農村產權制度論文范文

導語：如何才能寫好一篇農村產權制度論文，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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一、我國農村集體土地產權現狀

（一）我國農村集體土地產權的基本構成

一是我國農村的集體土地所有制，是在一定的范圍內由勞動群眾共同占有土地的一種共有制形式。二是我國實行集體土地所有權與使用權相分離的制度。我國農村集體土地的用益物權除地役權外分三個部分：農用地；宅基地；集體企業建設用地以及農村集體公益事業用地。

（二）我國農村集體土地確權登記現狀

截至末，全國集體土地所有權登記發證覆蓋率66％，集體建設用地使用權登記發證覆蓋率46％，宅基地登記發證覆蓋率80％。

（三）我國集體土地征收和流轉中的收益分配現狀

目前，我國集體土地的收益主要產生于征收和流轉過程中。國家對農村土地進行征收后，政府通常得給予四種補償費用，即土地補償費、安置補助費、地上附著物及青苗補償費。而農村集體建設用地流轉收益分配主要包括：集體建設用地土地使用權設定的收益分配和集體建設用地土地使用權再轉移的收益分配。

1、農戶的承包地被征用后，土地補償費和安置補助費這兩項主要費用是歸農村集體經濟組織所有，而個人承包經營戶在喪失土地承包經營權的同時卻不能直接作為受償主體，而只能在集體經濟組織或基層農村的村民委員會那里受償。

2、集體建設用地流轉過程中的收益大致有以下幾種類型：政府-集體分享型、集體獨享型、限制性集體獨享型、政府-集體-農戶分享和土地承包經營權補償型。對于集體建設用地土地使用權再轉移收益分配大致有以下幾種類型：增值收益由集體和土地使用者分享型；增值收益由土地權利人和政府共享型；土地權利人包括集體和集體建設用地原使用權人、再轉移收益由原土地使用人和政府分享型。

（四）我國農村集體成員資格認定的現狀

農村集體成員資格認定大體上可分為三種：以第一輪或第二輪土地承包時的承包地或劃地人口為依據；以現有集體經濟組織的在冊人口為依據；以第二輪土地承包日期起為時限的年齡段為依據，包括死亡人員、新生嬰兒、遷出、遷入人口。

隨著社會經濟的發展，集體成員資格界定越來越困難，一是部分地方的戶籍制度改革，使戶籍的遷移變得相對容易和簡單，使原來單純以戶籍作為判斷集體成員資格的標準難以適用；二是身份變化所引起的農民集體成員資格取得和喪失界定難。

二、我國農村集體土地產權存在的問題

（一）農村集體土地的產權主體的虛位

“農民集體”只具有抽象的意義，很難成為實踐層面上的所有者主體。而事實上的“集體所有”則表現為無實際內容的集體“空殼”，集體所有使所有者處于“虛位”狀態；同時，農民集體常隨行政村組的存廢、變更而存廢、變更的狀態，產權主體的地位極不確定。

（二）農村集體土地產權權能殘缺

國家只是在名義上和法律上承認農村土地歸農民集體所有，而事實上可以因“公共利益”需要征收征用集體土地。實踐中，農村集體土地所有權的基本權能事實上由土地使用權所代替，“農民集體”只能是有限的土地所有權人，國家才是農村土地的終極所有者。因此，作為集體的農民和“農民集體”實質上都沒有對土地的最終處置權。

（三）征地補償標準低，使用和分配也不規范

一是征地補償標準低，政府在土地征收過程中所獲收益比重過大。二是農村集體經濟組織和農民無法分享土地增值收益。三是征地補償收益使用、分配不規范。四是集體土地流轉中國家與集體、集體與農民利益分配關系不確定、不規范。

（四）產權的激勵功能不明顯

由于農民的土地使用權沒有長期化保證，土地承包期短，政府又可以對已經用承包制承包的土地隨意調整、限制土地使用權的繼承以及采取行政方式更改土地承包經營，使農民難以形成長期的生產積極性，限制了經營預期，結果對農民而言沒有形成必要的土地投入激勵機制，影響到農業的可持續發展。

三、農村土地產權制度改革的總體思路及框架

改革和完善我國農村集體土地產權制度，應當從我國實際出發，根據我國農地資源及人地關系的特點，在保持農村土地集體所有制不變的前提下，尋求建立以新型的產權關系為特征的農村土地集體所有制實現形式，構建和明確農村集體土地產權主體，顯化農村集體土地產權權能，使農民擁有有效的土地產權。

（一）明確農民與土地所有權的關系

首先是農民集體與農民個人的關系。農村集體應當是為一定物質、經濟的利益而聚集形成的，集體的意志應當是其成員的共同的意愿指向，農民集體的成員應當能夠享有所在集體的權益。其次是村民委員會與農村經濟組織的關系。村民委員會具有管理組織的性質，具有辦理本村的公共事務和公益事業的職能。集體經濟組織作為農民發展生產經營的合作經濟組織，是農戶及其相關產業組織之間的自愿合作或者聯合，不應成為帶有行政化色彩的組織。最后是政府管理權和農村集體土地所有權的關系。國家土地管理機關應當側重于土地資源的宏觀調控和行政監管；而集體經濟組織的土地所有權的行使則應側重于對本集體內部土地資產的具體管理和對農戶行使土地使用權的監督。

（二）確保農村集體產權權能的實現

要充分實現農村集體土地所有權權能，必須要以法定的形式賦予農民集體真正的所有權和農民個人真正的使用權，要保證土地所有權在經濟上得以充分體現，要維護土地使用者的合法權益；要在服從國家或集體全局利益的前提下保持集體土地所有者對其所擁有的土地的處置權。

（三）逐步建立和規范農村集體土地產權制度

首先要明確集體所有制中“集體”的內涵，創新保障集體土地使用權的法律制度，建立新型農村土地產權制度。其次要通過具體的法律制度設計解決和規范農村集體土地的流轉問題，實現集體土地與國有土地的同地、同權、同價，合理分配收益。

（四）拓展國家宏觀調控權

農村集體土地產權除土地所有權、土地使用權及他項權利外，還包括規劃權、管理權、發展權等。國家應強化對農村集體土地的管理權、規劃權、發展權。一方面通過制定相關法律，不斷規范農村集體土地產權制度建設中的問題；另一方面，要加強監督和管理，使相關土地政策落到實處。

（五）農村土地產權制度改革的具體框架

根據改革的總體思路，結合我國農村土地產權制度現狀，農村土地產權制度改革的具體框架如圖1所示。

四、農村集體土地產權制度改革的重點

（一）明確界定集體土地所有權的主體

在法律上界定產權主

體，保障農村土地所有權人的主體地位，是農村土地所有權改革的關鍵。一是應對集體成員的資格予以確認。允許各地以戶籍為基礎、經由嚴格的村民自治程序自主決定，并承認所有成員有平等占有和使用集體土地的權利。二是明確界定土地所有權主體，并以土地所有權證書這一法律形式予以體現。三是明確農民與土地所有權的關系，穩定農村土地關系。四是明確村民小組與村委會的關系，保障土地所有權的行使。（二）集體成員享有平等的集體土地所有權

可以考慮把集體土地所有權細分為集體經濟組織所有權以及農民個體成員權益，兩者產生連帶法律關系，成員人的權益依附于所有權，所有權由各成員人的權益組成。集體成員在征地補償安置、集體資產處置等重大問題上都有相應的、平等的收益權、表決權等。對承包經營權的處置，由三分之二以上集體成員表決決定。

（三）賦予集體土地所有權完整的權能

一是承認農村土地所有者的排它占有權，以便有效抵制對土地的侵權行為。二是推動農村集體土地使用權物權化。將農民的集體土地使用權法定化、固定化、可繼承化和市場化。三是強化權利主體對集體土地的收益權能。國家只有因公共利益才能征用農村土地。四是實現集體土地所有權完整的處分權能。

（四）依法保障實現集體土地所有權

一是配套改革國家土地征用制度。嚴格控制政府征地行為，強化集體所有權主體地位。二是建立農村土地使用權有償使用制度。對集體土地參照國有土地使用制度實行土地使用權有償、有期限、有限地流轉的制度，并對其出讓、出租、轉讓、抵押等加以明確規范。三是放開并規范集體土地使用權流轉，顯化農民財產權價值。四是合理分配集體土地流轉收益，保護國家、集體、農民共同利益。

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無效的國有企業

天則經濟研究所 盛洪、趙農等“國有企業的性質、表現與改革”

天則經濟研究所報告

2001年至2008年，國有及國有控股企業累計獲得利潤總額49174.8億元，2008年的賬面利潤總額比2001年增長了2.79倍；累計獲得凈利潤33098.6億元，2008年的賬面凈利潤比2001年增長了3.25倍。

2008年，138家中央企業共實現利潤6961.8億元，占國有企業利潤總額的52.3％。而在央企實現的凈利潤中，中石油、中移動、中國電信、中國聯通和中國石化等十家企業占70％以上；其中，中石油和中移動分別為1268.02億元和1127.93億元，這兩家企業就超過了全部央企利潤的三分之一。可見，國有企業的利潤主要是由壟斷企業實現的。

2008年，國有企業人員薪酬比其他單位高13.3％，比社會平均水平高12％；工資分別高17.1％和13.7％。行業間存在巨大差異。2008年，職工工資水平排名前五位的是證券業、煙草制品、銀行、其他金融活動、石油和天然氣開采業。2009年，上市央企的高管團隊平均年薪31.3萬元，比民企高管高出61％，較地方國企的高管高出37.3％。

2007年至2009年，992家國企所得稅的平均稅負為10％，民企的平均稅負達到24％。2001年至2008年，國有及國有控股企業平均的凈資產收益率為7.68％，而規模以上工業企業平均的凈資產收益率為9.22％。因此，國有及國有控股企業的名義績效也不夠高。

應從賬面財務數據中還原企業的真實成本，并對政府補貼和因行政壟斷所致的超額利潤予以扣除，從而測算國有企業的真實績效。

據測算，2001年至2008年，國有及國有控股企業平均的真實凈資產收益率為-6.2％。

制度

農民產權保護不足增大貧富差距北大國家發展研究院 徐建國

“城鄉差距的產權基礎”

北大國家發展研究院工作論文

中國的農村到底是怎樣落后的？至少部分原因是農村的產權得不到有效保護。

建國初期，國家工業化戰略背景下進行的社會主義改造運動，剝奪了農民的土地產權，對農民的人力資本產權施加了嚴格限制。農民不再擁有土地，人力資本也由于計劃經濟被禁錮在生產隊或其他形式的集體經濟體內，無法得到有效利用。

改革開放以來，和后續的緩慢的農村改革，沒有在農村確立起完整的產權制度，農民對土地和人力資本的產權依然受到多重限制，無法充分利用市場機制致富，是收入增長緩慢的根本原因。

缺乏完整的產權基礎，使市場機制在農村無法充分發揮作用，是農村落后的根本原因。

而農民的貧窮和農村的落后，進一步影響農民對農業的投入。

解決“三農”問題，要求推動新一輪農村產權制度改革，推動農村市場機制的進一步完善，促進城市化和城鄉協調發展，為進一步的經濟增長和長期社會穩定奠定基礎。

觀點

組織創新提高醫療效率哈佛大學經濟系教授 David M. Cutler

“醫療企業家在哪里？”

NBER工作論文16030號

美國醫療費用居高不下，并且還在持續上升的成本引發了巨大批評。政府在醫保和醫療項目上的角色，是聯邦財政負擔巨大的重要原因。超過三分之一的醫療資源并沒有被用于改善健康，這使得美國政府每年多花7000億美元。

一個顯著的現象是，醫療行業的生產率與其他行業相比增長較慢。其他行業的生產率提高得益于采用了新方式來組織生產、分配和銷售，這使得每一美元的投入都有了更多的產出。

篇3

論文摘要：針對現有文獻在解釋現階段我國農村剩余勞動力轉移滯后的原因方面的局限性．本文引入利益集團理論．從城市集團的利益剛性角度解釋我國農村剩余勞動力轉移滯后的根本原因。

近年來．隨著經濟體制改革的深入和政府政策力度的加大．農村剩余勞動力向城市轉移的速度不斷加快．但農村勞動力的轉移進程仍然嚴重滯后于社會經濟的發展。因此．明確我國農村剩余勞動力轉移滯后的根本原因所在以促進農村勞動力轉移具有重大的現實意義、

1農村剩余勞動力轉移滯后的現有解釋及其不足

1．1重工業優先發展戰略論不容置疑．重工業優先發展戰略的制度安排偏差確實是我國農村剩余勞動力轉移滯后的歷史原因：但必須看到．改革開放后．國家開始調整產業發展戰略的偏差．擴大對輕工業的投資比重，輕工業發展步伐JIl快。從理論上說．輕工業的較快發展能夠提供更多的就業崗位，吸納大量農村剩余勞動力轉入非農產業但現實中農村剩余勞動力轉移滯后的現狀仍然沒有改變、因此．重工業優先發展戰略的偏差無力解釋改革開放后農村剩余勞動力轉移仍然滯后的原因。

12城鄉分隔的戶籍制度論現有的戶籍制度論對于農村剩余勞動力轉移滯后問題的解釋具有相當的合理性．但這種解釋還只是停留在表層．并沒有深入說明究竟是什么原因導致了戶籍制度能夠如此頑固地堅持著．以至于持續制約著農村剩余勞動力向城市轉移

1．3農村勞動力素質約束論勞動力素質對農村勞動力轉移的影響是顯而易見的．但同樣缺乏解釋的是為什么農村教育始終落后于城市．農村勞動力素質偏低的根源又是什么?

