現代公共管理論文范文

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篇1

后現代主義是伴隨著上世紀中后期西方國家社會轉型和環境變革而產生的一種新的社會文化思潮。作為現代主義的辯證的“反面”，后現代具有強烈的反叛意識和鮮明的解構特征。它將批判的矛頭直指自啟蒙運動以來到20世紀現代主義的思想文化成果，倡導與現代性理論、話語和價值觀相決裂，并致力于對現代性的發展理念、范式進行廓清和修正[1]。相對于以理性、高效著稱的現代工業文明所彰顯的同一性、本質性和封閉性等發展特點，后現代主義則扮演著反叛和糾偏的角色，將被現代性所忽視的諸如：差異性、開放性、去中心化、邊緣化、創造力等特征作為其研究的焦點，深入挖掘和反思工業文明所帶來的種種負面效應，從而以更加獨特的視角全面地審視社會的發展。后現代公共管理理論是在后現代文化思潮和話語體系出現并跨領域進行傳播、使用的背景下形成的。時代的發展、社會的轉型都強有力地沖擊著傳統公共管理的理論基石，導致現代公共管理遭遇著巨大的理論危機。以?？怂?、米勒和法默爾等為代表的一批美國公共管理學者遵循后現代的分析方法和研究思路，對傳統公共管理理論體系和方法論進行了深刻的質疑和批判，目的旨在消解傳統公共管理的思維禁錮和理解障礙，探尋其治理模式的困境與失范之成因，通過建構全新的公共管理話語體系和發展模式，為社會的多元發展提供新的范疇、理論和機理。后現代公共管理核心的創新在于將公共管理活動的本質定性為一種話語范式，通過真實、坦白和真誠的對話和溝通，以達到反抗等級制度、反對權威話語、釋放民主價值和超越僵化理性的公共管理目標，最終使公共管理的前進方向與經濟社會發展的趨勢相一致。

二、后現代公共管理分析方法的框架和功用

后現代公共管理的分析過程就本質上而言是對作為“元話語”的現代性理論在宏大敘事制約的背景下進行的懷疑和否定過程，事實上是文化代碼在語言層面上的解碼和再編碼。作為以否定和批判為特色的研究方法，后現代公共管理擁有自身獨特的話語分析框架和研究模式。以?？怂购兔桌諡榇淼慕嬓院蟋F論認為，隨著行政環境的變革，傳統行政管理運作的負面效應日益顯現，大量社會問題已然無法在現代性的分析框架內獲得解決。更有甚者，傳統的治理“慣性”還強大地消解著諸如主義、社群主義等替代模式的發生，為此必須用后現代反思和批判的理念去重構公共管理的價值體系，以此引導和塑造行政體系新的行為模式、管理方法等。建構性公共管理分析方法的核心在于“倡導開放、平等、注重培養人們傾聽、學習、包容和尊重他人的美德，鼓勵多元的思維風格，提倡對世界采取家園式的態度等?！敝睋衄F代性行政統治所導致的“單向度獨白”和異質性“次文化”盛行所造成的語言和理解障礙，有針對性地構建了后現代的分析架構。首先，引入了“公共能量場”的概念，為話語的溝通打造了良好的情境?！肮材芰繄觥笔枪舱叩靡灾贫ê托薷牡纳鐣鏊?，即將公共事務還原到由人的意向性控制的現象學的在場[2]。通過這一場所，公民和政府可以進行各種對抗性的討論和“面對面”坦誠的交流，使具有不同意向性的政策話語在實踐語境中有目的地進行爭論。其中，“對話的基礎是充分的信任、學習和傾聽，其話語規則是交談者的真誠、表達的清晰、表達內容的準確以及言論與討論語境的關聯性。”毋庸置疑，該話語體系和對話機制的確立能夠有效地保障公共管理公正、民主的發展價值，從而端正公共管理的發展航向。其次，建構性公共管理理論還對現實中的政策對話種類進行了剖析。它認為“少數人的對話”和“多數人的對話”形式都存在著客觀的缺陷而無法滿足公共治理和政策話語的要求。

而“一部分人的對話”形式因為擁有切合情景的意向性與真誠性等突出的優點，故其更加接近真實話語形式和政策網絡建構的要求，在現實中更具有應用價值和可操作性。解構性后現代公共管理理論的主要代表人物是法默爾，他將后現代公共管理視為“對現代性之核心思想的否定”[3]，認為后現代的研究方法的本質是一種解放的嘗試，它要求公眾積極參與公共管理并實現充分的對話，提倡一種反行政的精神，打破傳統公共管理中僵化等級體制和非人格化管理模式，消除官僚獨占話語的種種特權。法默爾認為采用解構性的后現代方法能夠質疑據以建立現代公共管理的理論基礎，開辟一種新的思維觀念，為擺脫傳統理念之定勢束縛而掃清障礙。同時，隨著現代公共管理不可治理性日益增加，作為一種解釋和催化的力量，其能夠用一種反思性的話語分析視角去超越和彌補現代性行政范式的缺陷。為了給后現論構建一個分析架構，法默爾深入考察了現代公共管理之特殊主義、科學主義、技術主義、企業精神以及解釋學在具體應用中的偏失，對其進行了科學的解構，在此基礎上提出了解構性后現代主義的四個核心要件，據以推動公共管理范式的轉換。其中，“想象”作為后現代主要的特征語詞，是一種不依賴現代主義正統規則和程序的行政精神，它對于拒斥官僚體制范式的影響和培育新的理論作用巨大。“解構”的價值在于透視和反思現代公共管理的支撐理論和基礎假定，使我們更好地認知當代政治和官僚體制的符號特征，從而在批判的基礎上擴大公共管理的語言體系?！叭ヮI地化”的本質在于消解現代公共管理僵化的思維方式和管理理念，結合公共問題的情境破除壟斷和隔柵，從而為探索公共管理話語體系的創造力服務?！白儤印眲t通過反行政概念的描述，鼓勵一種公共管理體系反叛態度的塑造，即以質疑和批判的思維去審視所有現存的政府制度和官僚機構。上述四大要件彼此作用和相互配合，促使公共治理活動持續突破傳統統治思維和方式的限制，也為公共管理改革路徑的探索提供了不竭的研究動力。盡管兩種研究方法在分析路徑和視角上存在著差異，但就總體上而言，二者在“反”的理論立場上卻是相同的。其目標都在于將公共管理的發展與公共政策的運行置于嶄新的研究框架之中，從而推動其研究視閾的轉換和價值的重塑。首先，在研究方法上做出了變革。后現代一改傳統公共管理的實證主義的研究方法，結合客觀情境提出了更為系統的研究方法，即知識獲得的解釋方法。該方法“更加關注價值（而不只是關注事實），關注主觀的人類意義（而不只關注客觀的行為），并且更加關注現實人們之間的關系所蘊涵的各種情感”[4]。從而促使人們以更加全景的視角透析公共管理的演進規律和發展目標，從而糾正了將民主、公正等價值排除在公共管理研究之外的狹隘思維。后現代分析認為，當前公共管理面對著的是一個多元化發展的社會，公共利益的復雜化和公眾需求的多樣化，必然要求公共管理在發展目標中全面回應效率、民主、公正等多種價值追求，在管理和憲制之間尋找平衡，做到事實與價值的相互協調和并行發展。其次，在治理方式上進行了創新。后現代公共管理反復強調了多元參與的重大價值。面對著復雜多變的行政環境，傳統公共管理所強調的中心性、一元性以及等級觀念、權威統治的理念已然過時。對此，無論是建構性還是解構性后現代主義都認為必須要開辟新的思維模式，擺脫傳統行政發展定勢之束縛。在其研究方法中更加強調多元共生，主張打破絕對主義，消解一元化壟斷和等級隔柵，實現對立面間的差異共存和互動參與，使其后現代時期碎片化、開放化和多元化的生態特征相匹配。其中，最為典型的便是從“公共領域”到“公共能量場”的轉向，即通過公共能量場的打造，實現公共領域和私人領域相互交織、彼此博弈，使具有不同意向性和利益訴求的群體得以對抗性的交流和爭論，在廣泛參與和真誠對話中決定政府行為與公共政策的內容，保證公共管理的平等、公平和正義。再次，在管理重心上實現了轉移。傳統公共管理的研究基礎是自由主義，其以代議民主為其治理模式，并始終將理性和高效作為公共管理追求的目標，從而過分關注其工具性價值。而隨后產生的社群主義，則以集體主義為其理論的基石，以參與式民主為治理模式[5]，一定程度上批判和糾正了自由主義的“效率至上”價值偏頗，但由于其在制度設計上缺乏統籌理念以及在應用中脫離體制的路徑依賴，最終也變為了空洞的政治理想。后現代分析方法對前述兩種模式均進行了批判和解構，認為攻克上述難題的關鍵在于形成一種新的話語體系。

?？怂埂⒚桌盏热苏J為在傳統公共管理效率至上的目標規制下，導致行政權力至上，政府和官員壟斷了公共話語權，而公民往往處于被支配的狀態，這種“單向度獨白”的對話形式與治理的要求背道而馳。對此，建構性后現代公共管理認為政府必須摒棄以往自身作為唯一話語者的角色，推崇開放性的思維方式，廣泛傾聽社會力量和公民的呼聲，并通過持續不斷的話語交流來實現善治。同時，解構性公共管理也持類似的觀點，法默爾認為后現代公共管理作為對現代性的反叛力量，其應當致力于深刻解釋和修正傳統的官僚體制，而最有效的途徑便是反思性語言范式的應用，即通過一種具有游戲性和協調性的對話過程，來弱化傳統公共管理的正統教條，彰顯公共管理的民主價值，從而為公共管理的研究開辟了新的道路。最后，在研究范式上進行了轉換。后現代公共管理分析方法通過自身的語言體系和話語系統的構建，推動了公共管理認知和研究范式的轉變。在批判傳統公共管理認識論的基礎上，后現代主義提倡將語言和話語作為公共管理研究的核心問題。其中，法默爾將公共管理視為一種獨特的語言體系，認為可以通過對行政信息的解釋、整理和安排來分別從公共管理語言的表層和深層探討公共管理理論的發展。這種新的范式作為語言的解碼和再編碼，其實質就是公共官僚機構語言的潛在內容進行反思、協商和交流的過程，進而為公共管理的發展探尋解釋和提供催化之力量。而?？怂?、米勒等人則從另一視角論證了語言、話語體系對于認知和建構公共管理理論的重大價值。他們在梳理和歸納現存話語體系和對話案例的基礎上，提出了政策網絡中的“一部分人對話”的核心理論，修正了自由主義和社群主義理論中“元話語敘事”的框架。他們認為在公共能量場中，對話的達成必須有規則，這些規則必須確保公共話語的正當性，而“一些人的對話優于少數人的對話和多數人的對話，其針對特定語境的話語和不愿遭受愚弄與任意差遣在某種程度上限制了參與，切合語境的意向性和真誠性的提高大大超過了它的缺點[6]”。因此，部分人的對話形式一方面消解了自由主義的范式，使單向度的獨白讓位于了切合語境的多元對話；另一方面又防止了缺乏制度規約的社群主義以及無政府狀態，最終形成了一個卓有成效的對話平臺和共治系統，推動了現代公共管理的理論基礎和研究范式的轉型。

三、后現代分析方法對我國公共管理發展的啟示

后現代主義作為對現代性發展的一種辨證的“反”，其開放的思維方式和獨特的話語分析視角，以及所提出“去中心”和“多元化”的建構主張均對我國當前的公共管理學研究和發展產生著巨大的指導和推動作用，其中以下方面尤其值得關注：第一，后現論及其研究方法與公共治理的理念和分析框架自然吻合，有助于推進我國治道變革之進程。后現代研究方法高度關注客觀行政環境的特征考察，結合公共事務復雜化和公共利益多元化發展的時代特征，其尤其強調開放化、差異性和多元整合的價值理念，致力于打破一元化壟斷和等級隔柵的傳統統治模式，提倡不同治理主體間的多元共存和合作共治。它在科學地整合了新公共管理理論和新公共服務理論之合理內核的基礎上，主張構建“通過合作、協商、伙伴關系，確定共同的目標等途徑，實現對公共事務的管理”的新型社會治理模式，從而致力于推進社會權力分配格局的重大改變。上述分析思路對于正處于社會轉型和行政改革攻堅階段的我國具有重要的啟迪作用。后現代分析方法力圖使公共管理變成一個多元主體共同參與話語系統和行動體系，政府在其中不再是公共資源唯一的享有者和分配者，也不是公共管理的“元話語”，而應當將自身的職能收縮在理性的疆域之中，并積極支持和培育社會力量的發展，將壟斷的權力合理地分放、讓渡于市場和社會，整合各種力量，將各類民間資源有效地導入國家和社會發展的行列，打造權力共享、責任分擔、各司其職、各守其位的合作治理局面和多中心互動的公共話語體系，從而高效地解決公共問題和最大化地增進公共利益。

第二，后現代研究方法有助于科學探索我國行政體制改革的模式和策略。后現代的公共管理的研究方法，批判了傳統公共管理實證主義的研究方法，在信奉“對話”的理論基礎上，尤其強調解釋方法的應用，促使人們更加關注公共管理發展的終極價值。它科學地調試了管理主義和憲制主義辯證關系，將民主、正義等價值植入公共管理的范式研究中，糾正了公共管理發展的偏向，并在批判和整合多種分析理論的前提下，結合情境設計了合理的發展范式和對話方式。我國的行政發展既不能完全照搬西方自由主義的唯理性的行政模式，也不能重新回到古老的唯價值的社群模式。而正確的方法是將自由主義的合理性和社群主義的合價值性統籌起來，尋找一條居間的改革、發展道路。具體而言，行政改革要始終遵循行政發展的民主化價值取向，即在公共管理中始終堅持開展廣泛和真誠的對話，建立政府和民眾良好的溝通與合作關系，做到以民為本、以民為先，實現公共利益的最大化和公共服務的高品質。另外，應加大體制改革、制度建設和機制創新的力度，積極借鑒工商業界和西方國家的公共管理策略、技巧和方法，從而持續管理的水平和績效，彰顯公共管理的工具性價值，以在效率、民主、公正的關系統籌和平衡中，穩步推進我國行政體制改革之步伐。

