環境公益訴訟制度范文10篇

一、環境公益訴訟概述

公益訴訟法律制度最早可追溯到古羅馬時代，乃與私益訴訟區分而言。私益訴訟是保護個人所有權利的訴訟，僅特定人才可提起，而公益訴訟是保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定外，凡市民均可提起。隨著資本主義大工業經濟的發展，一些政府部門、大的公司集團有能力從自身利益出發挑戰公共利益，使得保護公共利益成為公眾的實際要求，為公共利益而進行訴訟的案例不斷增多，從而促進了公益訴訟制度的發展和完善。20世紀中期以來，日益嚴重的環境問題和逐漸高漲的環保運動使環境權作為人身權的一種受到重視。環境公益訴訟日益增加并不斷得到公眾的關注。

環境公益訴訟是指社會成員，包括公民、企事業單位、社會團體依據法律的特別規定，在環境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護環境公共利益不受損害，針對有關民事主體或行政機關而向法院提起訴訟的制度。環境公益訴訟并不是獨立于民事、行政、刑事訴訟之外的一種獨立的訴訟類型，它只是一種與訴訟目的及原告資格有關的訴訟方式。在三大訴訟中，都存在著相應的公益訴訟。實踐證明，這項制度對于保護公共環境和公民環境權益起到了非常重要的作用。相對于傳統的訴訟方式，環境公益訴訟具有自身的特點：1、環境公益訴訟的提起者與傳統的訴訟方式相比具有特殊性。傳統訴訟方式的提起者必須是與本案有厲害關系的當事人，而環境公益訴訟的提起者范圍較廣，既可以是直接的受害人，也可以是無直接利害關系的人。包括社會成員，如公民、企事業單位和社會團體等。

2、環境公益訴訟的對象既包括一般的民事主體，也包括國家行政機關。一般的民事主體，如企事業單位和個人，當其行為侵害了環境公共利益，而環境行政機構無力或不能干預時，即可成為環境公益訴訟的對象。國家行政機關未履行法定職責，構成了對環境公共利益損害的行政不作為時，也是環境公益訴訟的對象。

3、環境公益訴訟的目的是維護環境公共利益。環境公益訴訟是與環境私益訴訟相對而言的。環境私益訴訟是為了私人利益提起的訴訟，即某種損害環境的行為直接損害到私人利益時，受害人針對加害人向法院提起訴訟的制度。而環境公益訴訟的起訴人不是因為自己的切身環境權益遭受侵害，而是因為環境公益受到損害或有遭受損害的威脅時，向法院提起訴訟，從而達到維護環境公益的目的。

4、環境公益訴訟的功能具有明顯的預防性質，同時兼具補救功能。環境公益訴訟的提起不以發生實質的損害為要件，只要根據有關的情況合理地判斷其具有發生侵害的可能性即可提起訴訟。這就改變了傳統訴訟事后的被動性，可以將危害公共利益的行為扼殺于萌芽之中。另外，對于已發生的環境公共利益損害，環境公益訴訟又通過民事賠償和國家賠償以補救被損害的環境公共利益。

一，訴訟主體

1．主體擴大化。

公益訴訟在古羅馬已然形成，乃與私益訴訟區分而言，私益訴訟是保護個人所有權利的訴訟，僅特定人才可提起，而公益訴訟是保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定外，凡市民均可提起。隨著資本主義大工業經濟、壟斷經濟的發展，一些政府部門、壟斷集團有能力從自身利益出發挑戰公共利益，使得保護公共利益成為公眾的實際要求，為公共利益而進行訴訟的案例增多，促進了公益訴訟制度的發展和完善。20世紀中期以來，日益嚴重的環境問題和逐漸高漲的環保運動使環境權作為人身權的一種受到公眾的關注。因此，環境訴訟的主體資格的認定條件，已經不能僅限《民事訴訟法》第一百零八條規定：原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。

美國侵權法的新的規定，即“為提起禁止或取締公益妨害的訴訟，公民必須具有作為一般公民的代表，或公民訴訟中的公民，或集團訴訟中的集團的一個成員所具有的起訴資格?！痹谌毡舅畟R病損害賠償系列訴訟案也表明，由于環境公益訴訟涉及的利益范圍廣，波及的范圍有區域化功能化的特點，法院在權衡各方利益之下所做重新分配社會有限資源和利益的判決，在某種意義上影響環境和地區經濟制度的建設而不僅僅是個案的救濟。因此，只有把訴訟主體做擴大化解釋，賦予公民個人，社會團體，行政機關部門，檢察院及其他相關組織等間接利害關系人有環境訴訟的主體地位。而把某些需要國家予以特別保護的情況列為例外。這樣也符合我國《環境保護法》第6條規定的規定，也符合我國現行的司法實踐。