1．4土地制度約束論現行土地制度與農村剩余勞動力轉移滯后是互為因果關系的．單從現行土地制度的缺陷來解釋農村勞動力轉移滯后其解釋力度不夠

2基于利益剛性角度的農村剩余勞動力轉移滯后的原因分析

如上所述．目前國內對于農村剩余勞動力轉移滯后問題的解釋或著力于以上的一個方面．或綜合以上符素進行分析，但其解釋都有一定局限性筆者認為．農村剩余勞動力轉移滯后的恨本原在于城市集州的利益剛性

!．1利益集團的一般理論，、所渭利益集州是指建立在共同的利益基礎之上．并試圖參與政治過程，影響政府政策、立法、行政管理等活動，實現其共同利益的團體，但它本身不以控制政府、掌握權力為目的。隨著我國市場化改革的深入，利益集團的存在及其日益強大的社會影響力已成為不容否認的事實城市利益集團的利益剛性就是在政治集團逐漸對壓力集團有所反應的政治背景下形成的

2．2我國城市利益集團利益剛性的形成

2．2，1城市集團是計劃經濟體制下的既得利益者。如果沒有人為的經濟干預，市場將根據我國資本短缺，勞動力豐富的資源稟賦特點選擇能夠吸納更多勞動力．需要較少資本的輕工業優先發展。因此．為實現重工業的優先發展，計劃經濟應運而生。政府依靠計劃手段保證城市重工業發展所需的資源．這種非市場化的資源配置方式形成了資源配置的城市偏向：為保證重工業發展所需資金．國家通過剪刀差吸取大量農業剩余并在財政和信貸上完全偏向城市重工業：為降低重工業發展的勞動成本．國家實行低工資政策，同時向城市居民提供大量實物補貼和福利待遇：為保證價格信號全面扭曲的宏觀環境下，短缺的資源能夠優先用于發展重工業，政府制定全面的資源配置計劃．其中包括勞動力資源的配置計劃。由于要保證低價格條件下的農產品供給以及減輕城市生活就業眶力．農村剩余勞動力向城市的自由轉移相應地受到了嚴格限制，能夠有效限制人L7流動以及提供利益差別的戶籍制度也因此被徹底地貫徹執行。

這樣．重工業優先發展戰略與其客觀要求下形成的戶籍制度、計劃經濟體制相互聯系，共同賦予了城市集團在傳統體制下利襤分配的絕對優勢。這種經濟資源配置的初始偏差進而形成了潛在的城鄉利益集團在政治資源分配上的偏差及集體行動能力的反差當我國的政治環境逐漸對壓力集團有所反應時．城市利益集團的潛在政治影響力顯性化。

2．2．2城市集團利益剛性的形成。根據諾斯的觀點，制度變遷是具有路徑依賴性的，即在制度變遷中存在著報酬遞增和自我強化的機制城市集團是傳統體制下的既得利益集團，根據路徑依賴理論．他們對維護既得利益，“鎖定”城市偏向路徑有著強烈的需求．相對于農村利益集團而言．城市利益集團規模小、組織化程度高、資源控制力強．集用綜合影響力較大此．城市利益集團更傾向于表達自己的利益要求．其擁有的強大政治影響力也使得政府住決策函數中賦下城市集剛較大的權蕈。這樣．城市集就能夠通過其強大的政治影響力來保持制度變遷中城市偏向的性質，形成城市偏向的路徑依賴。雖然改革開放以來，以市場為導向的經濟體制改革不斷深入．但是城市集團的利益卻呈現出剛性化特征。城市集團的利益剛性維系著戶籍制度下的城鄉利益差別．堅持教育的城市偏向．形成具有社會保障功能的土地集體產權制度及粘性的城市工資福利制度．最終阻礙了農村剩余勞動力的進入和分享．解釋了農村剩余勞動力轉移滯后的現實原因

2．3城市利益集團利益剛性對農村剩余勞動力轉移的影響

2．3．1戶籍制度與農村剩余勞動力轉移。改革開放以來，戶籍制度有所松動．勞動力的自由流動日益實現。但由于城市公共資源的容納能力有限．大量農村剩余勞動力涌人城市會損害城市居民的既得利益．因此．呈現利益剛性的城市集團必然選擇支持城鄉分隔的戶籍制度以限制農村勞動力轉移。在城市集團的影響下．以戶籍制度為載體的就業歧視、教育歧視、心理歧視、福利歧視等依然存在，這些歧視增加了進城農民在城市生活的成本和壓力。影響了農村剩余勞動力轉移。此外，現行的戶籍制度改革缺乏實質性進展．一方面許多城市的準人條件，如學歷、資金、技術等，超過了普通農民的能力范疇；另一方面，與戶籍制度改革配套的選舉、人事、教育、醫療、征兵等制度改革滯后．這也使得理性農民對放棄農村戶121、遷人城市定居保持審慎態度因而．城市集團利益剛性的存在使得戶籍制度改革緩慢．減緩了農村剩余勞動力轉移進程。

2．3．2教育的城市偏向與農村剩余勞動力轉移。我國城鄉教育資源和教育機會分配極不平等。城鄉教育差距源于政府資源配置和利益分配的城市偏向。在城市集團的利益剛性影響下，教育的城市偏向得以保持且不斷強化．從而造成了城鄉教育投入差距大、教育機會不均等、教育經費負擔程度不平衡的現狀。教育的城市偏向造成了農村教育的弱勢地位．影響了農民文化素質的提高．削弱了進城農民的市場競爭能力和城市生存能力間接阻礙了農村剩余勞動力的轉移進程。

2．3．3集體土地制度與農村剩余勞動力轉移。一方面，農村剩余勞動力轉移滯后影響土地制度存續：在城市集團利益剛性的影響下．國家選擇由土地來承載農村居民的社會保障責任，農村土地集體產權制度成為現實的選擇。城市集團利益剛性支持下的戶籍制度、教育制度、福利制度持續阻礙農村勞動力轉移地少人多．土地的生存保障功能強化，規模經濟和土地流轉難以實現．土地集體產權制度持續存在；另一方面，土地集體產權制度的效率性約束、功能性約束和市場性約束也制約了農村剩余勞動力的轉移：集體土地制度造成土地平均分配，土地的分散、細碎直接限制了土地的規模經營，限制了農業機械化的發展和現代管理方法的推廣．較低的農業勞動生產率束縛農村勞動力．不利于其向非農產業轉移；土地生存保障功能的強化使得缺乏禮會保障的進城農民傾向于保留土地．土地福利保障功能的顯化也使離開土地的農民不愿放棄土地的附屬收益．這樣．土地的功能性約束形成農f’f剩余勞動力轉移過程中的粘滯效應：現行土地制度產權不清以及土地流轉的預期收益過低導致土地流轉困難．增加了農村剩余勞動力的遷移成本。農村剩余勞動力的轉移與現行土地制度相互影響。互為原因和結果?，F行土地制度的存續是城市集團利益剛性作用的結果．而這種土地制度又制約了農村剩余勞動力的轉移．強化了城市集團的利益剛性

2．3．4城市工資福利剮性與農村剩余勞動力轉移。在城市利益集團利益剛性的作用下．城市職工的工資和福利待遇也呈現剛性。這種工資福利的剛性既阻礙了勞動力價格的市場調節，也對農村勞動力的轉移產生了負面影響。城市職工工資福利剛性上揚．而企業在政府的職業保留制度下又不得不優先采用城市勞動力．因此企業的勞動力成本也將上升；或者城市職工與外來工同工不同酬．企業使用廉價的外來勞動力的低成本優勢被本地職工的高工資福利所抵消。這樣，企業的勞動成本居高不下．等量資本對勞動力的吸納能力下降，企業所提供的就業崗位有限．城市對農村剩余勞動力的消化能力下降，農村剩余勞動力轉移受阻。

3政府對資源分配城市偏向的糾正

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關鍵詞：農村；小型水利工程；管理

小型農村水利工程是指灌溉面積不足一萬畝，排澇面積低于3萬畝，庫容量在10萬立方米以下，渠道流量小于1m?/s的水利工程和農村水利工程。按功能區別，可將其劃分為蓄水設施、引水設施、輸水配水設施、交叉建筑物、提水設施、田間灌水設施、防洪設施、排澇降漬設施和生活供水設施九類，其規模雖小但在城鄉為排澇、灌溉、發電、防洪、養殖、改善生態環境和水土保持方面發揮著舉足輕重的作用，加強小型農村水利工程管理研究迫在眉睫。

1 小型農村水利工程特征

農村水利工程通常規模較小功用簡單，但對于農村農業經濟發展和農民生命財產安全保障意義重大，合理設計并有效管理工程運營重要性不容小覷。

1.1 主要用于農業灌溉 水利工程灌溉效益的發揮主要體現在小型農村水利工程的功能上。農民既是小型農村水利工程的建設主體也是其管理和使用主體，各農戶之間利益聯系緊密，具有一定的公共工程性質。

1.2 兼具非排他性與一定競爭性 非排他性是指人人皆可消費該物品。競爭性是指一個使用者對該物品的消費會減少其他人對該物品的使用功效。小型農村水利工程兼具非排他性與一定競爭性特點。一方面，它可能會因為設計不合理而被不具有使用該資源資格的人使用，另一方面，其具有的競爭性特點使得一個使用者的對該物品的消費會降低該物品的使用價值，故對工程的使用方面常出現注入擁擠、過度使用現象而給工程造成潛在的毀滅風險。合理設計工程并有效管理對工程功能發揮到最優狀態意義重大。

2 小型農村水利工程管理現狀

我國是農業大國，而水利設施是農業發展的血脈，故我國也是水利大國，我國從先秦時期至現金修建的水利設施不計其數，由于其規模巨大和技術先進而揚名中外的工程也數見不鮮，但“重建輕管”是我國工程管理界存在的普遍思想，尤其對小型農村水利工程的管理力度遠遠不夠。

2.1 工程管理常見問題

2.1.1 工程年久失修，效益衰減 根據實地調查數據顯示，我國80%以上的小型水庫病險率達百分之60%，且未修復，工程安全陷入惡性循環，嚴重威脅農業農村的經濟可持續發展和農民的生命財產安全。

2.1.2 農戶參與管理意識不強 我國傳統的農村水利工程管理模式為農村集體經濟組織直接管理，但實行家庭承包責任之后我國仍采用此管理體制，農戶未將水利工程與自身利益緊密聯系，缺乏參與管理的意識。有些跨區域性的小型農村水利工程受行政管理關系的約束，缺乏信息的民主公開與民主監督，也降低了農戶參與管理的積極性。

2.1.3 管理資金投入不足 小型農村水利工程尤其是灌溉工程常具有公益性、投資回報周期長、收益低的特點，完全依靠社會投資方式融資管理很難解決小型水利工程量大、面廣的資金缺口問題。工程管理缺乏資金支持，工程陷入惡性循環。

2.1.4 工程產權不明 有些小型農村水利工程是歷史遺留的產物而產權不明，或者由于其兼具公益性與營利性的準公益性特點而權責主體不明確。盡管近年來國家水利部要求開展農村小型水利工程產權改革，但由于缺乏典型引導和實踐經驗，農戶參與管理意識較低，故產權制度改革仍不徹底，管理效率

低下。

2.1.5 水費收繳難以到位 農戶繳納農業用水意識較低或者經濟能力有限，水費收取很難到位，特別是農業水費的取消更增加了收取水費的難度。有些農村地區由于水資源分配不具、上下游供水矛盾較多，水費征收更加困難，嚴重影響水利工程的日常維護。