第三，后現代研究方法所建構的全新的公共管理話語理論，對于我國公共決策的理論發展和實踐應用具有重要的指導意義。后現代研究方法將“公共能量場”作為其話語理論的核心，“場”具有顯著的意向性和目標性，其反映到實踐層面便是政府的行為、政策和公共物品必須符合特定的情境和公共利益的需要。“公共能量場”的提出為公共政策的制定、修改以及各話語主體進行對抗流提供了場所，秉持著開放、民主的治理思維，后現代方法倡導多元主體在政策制定和實施中能夠持續進行互動參與和坦誠討論，從而徹底改變傳統模式下政府壟斷話語權之“獨白”狀態，要求政府制度化的保障民眾的知情和參與權，認真傾聽一切人的“聲音”，真正做到集思廣益。在上述思路的引導下，公共政策的制定和執行事實上形成了一種科學的結構模式，其功能在于持續協調和整合不同主體的利益訴求，形成多元主體權力共享、責任共擔的合作格局，從而有效推進公共決策的民主化、科學化，最終消除政策執行中的各類阻滯因素。同時，后現代研究方法還對公共政策中管理者單向決定和民眾多元選擇兩種模式的矛盾境況做出了分析，其中，作為精英政治的“少數人對話”，往往使公共政策制定權過于集中，從而令其民主性、正當性喪失，并且直接影響其科學性；而“多數人的對話”是理想化的政策模式，但由于實操性差和規則的欠缺，又往往易于導致無政府和無秩序之狀況。因此，兩者均無法與現實環境的要求相對接?；诖耍蟋F代便提出了“一部分人對話”的理論，即從特定的語境出發將公共政策的制定、執行以及反饋置于由一定數量的政治參與者協調、對話和博弈的過程之中，克服了集權主義和無政府主義的雙重弊病，使做出的公共問題解決方案既不失公共政策的權威性和穩定性，又確保了公眾的意向性和目標性，從而有效地拓展了公共政策理論發展的路徑。

第四，后現代分析方法向公共管理者和參與者提出了更高的權責要求。后現代研究方法的中心目標是要打破管理的絕對主義、獨占和等級隔柵，并通過對抗流和真誠的對話，實現公共部門和社會力量的良好合作，從而最大化地增進公共利益。這一目標的實現客觀上要求公共管理者必須具備更高的行政倫理水平，即“在公共治理的過程中，政府應積極地為‘公共能量場’的形成創造條件?！闭畱Ｕ瞎駞⑴c的權利不受非法干預，并調動一切手段促成對話的實現。政府人員的公共責任不僅僅在于滿足民眾的需求，更重要的是進行理念的更新，即由管制性思維向服務性思維轉變，牢固樹立服務為民、民生為先的倫理觀念。政府應當確保政治對話的自由度和對話空間的開放性，傾聽公民的心聲、獲悉民眾的訴求，將與民眾良性的溝通和合作內化成自身的職業習慣。同時，充分采用現代化的通信工具和技術手段，消除時空、層級、等級之限制，形成相互理解、相互配合、相互尊重和相互協調的共贏治理狀態，推進善治之進程。另外，政府應當大力培育和強化民眾的權利意識。政府的公共管理活動應以回應公民需求為導向，通過不斷提升其服務的品質和效率來增強民眾的主體意識。同時，民眾的政策主張和意見表達應切實地為政府等管理部門所重視和尊重，其知情權、話語權、表達權、協商權、辯駁權應受到制度和法律的嚴格保障，真正營造權為民所享、利為民所謀的社會氛圍。此外，在法律制度的設計上還要凸顯便民之精神，通過制度的配套和機制的跟進，切實增強民眾參與的熱情和監督的效度，實現權利邏輯的合理回歸。

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關鍵詞:公共危機;公共危機管理;危機管理制度

一、引言

近些年來，震驚世界的2001年美國9.11恐怖事件、2002年俄羅斯人質事件、2003年東南亞非典疫情、2008年中國四川地震等一系列公共危機事件不僅造成社會資源的巨大損失，而且嚴重影響到社會的穩定與發展，危機對于社會的嚴重危害性已經日益引起各國政府格外重視。如何面對各種重大的突發事件做出及時有效的反應，成了政府對危機的管理的首要內容。本文為此提出建立政府現代化危機管理制度，全面提升我國政府危機應對能力，保障我國的社會穩定和經濟持續發展。

二、公共危機管理

公共危機管理或簡稱危機管理，有廣義和狹義之分。廣義的公共危機管理是指政府工作人員在危機意識或危機觀念的指導下，依據危機管理計劃，對可能發生或已經發生的危機事件進行預測、監督、控制、協調處理的全過程。狹義的公共危機管理通常與危機處理的概念一致，指對已經發生的危機事件的處理過程，包括監測、預警、預控、預防、應急處理、評估、恢復等措施。

近幾十年來，國外專家們在建立現代化公共危機管理制度方面的研究總結出一套理論，即危機管理理論，該理論模式根據危機的不同類型做出反應，但通常都包含了以下四個階段的工作:危機前預防階段、危機前準備階段、危機爆發期準備和危機結束期恢復。目前世界各國將上述理論直接應用于危機管理實踐的不少，并且各國根據自己的國情形成不同的危機管理模式，建立現代化公共危機管理制度，例如俄國模式(大總統、大安全)、美國模式(強總統、大協調)、以韓模式(小核心、小范圍)、日本模式(強內閣、大安全)。由于這些模式的劃分是相對的，所以各種模式之間具有許多共性:擁有一整套系統的安全法律法規體系;擁有一個權力極大、以政府首腦為核心的中樞指揮系統，組成危機管理體制;擁有一套嚴格高效的情報收集和分析即時信息管理系統。

三、當前我國政府危機管理存在的問題

我國政府目前危機管理存在許多問題:(1)缺少公共危機管理意識。政府管理過程中危機意識淡漠和危機管理意識不到位，這是導致危機應急工作被動的根本原因。(2)缺乏組織化保障。我國危機處置在橫向上是分散管理，各部門各自處理分管領域的應急事務，管理體系割裂，沒有一個綜合的應急協調指揮中心和危機管理體系。(3)缺乏系統化、制度化的教育與訓練機制。我國無論是高校還是公務員培訓都沒有危機事件應對和管理的教育內容。特別是缺少結合危機管理知識，組織模擬演習。(4)缺乏社會力量共同參與危機處理。(5)缺少健全的公共危機管理法律框架。

四、建立現代化公共危機管理制度的政策建議

針對目前我國公共危機管理方面存在的問題，改革我國現有危機管理體系，建立現代危機管理體系是主動應對危機的關鍵?，F代化公共危機管理制度有以下幾方面內容:

4.1樹立正確的危機管理意識

公共危機事件具有突發性，在一定階段內、一定范圍內是可能處于失控狀態的，并且危機的暴發時間非常短，傳播速度非?？?，留給政府的反應時間非常有限。另外，危機發展具有不確定性，對政府的政策要求很高。因此要在一個非常短的時間內使危機進入政府的政策議程，要力爭在沒有發生或者初始階段就做到損失最小化。我國政府在建立健全政府危機管理體制方面首先應該明確危機管理的核心在于平時，在于切實提高對危機的認識，樹立危機管理意識，而不在于出現了危機之后力挽狂瀾。

4.2建立統一領導、分工負責、相互聯動的組織體系

在這個組織體系中，應有應急工作的領導機構及其日常管理機構、牽頭責任部門、配合參與部門、專家咨詢機構、現場指揮機構等組織。首先應當建立集中統一、堅強有力的應急領導機構和日常管理機構;其次，應當明確牽頭責任部門及其參與部門;第三，還應建立專家咨詢機構，充分發揮專家在決策中的作用，吸取他們建立危機管理體系及處置公共危機的智慧。

4.3建立應對公共危機的社會動員機制

社會資源是應對危機的保證，能否整合可運用的所有社會資源是公共危機管理的關鍵項目。一方面，強化對于有組織資源的整合。包括:區域物資的供給，急需資源的物流管理，各部門的運作配合，相關科研機構的緊密合作和資源共享等等。物資方面主要表現為捐物，要及時查處和取締多種形式的非法募捐活動，嚴格捐贈工作責任制。人為資源方面主要表現為志愿者活動?？山梃b美國在此方面的經驗，由政府倡導建設社區危機反應小組，強化以社區、居委會為基礎的志愿者活動。要充分利用社會自我調節力量，如重大社會影響的社會團體、工會、社區組織、群眾組織、村民自治組織、企業、事業單位等，政府在公共危機管理中要著力培育公民的公共意識，提高公民素質，致力于培育非政府組織，提高社會自治水平，促使社會各界發揮有效的作用，從而更好地調動社會力量，共同度過危機。

4.4建立干部問責與糾錯機制

公共危機管理的主體是政府和公務人員，必須建立起干部問責與糾錯機制，對公務人員的公共危機管理的權利和義務進行界定，對權力進行監督，防止權力的濫用和瀆職，保證公共危機管理機制的有效運轉。

4.5充分有效利用國際資源

加強國際合作，重點兩個方面:一是在公共危機管理的合作互助、資源共享等方面，各國政府均有國際合作的態度。全球非營利組織，如聯合國、國際衛生組織、紅十字會等在物資、人力知識等方面的無償支援，更有利于公共危機管理的績效提升。二，政府在國際化趨勢的過程中，也應當運用國際規則，有效地保護本國權利，如國家安全、國民尊嚴、國際專利等權利和資源。:

4.6建立危機管理的教育和訓練機制

加強危機訓練與危機知識的普及，提高公眾的危機意識。在危機預防管理中政府必須做到:一是要警鐘長鳴，經常進行危機訓練和演習，提高公民的危機意識，樹立危機觀念;二是要大力普及有關危機知識，讓公民掌握正確的應對危機的措施與方法，明確個人在危機中的職責。加強危機的預防訓練，整體提高國民的危機意識和危機應對能力，一旦發生危機，國民才能從容應對。

4.7建全應對公共危機的法律法規體系

法律框架是突發事件下政府行為的法律依據。雖然我國已經制定和頒布了一些應對危機狀態的法律和法規，如《突發性公共衛生事件應急條例》《中華人民共和國傳染病防疫法》等等，但是，無論從整體上還是從細節上來看，法律法規體系都還不夠完善。最核心的問題在于，我國還沒有一部完整的危機緊急狀態管理法。此外，緊急狀態法與相關法規之間的銜接與配套，以及全國性法規與與地方危機管理法規銜接有待進一步完善。因此，國家應當加快建立健全前瞻性強、操作性強的應對公共危機的法律法規體系。

參考文獻

[1]張成福.危機狀態下的政府管理[M].北京:中國人民大學出版社，1998.

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1工程管理體制不健全。電力基建工程參與的人員和部門眾多，如果沒有制定科學、嚴謹的工程管理制度進行管理，勢必會到管理出現無序和混亂，更不能保證電力基建工程的質量?，F代電力基建工程的發展速度相對較快，但是管理水平并不能跟上發展的腳步，并沒有形成健全的管理體制，導致電力基建工程的施工現場存在施工材料無序堆放、施工現場雜亂等問題。此外，工程管理人員不認真總結經驗教訓，始終不進行管理體制的改革和完善。

2電力基建工程管理人員的綜合素質相對較低。電力基建工程管理是一項系統的復雜工程，涉及的部門和人員相對較多，對工程管理人員的要求相對較高，但是，許多現代電力基建工程的管理人員并不具備相應的管理資質與管理素質，甚至一些電力基建工程并沒有設置基建工程管理崗位，導致電力基建工程的管理工作并不能夠貫徹落實到實處，給基建工程管理工作埋下管理和質量方面的隱患。

3成本管理效率相對較低。成本控制管理在電力基建工程管理中占據著非常重要的地位，成本控制管理應該從電力基建工程的設計階段、勘察階段、合同管理階段、施工階段以及竣工階段等方面進行管理。但是，在實際的電力基建工程管理中，在激烈的市場經濟環境中，財務不穩定支出、企業超支投資等問題越來越嚴重，導致施工人員的工資相對較低，甚至還會出現拖欠員工工資的現象，企業的核心價值觀、凝聚力以及向心力得不到維持。

二、現代電力基建工程管理的優化方案探析

1創建健全的電力基建工程管理機制。想要優化電力基建工程管理，應該不斷的健全基建工程的管理體制。通過正確的分析當前管理中存在的問題，針對存在的問題采取相應的措施改革和完善管理體制。在激勵的市場競爭中，只有掌握了科學、合理的管理方法，充分的利用信息技術創建有效的信息管理系統，例如，應用MIS工程管理軟件與電力基建工程的所有施工單位保持聯系，實現對基建工程各個環節的實時監控和管理，并自動的生成相應的財務報表，形成一種集信息技術、企業規范管理、業務流程管理以及組織模型為一體的先進管理體制，保證工程管理機制的所有措施能夠真正的貫徹落實到實處，對于優化和提高電力基建工程管理的效果具有非常大的作用。

2提高電力基建工程管理人員的綜合素質?，F代電力基建工程管理效率低的重要因素之一就是管理人員的綜合素質相對較低。因此，為了有效的改善這一問題，應該制定電力基建工程管理宣傳單，讓電力基建工程管理人員充分的認識到自身工作的重要性，例如在企業會議上列舉工程管理的案例，將工程管理提上日程，讓管理人員以及員工等從根本上認識到電力基建工程管理工作的重要性。此外，還應該對電力基建管理人員進行定期或者不定期的培訓和再教育，提高管理人員的管理能力與專業技能，同時制定相應的考核制度，實行優勝劣汰的制度，提高所有管理人員的綜合素質，提升工程管理的整體管理水平。

3積極推行和完善獎懲機制。電力基建工程管理應該堅持可持續性、多種形式、實事求是、重點突出、整體優化、利效掛鉤的原則，不斷的推進和完善獎懲機制，實行剛性管理和總量控制管理，將精神激勵和物質激勵相結合，重視考核的求真、求實、求效，對于工作懶散、消極怠工的員工給予一定的懲罰，對于業績突出、工作積極以及對工程建設做出貢獻的員工給予相應的獎勵，以此充分的激發員工的工作主動性和積極性。