2．鼓勵訴訟。

自公眾參與原則和公眾知情權的確立，公眾作為環境行政部門和污染企業的第三者，有最廣泛的發言權。因此，公民環境訴訟的活躍程度也是判斷環境法實施程度的標志。美國在《清潔空氣法》、《清潔水法》等主要環境立法中規定了公民訴訟條款及返還訴訟費等措施。為了鼓勵公民環境訴訟，美國《清潔水法》規定，起訴人勝訴后，敗訴方承擔起訴方花費的全部費用，國家再對其給予獎勵；美國《垃圾法》規定，對環境違法人提起訴訟的起訴人可得罰金的一部分。這些鼓勵訴訟措施和推行律師和當事人“密切合作”思想，可以在很大程度上面，提高公眾的環境公益保護意識。

近年來，環境污染事件頻發，環境公益訴訟作為保護環境公益的重要制度，效果卻并不理想。學界當前對環境公益訴訟的研究，大多聚焦于起訴主體、裁判方式等相關領域，而對環境公益訴訟陪審制度的關注相對較少。從現代司法的基本規律看，陪審制度的完善，對環境公益訴訟審判的民主性、專業性以及判決結果可接受性的提升均大有裨益。2018年4月27日，全國人大常委會通過了《中華人民共和國人民陪審員法》，其中第14、16、22條的規定標志著環境公益訴訟陪審制度的正式建立，是我國環境公益訴訟的一大制度創新，也勢必為陪審制度的進一步發展開創新局面。然而也必須看到，新法對環境公益訴訟陪審制度進行規定的條文僅有3條，如果不進一步細化、明確化，不解決一些核心問題，比如陪審員選任方式、陪審員參審方式以及專家陪審員制度等，那么，環境公益訴訟陪審制度的運行依然會困難重重，仍然遠遠不能滿足實踐需求，無法發揮制度本身的預期效果。因此，本文試在分析法律文本的基礎上結合既有的實踐和研究，重點就《人民陪審員法》對環境公益訴訟特殊性回應不足之處進行研判并提出可能的解決方式，以期環境公益訴訟陪審制度進入良性發展的軌道。

一、《人民陪審員法》對環境公益訴訟陪審制度的基本架構

我國陪審制度長期存在“駐庭陪審、編外法官”和“陪而不審、審而不議”的現象，嚴重影響了陪審制度預設功能的實現，環境公益訴訟陪審制度概莫能外。這一情況招致了學界的廣泛批評。2018年《人民陪審員法》的出臺，是對我國長期以來陪審制度的實踐經驗，尤其是司法改革以來審判工作改革試點工作經驗的科學總結，有利于擴大司法領域的人民民主。就環境公益訴訟陪審制度而言，新法的實施有利于形成法官和人民陪審員的優勢互補，深化人民群眾對公正審判和專業化審判的認知。根據新制定《人民陪審員法》的相關條文，我國環境公益訴訟陪審制度的現有架構主要有以下三層次核心內容。第一，明確了環境公益訴訟必須適用陪審制度。2018年《人民陪審員法》第16條規定：“人民法院審判下列第一審案件，由人民陪審員和法官組成七人合議庭進行：……（二）根據民事訴訟法、行政訴訟法提起的公益訴訟案……”。作為一項新型訴訟制度，包括環境民事公益訴訟在內的民事公益訴訟于2013年《民事訴訟法》的二次修改并出臺方才結束了“于法無據”的尷尬境地。包括環境行政公益訴訟在內的行政公益訴訟制度更是于2017年才確立。因此，與之配套的陪審制度也在不停的摸索、變動之中。根據2015年最高人民法院、司法部出臺的《人民陪審員制度改革試點方案》第3條第2款“涉及群體利益、社會公共利益的……原則上實行人民陪審制審理”的規定可以看出，試點工作期間，環境公益訴訟案件并不一定使用陪審制度。在后續的其他司法解釋中，這一立場并沒有明顯變化，如2018年“兩高”聯合出臺的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第7條規定：“人民法院審理人民檢察院提起的第一審公益訴訟案件,可以適用人民陪審制?！倍銓徶贫热绫灰幈埽瑒荼赜绊懙江h境公益訴訟的審判質量。基于陪審制度對于環境公益訴訟案件審判的重大作用，《人民陪審員法》第16條在規定環境公益訴訟案件必須適用陪審制度的同時，進一步明確了合議庭人數，這是環境公益訴訟陪審制度的一大進步。第二，審理環境公益訴訟的合議庭具體人員構成基本確定。要最大程度地發揮陪審制度的作用，保障環境公益訴訟審判的公平、公正，僅僅對合議庭總人數作出規定是遠遠不夠的。陪審員人數的多寡及其與職業法官人數的對比，直接決定了合議庭能否對盡可能多的不同種利益進行衡量以及相應的能力?；诖耍度嗣衽銓弳T法》第14條規定：“人民陪審員和法官組成合議庭審判案件，由法官擔任審判長，可以組成三人合議庭，也可以由法官三人與人民陪審員四人組成七人合議庭?！笨梢姡h境公益訴訟的合議庭必須由三名職業法官和四名人民陪審員組成。這一安排既保證了人民陪審員在事實審方面相對于職業法官的人數優勢，從而使得環境公益訴訟案件中的復雜事實有了被最真實還原的可能；也保證了職業法官在事實審中能夠聽取到盡可能多的代表不同利益群體價值的聲音，從而保障最終判決結果能夠有效協調各方利益，進而增加判決結果的可接受性，實現法律效果和社會效果的有機統一。第三，環境公益訴訟案件中人民陪審員的職能、權限基本確定。陪審制度之所以重要，原因在于在案件審判中，對很多事實認定需要依據生活常識和專業知識才能判斷，而陪審員大多來自與案件相關的各個行業，對社會生活比較熟悉，能夠形成對專業化法官知識的補充，因此更有利于司法目標的實現。而如何確定人民陪審員在參與審判時的職能和權限，對實現陪審制度的制度價值至關重要。為了充分實現環境公益訴訟陪審制度的司法民主價值，其完善路徑既不是通過培訓等手段強化人民陪審員的法律素質，也不是將人民陪審員的權利限縮于認定事實。①基于此，《人民陪審員法》第22條規定：“人民陪審員參加七人合議庭審判案件，對事實認定，獨立發表意見，并與法官共同表決；對法律適用，可以發表意見，但不參加表決?！笨梢姡路ㄊ窃诳隙ā胺蓪彙薄笆聦崒彙被痉忠暗那疤嵯?，確定了人民陪審員在環境公益訴訟案件中與法官同等的“法律審”職能和表決權以及適當的“法律審”建議權，為人民陪審員在審理環境公益訴訟案件時切實履職提供了初步條件。綜上，我國環境公益訴訟陪審制度的立法現狀是：任何環境公益訴訟案件都必須適用陪審制度；針對環境公益訴訟案件組成的合議庭人數固定為7人，其中法官3人、人民陪審員4人；在審理環境公益訴訟案件時，人民陪審員享有和專職法官同等的“事實審”權利和對法律適用發表意見的權利。在看到新法相對于之前立法缺位和不合理有了長足進步的同時，也應當看到作為陪審制度基本法的《人民陪審員法》相關規定對環境公益訴訟特殊性的回應明顯不足，亟待后續的司法解釋和立法予以填補、完善。