2.2 管理改革存在阻力

2.2.1 水費改革存在阻力 我國南方灌區一般實行分級管理，水費由鄉財政征收，改革欲通過組建協會取消村級與鄉鎮中間環節以減輕農民負擔。但政府對水費改革認識不夠，改革無法繼續推行。

2.2.2 產權改革存在阻力 根據我國投資政策規定，農村集體和農民投資興建斗渠及以下的灌溉工程，政府酌情補助。事實上絕大多數地方的斗渠以下田間工程一直處于未建成、不停地續建改造的狀況，村集體或者個人都無能力完成這一歷史遺留任務。2003 年水利部出臺的“改革意見”指出由國家補助資金所形成的資產明確劃歸用水戶在自愿基礎上形成的用水合作組織所有，但實踐操作中存在農戶用水協會登記難的問題，協會難以受法律保護。

3 小型農村水利工程參與式管理模式

小型農村水利工程參與式管理模式主要體現為工程產權制度改革和用水者協會，工程參與式管理模式以管理競爭機制和補償機制為原則，在一定程度上有效減少農民用水沖突，農民節水意識增強，農民不僅享有獲取報酬收益的優先權，也是工程的管理責任主體。

3.1 工程產權制度

3.1.1 承包經營管理模式 工程承包管理有兩種方式：其一，根據工程造價和灌溉能力確定承包者；其二，通過公開競價招標方式將水利設施的使用權！經營權和收益權全部承包給農戶。農戶承包者根據承包合同所確定的水利供水服務任務和維護標準對水利設施進行管理?；蛘呃猛恋爻邪鼘⑿⌒退こ谈綆С邪?，或者將支渠以下和田間工程承包給村民小組或農戶，或者將工程管理整體承包，有效保證工程效益。

3.1.2 租賃經營管理模式 租賃經營管理模式一般限于小型灌溉工程，是把具有一定經營性質的小型灌溉設施經營管理權租賃給個人，個人在此租賃期限內和經營權利范圍內發揮其自主性使用和維護，所有權和經營權相分離。相對來說，此種經營管理模式風險較高。

3.1.3 拍賣管理模式 拍賣模式同競價或有價出售將工程性質改變為民有民營，工程產權徹底改變。有些地區實行所有權拍賣，而有些只是將工程一定年限的使用權出售。實行拍賣的前提是嚴格區分小型水利工程的產權界定和資產存量，并且僅限于小型農村水利工程，一些資產數額較大或無法分割的渠道或堤防工程由于農戶購買能力有限或社會安全要求度高無法實施拍賣。目前拍賣主要用于噴灌機具、機井、蓄水池等小型農村水利設施。

3.1.4 股份合作制管理模式 對于經營性較強的小型農村水利工程采取股份制和合作制相結合的方式進行企業式經營管理。它是我國農民繼聯產承包責任制后的又一個有力創舉，是一種真正的產權改革模式，有利于克服承包責任者和租賃者之間的短期經濟行為弊端，實現水利資產的保值增值，目前主要應用于機井、小型山塘和節水灌溉工程等小型農村水利工程。

3.2 用水者協會 用水者協會管理模式的目的在于在產權改革的基礎上吸引更多水利設施用戶參與工程管理，農民是工程管理的主體，有權制定相應工程管理規章制度和任命具體管理者。這是一種由農民自主組織和管理的群眾組織，并賦予其法人性質。用水者協會管理模式的一般運作流程為：供水管理、工程檢查維護、用水計量管理、水費征收、財務管理、自我評價、檔案記錄。以服務于農戶利益為宗旨，制定供水計劃和供水合同，然后根據核定的灌溉面積進行收費。該模式強調了農戶集體參與和保證一定的獨立性，為斗渠以下田間工程確定管理主體，在受益戶較多的跨村、跨鄉以及按流域、渠系建設和管理的地區應用更加適合。

4 結語

用戶參與式管理模式是為了吸引農戶積極參與水利工程管理，并在一定程度上減輕政府對小型灌溉工程財政收支難以平衡的矛盾，通過試點工作證明，此模式確實取得了一定成效。但如何建立一種機制使得農民在經濟上實現一定的獨立并自主管理是我國目前小型水利工程產權改制工作的一個難點，有待同仁進一步深入探討。

參考文獻

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關鍵詞 城中村 村改居 農村集體資產改制

中圖分類號：F320.2 文獻標識碼：A

1 農村集體資產改制工作的意義

（1）推行農村社區集體資產經營管理體制改革，是統籌城鄉發展，推進農村社區化的迫切需要。隨著我國社會經濟的快速發展，農村變城市、農民變市民是大勢所趨，特別是隨著“城中村 ”改造、“遷村并點”等工作的不斷深入，“村改居”工作已成為亟待解決的新課題，妥善處置農村社區集體資產，建立明晰的產權制度已顯得十分緊迫。通過改革，明晰集體資產產權，能夠最大限度地實現集體資產保值增值，實現土地、資本、人口等生產要素的合理流動，加快推進農村社區化進程。

（2）推行農村社區集體資產經營管理體制改革，是解決農村目前面臨新問題，維護農民合法權益的客觀要求。農村集體資產經營管理工作在統籌城鄉發展、推進農村社區化方面發揮了重要作用，但也存有主體不清、產權虛置、分配隨意、決策不民主、監督管理難到位等弊端，在城中村改造過程中，如何防止集體資產流失和集體經濟組織成員的利益不受損害，妥善地解決好存在的矛盾和問題，客觀上要求通過新的體制把村集體和農村社區居民的合法權益固定下來，實現產權明晰，落實到人。

（3）推行農村社區集體資產經營管理體制改革，是加強基層民主建設，保持農村社會穩定的治本措施。賦予農村社區居民對于集體資產的所有權、知情權、參與權和決策權，是全面推進農村民主法制化，保障農村社區居民民利的重要內容。

因此，為加快推進城鄉一體化，建立“歸屬清晰、責權明確、利益共享、風險共擔、保護嚴格、流轉規范、監管有力”的集體經濟產權制度勢在必行。

2 農村集體資產改制工作解決的的主要問題

（1）城中村改造全面深入開展，如何使改造后的村和村民真正融入城市。通過城中村改造，許多村民從平房住進了樓房，居住和生活方式已與城市居民沒有區別，但在社會管理、公共服務、保障政策、身份認同等方面仍然有別于城市居民，迫切需要改革現有管理體制，真正從形式和內容上讓村莊變成社區，村民變成居民，實行一體化管理服務。

（2）農村集體資產總量快速增長，如何加強管理高效運營。這些資產的來源，有的是各村發揮優勢，大力發展二三產業，多年積累形成；有的是村里土地被征用，國家給予補償，土地資源轉為貨幣性集體資產；有的是在城中村改造過程中建設的商業樓宇和工業廠房等不動產，資產價值從數百萬、數千萬乃至上億元不等。在市場經濟條件下，農村集體經濟產權模糊、出資者主體缺失、決策獨斷、監督不善、分配隨意等制度性缺陷日益凸顯，如何管理好、運營好這些資產，實現保值增值，切實維護村民合法權益，成為非常緊迫的課題。

（3）農村集體經濟組織成員流動加快，如何合理界定集體資產收益分配范圍。城中村改造完成后，打破了原來村集體經濟組織成員共同居住、邊界清楚的局面，原村民轉居、轉業者增多，空掛戶、女娶男、外嫁女及其子女的成員待遇問題，購買城中村房產產生的新居民權利義務問題不斷增多，社區居民雙向流動使集體經濟收益分配方面的利益沖突有所加劇，迫切需要從制度上予以化解。

（4）社區網格化管理體制逐步確立，如何處理好社區與集體經濟組織之間的關系。在社會管理體制方面，這些社區已經打破原來村居之間的管理界限，實行面向居住地全體居民的社區網格化管理，這就迫切需要創新村集體經濟管理制度，將集體經濟組織的經營行為與社會管理職能分離，使集體經濟組織的經營行為完全融入市場，社會管理職責回歸社區。

3 農村集體資產改制工作的開展建議

（1）維護好群眾的利益是搞好改革的核心。改革涉及大多數村民的切身利益，因此是村民在整個城中村改造過程中最在乎的一項工作。改革之前，村民希望了解村里到底有多少資產；改革過程中，他們最關注自己能獲得多少利益；改革之后，他們最在乎的就是股份合作社的盈利情況和所能分到的紅利；而村民的態度直接影響農村集體資產改制工作開展的徹底性，因此，在整個改革過程中，要堅持以人為本，最大限度地維護群眾利益，保障群眾利益，發展好群眾利益。

（2）因村制宜、分類指導是搞好改革的基礎。每個社區有自己的特殊性和局限性，只有堅持因地制宜，把外地經驗與本地實際相結合，根據村情實際和群眾的承受力，堅持一街一方案、一村一章程，確定改革時間和方式，按照改革方案實施細則，實行分類指導、交替進行、穩步推進，成熟一步推進一步，保證改革工作順利進行。

（3）依法操作、公開公正是搞好改革的保證。改革涉及領域廣、范圍大，在改革的各個階段，都要依照國家法律法規和政策辦事，嚴格履行民主決策、公開公示程序，不違規操作，及時信息公告，真正做到合法、合情、合理、公開、公正、公平，把保持農村集體資產良好運轉，維護集體經濟組織及其成員合法權益，維護農村社會穩定作為整個改革工作的出發點和落腳點。

參考文獻

[1] 彭健，楊津.農村集體資產管理現狀及對策.現代鄉鎮，2002（10）.

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內容提要: 我國農村信用社法人治理制度存在所有者缺位、經營者腐敗以及監管者越位等諸多問題。在對既有農村信用社法人治理制度問題反思的基礎上，提出了轉變產權觀念、建構信義義務體系與社會合作關系等三個建設性方案。

隨著金融體制改革的進一步深入，我國農村信用社（以下稱農信社）法人治理制度暴露出諸多缺陷，如所有者的缺位問題、經營者的腐敗問題以及監管者的越位問題，且“病情”有愈加惡化之勢。為此，學界圍繞如何“查找病因、對癥下藥”展開了激烈討論。然而遺憾的是，由于論者的路徑依賴，他們大多基于制度本身的邏輯論證，而并沒有對問題原因進行深度探究，因此問題也就不可能得到有效解決。筆者認為，農信社法人治理結構是一種經過精心設計的制度化的安排，這種結構實際上包括表象化的制度本身與深層次的制度設計兩個方面。就表象來講，制度本身也存在著消極一面，如因逆向選擇與道德風險而產生的成本問題。但這是我們選擇制度時所必須付出的合理代價；而就深層次來看，制度設計則往往涉及到諸如產權問題、倫理道德問題以及農信社作為一個法律主體與政府的關系問題等。由此可知，如果僅依法律文本進行制度本身的邏輯推理，將遠遠無助于問題之解決。因此，我們需要慎重審視法律背后的“故事”，從制度設計層面進行深度反思。鑒于以上思考，我們有必要作出以下幾個方面的追問：這種制度表面瑕疵有哪些，我們是否應該無功而返？基于視角轉換，我們能否從這些復雜表象中洞察到問題之實質，進而取得制度背后之“真經”，這些“真經”是否具有“藥到病除”之神效？

一、農信社法人治理制度之評介

（一）農信社法人治理制度問題

筆者翻閱手頭資料，注意到，學者對農信社法人治理制度問題之研究已經相當全面和具體。有的以所有者缺位為進路著重其理論研究；有的以經營者激勵問題為切入點強調其效率價值；也有的以監督體系失范為視角加以制度救濟分析，等等。（注釋1：比如，有的從產權理論角度來研究（陳耀芳著：《農村合作銀行發展模式研究》，經濟科學出版社， 2005年版）；有的以委托論為切入點，進行制度分析（范靜，孫立城：《我國農村信用社委托關系的缺陷及治理對策》，《經濟縱橫》2005年，第2期）；有的從金融監管角度，強調機制的有效運行（馬忠富（《中國農村合作金融發展研究》，中國金融出版社， 2001年版），等等。值得注意的是，這些論者的學術背景大多出于經濟學領域。而我國法學界對此則基本處于缺席狀態，這不能說不是一種遺憾。）但囿于選材，筆者僅就具有代表性的幾類方案提出來加以討論。