4嚴格基建管理人員資質認定。電力基建工程管理人員應該具備相應的管理資質，能夠將理論與實踐進行完美的結合，不能僅僅只是紙上談兵，只說不做，而是應該講求實干精神，保證管理制度的各項制度能夠認真的貫徹落實到實處。此外，還應該對被任命的管理人員進行定期或者不定期的檢查，防止出現弄虛作假、冒名頂替等問題，對于不具備相應管理資質的管理人員，應該立即撤換，對弄虛作假、冒名頂替的人員采取一定的處罰措施，抑制該種不良風氣的蔓延。

5貫徹和落實班組管理人員責任制度。為了加快工程管理制度建設，增強班組執行力，促使班組內部崗位分工明確，應該貫徹和落實班組管理人員責任制度，根據相應的質量標準，科學、清晰的分配班組內職工的崗位職責，規范施工操作，同時創建有力的監督與考核機制班組，對各個班組實際工作狀況進行監督和管理，不斷的完善基層班組的作風建設。此外，塑造班組管理人員的執行文化，完善責任管理制度，使各自管理分工明確、責任到位，為電力基建工程打造一支綜合素質高的執行團隊。

6強化基建工程合同管理。合同是保證電力基建工程設計和施工質量好壞的紐帶，因此，電力基建工程的參與單位應該將合同管理放在工程管理的核心位置。對于強化基建工程合同管理應該從以下幾個方面入手：首先，電力基建工程的參與單位在制定合同時，應該樹立有效的法律觀念，根據相關的法律法規以及電力基建工程的實際狀況，始終堅持公平、資源的原則，制定合法、合理的工程條款；其次，在合同履行的過程中，應該嚴格的遵守合同的相關條款，體現合同條款的強制性；再者，對于合同的簽訂、合同履行等進行監督和檢車，如果在檢查的過程中出現問題，應該針對問題的性質、原因以及責任等進行分析，采取相應的措施進行處理，盡可能的降低或者避免合同糾紛，提高合同的履約率。

篇4

安全事故一直是我國發生頻率最高的事故種類，其中現代建筑工程安全事故發生頻率最高，而導致現代建筑工程施工安全事故發生的因素相對較多，而造成這一問題的主要因素便是國家對于建筑安全事故重視度不夠，這給建筑行業的發展以及社會的穩定帶來了隱患，同時也威脅著建筑使用人員的生命財產安全。所以，現代建筑工程安全管理工作的提高對于我國建筑行業的發展以及社會的發展具有十分重要的推進作用，其主要意義表現在以下兩方面：一方面，加強現代建筑工程安全管理能夠為施工人員提供良好的作業環境，使施工人員能夠免于安全事故的人身傷害，提升施工人員的工作效率，從而有效避免由于施工安全事故所導致的工程進度中止等問題，同時也能夠在一定程度上降低由此產生的惡劣社會事件的產生幾率。另一方面，由于我國當前建筑市場發展迅速，建筑項目開工規模越來越大，建筑項目施工的復雜程度也越來越高。盡管我國目前已經出臺了一些安全施工相關的法律法規，但是仍然難以適應當前建筑行業的發展現狀，再加上我國法律在現實中的執行力較差，導致我國現代建筑工程安全管理問題缺乏有效的司法解決途徑。加強現代建筑工程施工過程中的安全管理能夠提升政府相關部門的社會形象，也有助于建筑企業自身經濟效益的提升。

2安全事故發生因素分析

安全事故在我國建筑行業頻頻發生，而安全事故的發生并非單一因素所致，下文便針對當前我國建筑施工中相關安全事故的引發因素進行分析。

2.1工程參與方自身責任

我國現代建筑工程施工現狀中存在諸多問題，例如有法不依、違章施工、不依照施工流程施工以及施工資質不足等，此外在施工中還存在拖欠工程款項以及簽訂霸王條款等問題，這就使得施工主體在施工過程中態度消極，無法在安全管理上積極采取措施。一些安全防護資金無法按要求到位，并且有些工程為了趕工期，導致了施工強度較高，施工人員在施工中便不會重視安全防護，因此埋下了安全隱患。

2.2法律制度的不完善

最近一段時期以來，盡管我國已經出臺了《安全生產法》、《建設工程安全生產管理條例》等相關法律法規，但是距離完善的安全生產法律體系的構建還是存在一定距離的，并且在此基礎上的配套制度建設也顯得比較落后，不能滿足我國當前現代建筑工程安全管理的現實需要。

2.3項目資金無法到位

有關施工安全防護相關費用在我國相關規定中有明文規定，并且針對施工過程中的詳細支出都進行了明文規定，在施工中需要施工方嚴格予以執行。但是為了注重經濟效益，業主在實際的操作環節中對于施工安全管理工作并不重視，所以忽視了對管理工作的監察。因此施工單位便會在安全管理資金方面不斷縮減，因此施工中相關安全管理資金便會無法及時到位，這就致使安全管理工作存在了威脅。

2.4缺少安全管理意識

經濟效益是企業存在以及發展的基礎，我國施工企業相關安全管理人員在工作中必然會以企業的經濟效益作為基礎，因此在安全管理過程中往往并不重視。有些施工企業往往只是將安全管理機構作為一種形式，對于日常施工中發現的問題也沒有予以糾正，僅僅將安全管理作為一種形式。這種由于安全意識缺失而造成的管理問題也會引發安全事故。

2.5施工人員安全意識缺乏

建筑施工行業具有一定的風險性，并且在施工的過程中稍有不慎就會引發一系列的安全問題，因此需要施工人員樹立安全理念，在施工中嚴格依照規程操作。但是實際的施工作業中，很多施工人員自身的素質相對較低，施工單位也沒有針對上崗人員進行安全教育，很多施工人員以僥幸的心理進行違章操作，因此致使安全事故的產生。

3加強措施

我國建筑安全事故頻發，其引發因素較為復雜，下面文章便針對性的提出了一些解決措施，從而為建筑行業安全事故的預防、管理提供有效措施。

3.1樹立科學觀念

在整個現代建筑工程施工過程中，都應當始終遵循安全生產的管理理念，在工程進度、工程質量以及施工工藝等各個環節都應當堅持這一理念。在安全管理過程中忽視了任何一個環節，都有可能導致安全事故的產生，給企業形象以及人民生命財產安全帶來嚴重損失。所以，建設主管機構以及建筑單位應當統一思想：施工安全無小事，必須始終將安全生產放在最重要的位置來對待，且將安全生產作為工程施工過程中最主要的工作來開展。我國頒布了《施工建筑企業在安全生產方面的評價標準》，依據該制度各施工企業應當立足本企業的生產實際構建起一套完整的安全生產制度。這套安全生產制度包含的風險指標主要包括以下幾個方面：安全生產的管理體制、對相關機構及人員的特定管理、在安全技術方面的管理和對施工設備的安全管理企業在施工項目的投標階段，可以應用分級指標體系，對工程的風險程度進行評估，以指導后期實施過程中的安全管理方法與措施。

3.2構建科學的評價體系

建筑施工相對于其他行業來說設計的學科體系相對較多，因而其體系組成相對較為復雜。并且施工中所設計的崗位眾多，不同的崗位所需要承擔的風險、負的責也具有差異，施工企業應當在施工前對這些崗位的風險進行評估，并建立起科學的評價體系，依照預估風險對崗位進行科學的設置、安排，并確定安全管理措施以及需要投入的安全費用。從而提高施工安全管理的有效性，確定目標的最優性。在進行風險評估中，需要充分考慮崗位的安全效益以及經濟型，因此需要從四方面確定評估指標，即個人行為、環境因素、管理因素以及物品設施。

3.3提高人員培訓

為了保證施工人員安全素質及其安全意識上能夠滿足安全施工要求，施工企業在施工人員上崗前需要進行安全施工培訓，并且在施工期間也應當不定期或者定期進行安全操作相關培訓，從而樹立施工人員的安全意識。尤其是針對一些技術工，更應當加強其安全操作的規范性。針對領導干部以及一些管理工作者，不同于一線工作人員，通過培訓主要是令其了解安全操作規程，通過學習提高對安全生產法律法規的認識，在此基礎上提高自身管理水平，加強管理，及時發現施工中所存在的安全隱患以及操作問題，并對崗位培訓考核制度進行落實，加強資格認證制度的審核，對于不符合規章制度的行為堅決予以抵制。同時建立起完善的保險制度。針對存在不可預知的風險，則采取意外傷害保險的方式對施工人員予以保護。

4結束語

篇5

1．1園林工程與園林工程管理

園林工程是指在一定的空間內，運用施工手段和管理手段，對現有的環境進行改造，為人們提供一個自然優美的憩息環境。園林工程不僅具有一定的建筑意義，還具有環境意義，對建設生態文明社會具有推動作用。不同于一般的建筑工程，園林工程在規劃設計上充滿藝術性，在工程營造上有很高的技術性，在配套工藝上具有很強的綜合性，在景觀營造上具有明顯的生態性。我國園林工程建設已經有三千多年的歷史，在歷史長河中出現了很多十分著名的園林建筑，為我國現代園林工程建設造成了深遠的影響。園林工程管理是根據園林建設的具體要求，對整個工程過程進行系統的控制和管理的過程，這個過程是一項復雜而龐大的工程。園林工程管理具有工程內容藝術性、材料種類多樣性、施工技術復雜性、時間選擇季節性以及營造手法公益性等特點，通過對園林工程進行管理，可以實現降低工程成本、控制施工進度、保證施工質量、提高項目安全性的目的。

1．2園林工程現代化管理的意義和現狀

近年來，隨著人們生活水平和科技水平的不斷提高，人們對園林工程的要求逐漸提高，對園林建設中現代化的科技投入的要求也不斷提高。園林工程作為人們生活中的一部分，其工程投入逐年增加，園林工程市場的競爭也越來越激烈，在這樣的環境下，園林施工企業要想站穩腳步，必須發展一套現代化的園林工程施工管理系統，對整個園林施工過程進行有序的現代化管理，提高園林工程的質量。與國外相比，我國進行現代園林建設的時間還比較短，我國園林工程現代化的管理系統還存在很多方面的不足，完善和提高園林工程現代化管理系統具有十分重要的意義。園林工程建設包含多個階段，主要分為以下四個階段，即概念設計階段、組織規劃階段、實施執行階段以及收尾驗收階段，現代化管理系統要充分考慮到每一個階段的實施，不僅要對工程建設中遇到的問題及時解決，還要協調好各施工過程之間的關系。通過對園林工程實施現代化管理，最終要實現施工進度快、工程質量高、施工成本低、外觀美觀等要求。

2園林工程現代化管理系統

2．1園林工程設計的現代化管理

設計是園林工程的第一步，也是園林建設的基礎，園林工程設計的現代化管理具有以下幾點要求。首先，安全是前提，園林設計必須要安全合理，設計師要根據實際情況進行設計，要保證構想的內容能夠通過建設來實現，并且安全可靠;其次，設計風格要與周圍的環境相協調，園林是為人們服務的，與周圍環境協調能給人帶來舒適的感覺，使人們在其中得到放松;再次，要結合人們的需求進行設計，除了在設計中對山水、草木進行設計分布，還要加入一些現代化的項目，滿足人們的現代化需求;此外，在預算范圍之內進行設計，根據材料的造價給出合理的設計方案。園林設計可以通過現代化的科技手段來完成，在進行正式的施工前，可以通過電腦對設計圖進行預覽，及時發現不足并改進。

2．2園林工程施工現場的現代化管理

園林施工現場管理比較復雜，做好施工現場的組織規劃工作，是保證順利施工的前提。施工現場管理主要包括施工的技術管理、組織管理、綠化養護管理等。首先，施工技術要先進，園林工程技術包括很多技術，如假山庭廊的建設需要土木工程技術提供支持;噴泉的建設與路面排水離不開給排水技術;照明需要照明技術;植物綠化需要種植技術等?？梢?，對園林工程建設技術進行現代化管理非常有必要，不僅要保證每個技術之間相互協調，還要使施工技術達到園林設計的要求。其次，施工現場的組織管理工作也十分重要，尤其是人員的安排方面，根據施工內容的不同，建立相應的管理系統和制度，對人員進行管理和規范，此外，施工現場組織管理還要對現場資源的供應和消耗、工具的使用和維修、空間的布置與時間的安排等方面進行協調和規劃。此外，還要做好植物的綠化養護工作，選擇合理的植物進行種植，并根據不同植物的需求進行養護。

2．3園林工程施工階段的現代化管理

首先，在施工階段，要協調好設計單位、施工單位、監理單位以及甲方單位之間的關系，施工單位要與設計單位進行有效溝通，使工程實現設計的效果，監理單位要對施工單位起到良好的監督作用，通過對整個施工過程進行監督來保證工程的質量，甲方單位要協調各單位的工作，對整個施工項目進行評價，保證施工質量達標。其次，要對施工進度進行管理，可以通過以四點來進行:一是制定施工計劃，使工程中的每一個階段都嚴格按照計劃來進行，從而達到控制進度的目的;二是及時發現問題并解決問題，對于沒有按時完成的任務，要深入分析找出原因，及時進行改進;三是將施工任務落實到個人，增強施工人員的責任意識，促使其在規定的時間內完成任務;四是根據工程的特點，合理分配人員、材料和設備，合理安排工序，以此來保證施工進度。最后，施工階段還要對施工成本進行控制，施工成本包括直接成本和間接成本，包含內容比較多，因此需要有計劃的進行控制。成本控制貫穿整個施工的過程，通過在施工前對圖紙進行會審，在制定施工方案時要考慮成本支出，在施工過程中控制材料的使用，最終達到控制成本的目的，但是企業不能因為控制成本而忽略工程的質量。

3園林工程現代化管理的建議

目前，我國園林工程現代化管理還存在一些問題，在此針對園林工程現代化管理提出以下建議:一是加強現代化技術的應用，在園林工程中引入一些現代化的技術，滿足人們的新要求;二是逐步健全園林工程的現代化管理體系，這個過程是個永無止境的過程，相關工作人員要不斷探索，不斷完善和改進相關的管理制度;三是要大膽創新，認識到創新的重要性，建設別具一格的園林，為人們提供不同于以往的視覺體驗。園林工程現代化管理是經濟發展的需求，是人們生活的追求，完善園林工程現代化管理系統，是一件具有深遠意義的事情。

