和決定內容；

（五）不服決定的復議、起訴期限。

決定書應當加蓋政府處理土地權屬爭議專用章。

決定書自送達之日起生效。

第六章  附則

第三十八條  在各個歷史時期違反當時法律、法規、政策規定使用土地的，應當按照當時有關規定處理后，再依照本辦法確定土地權屬。

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關鍵詞：集體土地；使用權；建議

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A

1 重視準備工作

在開展農村集體土地所有權確權登記發證工作時，應當由該縣人民政府通告。農村集體土地確權登記發證工作，工作程序、內容應該執行《土地登記辦法》、要約束與保障并重，應該具有統一性、可靠性和完整性，還要采取便民措施，提高工作效率。

1.1 提高認識，強化領導

農村集體土地登記發證工作關系農村和農民群眾切身利益。為保質保量完成好農村集體土地登記發證工作，縣政府成立以分管縣長任組長，國土資源局局長任副組長，由國土、財政、農牧、發改、民政、林業、公安、交通等相關部門負責同志為成員的農村集體土地確權登記發證工作領導小組，負責組織領導全縣農村集體土地登記發證各項工作，協調解決好工作中遇到的重大困難和問題；領導小組在縣國土資源局下設辦公室，負責農村集體土地登記發證日常工作。該項工作由國土部門負責具體實施，各鄉鎮及縣直有關部門全力配合，任務要落實到人。

1.2 明確責任，加強配合

農村集體土地確權登記政策性強，涉及面廣。各鄉鎮及縣直有關部門要認真履行工作職責，加強協調配合，確保該項工作順利推進。

縣國土資源局負責土地登記發證工作的資料收集、地籍調查、權屬審核、技術指導服務、質量檢查等工作。各基層國土資源所負責與各鄉鎮的工作銜接及登記材料的受理等事項。充分利用“二調”和變更調查資料，收集分析檔案資料和非農業建設用地清查等有關資料。

1.3 強化監督，遵守法紀

土地登記工作具有很強的政策性和法律性，各鄉鎮及有關部門和群眾要加強對土地登記工作的監督，對工作不負責任和弄虛作假的行為，要依紀依規處理，嚴禁、吃拿卡要和亂收費、搭車收費等增加農民負擔的現象發生，工作人員在土地登記工作中、、的，依法給予黨紀政紀處分。

1.4 依據規定，保障經費

按照中央2010年1號文件和國務院辦公廳《關于落實2011年中央“三農”政策措施分工的通知》以及《國土資源部、財政部、農業部關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》（國土資發〔2011〕60號）要求，統籌安排，將農村集體土地確權登記發證有關工作經費足額納入縣財政預算，保障工作開展。防止因經費不落實，未能按時限要求完成農村集體土地所有權登記發證工作，而造成農轉用、土地征收審批暫停、農村土地整治項目不予立項問題的發生。

2 完善操作流程

瞄準農村土地確權登記發證工作任務，統一安排，任務到村，責任到人，本著先易后難的原則，力求方便群眾，外業勘測與內業審查報批有機結合，及時上報外業勘測資料，分工合作，提高登記效率。

2.1 現場踏勘設計

2.1.1 設計鄉實施方案，確定建筑后退紅線

沒有編制鄉村建設規劃的區片，應依法、依村鎮規劃國標確定溝、渠、堤、路、線路的建筑后退紅線。

2.1.2 明確登記發證的排除范圍

不予登記的，應當書面告知申請人不予登記的理由。登記發證的排除范圍，除法定情形外，包括：不同時符合土地利用規劃和鄉村建設規劃的；本農民集體或其成員以外的主體，住宅、鄉村企業、公共設施和公益事業以外的用途；擬復墾區、擬征地區、擬拆遷區；建議：集鎮土地等級為I級的區片；嚴格落實農村村民1戶只能擁有1處宅基地的法律規定。除繼承外，農村村民1戶申請第2宗宅基地使用權登記的；在新農村建設和地質災害搬遷安置點已統一安置的，原有房屋不再重復登記。

2.2 制定工作計劃

各村（社區）結合鄉工作計劃，制定上報村工作計劃。

2.3 落實工作計劃

各村（社區）成立組織、明確責任、落實計劃。鄉村可作出激勵和責任追究規定：使鄉村（社區）認同工作目標，激發工作活力；對土地確權登記發證人員作出“按實施方案和細則作為”的約束和強制；使村級土地登記人員保持“立場中立”，中介于管理人與申請人之間。

3 規范登記行為

按照便民、高效、規范的要求，提出以下意見：

3.1 可委托

3.1.1 土地權利人長期外出的

聯系片的村（社區）干部憑授權委托書和人身份證明，申請、收件等事項。

3.1.2 土地權利人外出無法聯系的

可先由村（社區）出具證明，證明界址清楚、權屬無異議后，由鄉政府在村（社區）公告欄或宗地現場公告，公告15日后無異議的，以公告和村（社區）證明為界址確認的依據。

3.2 確保界址清楚

界址點、線，關系建設用地的位置、面積和權屬，應確保界址清楚。即：勘丈前通知，設置界址（點）標樁；勘丈時，精確到點到位； 繪制宗地草圖時，保證界址點和宗地草圖位置的固定，一定要標記界址線類別。

3.3統一制作農村宅基地權源證明文件

農村宅基地，因歷史原因，多數無法提交權源證明材料，可以村民組為單位召開村民代表會議，在事先制作的格式文書上，由利害關系人和村民代表及村民組長簽字、村和鄉簽章，以此為本組各戶權源證明。

4 強化質量管理

4.1 先試點后展開

通過小面積試點和全員培訓，明確工作任務，掌握操作要領和工作方法。

4.2 農用地認定為必經程序

禁止非法占用基本農田建設，完善農用地轉用審批手續，落實耕地占補平衡義務。