1.關于所有者問題。（1）所有者缺位說。該說認為，所有者缺位或者產權虛置導因有兩個：一是社員入股的被迫性；一是農信社被集體化。隨著歷史發展，進一步演化為產權主體的模糊不清，從而導致農信社“內部人控制”現象：即使管理人員屬于農信社社員，但其通過擁有股權所獲得的收入與內部人控制所獲得的收入相差甚遠。在外部監督機制軟弱的情況下，他們必然采取傾向于實現其自身利益偏好的行為方式。因此，這種產權主體的缺位嚴重影響了農信社法人治理結構的治理效率[1]（P.24）。（2）股權結構設置缺陷說。該說從檢討合作原則出發，認為，當下農信社股權結構設置極不合理：自由原則使得農信社在出現風險時社員容易退股，無法與其形成利益共同體。實行一人一票制，社員入股金額較小，入股的積極性降低。因此，這種小股東不會去關心農信社的經營情況，更不會去積極監督農信社的經營者，從而形成了小股東“搭便車”、經營者獨攬大權的內部人控制現象[2]（P.76）。（3）股金功能異化說。該說從農信社股金本質出發，觀察到股金存款化、貸款化現象，認為這是一種股金功能異化弊端，應該加以認真檢討：首先，存款化股金是一種既保息又分紅的股金，因此，其本質為存款。但由于路徑依賴，目前農信社股金存款化依然未見改觀。其次，貸款化股金是指以貸款所獲得資金入股。因為入股資金不是入股股東自己的資金，因此股東對股金運用效率關注不足，對經營者監督和激勵的積極性不高。同時由于大量股金是由貸款資金構成的，導致農信社貸款規模大幅度增加，貸款風險加大，給其他真實股東及農信社本身帶來嚴重傷害[3]（P.67-68）。（4）股金性質異化說。該說從股金性質出發，檢討其異化所導致的危害。當下“增資擴股”措施使得農信社股金快速增長，但其風險也隨之劇增：一是農信社的股金不具備或不完全具備“資本金”性質。農信社為增強農戶入股的積極性，強調股金入退自由，乃至“保息分紅”。其后果，一方面，異化了股金的資本金的性質，混淆了資本金與負債的本質區別，并且淡化了股金持有者的風險意識，助長了農民社員投票權的“廉價”特征。另一方面，對出資者“退股”的軟約束使股金不具有穩定性。由于農民不愿入股管理，更無法行使控制權，其退股成為常態，因此，農信社股金結構會向職工股傾斜。這樣不僅造成了農民股金的弱勢地位，而且使利益分配向經營者傾斜。一旦農信社出現支付危機，職工股金將利用內部人控制優勢，率先退股，加劇支付風險[4]（P.89）。（5）股金類型沖突說。該說認為，農信社同時設立資格股與投資股存在目標沖突。因為，這兩類股金分別體現了合作制和股份制，不僅入股目的不同，而且存在同股不同權、同股不同利、同股不同風險的特征。兩種不同價值取向、具有不同風險、權利與利益的股東很難休戚與共。雙方在社員選舉、股利分配等重大決策方面必然存在沖突，進而削弱了對經營者的激勵與約束[5]（P.9）。

2.關于經營者問題。（1）激勵機制缺失說。該說認為，一個有效的法人治理結構不但具有良好的制衡機制，還要具備有效的激勵機制，以使所有者與經營者目標保持一致。但由于當下農信社缺乏高效的人才激勵機制與公開的績效評價體系，這使得管理層難以發揮潛能。從經濟人角度看，以農信社主任為代表的管理人員必然會采取自利行為[6]（P.51）。（3）職員素質偏低說。該說通過對職員素質的考察，認為由于歷史及其他因素，農信社現有的低素質人員很難分流清理，因而高素質人才不能及時補充。這導致了職員知識結構和年齡結構的老化，高素質復合型人才嚴重缺乏，進而嚴重制約了農信社的發展[7]（P.50）。

3.關于監督者問題。有學者認為，當前農信社監督體系的最大問題是監督者去功能化。該論分析認為，由于監事會不是常設機構，不能對理事會成員和社主任行使彈劾權，又沒有建立完善的監事工作程序和保障制度，因而也就成為理事長（社主任）實施專權的工具。目前監事會中除監事長為專職監事外，其他監事皆為兼職或外部兼職監事。如縣級聯社監事會，一般只設監事長，通常由主管內審、稽核部門主任擔任。日常工作由監事長負責，對下級機構的監督管理主要通過稽核部門發揮作用。監事會演變為農信社內部的審計部門，基本不能履行章程賦予的各項監督職責[8]（P.29）。監事會作為監督者，其功能基本喪失。

4.關于監管者問題。（1）超經濟權力說。該說認為，在現行“大政府”的格局下，農信社很難有所作為：微觀上，如地方政府對農信社選擇具體放貸對象施加壓力；宏觀上，如涉及農信社分立、合并、兼并事宜也必定進行干涉。然而政府與農信社的目標未必一致，甚至造成了對法人治理結構，乃至對出資者所有權的侵犯[9]（P.107）。（2）政府行為介入說。該說從實證角度考察了政府行為介入農信社的危害性。隨著國有銀行日益商業化和信貸管理日趨嚴格化，農信社經營狀況愈加惡化。然而因為歷史包袱等問題，農信社風險承受能力極其有限，因此，省政府就成為農信社的“當家人”。其結果：農信社主任的提名權、經營方向的主導權等重要權限已不同程度地被集中到省聯社。隨著更多權限的向上集中，農信社法人治理結構遭到嚴重破壞，這無異有違改革初衷[5]（P.9）。（3）外部治理錯位說。該說從中外比較的角度探求我國農信社治理制度的問題成因，認為，我國與成熟市場經濟國家相比，農信社的外部監管存在著質的差別。在市場機制條件下，國外外部監督來自于監管當局、外部股東和債權人，特別是股東和債權人通過轉移股權和債權來實現對經理人的激勵；而我國外部監督則來自國家金融監管部門、財稅部門和黨紀部門。這種超經濟監管權力使得我國農信社不得不疲于應付之，而真正的普通經濟監督主體——股東和債權人（存款人）卻消極缺位，比如，農信社人事安排的核心權力在于提名權，目前操縱在各級行業管理部門手中，社員代表別無選擇。再如，社員不能自主罷免經理人。由于存款人預期，政府不會置農信社的經營問題于不顧，關鍵時必然提供流動性支持，也即，由于存在政府的隱性擔保，使得存款人外部監督失效[10]（P.25）。

（二）對農信社法人治理制度的問題評析

首先，關于“所有者問題”。學界分別從政治與歷史角度高屋建瓴地分析了所有者問題之根本在于產權制度缺陷。但遺憾的是，該說并沒有進一步研究這種產權制度的結構與功能，因此，很難說它能夠解決任何具體問題。為此，我們有必要對當下產權制度作深度剖析：（1）產權制度受各種物權觀念之綜合影響。我們認為，產權作為一種現代經濟學上的能夠形成一個人與他人進行物質交易的合理預期的社會工具，與古老的物權概念之間存在著一定的內在邏輯關系。（注釋2：有學者認為，隨著社會經濟發展，經濟法律關系的變化，新的經濟制度與法律制度的創設，出現了“物權”與“產權”相互影響與相互補充的趨勢（徐漢明著：《現代物權與產權制度改革》，中國檢察出版社， 1999版，第1頁）。為此，學界就二者具體關系形成了兩種不同觀點：一是從屬論，該論主張產權包括所有權；一是同一論，該論把產權等同于所有權。其中同一論占通說地位。）從物權方面看， 19世紀前，個人主義成為世界主流思潮，具有標志性的《法國民法典》第一次以制定法的形式闡明了所有權的絕對性；而到20世紀，因自由主義的放任自流導致了社會生活的兩極分化，所有權因此而受到限制，社會所有權支配了理論與立法[11]（P.18）。物權概念本身已經發生了內在邏輯的演繹。而我國作為一個后起的法制國家，不可避免地也遭受到了這種來自西方自由主義與團體主義思潮的雙重沖擊，進而從觀念上影響了我們對于物權概念的理解。一方面，我們在接受日耳曼法物權之社會性、集合性的時候，卻又忽視了其物權利用本位觀；另一方面，我們在接受羅馬法物權歸屬觀時，又一直張揚自由主義理念。這種混亂的物權價值觀直接影響了團體組織的產權構造。這種產權構造直接體現為一種人與物的關系，并以追求成員利益最大化為宗旨，因此，該產權實際為一種經濟學意義上的產權，絕非法律意義上的產權。（注釋3：筆者認為，只有當企業產權通過產權主體間的制約來保證各方權利實現時，這種經濟學意義上的產權才會演化為一種法律意義上的產權。有學者在談到公司治理時也表達了類似觀點，認為，“經濟學上公司治理強調股東利益最大化，追求效益；而法學上，強調的是公司的底線”（金錦瓶著：《非營利法人治理結構研究》，北京大學出版社， 2005年版）。）而我國農信社正是在這種產權構造下才出現了諸如“所有者缺位”、“所有者消極”等問題。（2）我國農信社中，企業組織之核心法則——資產分割（AssetPartitioning）（注釋4：所謂“資產分割”，是指資產持有者獨立分割出來后新成立的法律主體，得以自己名義持有資產，且該法律主體的債權人就法律主體的資產，相對于法律主體的股東債權人具有優先的地位（王文宇著：《公司法論》，中國政法大學出版社， 2004年版，第7頁）。由此看，資產分割實際上包括兩個主要部分：一是法律主體的資產與原資產持有者的資產相分離的設計。這意味著我們必須承認法律主體的地位獨立存在，而且該法律主體可以以自己的名義持有資產；二是賦予法律主體的債權人以優先地位，就法律主體的財產，法律主體的股東必須待法律主體的債權人滿足債權后方能進行分配。）制度失靈，從而導致產權模糊。筆者認為，現行農信社法務并未有效解決這些問題。而該問題在資產分割法則較為完善的公司產權制度中卻得到了極大緩解。因此，在沒有資產分割法則對產權制度的技術支持下，我們很難奢望當下農信社產權關系能夠清晰化。（3）至于股權結構設置缺陷說。筆者認為，該問題實際也涉及到農信社的產權制度問題。農信社基于社會弱者結合，通過互助而達到自助。因此，在社員經濟條件未改善的條件下，反駁股權平均、股金較小，是不能成立的。具有參照意義的是，二戰后，美國、日本等國一般持有一家公司5%以上股票就能夠對該公司施加重大影響或進行控制[12]（P.51）。其股權結構與我國農信社非常類似，但這絕非股權結構設置的致命缺陷。因為，雖然社員股權微型分散化會使對農信社進行控制所需要股金額降低，從而使大股東地位相對上升，但大股東由于股權平均，而不能一股獨大，從而就導致大股東控股難度加大了，穩定性差了。所以，這種股權結構設置的有效運作仍要依賴于產權觀念的根本改變。（4）股金功能、性質與類型異化說均不成立。我們認為，股金存款化、貸款化完全符合農信社之宗旨，符合社員互助自助目的。從制度設計上說，如果農信社經營得不好，社員有權退股，股金與負債無異；農信社經營效益好，社員自然不會離開，并通過貸款獲得幫助。而股金類型不同，并不意味著其彼此沖突。從法律屬性上說，農信社是一種公益的私益法人[13]（P.33-34）。農信社為了實現其公益性目標，作為一般社員入股的資格股是必不可少的；但由于農信社又具有私益性，面臨激烈的市場競爭，必須通過投資股拓展自己的融資渠道，以求生存與發展。而農信社的存續，無疑為社員提供了一個持續服務的手段。從法律價值上說，股金類型沖突說顯然僅看到了形式正義，但這種形式正義的背后卻會給投資股東帶來實質的不正義。而從制度功能上觀察，這種投資股與資格股的差別設立，極有可能轉變中國既有的靜態產權觀念。