4結語

篇6

關鍵詞：現代建筑；施工；材料；管理

1施工前的材料預算管理

事先進行周密的調查、規劃。并創造必要的物質條件。做好現場材料管理，首先要做好施工前的準備。如果準備不周而倉促開工，勢必造成混亂，使各項工作處于被動。

材料供應部門必須按照材料計劃，并根據施工進度，有計地組織材料進場。首先，搞好市場調查，掌握建筑材料的市場行情，取得材料采購中的主動權。其次，協調各方，緊密配合，積累資料，做好采購資料的基礎工作。合理確定采購的數量，避免積壓和浪費；根據施工需要，按計劃有條不紊地供應所需材料。再者，合理安排材料儲備，減少資金占用，提高資金利用效率。這就需要擇優選購，盡量做到先本地，后外地；先批發，后零售；比質量，比價格，比運距和算成本，防止材料舍近求遠，重復倒運，加強經濟核算，努力降低采購成本，最終選擇運費少、質量好、價格低的供應單位。

2施工材料的儲存堆放管理

材料儲存是材料管理的中間環節，對實物管理起著至關重要的作用。儲存環節一旦管理混亂、把關不嚴，將導致整個材料管理的混亂。這個環節容易出現的問題主要有以下幾個方面：①疏于防火、防盜、防潮等安全措施。②庫房材料擺放零亂，無標明品名、廠家、生產日期、型號、規格等的標識卡片。③沒有登記材料收、發、存臺帳，無月度、季度材料收支動態表。④倉管人員給采購人員出具假入庫單，同采購人員共同實施違法活動，或者與領料人員合謀將庫存材料領出賣掉或私分。⑤倉管人員故意刁難供貨方，以索取好處費。

3施工過程中的材料管理

認真執行材料驗收、發放、退料、回收制度。建立健全原記錄和各種臺賬，按日組織盤點，抓好業務核算。首先，堅持材料進場驗收，防止損虧數量，認真做好現場材料的計量驗收和臺賬記錄，不同材料和不同的運輸方式，采取不同的驗收方法進行驗收。如遇數量不足、質量差的情況，要及時退回，并進行索賠。其次，嚴格執行限額領料制度?？刂撇牧舷?。施工技術人員根據工程需要制訂詳細的材料定額使用量計劃，對施工班組下料進行合理使用指導，對超定額用料，經過原因分析后審批方可出庫。第三，根據本日材料消耗數，聯系本月實際完成的工程量，分析材料消耗水平和節超原因，制訂材料節約使用的措施，分別落實給有關人員，并根據尚可使用數，從總量上控制今后的材料消耗，而且要保證有所節約。第四，做好余料的回收和利用，為考核材料的實際消耗水平，提供正確的數據。

現場平面規劃要從實際出發，因地制宜，堆料場所應當盡可能靠近使用地點及施工機械停放的位置，避免二次搬運，造成人工和機械的重復投入，不能選在影響正式工程施工作業的位置，避免倉庫、料場的搬家，現場運輸道路要堅實，循環暢通，裝卸方便，符合防潮、防水、防雨和管理要求。

在工程施工中，還必須搞好材料的收、發、存等工作，以降低工程成本。如：把發出去的油灰鏟、毛刷、電焊條等材料，一律以舊換新，最終，把所有廢舊材料回收，如有缺少則進行罰款；食堂盡量用廢舊木頭燒火做飯，以節約用煤，廢鋼筋頭，則賣到支模用的步步緊生產商手中，這樣鋼筋頭價格高，而且回收的步步緊質量好、耐用、省鐵絲；對于漏電保護器，一個就幾百元，使用一段時間就容易壞，我們與廠家建立長久業務往來，要求跟蹤服務，這樣就杜絕了漏電保護器的浪費現象；對于廢舊安全網，聯系廠家回收，既做到了環保施工，又做到了節約資金。

4材料進、出倉的管理

及時準確提供材料的進出倉數量，以提高材料計劃采購的準確性。首先是編制單位工程材料計劃，要根據工程進度計劃，需要哪些材料，材料的數量必須由技術員、統計員、材料員、班長共同計算核對，層層把關，并根據施工進度及時進場，確保生產順利開展。如果材料進場數量多了，不僅造成浪費，而且占用大量資金，會增加工程成本；提供數量不足，不僅影響生產，也增加了不必要的費用。

材料在點收入庫時，驗收人員應清點數量是否與發貨單相符，檢驗質量是否合合同規定的標準，核對規格型號及計量單位是否符合規定的要求，并向供貨商索取有關技術證書、產品合格證。對殘次等不合格材料或因施工方案變更不需用的材料應及時通知供貨商，按規定辦理退貨手續。而實際上，現場驗收人員或者因缺乏責任心，或者因收取供貨方的好處而怠于查驗，致使材料數量不夠或質量不符合規定要求，影響了工程質量，給企業造成損失。

原材料進倉，倉管員除按要求進行記錄、驗證外，還應按有關規定做好防護措施，并按材料的名稱、規格、型號、進貨日期等打上標識。對出倉的原材料要登記，并詳細記錄材料使用的部位，做到使用的可追溯性。為避免材料使用過程中發生誤用，可將其標識復制隨同材料一起發放，由于材料成本是項目成本的重要構成部分，故進、出倉還應記賬，真正做到賬賬相符，并及時將有關數據反饋給財務部門，以便財務部門及時掌握項目的材料成本構成。

5作好周轉材料的護養和維修工作

(1)鋼管、扣件、U型卡等周轉材料要安規格、型號擺放整齊，并且在上次使用后要及時對其進行除銹、上油等維護工作，扣件還要檢查上面的螺絲是否還能使用，不能使用的要及時更換螺絲以不影響下次的使用。方木、模板等周轉材料要在使用后要按其大小、長短堆放整齊成型，從而便于統計數量。

(2)在使用時，相應的負責人員要認真盤點數量，材料員辦理相應的出庫手續，并由施工隊負責人員在出庫手續上簽字確認。當工程結算后，應要求施工隊把周轉材料堆放整齊便于統計數量；如果歸還數量小于前面應歸還數量。要對施工隊做出相應的處罰措施。

6工程收尾材料管理

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關鍵詞：建筑安裝企業；思想政治工作；人文關懷；心理疏導

Abstract: this paper analyzes the modern construction and installation company worker the characteristics of the ideological change, and pay attention to humane care and psychological counseling for maintaining the modern construction and installation of the unity of the enterprise stability, promote social harmony and the practical significance of the role are discussed, in order to offer reference to colleagues.

Keywords: building installation enterprise; Ideological and political work; Humanistic concern; Psychological counseling

中圖分類號：C29文獻標識碼：A 文章編號：

一、前 言

隨著社會全面進步和企業改革發展的不斷深化，企業職工生活水平顯著提高，精神生活和精神世界更加豐富，精神面貌煥然一新。但與此同時，社會生活的急劇變化，生活和工作節奏的明顯加快，競爭的日趨激烈，也導致職工的生活和工作壓力增大，職工的思想出現了一些新的情況和變化。高度重視職工的思想政治工作,是我們黨的優良傳統和政治優勢。黨的十七大報告提出的在加強和改進思想政治工作中注重人文關懷和心理疏導，體現了思想政治工作以人為本的宗旨和與時俱進的創新。思想政治工作是做人的工作，必須堅持以人為本，著眼于促進人的全面發展，既教育人、引導人、鼓舞人，又尊重人、理解人、關心人。要根據職工的實際需要，從單純注重思想政治教育，逐步轉向既注重思想政治教育，又注重人文關懷和心理疏導。

二、當前建筑安裝企業職工思想變化的特點

隨著社會經濟的飛速發展，職工的思想觀念較過去有了很大的改變，多元化、現實化、動態化、復雜化特點明顯。

（1）職工思想觀念的多元化，呈現出接受各種新鮮事物的開放性。社會生活的豐富多彩和不斷改革開放的新形勢，影響著職工的思想觀念和行為，使職工思想日益呈現出多樣化和開放性的特點，職工思想能夠接受的范圍不斷拓寬，職工接受新生事物的能力不斷增強、程度不斷加快，職工思維活躍，這在激發職工創造性思維的同時，也使企業職工思想政治工作面臨著必須與職工思想變化速度相適應的客觀現實。

（2）職工思想觀念的現實化，呈現出現實選擇取舍上的向利性。社會的發展變化，使職工面臨著一些影響自身和他人利益的現實問題，職工的思想變得越來越現實，關注自身利益使他們感到尤為迫切，趨利避害的人生態度表現明顯。對自己有好處的、有利的，自然就心甘情愿地接受，對己不利或者關系不大的，就持抵制、排斥或者敬而遠之的態度。職工思想的現實化，影響在工作中，就是苦活、臟活、累活和險活不愿干，出現了挑肥揀瘦、拈輕怕重的現象，造成了思想政治教育的力不從心。

（3）職工思想觀念的動態化，呈現出思維意識的不確定性。社會發展和企業變革的加快，新事物層出不窮，職工只有勇于面對，才能適應社會發展進步的要求；另一方面，企業職工的流動近年來呈現出不斷加快的趨勢，其流動的范圍、方式不斷擴大和變化，新的社會成員及其思想、思維方式相互影響，職工的心理承受能力發生了變化，其思想觀念中認同的成分在不斷減少，思想不確定的因素不斷增加，職工思想讓人猜不透、跟不上。

三、現代建筑安裝企業職工思想政治工作中注重人文關懷和心理疏導的現實意義

(1)人文關懷和心理疏導有助于建筑安裝企業思想政治工作者轉換新視角。人文關懷中滲透著心理疏導，選擇心理疏導方式本身就體現著人文關懷，心理疏導是實現人文關懷的一種手段。二者作為思想政治工作的新元素，必將引發新一輪思想政治工作的探索和創新。

（2）人文關懷和心理疏導有助于提高建筑安裝企業職工的責任感和使命感。只有人文關懷和心理疏導，才能在正確引導職工的價值取向，才能在正確的價值取向中全面成長。人文關懷和心理疏導不僅僅是政治思想工作者的任務，而是我們每位員工的必修課。注重人文關懷和心理疏導要緊密結合企業實際，不斷完善企業價值理念，培育企業精神，激發職工的上進心、榮譽感和集體主義精神。

(3)人文關懷和心理疏導有助于企業實踐科學發展觀?！耙匀藶楸尽钡母拍钤谄髽I經濟發展這個中心工作中，一方面要注重對企業職工本身的關心，充分發揮、激發職工的奉獻精神和創新精神，另一方面還要實現“職工與企業共同發展”、“企業與職工共享成果”的理想境界。在此意義上而言，“人文關懷”和“心理疏導”不僅是以人為本的科學發展思想的有機組成部分，也是企業深入貫徹落實科學發展觀的具體體現。

(4)人文關懷和心理疏導有助于和諧企業的構建。心理和諧需要“人文關懷”和“心理疏導”做堅實的后盾。在企業里，只有職工的心理和諧了，才能不斷增強職工應對不同變化的心理的承受能力，才能不斷培養其應對崗位、企業和社會的適應能力。只有這樣，也才能夠保障和諧企業的和諧建立及和諧發展。

四、注重人文關懷和心理疏導是維護建筑安裝企業的團結穩定、促進社會和諧的保證

隨著社會競爭的日趨激烈，職工生活和工作壓力也不斷增大，各種心理障礙和精神疾病大幅度增加，由此引發的社會問題也日益突出。為此，要著重從以下幾個方面作出努力。一是加強德育與心理健康教育。注重傳統文化教育、道德教育，塑造高素質的企業職工，這是思想政治工作注重人文關懷的一項極為重要的任務。通過組織學習座談職工基本道德、社會公德、職業道德、家庭美德等內容。在企業中倡導和諧理念，培育和諧精神，引導職工用和諧的方法、和諧的思維方式認識處理問題，要著力豐富企業文化生活，滿足職工的精神文化需求，充分發揮企業文化藝術陶冶情操、愉悅身心的獨特作用，用健康豐富的文化生活有效調節職工的情感和心理，讓職工不僅生活上富裕，而且精神上感到愉快。二是為職工展現聰明才智搭建平臺。為職工發揮才干創造條件，是人文關懷的一個重要方面，是培養、使用、鍛煉提高人才的一項重要措施。把職工自身價值的實現與企業社會價值的實現有機統一起來，通過演講、考核、群眾評議、支部研究等方法給職工獲得充分展示的機會，把優秀人才放到重要崗位，給其施展才華的舞臺。針對職工最關心、最直接、最現實的利益問題，切實做好職工收入分配、社會保障、安全生產等方面的工作，盡可能地降低職工所面臨的風險因素，最大限度地消除職工心理失衡、失調的外部誘因，讓職工能在為企業的奮斗中實現自身的價值，增加其成功感，滿足感。三是人文關懷要滲透在企業文化中。企業文化所倡導的企業精神,包括競爭精神、創新精神、科學精神、主人翁精神、奉獻精神、民主精神、服務精神等,不僅豐富了思想政治工作的內涵和外延,而且給思想政治工作增添了新的活力。健康向上的企業文化可以通過搭建企業文化平臺來實現，一方面弘揚企業文化，一方面使企業文化的操作方法生動、靈活，職工樂意參加，使思想政治工作不再是單純的理論說教，而是變得生動有活力，這樣既增加了企業的凝聚力，又培養了職工的團隊精神，把職工逐步引導到企業的文化中來。做好思想引導工作，把危險和不良的想法抑制在萌芽狀態；出現矛盾必須談話，用曉之以禮，動之以情的調解方法，送上一份合理公正的解決；評上先進或獲得獎勵必須談話，送上一份一份鼓勵、一份祝賀；生病住院必須探望，送上一份關懷和慰問；家中有困難必須訪問，送上一份關愛和幫助。我們認為只有職工思想理順了、壓力舒緩了釋放了、困難解決了、心情舒暢了，干勁就足了，工作的凝聚力也就體現出來了。企業文化為思想政治工作的改革和創新提供了一個新天地,企業文化建設使思想政治工作的內涵更深刻、外延更擴展,使思想政治工作更適應市場經濟的需要,更便于與經濟工作融合在一起,從而增強思想政治工作轉化為物質生產力的力量。市場經濟體制中,企業文化建設有助于思想政治工作的改革和創新,正是在于它的內涵大大豐富了思想政治工作的內容,創造出能夠團結和凝聚職工的、能夠增強企業向心力和競爭力的新形式、新方法,能夠克服思想政治工作某些弊端,使思想政治工作與經濟工作更加有機地融為一體,做到實處。企業文化建設所倡導的企業精神,是企業員工共同的價值觀念,是企業之魂,把思想政治工作所注重的愛國主義、集體主義教育具體化、企業化。