其次，關于經營者問題。（1）論者就我國農信社法人治理的激勵機制缺陷問題所進行的分析具有一定道理。但我們認為，這種分析有失深入與全面。一是，激勵機制被異化。激勵機制之適用必須要求經營者無利益外部性（即，經營者除為所有者經營外，不存在任何腐敗誘惑、政治升遷等）。而在當下，我們有必要設問：如果一個農信社主任在無效約束下能夠取得一千萬元的職位利益（腐敗、政治升遷等），他還會在乎微不足道的一元錢的薪酬價值嗎？二是，過分強調經濟人假設。我們認為，一個法人治理，首在興利，次在除弊[45]（P.180）。因此，要發揮經營者權能，采取激勵機制不失為一個有效方法。然而，我們根據經濟理論進行制度設計時不能過分地強調經濟人假設，也就是說，過分強調經濟人自私、對立的一面，而忽視了人存在利他與信任一面。我國經濟學界乃至于法學界普遍認為，農信社法人治理制度中的委托理論就是建立在經濟人假設之上的，因此，該理論和以該理論為基礎的制度安排就必然著重于二者之間的制約，從而忽視了二者之間的信任關系。然而，筆者認為，與激勵機制比，信任關系更為重要。因為，從某種意義上講，激勵機制只具有促進經營者提高效率之可能，而信任關系則必然會使企業交易成本大大降低。因此，法律應該通過一定的制度設計，對破壞這種信任關系的行為，科以“嚴刑峻法”。由此看，對于經營者問題，在當下，我們與其說是激勵機制的缺失，倒不如說是信任關系的失范。（2）論者將農信社法人治理問題歸因于經營者素質偏低，從現象層面來說，有一定道理。但筆者認為，在經營者素質偏低的背后，其真正原因是激勵與約束機制的雙失靈。試問，從經濟人角度看，在一個沒有激勵競爭的環境下，我們能夠保證每個職員會主動選擇無償奉獻嗎？在一個沒有資格約束的條件下，誰還愿意主動的提高自己呢？因此，這種機制的雙失靈必然導致經營者的經營能力的弱化乃至喪失。

再次，關于監督者問題。筆者認為，論者對監督者去功能化僅限于對監事會構造現象之描述，并沒有具體分析這種現象背后存在的真正原因。實際上，我們通過考察兩大法系對監事會的制度設計即可反觀到我國農信社法人治理制度問題存在的根本原因。從法人擬制角度看，農信社不具有自然人那樣的意思能力與行為能力，因此，其目的事業必須通過相應的機關加以實現，由此，法人便將其事務委托給他人代為經營。這就產生了所有者與經營者的分離問題。但圍繞這種分離就出現了經營者的逆向選擇與道德風險問題。這需要通過一種制度安排——“三會制度”來解決。然而，這種制度如何架構，兩大法系形成了不同制約模型。在普通法系，重在“制衡機制”的運作，它并不刻意去設計一個獨立的監督機構。如美國，信用社的組織結構由會員大會、理事會與監事會組成。其監事會雖然為聯邦信用社法定的必設機關（而美國公司組織機構并沒有監事會機關），但其地位并不重要：其監事為志愿服務者，信用社不需要為監事會成員支付報酬，監事會成員按照法律由董事會任免（《美國聯邦信用社法案》第111條）[56]（P.50-51），這種監督職能之發揮有賴于理事會內部委員會之間的相互制約，從而形成一種對向的單層“制衡模式”；而在大陸法系，則重在“監督機制”之建構，從而弱化了機構之間的制衡關系。如在德國信用合作社的組織結構中，監事會地位非常重要，其代表合作社，負責任命和解聘執行董事， （《德國合作社法》第39、40條等），從而形成一種雙層“監督模式”。我國《農村信用合作社管理規定》借鑒了兩大法系，既有普通法系的“制衡機制”，也有大陸法系的雙層“監督機制”，可謂是一種“折中模式”。由此看，美國信用社的監事會雖也徒有形式，但其法人治理卻能夠正常運行，其原因在于其有一套“制衡機制”，形成理事會內部委員會之間的相互制約；德國監事會在法律地位上高于理事會，形式一套自上而下的“監督機制”，也達到了極佳的制度效果。而我國農信社監事會與理事會在結構上是一種雙向制衡關系，但在功能上卻又表現為一種監事會對理事會的單向監督關系。很顯然，這種結構功能的沖突將監事會置于“非驢非馬”之境地。

最后，關于監管者問題。由于農信社法人是一種金融機構，政府有責任實施金融風險監管；又由于農信社作為一種合作組織，具有社會屬性，政府也有義務保證公共利益之實現。因此，對于農信社法人而言，監督權之實現呈現出與公司法人不同的特色，這主要體現于農信社法人制度更強調其外部監管。為此，兩大法系無一例外地構筑了各自比較完善的信用社外部監管框架，如德國與荷蘭單元金字塔式監管模式、法國半官半民式監管模式、美國多元復合式監管模式、日本組合監管模式等。這些監管模式以外部約束方式保障了信用社治理結構之有效運行[16]（P.45-60）。（注釋5：依據2003年國務院《深化農村信用社改革試點方案》之規定。）我國農信社采取由銀監會監管，中央調控，地方政府管理，省聯社負責的多頭監管模式，但在實踐中卻出現了嚴重的監管者越位問題。究其原因，筆者認為，主要有以下兩點：（1）農信社作為市民社會主體，其獨立主體地位有待強化。所謂市民社會，是一種自我控制、自我管理的社會，我國沒有出現正式的市民社會，但這并不意味著我國沒有社會，我們社會滲透著國家意志與力量，依靠國家（通過政府）的控制與管理。但經驗證實，這種控制缺乏效率。而另外一端，市場競爭卻異常激烈，導致社會兩極分化，社會矛盾加深。此時，為補正這種雙失靈之尷尬，政府必須退出市場參與，于是，“第三部門”就在市場政府雙失靈后得以崛起。我國農信社作為一種第三部門，正在調整與政府的關系，但遺憾的是，路徑依賴給制度創新造成了障礙。由此看，現行監管者越位問題之根本原因在于一個失靈的政府仍在主導著一個正在崛起的第三部門。（2）我國農信社尚未完成從法人“制理”到“治理”的轉換。（注釋6：依據2003年國務院《深化農村信用社改革試點方案》之規定。）真正意義上的監管應有一種反對政府不當干涉的制衡機制。而這種機制必須建立在各方獨立、平等與合作基礎之上。然而，我國應當正視農信社法律地位的“客體化”、“被集體化”現象依然存在，并在今后相當長一段時間內政府參與治理的現實。由此看，農信社并未完成從法人“制理”到“治理”的轉換。

二、農信社法人治理制度之出路

由上可知，學界對制度困境探討之所以未見成效，是因為他們在以下三個方面作了有意或無意的回避：一是他們在分析所有者問題時均涉及到產權問題，但又沒有繼續深究；二是他們在檢討經營者問題時始終立于“理性經濟人”之片面立場，而沒有對人性進行全面考察；三是他們在評價監管體系時一直強調政府之強勢，而沒有充分考量農信社的獨立主體地位。因此，如果我們打算走出農信社法人治理制度的困境，必須在以下三個方面進行補救。

（一）轉變產權觀念（注釋7：值得說明的是，我們農信社產權制度確實存在股金太少且平均等問題。但這并不必然導致股權模糊。如股份公司之股權也極為分散，但卻非常清晰。究其原因，筆者認為，這可歸于產權觀念影響所致。由此，我們發現，我國農信社所有者缺位問題呈現出一條清晰線索：物權觀念影響—意識形態滲透—產權觀念消極—產權制度缺陷—所有者缺位。為此，我們認為，轉變產權觀念至為關鍵。）——關于所有者方面

如上所述，我國產權制度由于受到不同法系物權觀念以及哲學思潮的混合影響，在結構上呈現出一種靜態性、歸屬性、權能性特征；在價值功能上，強調通過產權權能的分合來實現產權利益最大化，因此，這種產權概念還是一種經濟學界定。為此，我們把這種經濟學意義上的產權模式稱為“權能范式”。該范式一般表現為特定主體與不特定第三人之間的關系，而非特定主體之間的關系；但就個案看，則直接體現著人與物的關系。它的最大優點在于可以直奔主題，但由于缺少特殊主體之間的對抗關系，故而難以與法人治理制度的制約機制相契合，因此，我們不能拿這種不相容的權能范式來構造現行農信社法人治理制度。

而在西方國家，產權則表現為一種在不同經濟組織中不同的參與者間的權利配置與相互關系。通常，這種話語下的產權概念有以下基本特征：（1）注重產權主體之間的外部關系；（2）強調產權的動態流動性；（3）通過產權主體之間的制約（包括雙向制衡與單向監督）而實現產權利益最大化。由此看，這種理論是以特定主體為切入點來看待產權的，因此，我們稱之為“主體范式”。（注釋8：胥德勛：《中國農村信用合作社體制研究》，西南財經大學博士學位論文，2006年，第100- 101頁）該范式以特定產權主體為主要研究對象，并將焦點投于對象間的制約關系之上，而幾乎撇開了物之存在。很顯然，這種產權設計所提供的“制約架構”已經超出經濟學概念而具有了法律的意義。這恰與現行農信社法人治理制度所需要的“制約機制”之間具有了高度的契合性與匹配性。然而如何設計這種“制約機制”？筆者認為，這需要借由“資產分割”法則加以解決。通過“資產分割”，“社員—農信社—債權人”之間形成一種破產風險隔離機制，從而達到他們為追逐利益、回避風險而相互制約之目的。

應該說，我國產權制度受到了大陸法系物權概念的深度影響，并缺少比較完善的資產分割法則予以支持，致使這種權能歸屬模式形成了一種嚴重的路徑依賴。因此，我們必須轉變產權觀念，進行制度創新，徹底完成從權能范式向主體范式的過渡。

（二）建構信義義務體系——關于經營者方面

休謨認為：“一切科學總是或多或少地和人性有些聯系，任何科學不論似乎與人性離得多遠，它們總是會通過這樣或那樣的途徑回到人性?！盵17]（P.6）學者探討人性多從善惡假設入手，進而認為，人有利己一面，也有利他一面。而法律作為一種行為規范科學，也必須考量人性之假設，以發揮規范之實效性。為此，這種人性論基于惡與善之假設而產生了經濟人與道德人。

經濟人說基于人性惡的假設，認為，法人所有者與經營者之間是一種對抗關系，其必須通過一種制約（制衡與監督）機制加以解決。據此，兩大法系形成了不同的制約模型。在普通法系，重在“制衡機制”的運作，并不刻意去設計一個獨立的監督機構。即使存在監事會，其地位也微不足道。這種監督職能之發揮有賴于理事會內部委員會之間的相互制衡；而在大陸法系，輕視機構之間的制衡關系而強調自上而下的“監督機制”的建構；我國“管理規定”借鑒了兩大法系，既有普通法系的“制衡機制”，也有大陸法系的“監督機制”，可謂是一種“折中模式”。

而道德人說則秉持所有者與經營者之間是一種合作關系，所有者基于信賴將其事務委托與經營者管理，因此，經營者須盡其必要的忠實義務與勤勉義務，即信義義務（fiduciary duties）。有學者在此基礎上，認為，信義義務還包括誠信義務，進而提出了“三元體系”論。該說認為，忠實義務設定了經營者為法人最佳利益的行為目標，勤勉義務提出了經營者的職業能力要求，而誠信義務則端正了經營者克盡職守、善意而為的行為態度。其內在邏輯是：從端正的態度出發，通過適當的能力路徑，達致終極行為目標[18]（P.102）。我們認為，該體系在周延保護股東與利害關系人方面，有其獨特價值。但將誠實義務與傳統忠實義務、勤勉義務作量齊觀看待，有“為完善而完善”之虞。從某種意義上說，誠實義務在信義義務體系中僅居于輔助位置。比如，某甲出于愛慕虛榮或者貪污腐化之動機，經過個人努力順利擔任某信用社主任一職。后又兼職擔任了一家與之有競爭關系的某農村銀行董事一職。這有兩種情況值得注意：一是某甲違反誠實義務，但無違反忠實義務與勤勉義務。我們說，某甲不會得到法律的否定性評價；二是某甲違反誠實義務，并違反忠實義務與勤勉義務。在第二種情況下，又分兩種可能：一種是某甲違反誠實義務與違反忠實義務、勤勉義務之間無關聯性；一種是某甲違反誠實義務與違反忠實義務、勤勉義務之間有關聯性。筆者認為，只有在第二種情況下，法律才有必要對某甲違反誠實義務進行否定性評價。但如何評價，筆者認為，可采取理性人標準加以分析。設某甲沒有違反誠實義務但違反了忠實義務、勤勉義務與既違反了誠實義務又違反了忠實義務、勤勉義務，將二者放在一個標準下進行比較。此時，法官可基于善良人考量而給予無違反誠實義務人的更多抗辯權，以減輕其相應的法律責任。但無論如何，“三元體系”論可為我們完善信義義務體系提供一個理論視角與立法參考。目前我國“管理規定”僅在第24條對忠實義務作出規定，其他兩個義務均未涉及。我們認為，農信社從產生時起就強調道德至上性，因此，信義義務之于農信社這種以人本價值建立起來的合作帝國來說，與公司資本本位相比，具有更為重要的意義。為此，我國未來農村金融立法必須在理論證成基礎上加強信義義務之規范。