四、結 語

篇8

20世紀40年代開始，學者們開始自覺地對公共管理學的方法論進行反思，先后經歷了三波反思和爭論，經過這一系列的爭論，公共管理研究已經進入了方法論的多元化階段，但是目前中國大陸關于公共管理研究方法論探討卻存在以下突出的問題：

1.公共管理研究方法單一化，無法回應公共管理實踐的多樣性。目前國內相關文獻在介紹公共管理研究方法的時候，實證主義和科學主義仍是主流，通論性教材往往側重介紹公共管理研究方法中“科學”研究的部分，主張公共管理研究的任務在于尋求公共管理客觀事實中的經驗性因果聯系，通過變量之間關系的尋求，發現公共管理的一般規律。[1]與此相關，目前國內的公共管理碩士（MasterofPublicAdministration，MPA）教育亦以“社會學研究方法”、“社會科學研究方法”、“社會研究方法”等作為核心課程或主干課程，這些課程的主導方法也是實證主義，難以凸顯公共管理研究方法的多元性。事實上，公共管理研究是科學發現、技術設計（政策設計、制度設計、組織設計、機制設計等等）、公共評估、詮釋和批判的統一，需要實證的、詮釋的、批判的多元方法論的合理使用和組合，闡明多元方法論單獨使用和組合使用的邏輯，才可能有效地反映公共管理實踐的多樣性。

2.程序性方法與實質性方法之間存在鴻溝。公共管理實質性方法是形成公共管理理論的哲學基礎、邏輯和價值觀，是公共管理知識成果中蘊含的，形成公共管理知識的途徑。公共管理研究的程序性方法則是公共管理研究過程中設計和實施研究、收集和分析資料的程序、步驟和技術。公共管理實質性方法和程序性方法沒有截然的界限，但是側重點是不同的，前者側重研究的邏輯，后者側重研究的操作性程序和技術。在公共管理研究方法的文獻中，程序性方法的研究文獻較為豐富，體系也較為成熟，比如：蓋爾•約翰森（GailJohnson）[2]等人所著的公共管理研究方法著作。這些著作以選題、文獻綜述和理論建構、研究設計、資料收集、資料分析、報告撰寫為經線，以定性和定量研究為緯線，共同編織起公共管理學的程序性方法論體系。不過，很少有文獻探討實質性方法和程序性方法之間的對應關系，這導致了公共管理研究者的很多困惑，比如：當我們從事一些屬于技術設計類、詮釋類、批判類、評估類的公共管理問題研究時，大多數公共管理研究方法的著作難以提供有效的指導，甚至用實證主義的研究規范和標準衡量這些公共管理研究成果，造成了研究的方法論標準“缺位”和“越位”的現象，形成了方法論標準的單一化和有些研究沒有有效方法論指導的尷尬局面。

3.公共管理學術研究、實務和咨詢方法脫節。公共管理研究作為使用科學方法探討公共管理問題答案的活動，包括公共管理學術研究、公共管理實務、公共管理咨詢三種基本形態。但實踐中，三者脫節的狀況較為嚴重：從事公共管理學術研究的學者們撰寫大量的論文，充斥著繁雜的統計數據和生僻的詞語，往往被束之高閣。公共管理咨詢提出的政策建議，往往與學者們的高深研究難以接軌。造成這種脫節現象的原因之一是對三者統一的“公約數”缺乏堅實的理論共識。事實上，公共管理學術研究、公共管理實務和公共管理咨詢的“公約數”是解決公共管理問題。公共管理學術研究重點關注科學發現類、評估類、詮釋類和批判類問題。公共管理實務是公共管理實踐問題解決的過程，其本質是公共管理者運用適當的途徑———諸如戰略設計、政策制定、機制設計等———彌合公共管理主體需求與現實之間的差距。雖然公共管理實務以公共管理學術研究提供的相關知識為基礎，但是公共管理實務的方法論框架是技術設計的方法論框架，與公共管理學術研究的方法論框架存在本質的差異。公共管理咨詢所使用的方法論框架并不是單一的方法論框架，往往通過綜合運用公共管理學術研究和實踐問題解決的方法論框架，為顧客提供知識、技術、理解等方面的知識和服務。

4.公共管理方法的學術關注度失衡。“公共管理方法”一詞可以做廣義理解和狹義理解。廣義的公共管理方法是公共管理領域中思維方法、行動方法、研究方法的總稱。狹義的公共管理方法則指公共管理實踐或公共管理實務活動的方法，屬于行動方法的范疇，即公共管理主體進行公共管理活動過程中使用的認識工具（比如戰略管理中SWOT分析模型、鉆石模型、利益相關者分析）和行動工具（全面質量管理、合同外包、憑單制等等制度、機制、程序、手段和技術等管理手段）的總稱。目前國內已經出版了一批側重研究公共管理行動的技術、手段和工具的著作。但目前關于公共管理學科方法和研究方法的著作仍然較少。公共管理“思維方法”的著作更是少見。這導致了公共管理思維方法、行動方法和研究方法學術關注度失衡的局面，有必要從新的角度入手，尋求公共管理方法的共同基礎，提高公共管理學科認同度。

5.公共管理知識生產缺乏合理的標準和規范。20世紀80年代以來懷特（J.D.White）[3]，佩里和克雷默（J.L.Perry&K.L.Kraemer）[4]，斯托林斯（R.A.Stallings）[5]，斯托林斯和費里斯（R.A.Stallings&J.M.Ferris）[6]，貝利（M.T.Bailey）[7]，亞當斯和懷特（G.B.Adams&J.D.White）[8]等人開展了對公共管理博士論文和期刊論文的主題、研究方法、質量標準等方面的評估研究。中國臺灣學者孫同文（1986）[9]、江明修（1986）[10]、詹中原（2003）[11]、吳穎年（2006）[12]等學者對臺灣地區的公共管理論著亦做了文獻評估分析。從20世紀90年代開始，內陸很多學者開始從不同角度反思和探討公共管理知識生產的規范、標準和方法論問題。比如：張成福（1996）對中國公共行政合法性危機的關注。[13]周志忍（2004），郭小聰、肖生福（2006）等人探討了中國行政學學科和學科整合問題。[14]袁達毅（2002）、馬駿（2006）、劉亞平（2006，2008）、何艷玲（2007）等人對中國公共行政“危機”進行了分析。[15]張夢中和馬克•霍哲（2001）[16]等人對公共行政期刊論文或博士論文進行了內容分析，嘗試提煉出已有公共管理研究成果的學術規范。總之，公共管理知識生產尚未形成兼顧多元方法共性和個性的標準和規范。實證主義的學術規范，只適合于對部分公共管理研究成果進行評價，還有大量的研究成果并不能納入實證主義研究的方法論傳統，需要深化公共管理研究方法體系的認識，在公共管理多元方法的框架下，建立多樣化、合理、適宜的公共管理知識生產標準和規范。上述五個問題可以歸結為：公共管理多元方法之間的共同性和差異性是什么？怎樣才能有效整合公共管理研究的多元方法論，從而為公共管理研究提供邏輯合理性？隨后本文將從問題類型學入手，闡明基于問題類型學的公共管理研究方法體系，以期對這兩個問題提供合理的答案。

二、公共管理問題類型學

在科學研究中只有那些專業共同體和整個人類的知識積累都尚未解決或無法回答的疑問才算是研究問題。問題可以定義為：“某個給定過程的當前狀態與智能主體（人或機器）所要求的目標狀態之間存在的差距?！盵17]問題是一個反映了主客觀矛盾的認識論和方法論概念?？茖W研究從何開始？一直是哲學和方法論研究的一個關鍵主題。波普爾在《猜想和反駁》一書中總結道：“科學和知識的增長永遠始于問題，終于問題———愈來愈深化的問題，愈來愈能啟發新問題的問題。”[18]在公共管理研究中，幾乎每個公共管理理論的提出和發展，都是從特定的公共管理問題開始的。問題作為一個認識論的概念，反映了主觀與客觀之間的認知矛盾。雖然諸多科學家和不同流派的哲學家持有不同的方法論，但是科學史和哲學史的發展歷史表明，他們都會不約而同地從方法論層面上開展對“問題”的研究，探究什么是問題、問題的重要意義、問題的結構、問題的類型。“問題”成了不同流派科學哲學家交鋒對話的聚焦點，他們對問題認識的深入，逐漸形成了以問題為研究對象的科學哲學分支領域“問題學”。[19]目前“以問題為導向”進行研究已經成為公共管理學界的共識：解決問題是公共管理基礎研究和應用研究的核心；問題為公共管理研究定向；問題是制定公共管理研究計劃的依據；問題指導公共管理研究的觀察和資料的收集等等。但是公共管理問題包括哪些類型？每種類型公共管理問題對應的研究方法是什么？在理論界和實務界尚無一個完美的答案。類型學（typology），或稱作分類學（taxonomy），指研究者結合兩個或兩個以上單一維度的簡單概念，然后由簡單概念的交叉形成新的概念。本文從問題的定義———“某個給定過程的當前狀態與智能主體（人或機器）所要求的目標狀態之間存在的差距”———出發，根據“差距”的本質特征對問題進行類型化的劃分。按照近代英國哲學家大衛•休謨（DavidHume）揭示的事實和價值二分的原則，我們可以將問題中所含的“差距”分為“事實性差距”和“價值性差距”兩個維度?？梢杂萌缦碌淖鴺藞D定位公共管理問題的各種類型。在圖1的二維坐標中：（1）縱坐標所示的純粹涉及價值差距的問題屬于詮釋類問題，對詮釋類問題的解答，往往使用詮釋主義的方法，形成詮釋類知識。詮釋類知識通過挖掘、闡發、建立和確證一種價值，促進人與人之間的理解和溝通。（2）橫坐標所示的那些純粹涉及事實差距的問題是科學發現類問題，科學發現類問題往往使用實證主義的方法，探索經驗世界的狀態、發展、變化，尋找經驗世界中存在的聯系。（3）橫坐標和縱坐標構成的平面中的問題既含有價值因素又含有事實因素，可將這些問題分為技術設計類問題、批判類問題和評估類問題。

1.科學發現類問題?？茖W發現類問題是人類主觀認知與經驗事實之間的矛盾，以及由此引發的主觀認知之間、客觀事實之間的矛盾而引發的疑問。對科學發現類問題的回答，往往使用實證主義的方法論框架，最終將產生對客觀世界描述、解釋和預測的知識。提出科學發現類問題的途徑包括：尋求經驗事實之間的聯系和一致的解釋，證實假說和現象的可靠性、尋求理論體系內部的不一致性，解答多個理論和假設的不一致性，學科理論方法的移植等。

2.技術設計類問題?！皩崿F特定目標的最優化方案、手段和措施是什么？”屬于技術設計類問題。技術設計類問題包含事實前提和價值前提兩個基本因素。技術設計類研究的目的是在既有事實前提下，確定合理的價值前提；或者在既定的價值前提下，尋求實現特定價值的優化方案。在公共管理研究中，往往需要在時間（時間段、歷史、現狀等等）和空間（國別、地區、部門等等）中進行目標比較、約束條件比較、環境參數比較、手段比較找出當前問題的特殊性，并“有的放矢”地提出戰略與政策、體制與機制、措施與辦法來解決這些問題。

3.評估類問題。該類問題與科學發現類問題的相似之處在于兩者都是對事實、行為和態度的描述和解釋。但不同的是，評估研究在對事實、行為和態度進行描述時，是建立在與特定標準進行比較基礎上的描述和解釋，比較的標準可以是客觀的標準也可以是主觀的標準。評估至少包括三個要素，即標準（criteria）、證據（evidence）和判斷（judgment），評估類問題的本質是根據經驗證據，尋求特定標準和經驗證據之間的關系，并對這種關系進行評判。

4.詮釋類問題。詮釋類問題是闡發、確立和建構社會現象背后的價值和意義的問題。詮釋研究嘗試回答文化、價值和精神領域的“應該怎么樣”的價值問題，與人的目的、自由和人際之間的共識和規則緊密相關。公共管理領域，人們一般通過公共管理的歷史詮釋、文本詮釋、話語詮釋和行動詮釋來獲取詮釋類問題的答案。

5.批判類問題。在批判研究者看來，現實社會并不是實證主義所謂的純粹的經驗的堆積，而是主體被“異化”的世界，需要改變客觀世界，將主體從“異化”中解放出來。批評研究以矛盾的觀點和辯證的觀點看待和分析現實，其目的是改變世界。批判問題的提出本身具有很強的社會行動取向，批判研究本身就是改變社會秩序的重要力量。公共管理問題類型的劃分，是公共管理研究方法體系的基礎和公約數。

三、以公共管理問題類型學為基礎的研究方法體系

公共管理研究方法體系是對公共管理研究中使用的各種、各類、各層次方法以及他們之間的聯系的系統化梳理。

1.公共管理研究方法體系的維度?？梢越梃b亞瑟•霍爾（ArthurD.Hall）提出的系統工程三維結構（時間維度、邏輯維度和知識維度）對研究的方法體系進行刻畫。公共管理研究方法體系的時間維度即公共管理研究依次進行的過程，包括選題、文獻綜述、研究設計、研究實施和研究成果發表等環節。公共管理研究的邏輯維包括方法論、研究方式和研究工具三個層面。公共管理研究方法體系的知識維度是提出和解決公共管理問題的思維背景、認知背景和實踐背景。凡是對公共管理問題解決有啟發的知識都可以納入這一維度，而不論該知識的學科界限。

2.問題是公共管理研究方法體系的公約數。從問題學的角度來看，在研究方法體系中，問題是連接研究邏輯維度、時間維度和知識維度的共通點。首先，不同的方法論流派對問題的性質、問題的地位、問題結構看法不同，就會形成研究過程的差異。比如：詮釋主義將問題看做是意義呈現的過程，研究者與研究對象的交互作用貫穿在研究過程的始終；實證主義將問題看做是歸納和證實的過程，研究者對研究對象的中立觀察是研究的起點，對結論的證實或證偽成為研究的終點；批判理性主義將問題看作是主觀和客觀的不一致，研究過程是始于問題，提出探索性答案，然后驗證，再提出新問題的過程。其次，不同的問題類型對應不同的方法論框架。（1）對于科學發現類的公共管理問題，通常使用實證主義作為主導的研究方法論框架。（2）對于技術設計類的公共管理問題，通常運用技術設計所特有的最優化方法的邏輯，這種邏輯是“一種特別的命令邏輯?！薄笆紫龋疾鞚M足外部環境限制的所有可能狀態，然后，從此集合中找出滿足目標的其它約束條件、又使效用函數最大化的特定狀態?！边@相當于把目標約束條件及最大化看作新的“自然法則”并把它加到其它自然法則上進行邏輯運演，運演結果中的值被看成“應當”取的值。[20]（3）評估類公共管理問題會同時涉及價值因素和事實因素，在實際評估中，對事實和價值因素的處理方式不同會導致評估研究中實證主義、詮釋主義和批判主義的分歧。（4）詮釋學、現象學、建構主義、女性主義和后現代主義等非實證主義方法論是解決詮釋類問題的常用方法論。（5）批判類問題則主要使用批判主義、批判實在主義、女性主義、后現代主義的方法論。最后，研究知識通過研究問題與研究邏輯緊密相關。研究知識只有與特定的研究問題相聯系，才有可能納入特定的研究活動。（1）背景知識驅動問題的產生，各學科知識為問題解決提供可能的答案，并促進新知識的產生。（2）既有的理論引導研究的進行。既有的理論在研究中不僅僅對問題的產生和問題的解答發揮著重要的作用，還以理論框架、研究途徑、研究范式等形式引導資料的收集、資料分析、假設檢驗、分析性歸納等過程。

3.以問題類型為基礎的公共管理研究方法體系的總體特色。以公共管理問題類型為基礎，將問題作為溝通公共管理研究方法體系的公約數，這種新的公共管理研究方法體系具有以下特色。

第一，公共管理問題形態差異決定了公共管理研究表現形態的多樣性。公共管理學術、實務和咨詢從本質上講它們都是一種解答問題的活動，只是三者所解答問題的類型、問題的難度、問題的指向等方面存在差異。從難度上來講，公共管理實務活動中的問題可以使用已有的常識，或者對已有的知識進行簡單地綜合就能加以解決。如果問題的難度超出了常識和已有知識簡單綜合的范圍，那么就需要訴諸公共管理咨詢或公共管理學術活動加以解決。公共管理咨詢提供一個或多個可供選擇的較為固定的答案，公共管理學術研究則對問題進行探索性的回答，提供階段性的答案。從問題類型來看，公共管理學術研究活動側重解決科學發現類問題；公共管理實務工作者側重解決技術設計類問題；公共管理咨詢則重點闡明將公共管理一般原理轉換為具體操作政策條文的基本原則?？傊趩栴}解決這一點上，公共管理研究的三種形態并不是截然分開的，而是存在有機的聯系，它們在知識生產體系中司職側重不同，共同構成了公共管理知識深化的遞進序列。

第二，公共管理問題類型的劃分是公共管理研究的第一步。公共管理活動中同時包含了事實因素、價值因素和兩者之間的交互作用，因此公共管理研究可能是科學問題亦可能是技術問題、評估問題、詮釋問題和批判問題。不同問題類型在問題結構方面存在根本的差異，因此對這一問題求解的方法論框架也會存在根本的差異。如果用解決詮釋類問題的方法去解決科學發現類問題，應該無法獲得求解答案，因為他們的求解目標和應答域都不一樣。因此，準確地定位公共管理問題類型是公共管理研究的第一步，制約著公共管理研究的方向和路徑。

第三，公共管理問題類型決定了公共管理方法論的選擇。研究方法論的差異是研究哲學層面的差異，不同的研究方法論以不同的本體論、認識論和價值論為基礎，不同的方法論產生不同屬性的知識，不同屬性的知識亦需要通過適當的方法論獲得。比如要獲得詮釋類的公共管理知識，就需要以詮釋學的方法論作為研究的哲學基礎，使用現象學、人類學、民族志等質性研究方法展開研究。如果要獲得規律性的實證知識，則需要使用實證主義作為研究的哲學基礎，使用實驗法、調查法等實證方法展開研究。如果采用實證主義的方法去解答詮釋類問題，就犯了研究問題和方法論不匹配的錯誤。總之，公共管理問題類型決定了公共管理方法論的選擇。

第四，公共管理問題類型決定了公共管理研究設計。公共管理問題的類型，決定了公共管理問題的結構，并進一步決定了公共管理問題的解決思路、求解路徑、求解方式、求解結果以及對求解結果的評價。公共管理研究設計作為研究的藍圖和規劃而言，需要對問題的結構、問題的求解和問題求解結果的評價加以詳細的闡述。按照問題類型的差異，可以將公共管理研究設計分為科學發現類的研究設計、技術設計類的研究設計、評估類的研究設計、批判類的研究設計和詮釋類的研究設計?？傊_的定位公共管理問題類型是選擇相應公共管理研究設計類型的前提。

第五，公共管理問題類型的劃分溝通了公共管理的理論和實踐的鴻溝。公共管理學具有很強的實踐性和應用性，在美國的教育學科分類中，就將公共管理類學科劃入職業性的應用性學科范疇。盡管公共管理的理論研究者和公共管理實務者往往是不同的群體，但是并不意味著，公共管理理論和實踐可以分離，并不意味有純粹的公共管理理論，或者純粹的公共管理實踐。實際上，將公共管理理論和實踐融合起來的橋梁就是公共管理問題，對公共管理問題類型進行深入的分析，就能尋找到公共管理理論和實踐溝通的具體的、歷史的、特殊的通道。無論是從事理論研究的工作者，還是從事實務的工作者，都需要有問題意識，根據問題的類型采用不同的方法，獲得問題的答案。從收集信息、發現問題、尋求問題解決的方案、問題最終解決的過程來看，理論工作和實踐工作是緊密連接、相互滲透、相互啟發的過程，問題及其問題的類型是溝通公共管理理論和實踐的橋梁。

篇9

一、“大問題”的提出與早期爭論

從已往的考察分析中我們發現，以美國為代表的公共管理學研究雖走過了不菲的歷程，其理論建構卻長期缺乏統一的哲學基礎。和其他社會科學相比，公共管理研究的歷史留給人們更多的印象不是知識的積累、融合與揚棄，而是不斷的變化、中斷或革命，多元的、經驗的觀念變革或差異沖突壓倒了理論自身的演進邏輯。公共管理學研究沒有鎖定穩定的軌道，它的興趣范圍似乎是隨意和無限的;它沒有發展出一套方法論或主流意義上的研究綱領和范式，據此將不同的學者聯系起來，便于他們之間的溝通和對話;它的研究對象或要解決的基本問題仍模糊不清。這不僅使其無力有效應對實踐及相鄰學科特別是政治學對自己學科地位的挑戰，難以擺脫所謂的“認同危機”，而且在一定程度上使公共管理學研究者的學科信仰及從業熱情受到挫傷。［2］“大問題”的提出從一個角度表達了人們為擺脫此類危機或困擾所做的努力。1995年，貝恩發表了《公共管理學的大問題》一文，率先拉開“大問題”討論的序幕。

受物理學啟示，貝恩認為在公共管理學領域存在三個像物理學家經常討論的基本問題，稱其為公共管理研究的“大問題”。第一個問題是所謂的微觀管理，即公共管理者如何打破組織運轉中“程序規則———不良業績———更多的規則”這種微觀管理的循環?公共管理的不良績效與圍繞管理關系存在的主體間的相互不信任有關，這種不信任會抑制公共組織的表現，在不信任、差的工作績效和規則制定間形成一種惡性循環。如何削減內在于不同主體之間的不信任，打破微觀管理中的這種循環，是公共管理學研究的一大難題。第二個問題是所謂的激勵，即公共管理者如何鼓勵人們努力、智慧地為達到公共目的而工作?經濟學雖然將委托關系看作組織行為的中心問題，但由于它將控制而不是激勵看作有效委托關系的關鍵，使委托范式暗含著可能偏離實際的假定①。在經濟學家那里以委托人怎樣控制人行為為核心的委托問題，在應用中轉化成怎樣避免委托人試圖控制人時引起的功能失常行為問題。如果公共管理者不知道怎樣更好地達到社會目標或什么目標應當被追求，如何激勵公職人員以智慧而努力的方式去為公共利益而工作，便成為公共管理效率改進不能回避的又一難題。第三個問題是所謂的度量，即公共管理者如何以利于提高工作成就的方式度量他們機構的表現業績?為了知道一個公共機構或其成員是否做了好的工作，必須界定完成什么對好的工作業績能做出貢獻，由此確定度量的對象。而確定與工作業績內在相關的度量對象常常是困難的。當投入和產出度量不能揭示組織真正所完成的業績時，較好的方法也許是去檢查組織運作的結果或影響。在工作努力和結果的關聯又不總是明顯的情況下，斷定組織成員工作的努力程度常變得相當困難。如何度量工作業績以推動公共事業的發展因此成為具有挑戰性的研究課題。［3］313－324在貝恩看來，上述三個問題都基于這樣的假定:公共管理者和研究者的工作不僅僅是理解公共機構的行為，而且是如何改進公共機構的表現。如果研究者們能有效回答這些問題，則將為提高公共機構的績效做出貢獻。貝恩的文章發表后很快引起社會反應，紐曼(1996)和柯林(1996)的論文代表著最早的學術反應。針對貝恩的研究漏洞和操作偏好，在題為《什么使公共管理學成為科學?或“大問題”真的大嗎?》一文中，紐曼倡導在哲學層面上考慮學科的大問題。認為對公共管理學大問題的揭示必須在這門學科研究最基本的層面進行，且應當揭示該學科的本質和存在動力。真正的大問題不應當是貝恩意義上的應用問題，而應當屬于這類問題:什么是一個組織或公共組織的本質?公共組織如何與它的環境相關?管理一個組織意味著什么?［4］409－415

在題為《民主制中的公共管理學大問題》中，柯林表達了與紐曼和貝恩皆有所不同的觀點?；诠补芾砼c政治、法律等社會因素的密切關系，柯林認為公共管理學大問題的確立必須滿足四個標準:根植于民主政治的達成;提高到社會的水平;面對集體行動手段的復雜性;強調更加有效的社會學習。在此標準下，公共管理學的大問題包括7個既是研究性也是行動性的方面:(1)什么是集體行動的手段，據此保持既向民主政治過程也向核心的社會價值負責?(2)什么是社會中集體行動的非政府角色，怎樣保護和培育這種角色?(3)基于功能和地理上的政府結構之間有什么適當的權衡?(4)怎樣解決國家和地方在政治舞臺上的緊張局勢?(5)什么樣的決策可以“孤立”于正常的政治程序以使其他的理論原則可以被利用?(6)什么樣的平衡在中立的能力、代表性和領導之間應當被采取?(7)如何提高社會的學習過程，改進有效選擇、可替代后果、達成目標、特別是培育和發展民主政體的知識?［5］416－422

二、新研究及其特點和方法

基于人們對公共管理學學科建構的不滿及理論重建的需要，圍繞“大問題”的首輪之爭獲得了意想不到的社會反響。認識到“大問題”研究的重要和激勵效應，美國《公共管理評論》不僅于2000年發表本刊編輯的專文(CamillaStivers，2000)，對“大問題”研究的意義予以肯定:跨越不斷增加的公共管理分支學科和特殊的讀者群體，給日益碎片化和微觀化的研究以根基，更好地服務于公共管理的學術和實踐;［6］194－199而且在2001年開設專欄，給“大問題”研究的深入予以鼓勵?？铝肿鳛椤按髥栴}”早期爭論的特殊專家，在專欄開篇中發表了《大問題對公共管理研究之重要》一文(2001)，強調并闡述了“大問題”對民主社會公共管理學術研究與實踐的價值?？铝终J為，有效認同并處理“大問題”的最大挑戰來源于我們過度關注組織運行中的工具問題。“大問題”不應集中于工具而應聚焦于公共管理對社會的后果和價值方面，公共管理怎樣影響社會應當成為聚焦的中心，“大問題”應當由此論域引申出來。除了自己倡導的傾向，柯林總結了“大問題”研究在其他方向所做的工作。一些研究繼續在機構組織工具層面及人管理方面開展工作，以期在微觀管理方面有所發現;一些研究聚焦于公共管理的功能機制如何克服現代國家中存在的分散獨立和碎片現象，以期形成更為廣泛的治理、網絡和行政連接的理論;一些研究將視野從人操作層次拓展至非政府組織行為對公共事務的影響;一些研究則在“治理改革”框架下將焦點置于社會行為者對公共管理人的影響?？铝衷趫猿肿约?996年觀點的同時認為，對于公共管理理論和實踐來說，“大問題”的回答和提出同樣重要和急迫?；卮鸬馁|量隨著時間的推移雖會得到改進，但有效的回答無論何時都應當是理論堅定、經驗準確和可執行的。