應該說，上述兩種理性人假設均具有極為重要的市場地位。然而遺憾的是，我國在法律設計與制度移植時，過分地強調了經濟人的自私一面，而忽視了道德人的合作一面。其實，西方經濟理論早已對他們以經濟人為假設前提而推演出了的一系列理論和制度產生了質疑。正如科斯所言，“人是理性的追求效用最大化的假設”既沒有必要，更會讓人誤入迷途[19]（P.348）。而我們理論引進與制度設計的時候，卻忽視了該理論已經發展了的現實[20]（P.125）。為此，我們需要重新審視我們在現代化建設過程中引自西方的一系列所謂現代化的理論，在這些開放的成果里，我們是否只注重了這些理論的形式和框架而忽視了它們存在的本質基礎與核心理念。

（三）塑造社會合作關系——關于監管者方面

如本文第二部分所言，我國社會轉型的現實生發出農信社監管者越位之嚴重弊端。如何克服這種制度困境，也許我們通過對當下合作社運動的背景考察，可以找到問題解決之出路。我們說，在不同國家從整個合作社運動的背景來看，政府的角色，在發達國家與發展中國家不盡相同。在發達國家看來，合作社法應該是為私有主體提供的法律框架的有機組成部分之一，其目的是使合作社能夠自主地開展活動。因此，政府不應該對合作社強加各種管理職能。在發展中國家看來，合作社不僅是一種特殊的組織形式，而且還是社會經濟發展的一種手段。這種手段論導致合作社成為政府的一個附屬部門，其自主地位完全被國家所吞沒[21]（P.4）。而令人遺憾的是，這種整合政策在實踐中普遍遭受失敗。有鑒于此，自20世紀90年代以來，發展中國家的合作社立法均弱化了政府對合作社的影響，增強了合作社的主體性，并切斷了合作社與政治組織之間可能存在的任何聯系。這種立法潮流使得20世紀90年代通過的合作社法將政府在合作社中擔當的角色由無所不包的合作社事務的管理者轉變為純粹的法制規范功能，即主要對合作社的注冊登記、解散、清算以及合作社法的適用進行規范。這種新型的合作社法將政府對合作社的促進功能與控制功能區隔開來，并防止政府借口公共管理而以任何方式對合作社內部事務進行干涉。具體到我國的農信社而言，我國與其他發展中國家一樣，是偏愛將農信社作為促進社會經濟尤其是農村經濟發展的手段來使用的。究其原因，筆者認為，這主要是我國正處于社會轉型階段，政府超經濟權力極其強大而從根本上異化了農信社法人的主體地位所致。正因為農信社肩負著為“三農’服務的政治使命以及滿足農村金融需求的經濟使命，政府才直接實施對農信社的監督、管理。但農信社是一種經營組織形式，與政府組織是兩個不同層面的主體，因此，政府對農信社法的直接參與型監管并不具有當然的合理性。由此看，我國農信社立法應將政府在農信社中的地位由農信社事務的直接管理者轉變為純粹的制度創建者，將政府對農信社的管理、監督、指導與服務，以及政府對農信社的支持與扶持，納入到法制的軌道[22]（P.53）。為此，一方面，我們需要對政府監管行為進行必要的規制，另一方面，我們需要提升農信社作為市場主體的法律地位，直至將其扶正而形成一種政府與農信社間的平等合作關系。即使政府對農信社進行監管也必須立足于這種平等合作基礎之上。應該說，這種模式的建立將使得政府對農信社的監管更富有效率，也使得農信社對政府公共政策的落實更具自主性。當然，這絕非是要分裂出一個公民社會，而是一種國家與社會關系的制度化統合[23]（P.167-168）。

總之，農信社法人治理制度正面臨著一些深層次問題。而要超越這種制度困境，我們必須跳出現行規范窠臼，而關注法律背后的人性關懷。即，我們需要從經濟人與道德人的假設出發，全面進行法人治理的制度重構，以塑造農信社的法律主體地位，使之具有與政府平起平坐的談判能力。惟有如此，農信社才能擺脫既有的“家長式關懷”模式，展開與政府的對話與合作，并在此基礎上促成一種“官-民”契約化的監管體制。

四、結語

綜合全文，筆者在對既有農信社法人治理制度問題反思的基礎上，從理想層面提出了轉變產權觀念、建構信義義務體系與社會合作關系等三點建設性構想。應該說，這些主張均具有一定的制度變革性，能夠有效解決目下農信社法人治理制度問題。但中國正處于轉型時期的現實背景又使得該問題解決變得撲朔迷離起來。在這種社會轉型中，很多事實問題將逐步進入法律畛域，這應該引起學界高度警覺。比如公司治理問題，起初為管理學范疇，后因管理追蹤至公司外部而為公司法學所吸收[24]（P.163）。而我國農信社問題并無此幸運。就目前現狀而言，由于產權制度落后、內部人控制以及國家強權等歷史、經濟與政治因素依然存在，我國還停留在農信社內部對治理的闡釋階段，關注的問題更側重于法人內部如何有效運作。可見，農信社法人還遠未達到公司治理水平。為此，農信社法人治理制度將期待著實踐者的及時反饋與法學界的深度研究。

注釋:

[1]鄭中發：“農村信用社的風險防范重在治理結構”，載《科技創業月刊》2005年第11期。

[2]張瑾：“試論農村信用社法人治理結構的完善問題”，載《理論探索》2005年第2期。

[3]范秀紅：“農村信用社改革過程中法人治理結構問題的研究”，載《金融與經濟》2008年第5期。

[4]寧國芳、朱冬梅、劉德仲：“當前農村信用社法人治理結構的缺陷及相應對策”，載《西南民族大學學報（人文社科版）》2004年第9期。

[5]王軍偉：“我國農村信用社公司治理的缺陷及改進對策”，載《經濟縱橫》2006年第12期。

[6]張瑾：“農村信用社法人治理結構改革研究”，載《山東省農業管理干部學院學報》2005年第2期。

[7]譚琳琳：“農村信用社治理結構的缺陷及應對思路”，載《邊疆經濟與文化》2008年第8期。

[8]陳鶯：“農村信用社法人治理結構的缺陷及其原因”，載《福建金融管理干部學院學報》2006年第1期。

[9]陳福成、曹京芝、尹程、李子剛：“農村信用社法人治理結構研究”，載《金融研究》2005年第1期。

[10]王忠坦、秦培忠：“激勵約束機制的構建與信用社法人治理”，載《理論探討》2004第4期。

[11]郭廣輝、王利軍：《我國所有權制度的變遷與重構》，中國檢察出版社2005年版。

[12]等編：《戰后西方國家股份制的新變化》，商務印書館2000年版。

[13]張則堯：《比較合作社法》，中國合作文化協社出版1943年版。

[14]黃銘杰：《經營者支配與股東支配外的第三條道路》，載《臺灣法學新課題（一）》，元照出版2004年版。

[15]史紀良主編：《美國信用合作社管理》，中國金融出版社2000年版。

[16]馬忠富：《中國農村合作金融發展研究》，中國金融出版社2001年版。

[17] [英]休謨：《人性論（上冊）》，關文運譯，商務印書館1980年版。

[18]彭心倩：“從美國公司法信義義務變革看我國的制度完善”，載《湖湘論壇》2007年第6期。

[19] [美]羅納德哈里科斯：《論生產的制度結構》，張乃根，龔柏華譯，上海三聯書店1994年版。

[20]宋琳、鄒泰：“信義義務在我國的缺失及其根源探析”，載《山東社會科學》2007年第10期。

[21] [俄]安德蘭尼克米格拉尼楊：《俄羅斯現代化與公民社會》，徐葵等譯，新華出版社2003年版。[22]馬震宇：“農村合作金融立法若干理論問題研究”，載《農村經濟》2008年第2期。

篇7

    論文摘要:農業產業化的發展離不開金融的支持,當前信貸資金投入不足和金融服務缺失的問題,是制約農業產業化發展最主要的因素。本文在詳細分析現行金融制度對農業產業化發展制約的基礎上,以現代金融理論為指導,提出了金融支持農業產業化發展的對策建議。

    一、 當前農業產業化發展的金融約束分析

    (一)農村金融體制改革滯后 ,支持農業產業化發展不到位

    我國農村金融體制經過十多年的改革和創新,雖然取得了不小的成績 。但是與農村經濟發展特別是農業產業化的快速發展很不適應。從現行農村金融機構來看,其市場定位雖然是為“三農”服務的,但其服務的對象主要是農戶和個體工商戶,從貸款期限、額度和方式上很難滿足農業產業化發展的需要;農業發展銀行政策性功能缺位,主要是為糧棉油收購和管理提供信貸資金支持 ,其他政策性業務 ,如農業產業化發展、農業的開發和農村基礎設施建設等功能并沒有有效運作起來 ,對調整農業產業結構、改善農業生產條件和促進農村經濟發展的作用乏力;目前已經掛牌成立的郵政儲蓄銀行,因受自身經營管理的限制,對農村經濟的促進作用十分有限。

    (二)作為農村金融市場上的主力軍,農信社潛在的風險仍很突出

    一是法人治理結構不完善,難以發揮有效的激勵約束作用。股東大會在農信社經營管理和重大決策事務中基本上沒有話語權,難以行使監督和決策職能。目前,農信社“三會”制度建設方面取得的進展并不等同于法人治理的完善,這種形式上到位和實質上缺位的潛在風險阻礙了農信社的發展。二是增資擴股并未觸及產權制度改革深層次問題,農信社內部人控制問題仍然突出。在短期利益的驅動下,農信社為了增資而增資,忽視了通過增資擴股改善股權結構,構建有效產權制度的重要意義,出現了存款化股金、承諾保息、甚至貸款入股等違規行為,股本金穩定性較差。

    (三)金融 中介組織不完善 ,使眾多農業產業化企業因資金制約發展緩慢

    我國銀行業的改革,不但使金融體制發生了重大變化,而且 日常經營管理也更加嚴格、規范和有序。源于民間資本興建起來的農業產業化企業,發展過程中有 86%以上的企業達不到銀行貸款所要求的條件,再加之縣域范圍內基本沒有為農業產業化企業融資提供服務的擔保公司、信托公司或者金融租賃公司等金融中介服務機構,農業產業化企業在急需資金時,只能依靠 自身力量,缺乏足夠的資金支持,喪失了許多快速發展的機會,只能在緩慢發展中求生存,不能取得規模效益。

    (四)國有商業銀行發展戰略的調整.削弱 了對農業產業化的支持力度

    對支持農業產業化發展一直處于主導地位的國有商業銀行 ,深化改革后調整了其發展戰略。推行集約化經營,在縣域及農村的分支機構向中心城市收縮,信貸業務向大中城市傾斜,占縣域及農村信貸市場上的份額不斷下降,嚴重影響了農業產業化的持續、快速發展。據統計,4家國有商業銀行從 1998年開始至今.共撤并 3.1萬個縣及縣以下機構,上收了貸款權限,縣域網點功能萎縮。

    (五)民間融資長期得不到政府的認定和支持,制約 了其對農村產業化發展的促進作用

    民間借貸自古有之,特別是在我國廣大農村地區更是普遍存在。改革開放以來,我國經濟持續、快速發展,使民間積累了大量的財富;同時農業企業的興起和發展,也需要大量資金的支持,在銀行信貸資金缺位的情況下,民間借貸起到了很好的補充作用,在一定程度上促進了農業產業化的發展。據統計,目前我國農村地區通過民間借貸融資高達 8000億元至 14000億元。民間借貸雖然有發展的必然性.、也有存在的必要性,但是在歷次金融改革中都沒有引起足夠的重視,地位得不到認可、發展得不到支持。致使農村金融市場出現了“有資金的不能發放、需求資金的又得不到資金”的雙困境地。

    (六)集體土地產權制度與抵押擔保制度的矛盾 ,使農業產業化企業有資產而無法抵押

    廠房抵押是當前銀行信貸通用的一種擔保形式,也是金融機構防范風險的重要途徑。《擔保法》明確規定:“鄉(鎮)、村企業的土地使用權不得單獨抵押。以鄉(鎮)、村企業的廠房等建筑物抵押的,其占用范圍內的土地使用權同時抵押”,“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押”。但大多數農業產業化企業建在鄉鎮或村組,廠房用地多是集體用地、宅基用地,由于集體土地所有權主體在法律上的模糊,造成在實際工作中集體土地所有權很難確定,這種房屋所有權與宅基地使用權在抵押上的錯位。已成為眾多農業產業化企業難融資、金融機構難變現、擔保機構難擔保的“死結”。