柯林重申，公共管理是人類活動的一個中心，人類需要公共管理及其機構。然而，公共管理的成功不在于工具層面，而在于它對于一個國家或地區的持久價值。公共管理學的大問題必須涉及怎樣使我們的社會對公民更好而不是更糟這種持久的價值方面。［7］140－143不管柯林如何呼吁，新世紀以來的“大問題”研究似乎并未朝著他期盼的方向邁進，其整體上呈現的是一種多元分散的趨向。與20世紀集中于普遍性問題的爭論有所不同，認識到研究起點、觀察維度對結論的影響，一些學者以方法論變化為手段，尋求公共管理大問題研究的突破。在他們看來，公共管理問題研究必須慮及管理過程依存的關系和背景。譬如，孤立地考察一種管理行為，與將其置于網絡關系所得的結論是不同的，對于“大問題”的確立也因此可能相異。關注公共管理行為的依存條件，既是對象世界的客觀邏輯，也是科學認識的方法論要求。艾格雷諾夫、麥圭爾(RobertAgranoff，MichaelMcGuire，2001)和卡拉漢(RichardF．Callahan，2001)的研究表達了這一傾向。與此同時，意識到普遍性和特殊性的依存關系，另一些學者將研究對象延伸或拓展到公共管理的分支學科和應用部門領域，通過對區域和具體問題的分析為普遍性大問題研究創造條件。這包含有兩種學術趨向:一種趨向在尋求、總結“大問題”的過程中將研究視野延伸至公共管理學科內的分支領域，以此展示“大問題”存在的豐富內涵和微觀基礎，布魯克斯(ArthruC．Brooks，2002)、庫珀(TerryL．Cooper，2004)的研究大體歸于這一傾向;一種趨向將“大問題”探究拓展到感性具體的應用管理部門，與此匹配的分析和觀點雖不具有普適性，對普遍性問題的概括和檢驗卻提供了一種經驗支持，是公共管理研究不可或缺的論域之一。登哈特(RobertB．Denhardt，2001)、席格勒(BeverlyA．Cigler，2007)以及其他對具體公共部門管理事務的考察體現了這一研究傾向。就理論重建而言，延伸研究和方法論變化對大問題的討論更具意義。和傳統公共管理研究給人的印象一樣，在對公共管理“大問題”研究的梳理中學者們已經發現，研究方式或方法論選擇的過度分散有可能使公共管理學研究重蹈“認同危機”的舊轍。

致力于理論重建的努力雖然使“大問題”研究者認識到了集中統一的某種重要，但遠未達到貝恩設想的集中狀態。相反的是，公共管理論域的“大問題”越來越多并日趨多元和分散。造成這種狀況的原因可能是多樣的，但研究方法的差異是主要原因之一。觀察維度和邏輯起點的不同反映的就是方法論的一種差異。貝恩和柯林在早期爭論中所以會各執己見，首先源于他們研究中選擇的邏輯起點彼此不同。貝恩的研究從機構開始，因而微觀組織和管理技術被賦予重要地位?？铝值难芯繌闹贫乳_始，民主政治、社會參與自然會被賦予更大的權重。為解決大問題研究中的分散化，卡拉漢于2001年發表了題為《公共管理“大問題”研究方法中連結與隔斷的挑戰》的論文，主張建立一種包容廣泛、能夠將不同層次的研究連接起來的新的基礎或起點，用以克服單一維度或層面分析的局限。［8］493－499譬如，以社會作為研究起點或觀察維度就可能具有這種包容性。社會是一個廣泛系統，個人、團隊、組織、制度等各種現象及其相互作用皆可有序地納入其中。當以社會為基點考察“大問題”時，人們必須顧及社會系統中的相互作用及各種現象間的秩序與嵌套關系，對“大問題”的概括便容易趨向一致或融洽。站在社會角度看待組織與制度，以組織為起點的貝恩的研究和以制度為起點的柯林的研究便不再表現為形式上的嚴格沖突，而顯現為本質上的交融或趨同。因為現實社會中的組織和制度是不可分割的兩種行為方式。組織存在于制度之中，制度依靠組織得以建立和實施，它們皆屬社會系統互惠存在的構成部分。

與卡拉漢直接從方法論角度尋求改進研究的做法不同，艾格雷諾夫和麥圭爾(2001)從公共管理對象及其存在方式與背景轉換維度，體現了方法論變化對“大問題”認知的影響。在他們看來，不同的管理對象應當有不同的運行規律和管理理論，基于其上的“大問題”因此也應當是不同的。如果說傳統公共管理理論多以單一組織的研究為核心，則現代公共管理研究必須致力于交互作用背景下的管理問題和規律。公共網絡管理提供了發現這種問題和規律的一個平臺。2001年發表的《公共網絡管理中的大問題》是二人基于這一觀點所做的嘗試。受數學學科的啟示，這篇文章首先也對“大問題”研究予以充分肯定。如果說希爾伯特100多年前對未來數學研究提出待解問題被傳為佳話，那么它同時也向學術研究傳遞了一個信息:那些懸而未決的科學問題不僅不是學科發展的障礙，而往往相反是學科活力所在的象征。公共管理學應該屬于這樣一個學科，它需要發現并解決屬于自己的核心問題。日益凸顯的公共網絡管理研究是這一學科的重要構成。網絡意味著對單個組織的超越，在組織群體的交織中看待并實施管理，這與傳統聚焦于邊界清晰的單一組織管理有所不同。當公共管理面臨的不是一個機構，而是多重組織如多重政府交織的存在對象時，既難以劃定清晰的邊界，也難以依靠線性的組織權威和官僚層級指令，便需要建構超越傳統的管理理論，建立基于網絡關系基礎上的新的公共管理學說。為建立這樣的學說，作者提出并討論了與公共網絡管理相關的七個“大問題”:(1)是否有一個等同于傳統管理程序的功能網絡，在網絡管理中存在相同的計劃、組織、人事、指導、協調、報告、預算即POSDCORB①?(2)網絡管理中的群體決策與工作中那些基于行為科學或其他學習與決策過程的方法是否相似?(3)網絡提供的靈活性是否超越快速的適應或程序調整?(4)網絡以什么方式采用相互的自我責任?(5)網絡中與組織法律理性權威相對應的凝聚因素是什么?(6)網絡中的權力如何展示，它對群體問題解決的影響是什么?(7)公共管理網絡產生不曾發生的結果嗎?［9］295－326

三、非營利管理研究對“大問題”的回答

除方法論上新的嘗試，將研究對象下延到公共管理學科的分支領域，透過對分領域問題的微觀考察，尋求或檢驗對普遍性問題的回答，是新世紀公共管理“大問題”研究的又一傾向。在此方向，布魯克斯和庫珀的研究具有一定代表性。在2002年發表的《非營利管理幫助回答公共管理的大問題》中，布魯克斯試圖通過對非營利管理問題的分析尋找公共管理“大問題”的答案。這種分析從非營利管理研究議題的分布開始，目的在于發現“大問題”集中的領域。根據《非營利管理和領導》雜志編輯丹尼斯•楊(DennisR．Young，1993，1997)對“當代非營利組織關鍵問題”的界定和歸類，布魯克斯考察了1993至1997年該雜志的主題及所占比例，將其概括為如下幾類:委員會治理8%;行政領導8%;人力資源管理12%;財政資源7%;對變化的戰略適應9%;組織結構14%;表現度量8%;其他34%。考察1990至1998年其他一些非營利問題學術雜志發文的主題，發現基本議題也多集中于以上方面。由于這些議題與貝恩的“大問題”多有重疊，通過它們可以對貝恩的“大問題”做更深的透析。［10］259－266依據貝恩的觀點，公共管理部門中的委托人即被選官員不能通過規則的強化很好地管理人的行為，由此導致微觀管理中不信任、更差的工作績效和更多規則的惡性循環。在缺乏較好績效控制技術的情況下，打破這種惡性循環需要削減不信任，這要求合理界定委托人和人的角色。布魯克斯認為，與一般公共部門相比，非營利部門的行政等級更具模糊性。譬如，非營利董事會負責其組織高層的監管時，經常會被要求產生諸如負責籌款、協調管理等具體的功能行為，由此延伸了董事會的責任鏈。當董事會這樣去做的時候，意味著委托人可能就是人自己。這種委托人和人角色的模糊狀態會影響董事會的有效治理。為了提高非營利管理的工作效率，董事會的任務應當合理地限于政策層面。

有效的非營利管理董事會傾向于與組織的日常行政無涉，它們對于操作層面事務的干預僅僅限于危機時期。這些特點與公共管理明顯相似。在公共部門管理中，那些高高在上擁有決策權的委員會也常常對組織運行的官僚程序感興趣，這不但會降低董事會的效率，還可能導致一類基于委員會介入細節而引發的危機。從中得到的教訓是，董事會和委員會的操作干預都應限于危機時期，且危機干預必須是經濟的。雖然非營利董事和公共部門的委托人有所區別，但二者關于微觀管理的問題和答案是相似的。從非營利管理存在的問題和消解方向可以看出，為了消減公共管理領域委托關系中的不信任，澄清委托人的使命并將其在人層次的干預限于危機情境十分重要。

公共部門的雇員管理可以從非營利志愿者激勵問題的分析中發現啟示。雇員激勵是貝恩提出的公共管理的又一個“大問題”。公務員的特殊地位使公共管理者難以像企業家那樣解雇或獎勵任何人;而公共管理績效認知的困難既意味著道德約束的失控，也意味著不當激勵出現的可能，并由此引發壞雇員驅逐好雇員的現象。在此背景下，考慮到公共部門較低的工資，非金錢補償成為一種平衡機制。布魯克斯對此的解釋是:一個雇員在任何領域掙得補償C，那里C=W+V。W代表著貨幣類收益如工資，V代表非金錢收益如工作滿意。想象一個雇員在兩份工作之間進行選擇:一份是私營公司的工作，貨幣收入為Wp;一份是地方政府工作，貨幣收入為Wg。如果Wp＞Wg，但是雇員選擇了地方政府工作，則存在Vg＞Vp，即非金錢收益在政府部門比私營部門更高。這表明公共部門對雇員的激勵主要來自非金錢收益。和政府一類公共部門相比，非營利部門管理涉及一些特殊情形，如志愿者勞動力介入的貨幣收益為零(即W=0)，他們的收益補償全部來自非金錢力量方面(即C=V)。如果貨幣收益為零，激勵一個人成為志愿者參與非營利性活動的動力便只能從非貨幣收益方面去尋找。這種非貨幣收益雖然大部分不能為管理者所操縱，其主要方面卻可以被分離出來予以考察，它們構成激勵志愿者行為的主要因素。諸如:認識到活動的意義而為社會或社區改進而工作，做有責任的公民;表達個人態度，顯示對他人的關愛;學習新知識和技巧，增加職業生涯的選擇機會和能力;發展領導和團隊技巧，建構自我尊敬，提升或賦予生命以意義;經歷新挑戰，豐富自身閱歷，體驗積極的組織文化，享受特殊時光。這一切對志愿者來說都是與貨幣收益不同的獎勵。在志愿行為關系中，給予者和接受者會存在一種雙贏情景，志愿者在給他人帶來福利的同時也提升了自己。公共部門管理中的雇員激勵雖不完全等同于志愿者的招募和保留，但二者之間的部分重疊使前者可以從后者得到啟示。譬如，非金錢雇傭關系在公共領域和志愿者領域應當是被認同的，認識到形式多樣的非金錢收益的激勵價值，在不增加費用的情況下，管理者有可能實現對非營利或公共部門工作的改進;營銷大部分無形收益對招聘、保留和激勵非營利或公共部門的雇員都會有所幫助。

績效度量是貝恩提出的公共管理的第三個“大問題”。對此問題的解答雖存在良好意向和努力，結果卻始終不甚理想。人們致力于量化標準的發現和應用，不斷強化投入產出意識，公共管理的績效評價依舊充滿模糊性。普遍認同的原因是，目標的多元化使公共部門的績效度量難以有明確的界定和標準，也缺乏讓公共管理者自己去澄清的激勵。布魯克斯認為，公共機構中也許不存在像企業生存必須維系的那種可測度的成本或利潤底線。非營利管理存在類似的情形。一方面，非營利組織必須擁有并認識到它的生存底線，以避免倒閉或消亡的風險;另一方面，非營利組織也存在目標的多維或模糊性，且經常被寄托或賦予公共使命。在此狀況下，發展一種績效評估的多維方法，是度量非營利領域業績表現的合理選擇。布魯克斯介紹了庫什納和普爾(Kushner，RolandJ．，andPeterP．Poole，1996)圍繞這一問題構建的模型，該模型從4個維度界定非營利組織的業績表現:(1)是否獲得機構運作需要的充足資源或資金;(2)是否以最小成本或效率的方式產出所需要的東西;(3)是否以依據組織使命的要求達成了既定目標;(4)機構服務的顧客是否滿意。在目標多元的非營利系統，這些維度都存在于一個反饋環中。例如，資源的不足既可能引起操作缺乏效率，也可能擬制承諾的目標達成或傷害選舉人的滿意，而這些負面效果又會引起更大的資源危機。因此，任何對這些維度的忽略都會產生對組織績效理解的殘缺?？冃Э疾斓倪@種多維方法對公共部門管理富有啟示。全面質量管理在政府機構的應用就具有這種多維特點，涉及對“顧客”滿意、目標達成、持續改進、員工參與等多方表現的度量。比較非營利管理與公共部門的業績表現可形成如下共識:尋求單一公共機構業績表現的度量方法可能是不合適的;業績表現的構成不僅包括組織的運作效率，選民滿意，也包括機構資金的重組和目標的達成。這些維度存在著一種相互影響的反饋機制，忽略其中一個因素同時意味著其他方面可能存在麻煩。公共部門的績效度量應同時在多個維度來展開。

四、延伸研究:對行政倫理“大問題”的考察

公共管理在理性意義上應當有其規范的倫理基礎，但這種基礎具體是什么卻時常困擾著公共論域中的許多學者和實踐者。2004年，庫珀發表了《行政倫理的大問題:對集中研究和合作努力的需要》一文，將“大問題”研究延伸到行政倫理領域，試圖對公共管理倫理的規范基礎給予說明。［11］395－407