    二、域金融支持農業產業化發展的對策及建議

    (一)深化農村金融體制改革,為農業產業化發展提供 多元化的金融組織體系

    我國農業產業化發展具有較強的地域性和層次性,各種需求主體對金融服務的需求也表現出較強的多樣性。因此,在深化金融體制改革時,應從功能視角出發,以有利于農業產業化發展為標準,逐步開放農村金融市場 ,健全和完善農村合作金融機構、政策性銀行、郵政儲蓄銀行、中小企業銀行、村鎮銀行、小額貸款公司、借貸組織等多種金融機構并存、功能互補、協調運轉的機制,打破和消除壟斷格局,真正形成基于競爭效率的多元化農村金融組織體系。只有這樣 ,才能促進農村金融市場開展競爭、提高效率,增加農業信貸資金供應,滿足農業產業化發展對金融服務多樣化的需求。

    (二)完善農信社的管理體制 ,夯實其為農業產業化服務的基礎

    一是把法人治理制度落到實處,增強決策的規范性和科學性,杜絕管理風險。股東大會、理事會、監事會三足鼎立的分權與制衡治理機制,是農信社順利發展的基礎和前提,在實際操作中,要充分發揮股東大會的作用,增強重大經營決策的透明性和民主性,確?！叭龝备魉酒渎殹⒏髫撈湄?推動農信社不斷發展壯大。二是擴大增資擴股的范圍,引入一定比例的民間資本或者外資入股,夯實基礎,增強抵御市場風險的能力,解決內部人自控的問題。三是對農信社的監管,要與其他商業銀行區別開來,在資本充足率、呆賬核銷、存貸款比等方面給予更加優惠的政策。為其發展創造一個寬松的監管環境。

    (三)健全金融中介服務機構 ,為中小農業企業融資提供專門服務

    國外實際經驗證明,農業產業化企業因受自身條件限制達不到銀行貸款所規定的條件時。完善的金融中介服務便是解決農業產業化企業融資難的有效途徑。因此,應由政府出面或者出政策,成立各種類型的擔保公司,為產品有訂單、訂單有效益的農業產業化企業貸款提供信用擔保,同時積極推動民營資本參與組建擔保公司,拓寬擔保公司資本金來源的渠道;發展信托業務,通過為農業產業化企業發行各種信托產品,籌集發展生產所需資金 ;大力興辦金融租賃公司,積極發展金融租賃業務,為農業產業化企業發展壯大提供租賃服務。

    (四)改現行有關法律法規,明確農村土地所有權主體,將宅基地歸農民所有,擴大集體用地的使用權,使建在集體土地上的農業企業真正享有包括使用權、收益權、處置權(含抵押)在內的土地經營權;建立農地使用權登記管理制度,引人市場競爭機制,促進農地的流轉,將農地使用權這種固定的財產價值變成流動性較高的價值,優化資源配置,擴充農地貸款資金來源。

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論文關鍵詞：農村空置宅基地；空置權；法律制度思考

現在我國許多農村地區都不同程度地存在“空心村”和“一戶多宅”的現象，土地資源浪費現象嚴重。針對這一情況，2008年總理在政府工作報告中指出，“建設用地包括農村集體建設用地和宅基地，要控制增量，盤活存量，提高土地利用效率和集約化程度”。因此對農村空置宅基地進行有效的法律規范顯得迫在眉睫。

一、農村空置宅基地現狀及引發的問題

(一)農村空置宅基地的現狀及特點

我國“空心村、超標準占地現象較為普遍。有關資料顯示，2006年在全國0．16億公頃村莊建設用地中大約有10％一15％的土地被閑置¨。農村大量宅基地被空置有以下幾個原因：第一，隨著城市化進程加快，大量農村人口從農村遷往城市，如村民外出務工、農轉非、子女求學定居城市。據統計，從農村到城鎮因人口遷移而增加的城鎮人口占城鎮人口增長量的3O％以上；第二，隨著經濟快速發展，一些村民紛紛從原住房搬到交通便利的地方選址建房，形成“空心村”現象；第三，相關配套措施改革滯后，大量農村空置宅基地得不到有效處理，例如土地置換、騰退制度不健全。

現在我國空置宅基地的特點是：一是出現在經濟欠發達的地區，這些地區交通不便，沒有形成自己獨特的致富之路，大量人員長久外出務工，致使大量房屋長期空置；二是分布散亂，荒置宅基地雜亂無章散布于村莊各處；三是空置宅基地與宅基地需求激增矛盾突出。按照現行法律，只要有新的農戶產生，該戶人家就有權得到一塊宅基地。但法律沒有規定子女繼承房產后不得另占有宅基地，繼承后的空置宅基地大量涌現；四是不可流轉性，農村宅基地的福利性質決定了他的不可交易性。

(二)農村空置宅基地引發的社會問題

首先，一方面大量農村閑置宅基地的存在，造成了土地資源的巨大浪費，極不利于農業的可持續發展；另一方面廢棄宅基地——荒草連片、殘垣廢墟、鼠蛇猖獗破壞了農莊優美的人居生態環境。其次，空置宅基地雜亂無章的局面引發一系列農村治安問題。雜亂荒廢的宅基地無人居住，一方面使很多鄰近的住戶失去安全防護網的保護，盜竊、搶劫等侵犯財產罪多發。據人民網報道，2008年1月～9月，全國農村共發生盜竊糧食、牲畜、生產資料等侵財案件88萬起，占總數的3l％；另一方面宅基地需求緊張與大量閑置是導致農村宅基地糾紛案件數量不斷攀升的一個重要因素，嚴重影響了農村社會穩定。最后，廢棄宅基地打亂了村莊規劃，致使村基礎設施如村道、農村電網和水利設施項目改造建設步履維艱，社會主義新農村建設難以落實。

二、當前涉及農村空置宅基地的法律制度的缺陷

(一)法律沒有對空置宅基地作出準確的定義

1999中華人民共和國《閑置土地處置辦法》第二條規定閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權后，未經原批準用地的人民政府同意，超過規定的期限未動工開發建設的建設用地。1993年6月《村莊和集鎮規劃建設管理條例》第十八條第二款規定“使用原有宅基地、村內空閑地和其他土地的，由鄉級人民政府依據村莊、集鎮規劃和土地利用規劃批準”。現行《土地管理法》三十七條規定“連續二年未使用的建設用地者使用權可以無償收回”。這些法律法規都沒有賦予空置宅基地一個確切的概念。

(二)空置宅基地權屬規定存在法律缺陷

依據原國家土地管理局頒布的1995年《確定土地所有權和使用權的若干規定》第四十八條的規定“非農業戶口居民(含華僑)原在農村的宅基地，房屋產權沒有變化的，可依法確定其集體土地建設用地使用權。原在農村居住，后轉為城市戶口，其原在農村的空房房屋產權沒有發生變化”。

農村宅基地是對農民的福利措施，既然是非農村戶口無論何種情況都必須收回宅基地使用權。其地上構筑物的權屬可以不變，但不能在永久性享有建筑物所有權的同時占用農村宅基地。城鎮戶口人員已經享有城市社會保障制度就不能再無限期享有農民的福利待遇。另外依據國土資源部統計，現在，我國農村集體土地使用權登記發證率僅為73％，集體土地所有權登記發證率更是只有5l％，因此我國農村土地產權制度建設滯后，也是解決空置宅基地的土地產權問題的一個重大障礙。

(三)空置宅基地收回程序效率不高

《土地管理法》三十七條規定“連續二年未使用的建設用地，經原批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權；該土地原為農民集體所有的，應當交由原農村集體經濟組織恢復耕種”。《確定土地所有權和使用權的若干規定》第五十二條規定“空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復使用的宅基地，不確定土地使用權。已經確定使用權的，由集體報經縣級人民政府批準，注銷其土地登記，土地由集體收回”。相對于農村空置宅基的收回縣級、鄉級、村級三級步驟過于復雜。大多數農民怠于做這種對自己不利又費時費力的事。

(四)空置宅基地執法與督察難以到位

涉及到司法機關，國家法律指導地方制定、實施適合本地區經濟發展的法規，然而地方法院在判案時不愿適用地方性法規，政府及其相關部門在工作中不能依地方性法規而行政的現象時有發生；涉及地方土地執法人員，由于沒有強制執行權，加之受自身素質和基層工作條件低的限制，執法、督察只是浮于形式；涉及到村民，由于“宅基地屬私有財產”的思想根深蒂固，收回空置宅基地是不可理解的事，容易遭到他們頑強的抵制。這些原因使得國家建立的土地調查制度、土地統計制度、全國土地管理信息制度大多流于形式。轉貼于中國論文范文本文由中國論文范文收集整理。

三、農村空置宅基地管理的法律制度思考

(一)對空置宅基地的嚴格定義

法律必須對那些屬于農村空置宅基地作出全面的規定，為空置宅基地的收回及確權發證做好鋪墊。筆者認為空置宅基地應該包括以下幾種情況：一村莊規劃前后未開發利用的宅基地；二拆舊建新后的廢棄宅基地；三繼承未充分利用的閑置宅基地；四農民農轉非后和長期外出務工產生的閑置宅基地。法律推出這一規定后可以進一步作出司法解釋，對村莊規劃前未開發利用的宅基地，統一劃歸空置宅基地，村莊規劃后未利用超過兩年即為空置宅基地；對拆舊建新，只要另擇址建房，舊宅基地劃歸空置宅基地；繼承人不符合申請宅基地的條件，繼承的宅基地即為空置宅基地；對農轉非人員或長期外出務工人員進行測查．假如經濟狀況達到城市最低生活保障水平、其宅基地閑置連續超過5～10年，即列為空置宅基地。這一規定明確賦予村民兩年、五年至十年的宅基地空置權，充分保證了村民的居住權，但期間過后使用權人的空置權利自然消失。對于宅基地上房屋限期做出處理決定，或放棄房屋所有權或折價處理。這樣既充分保證了宅基地使用權人的權利，也保證了其他宅基地使用權申請人的權利。

(二)簡化農村宅基地收回程序

收回農村空置宅基地，必須針對各種具體情況，簡化宅基地收回程序。法律可規定對于連續兩年未利用的空置宅基地，滿兩年期限自動收回集體所有，由村委會上報縣級國土資源部門注銷登記；對于其上有閑置可利用房屋的宅基地，過了規定的5～l0年空置期間，使用權人拒不處理其房屋的，宅基地使用權自動收歸集體，村委會報縣級國土資源部門注銷登記。

(三)制定統一、全面、權威的農村空置宅基地法律

依據《國土資源部關于加強農村宅基地管理的意見》第十條規定的內容，對空置宅基地的處理規定比較全面，但是這一《意見》畢竟只是準法規。本人認為，我國應制定統一的農村空置宅基地收回法，把《意見》第十條的措施收入到《中華人民共和國土地法》中或者單獨做出詳細的國家司法解釋。這就解決了法院在判案時不愿適用地方性法規、政府及其部門在工作中不能依地方性法規而行政的問題。

四、建立促進農村空置宅基地充分利用的配套法律措施

1．建立嚴格的農村宅基地使用登記制度嚴格執行“一戶一宅”的法律規定，嚴格按照《土地登記辦法》規定的程序進行。要將村內所有的閑置宅基地以及空閑地逐個摸底排查，登記造冊，經查確屬長期閑置的，要依法收回其使用權，重新利用；對于被登記在冊的閑置宅基地以及空閑地，村委會規劃土地時，應將其列為首選對象，優先考慮，發揮其應有的作用。

2．建立農村閑置房屋的評估制度《確定土地所有權和使用權規定》(征求意見稿)，對于閑置的破損房屋拆除后，宅基地由村集體收回，重新分配產權，統一調配使用，做到閑置房屋從擁有者到需要者的產權轉移。筆者認為對地上建筑物保存完好或較好，且有經濟價值者，其所有人遷入城鎮居住，只要其超過了宅基地5—1O年的空置期限就要進行合理估價，然后進人“宅基地儲備中心進行住房交易”。對農村房屋的估價方法、程序、估價人員資質可以按照1992年《城市房地產市場估價管理暫行辦法》。買賣雙方協商一致，農民也可以自己估價。:

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關鍵詞：山東省

居民

可支配收入

企業家

人力資本結構

一、引言

目前現有文獻大多數是從不同的方面研究了我國企業家人力資本對我國經濟發展的顯著促進作用，提出激勵企業家人力資本的建議和對策。如張小蒂、趙欖（2009年）從我國動態比較優勢的角度研究企業家的人力資本豐富程度對技術進步和經濟增長的影響。張小蒂、姚遙（2011年）集中于探究民營企業家才能對區域創新與經濟增長的推動作用。張小蒂、趙欖（2009年）研究了企業家人力資本結構與居民富裕程度的關系。嚴維石（2012年）著重企業家人力資本的棘輪效應。曾慶學（2006年）建議從企業家人力資本配置市場化等機制來創新企業家人力資本產權制度。唐國華（2012年）對生產性企業家和非生產性企業家及作用進行論述。

在企業家人力資本結構上，目前國內只有張小蒂、趙欖（2009）的研究涉及這一方面。筆者在閱讀以上論文的基礎上，將山東省企業家人力資本按照其所在的部門，得出國有企業、民營企業、外資公司三種公司類型相關數據，分析以上3個變量與山東省經濟產值之間的計量關系；最后提出相關的建議和政策。

二、山東省企業家人力資本與浙江省企業家人力資本的比較

1.數據的獲取

在數據的取得上，為了使研究具有代表性，企業家人力資本結構分為國有企業家人力資本、民營企業家人力資本和外資企業家人力資本，其相關的人力資本存量以相對應公司類型每年年末的數量來表示，其中，在我國，個體私營企業在民營企業中占到絕對比重，所以在本文中以個體私營企業家人數代表民營企業家人數。山東省經濟增長指標即為每年的山東省生產總值作為衡量指標，并以2000為基期進行價格調整，居民富裕程度采用以城鎮居民可支配收入和農村人均純收入來表示。圖4

浙江省與山東省人均地區生產總值、人均可支配收入的比例-由圖1，可以知道從2006—2011年，浙江省的國有企業占比除了2010年之外，基本上都是穩定在1%。山東省在2006年國有企業占比接近3%，從2006年至2008年下降至2%，至2011年基本穩定在2%左右。由圖2，從2006—2011年，浙江省和山東省的民營企業數量一直處于上升趨勢，浙江省的民營企業占比都是在60%以上，2010年民營企業比例達到了70%，在2010年浙江省民營企業占比在70%以上，山東省民營企業比例最高時達到65%。由圖3，山東省和浙江省外資企業數量占比走勢基本一致，另外浙江省相對山東省的外資企業比例要高一些。

由圖4，浙江省與山東省人均地區生產總值之比、城鎮居民可支配收入之比、農村人均純收入之比分別約為1.3、1.4、1.7，以農村人均純收入差距最大，以兩省在人均地區生產總值的比例最低為1.3左右。

3.計量模型分析

以下就山東省2002—2011年GDP與國有、民營和外資企業家人數占比通過建立計量模型進行分析。首先檢驗變量的穩定性，發現GDP（以2000年為基期）和國有企業家人數占比、民營企業家人數占比及外資企業家人數占比都是穩定的。計量回歸方程為：

其中Y代表山東省生產總值，G代表山東省國有企業家人數占比，M代表山東省民營企業家人數占比，W代表外資企業家人數占比?；貧w方程的擬合優度為93%，其中M和W通過了95%的顯著性水平檢驗，在此模型中，G對Y的影響顯著性水平為80%。在目前的山東省經濟增長中，起主要作用的還是國有企業，民營企業的作用相對國有企業來說較小，但是外資企業數量的增多不利于經濟的發展。同時，從圖3我們可以知道，從2006年—2011年，我省的外資企業數量也確實在不斷下降。所以，可以得出，在山東省的經濟發展過程中，假設企業家的人數是一定的，分配到國有企業和民營企業中去的企業家人數越多，則對經濟的促進作用越大，越有利于居民生活富裕程度的提高。

三、相關政策和建議

1.完善國有企業中企業家人力資本產權制度，提高國有企業效率

增強國有企業在提高居民富裕程度上發揮作用，歸根到底是提高國有企業效率。從產權角度上看，國有企業的低效率從表面上看源于產權不明晰、沒有人格化，這導致企業職工責任不明，缺少生產積極性，也不會努力去提高生產效率，企業家人力資本產權沒有得到承認和應有的重視。對于一個企業來說，企業家的創新和冒險精神是一個企業之所以能在激烈競爭的市場中立足的重要的因素，企業家的管理組織能力是維持正常運轉不可或缺的動力。所以應該給與企業家人力資本產權充分的重視，充分保護企業家的入力資本產權，使企業家的個人利益與企業的整體利益進行有效的整合，才能保證企業正常運行，不斷創造出新的業績。在收入分配上，可以采用包括年薪制、職工福利、獎金、股權和股票期權多元化方式。

2.完善金融制度改革，為企業家成長創造環境

企業家人力資本結構中的民營企業家豐富程度對地區居民的富裕程度有重要的影響，對于提升一個地區的經濟發展質量和水平，以及提高居民的財富總量具有非常重要的作用。金融發展能夠促進經濟增長，企業家精神是金融發展作用于經濟增長的重要渠道。我省金融發展水平相對落后，無形中對企業家創新和創業精神形成了抑制阻礙，不利于民營企業家的成長，間接阻礙了經濟的增長和人民生活水平的提高。因此山東省應該加快金融制度改革，減少不必要的交易成本，積極促進民間資本流通的健康穩步發展，創造有利于企業家創業的環境，不斷加快民營企業的數量增長和民營企業發展質量提高，促進民營企業的快速發展。

3.合理對待外資企業，發揮外資企業的積極作用

外資企業家能在生產技術方面產生技術外溢或者是直接帶來先進的生產技術，通過外資企業家群體的示范，在短時間內可迅速提升地區的整體產業結構，進而推動地區經濟績效的提升。其次，如果某一區域內外資企業家人力資本占優勢，則客觀上會形成對民營企業家一定程度的“擠出”和“替代”，容易造成當地財富的某種“漏出”，進而使得外資企業家人力資本的富民效果有所降低，不利于本地居民財富的較快增長。因此，在政策上和相關制度上，政府應該考慮逐步消除引進外資中的“超國民待遇”現象。參考文獻

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篇10

論文關鍵詞：農村基礎設施 融資制度創新 政策建議

目前，由于建設資金短缺，在占全國總人口64%的農村地區，與生產生活有關的基礎設施老化失修，供給嚴重不足，極大地制約著農業綜合生產能力的提高和農村經濟的可持續增長。認真研究農村基礎設施建設融資制度，探尋解決農村基礎設施建設資金短缺的有效方式，對于加強農村基礎設施建設，促進農村經濟和社會事業可持續發展具有重大意義。

一、農村基礎設施建設資金投入狀況

我國現行農村基礎設施建設資金投入渠道主要是財政、信貸和農村集體。然后，由于種種原因，以上幾種渠道都存在一定的缺陷，投入乏力，遠不能滿足農村基礎設施建設資金的需求。

1．國家財政資金。據統計，1978～2004年間，農業基本建設投資占全國基本建設投資的比重平均只有13.8%。既便2004年占16.4%，按人均投入量計算，是同年國家財政對城市基礎設施建設投資額的1／7。由此可見，以前我國財政工作的著力點在城市，財政資源配置向工業和城市傾斜，而對農村基礎設施建設投入額偏低，這與我國農業的重要地位和發展要求極不相稱。

2．信貸資金?，F階段農村信用社是支持“三農”發展的金融服務供給主體，而農村基礎設施建設一般具有投資額大、建設周期長、投資回收慢、收益率低等特點，因此，農村信用社存在“慎貸”現象。此外，農村信用社改革未到位、資本充足率低、僅吸收一部分農村資金、可貸資金有限，從而造成農村基礎設施建設信貸資金不足。據統計，1997～2004年間，農業貸款最高額僅占國家信貸總量的2.6%.

3．集體投資。稅費改革前，自籌建設農村基礎設施的資金主要來源于鄉鎮預算外收入；稅費改革后取消了鄉鎮預算外收入，從而削弱了鄉鎮提供農村基礎設施方面的作用。目前，一些鄉村推行“一事議”制度籌資建設農村基礎設施，體現了在堅持群眾自愿、民主決策的前提下，通過以獎代補、項目補助等方式，發揮政府主導作用，引導農民對直接受益的基礎設施建設投工投勞。當然，由于農民收入的差異性，使不同農民對基礎設施需求和其所具有的投資能力之間存在差異性。況且“一事一議”制度既不是一項法律制度也不是一項農民自愿制度安排，實際操作難度大，協調成本高。

二、農村基礎設施建設資金短缺的成因分析

1．農村基礎設施產權不明晰。目前部分農村基礎設施如農電資產等存在管理權限不清，產權歸屬不明的狀況。在農村基礎設施產權模糊的情況下，承貸主體缺位，金融機構根本無法給予建設資金支持，造成貸款投入難。

2．財政投入乏力。長期以來，我國財政工作的著力點在城市，我國大部分縣鄉財政目前還屬于“吃飯財政”，債務負擔沉重，無力投入大量資金支持農村基礎設施建設，從而制約了政府投資的導向作用。

3．農村金融服務體系不健全。上世紀末．各國有商業銀行從管理和效率角度出發，逐步收縮農村陣地，農村信用社便成了鄉村地區惟一的農村金融機構和支持“三農”發展的金融服務供給主體，因農村信用社資金實力所限，遠不能滿足農村基礎設施建設資金的需求。而每年農村資金通過商業銀行和郵政儲蓄等渠道外流達三千億元以上。

4．農村投資環境不優。農村投資環境的好壞，直接影響到金融和民間資金對農村基礎設施建設的投入。但當前我國農村投資環境不容樂觀，一是與農村基礎設施領域相關的法律法規不完善，農村基礎設施建設缺乏強有力的制度保障。二是政府信用缺失，許多案例表明，民間資本經政府特許參與農村基礎設施建設，在項目回報階段，出于利益紛爭，政府難免會出現信用危機，以公共事務管理者身份違反協議而不受約束，影響民間投資的積極性。三是農村社會征信系統建設和征信業發展緩慢，金融機構難以獲取客戶的真實信用狀況以便作出準確的信貸決策；另一方面，農村貸款戶逃債、躲債和賴債的現象還比較嚴重，金融機構對繼續加大支持存在著畏懼心理。

三、創新農村基礎設施建設融資制度政策建議

1．加快農村基礎設施產權制度改革。農村基礎設施產權改革，應按照“誰建設、誰所有、誰投資、誰收益”原則，針對不同類型的基礎設施，采用不同方式明確其產權關系、利益關系和責任主體。對于一些單個農戶受益的項目，可實行項目建設所形成的資產歸農戶個人所有；對一些受益人口相對分散，產權難以分割的工程，如供水工程、農村水電、節水灌溉等，在盡可能明晰工程所有權的前提下，通過承包、租賃、股份合作或組建使用者協會等方式，將所有權與經營權分離，也可以將部分所有權移交給受益農戶，明確由農戶負責工程的保養管護工作，并保證工程的完整性和使用方向；對于一些具有一定收益、適合經營的基礎設施，如人口集中地區的農村水電、統一供水等，可通過公開拍賣，轉讓工程的所有權和使用權等方式，由購買者自主經營管理，并由其負責工程的管護，主管部門對其進行監督。

2．加大財政投入力度。財政是新農村建設特別是農村基礎設施建設的一個重要支撐。一方面，加大對農村基礎設施建設的財政投入總量，讓公共財政覆蓋農村。一是財政資源配置適度向農村傾斜，國家要繼續提高農村基礎設施建設資金占GDP和財政支出的比重。二是地方政府土地出讓收益不低于20%投向農村，主要用于農村基礎設施建設。三是把一定比例的國債資金和基本建設資金用于農村基礎設施建設。另一方面。優化財政投入結構，政府應建立財政貼息和投資補償制度，把部分財政撥款和財政信貸轉為對農村基礎設施建設項目的貼息資金或投資補償資金，既能發揮政府引導社會資金的作用，又能降低農村基礎設施的供給成本，惠及廣大農民群眾。

3．構建多層次多元化農村金融體系。重新打造多種金融形式并存，形成分工合作、良性競爭的多層次、多元化農村金融體系。一是重新定位農業發展銀行職能，調整經營重點，擴大業務空間，政策性金融服務向農村基礎設施領域傾斜。二是農業銀行經改革后定位國有農村商業銀行。三是繼續推進農村信用社改革，明晰產權，完善公司治理結構，使其真正成為服務和效益良好的現代金融企業。四是部分國有商業銀行退出農村地區之后，國家應放低市場準入門檻，鼓勵和允許民間金融、外資金融進入補位，建立數量適宜的農村中小銀行。