對這一問題常見的非正規表述是:哪種倫理在政府行政決策中應當被采用?每一個人都有自己基于宗教、政治、文化或生活經驗及其他社會化經歷之上有個性的倫理觀點。除此之外，社會上還存在稱之為“職業倫理”的行為規范，公共行政倫理既是這種規范的一部分，也是公共管理理論研究縱深發展的重要領域。庫珀概括了這一領域備受關注、可視為公共倫理選擇價值基礎的5個議題:(1)政權價值與憲法理論。自由、平等和財產權是與此相關的規范價值。(2)公民權理論。公共行政管理代表公民，是以信托形式行使公民賦予的權力，并承擔責任代替公民處理公共事務。(3)社會公平。社會公平是政府行為核心的組織原則，該原則雖從未單獨成為被接受的中心，卻是行政倫理主要的價值規范之一。(4)美德。美德不是一個高高在上的深奧假定，而是生活中常見的性格特點或道德現象，將其理解為行政倫理的特點之一是對理性主義的矯正。①(5)公共利益。公共利益作為政策和行政決策的終極原則發揮作用，提醒并約束公共管理行為必須代表廣泛分享的人民利益而不是特殊群體的獨占利益。這些具有美國特點的價值規范是否和怎樣適合于其他國家令人深思。行政倫理規范的創造因國家而異嗎?有沒有可稱之為全球行政倫理的東西?如果行政倫理是社會性建構的，當社會交往使世界正變成相互依靠的整體時，是否會出現或建構出公共行政管理的全球倫理?與此關聯的公共行政倫理的一個“大問題”是:基于個別國家或地區社會基礎之上的行政倫理范式在全球適用嗎?庫珀的回答是肯定的。早在《跨國世界的公共管理倫理》(2000)中，庫珀與其合作者尤德(DianeYoder)就對這一問題給予了正面解答。他們考察了自1970年以來大量的國際條約、協定、合同、公約和項目，發現其中蘊含著一些彼此認可或共同追求的價值觀基礎:自主決定、自由、真誠、信任、善始善終。這些價值觀既與美國文化相吻合，也適用于其他國家或地區，只是人們常常不知道它們怎樣被世界其他國家或地區所采納。譬如，缺乏透明度產生的負面影響或破壞作用使得任何一個政府都面臨壓力，如果某個政府期望它的國家能夠長期繁榮和穩定，就不得不增加其政治決策和公共管理的透明度。作為對政府信任的基礎，透明度就可能成為全球公共管理追求的倫理價值。如果全球性價值倫理確實存在或能夠為人們所重建，是否會導致多樣性世界文化的破壞或同質化、西方化?庫珀的回答是否定的。盡管不同文化覆蓋的融合是可能的，但人們依舊可能在一個包容廣泛的文化中保持其生活與行為個性，一方面富有地區特點，同時又介入全球文化。

如何進行組織設計以支持倫理行為是庫珀認為的公共行政倫理的第二個“大問題”。以邁歐格拉姆(Milgraam，1960)在耶魯所做的實驗和津巴多(Zimbardo，1970)在斯坦福所做的實驗為例，庫珀分析了層級官僚組織的兩個局限:不僅在激勵職員的行為方面是失敗的，而且常常阻礙他們產生正確的倫理行為。譬如，在邁歐格拉姆的實驗室中，不同年齡、性別、職業、宗教傾向或教育水平的受試者，在有關提示和組織文化的誘使下，多會產生拋棄個人倫理責任的異端行為，如以痛苦和危險的方式對他人實施電擊。邁歐格拉姆將這種現象解釋為“角色轉變”，即通過心理角色的逐漸過渡，受試者從相對自治的主體存在變成了實驗意志的某種工具。

當人成為工具時，便不再為個人的行為承擔倫理責任。津巴多的實驗則發現，大學生在模擬監獄分配的角色中，很快會變成對犯人有虐待傾向的惡劣的護衛，或對其他人和護衛實施侵略性報復的囚犯。在此，護衛和犯人一樣被組織中關聯的角色所俘獲。這些與有關文獻用“組織人”、“微觀政府”或“組織支配”概念刻畫官僚組織對其成員行為的塑造作用十分類似。“組織人”概念(WilliamH．Whyte，1956)描述了組織成員如何忠誠地被組織所捆綁，以至于毫無疑問地依據組織的期望決定自己的行為;“微觀政府”概念描述了不管倫理和法律如何規定，雇員都被要求是他們組織監督者的命令服從者;“組織支配”范式則反映了組織通過強化能夠使其利益最大化的心理威脅支配它們雇員的生活，由此導致成員行為的單調或片面化。大量文獻和行政倫理案例顯示，組織傾向于剝奪或阻礙其工作人員堅守他們的職業良心或倫理自由。是否能夠建立一個傾聽并支持倫理訴求的公共組織，有賴于公共管理倫理專家和組織問題專家的合作努力。庫珀提出的最后一個倫理“大問題”是，為公正起見，什么時間應該平等或不平等對待人們?傳統觀點認為，為了公正地對待每個人，必須同樣地對待每個人。20世紀中葉后社會的多樣化發展對這一觀念提出挑戰。公民權運動、反貧困運動、婦女運動、環境運動、學生運動以及其他倫理運動以前所未有的多元訴求迫使人們意識到，同等待人未必對每個人就是公正的。在回應多元化的公民社會及其偏好與訴求方面，基于理性化、標準化的傳統觀念有著名不副實的困難。客觀的情形可能是，在接受以官僚機構為中心給予的服務時，許多公民經常覺得他們得到了不公正待遇。由此引出的一個倫理問題可能是，公正并不要求任何時候都同樣地對待人們。

在一些情況下，它要求給予相同待遇;在另一些情況下，則可能需要差別待遇。但清楚理解這兩種公正方式的標準時常也是困難的。在一些案例中人們能看到公正與差別待遇如何取得一致性，譬如，公共政策涉及殘疾人待遇時給予的特殊照顧，在社會心理上通常是被接受和支持的。在一些案例中，人們卻茫然于明顯的觀念沖突，譬如，同性戀者們基于平等的觀念堅持維護他們結婚的權利，要求同性戀者之間對忠誠的承諾應該被像其他人那樣得到對待;持反對意見者則認為婚姻應該僅僅存在于異性之間。由此引起的激烈爭論是:什么樣的資格應同等對待，什么樣的同等對待應該禁止?以相同方式對待每個人也許不是理想的普世價值觀，但何時需要平等對待，何時需要不平等對待，則常常使人限于困惑。如果公正和平等待人不總是等價的，我們必須解決這樣一些關聯問題:什么時候不平等對待是公正的，什么時候平等對待是公正的?是應該標準化每一個問題，還是給予一些情況特殊考慮?假若各個方面的情況都要考慮，又如何對標準化和多樣性進行綜合?

五、價值與啟示

篇10

關鍵詞:共管理；管理學；社會管理論

內涵是關于事物的本質屬性。揭示事物的內涵是認識事物和處理問題的基礎和前提。然而，我國關于公共管理問題的討論與爭鳴雖早已開鑼，但對其內涵卻未有很深入的研究，已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學者。

一、公共管理的概念與類型辨析

（－）關于公共管理概念

公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務進行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現公共利益，運用公共權力對公共事務施加管理的社會活動。

作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業及其經營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質不同，傳統的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經濟手段；工商管理以經濟手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯結點，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認識。

（二）關于公共管理類型

為了加深對公共管理概念的認識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。為了對“一切”有概括性認識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為，就宏觀而論，世上所有的公共事務可分為三類：一是國家公共事務二是政府公共事務，三是社會公共事務。

1．國家公共事務。據英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內制定規則和進行資源分配的機構。政府的功能：①立法；②司法；③執行、行政管理。”這是廣義的政府（國家）觀。應當指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家統一和，制定法律、法規，維護社會秩序等，側重于與國體、政體方面有關的，關乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務。

2．政府公共事務?！睹绹倏迫珪分赋觯骸罢辉~適應于管理團體和國家的機構及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機構及法定程序，就這一方面而言，政府對已經確認為某一民族國家中成員的事務進行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構。”應當指出，這是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機關。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區劃與國家禮儀方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關系公共事務、人事行政公共事務、財務行政公共事務以及機關內部的公共事務。

3．社會公共事務。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經濟管理職能并列的一個領域，它主要涉及與人們日常生活密切聯系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包括：教育、科技、文化藝術、醫藥衛生、體育等公共事業；社會服務、社會公用事業以及維持社會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯系最緊密，同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強。

如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類，因此，我們也應該把種種公共管理歸結為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構成了一個有機統一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統一，用共性與個性相聯結的辯證法去把握公共管理的真諦。

二、社會性是公共管理的共同內涵

如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內涵。對此，可以從如下幾方面闡述：

（一）公共管理主體的社會性內涵

公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。

1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發展階段上的產物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經濟利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內，這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產生是社會發展的需要，是社會內部矛盾發展的結果。

西方資產階級政治理論從天賦**的自然法理論出發，認為國家的產生是社會契約的結果。該學說認為，在國家產生之前，人類處于一種自然狀態之下。在這種狀態下，每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權利。然而，每個人在運用上天給予的權利去實現自己的價值的時候，產生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協商，將上天賦予他們實現自己價值的權利部分或全部地轉讓給“者”，權利讓渡的過程就是國家產生的過程，而這個“者”就是國家。這種以天賦**的自然法理論為核。動的社會契約學說，把人們契約的原因歸結為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結果，從而否認了國家是階級矛盾不可調和的產物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護社會秩序的社會契約內容。因此，社會契約理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發展的必然結果，是階級矛盾不可調和的產物，但表達了國家的產生是社會發展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結果，社會是國家產生、存在的基礎。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠存在下去。當社會發展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現。此外，國家根據社會發展的不同，對社會也發生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發展趨勢和規律而言，社會越向前發展，社會自我管理、自我調節的能力越強，國家對社會發生作用的領域就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現出這樣一種發展趨勢：在政治統治職能不變的同時，國家的經濟職能、社會事務管理職能和科技文化職能不斷擴展；政治性。統治性職能越來越依賴于管理性、服務性職能作用的發揮?？傊瑖掖嬖谟谏鐣?，以社會的存在為基礎，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。

2．政府的社會服務作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發展的一定階段相聯系，既不是從來就有的，也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產生是社會發展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發展需要為基礎的。當代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權力的方式和對社會發生作用的范圍不同，并不取決于統治者個人的意志，而是在相當大的程度上體現了社會對統治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務作用。西方新公共管理運動強調以社會公眾的需求為其行為導向，而不以政府自身規定的規則為行為導向，其目的就是為了增強政府適應社會、服務社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。

3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務的管理者——各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發展，特別是隨著市場經濟的發展和社會自我管理、自我調節、自我服務能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進行自我管理，規劃和實現社會發展。只不過到那時它們已經完全喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統治與管理由對物的管理和對生產過程的領導所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當前和今后相當長的時間內，各種社會組織還不能真正成為獨立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進一步轉變，政府承擔的大量社會職能將更多地由社會組織去?械！n頤?nbsp;應當順應社會歷史潮流，不斷擴大社會組織的社會自主性，擴大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠大目標邁進。

（二）公共管理對象的社會性公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務。根據各自性質的不同，社會公共事務又可分為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。在這里，可以說，公共事務的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。

“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業的”。公共事務的公共性，可以大略從以下幾個側面去分析。

1．公共事務的公共性體現于公共事務的管理者是公共部門或公共服務機構，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。

2．公共事務的公共性體現了公共管理活動的性質和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務。

正如所揭示的，國家的本質特征“是和人民大眾分離的公共權力”，是統治階級用來進行政治統治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公共權力所進行的政治統治，也必須是以為社會公眾提供服務為基礎，以執行社會性職能為基礎。因為這是國家、政府賴以存在和發展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權力起先總是以某種經濟的社會職能為基礎的”、“政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去?！彼€指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經營者?！边@些論斷表明，理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統治的社會性基礎。相反，而是把社會性提到了政治統治得以維持的基礎的高度來認識和對待。

馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經濟進行了深刻批判的基礎上，揭示資產階級國家的本質，指出：“現代的國家政權不過是管理整個資產階級的共同事務的委員會罷了?！边@一著名論斷不僅揭示了資產階級國家的本質，而且說明了管理資產階級的共同事務是資產階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業的方式，它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現。它體現的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。

此外，還要認識到，為社會公眾提供服務的性質和目的，也在于為了維護和實現公共利益，有時甚至實現個人利益本身就是公共任務，如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導向，強調顧客意識，樹立服務對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務的社會性要求壓力下，采用新的統治手段與方法，從而也使西方國家政治統治進一步鞏固，實現其自身的利益。

應當指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現實的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點、條件為轉移的，因此，資產階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活動和過程的社會性

1．公共事務的公共性體現了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量，而是必須用服務效果、質量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。20世紀70年代興起的新公共行政學理論，基于對傳統行政學以經濟和效率為基本目標，忽視了公共行政所應肩負的廣泛的社會責任，其結果是在前所未有的經濟發展時代，長期存在著普遍失業、貧窮、疾病、無知和絕望，構成對現有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應將“效率至上”轉為“公平至上”，建立**行政模型。為此，提出了公共行政組織設計方案應遵循的兩個基本目標：其一是顧客導向的行政組織形態，即以公眾——公共行政服務的顧客的需求作為行政組織存在和發展的前提；其二是應變靈活的組織形態，即加大組織結構的彈性，以便能夠對外界的刺激作出迅速的反應。將社會公平和廣泛的社會責任提高到作為公共行政追求的首要價值目標，倡導**行政，是新公共行政學理論的主要貢獻。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據的一項重要理論。這種強調政府以社會公眾的需求?形枷潁?nbsp;稅人以政府實際的工作結果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務的質量和效果。

2．公共管理事務和活動的公共性。這種公共性體現了社會公眾對公共管理活動和公共產品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監督等，從自身利益的關。心和實現角度，影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產品的供給方面，由政府的壟斷供給轉變為通過合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬提供公共產品的單一化轉變為民營化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標手段，交給社會公眾承擔。在實現公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變為“金魚缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關、司法機關、新聞媒介和公眾了解活動內容，隨時可以進行檢查、調查和監督。電子政務的推行，使得公共管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關于公共管理過程的環節和變化，實際上都是公共管理社會性的體現。

總之，無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，都是公共事務的有機組成部分；無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，社會性都是它們的共同性內涵、基礎性內涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內涵，并以其為一個重要依據，搞好公共管理的理論與實踐建設，包括構建嚴謹的公共管理學學科體系。

三、應當注意的兩個問題上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現該階級政治統治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關系問題。

（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的

1．公共管理的社會性是政治性的基礎，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎地位與作用，堅持以是否推動社會進步，是否符合社會發展方向作為先進的與落后的政治的最后標準。

2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現社會性，實際上，沒有全面地體現社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內，社會難以存在，更不用說進步與發展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進的、科學的政治去保護和發展社會。

（二）積極創造條件，不斷向最高（終）目標邁進

公共管理的社會性與政治性的關系是相互依存、對立統一的關系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應該著眼長遠，著手當前，正確地做好當前所承擔的每一項公共管理工作，為實現無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠大方向努力的一個工程！

四、根據公共管理的客觀屬性構建公共管理的學科體系

學科體系問題是學科建設的基礎和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學科體系的構建問題。

公共管理學科體系的構建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學科體系是“門類”學科體系，還是一級學科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。