二、環境公益訴訟陪審制度的特殊性分析

從立法技術上分析，環境公益訴訟陪審制度作為一個相對成體系的理論，不可能由區區三個法律條文能夠概括。作為一項特殊的訴訟制度，環境公益訴訟在訴訟程序規則的諸多方面具有特殊性，②因而也需要能夠回應這些特殊性的特別陪審制度與之配套。換言之，建立環境公益訴訟陪審制度有其必要性。即，環境公益訴訟陪審制度需要對環境公益訴訟的以下四項特殊性進行回應。1.通過進一步明確陪審員選任方式，助力實現不同情況下的環境公益訴訟兩造結構之均衡。傳統訴訟恪守“直接利害關系”原則，而環境公益訴訟的起訴主體往往與所提起的訴訟不存在直接利害關系。因此，在合理限度內對適格起訴主體范圍進行擴張是通過公益訴訟維護環境公益的必然做法，問題也就由此產生：不同類型的起訴主體，其訴訟能力和自身性質差異明顯，任何一種確定統一的法庭構造都無法確保環境公益訴訟兩造結構在任何情況下都大致相對均衡。如在環境民事公益訴訟中，被告往往都是大型企業，與大多數情況下作為起訴主體的民間環保組織和個人相比無疑在人力、財力、物力上都具有明顯優勢。但是，當環境民事公益訴訟被告面對具有“民意官辦、民辦官助、官民結合”半官方性質的環保組織（如中華環保聯合會），甚至是同時兼具法律監督機關和環境公益起訴人雙重身份的檢察機關時，原本為實現實質正義的傾斜性配置法庭結構最終可能更多起到的是反效果。類似的情況同樣存在于環境行政公益訴訟之中。很多環境民事公益訴訟背后的更深層次事由其實是針對環境污染，環境行政部門應當管且可以管好但沒有去管或者沒有管到底。因此有學者認為，改善我國環境的根本解決辦法是擺正民事環境公益訴訟的定位，完善行政環境公益訴訟制度。③筆者贊同這一觀點，但是也應當看到，一方面，在多數情況下作為環境行政公益訴訟被告的環境行政機關雖然看似強勢，實際上卻存在著權能不足的情況。無論是《環境保護法》，還是《水污染防治法》等專門污染防治法，雖然都有專章規定法律責任，但是對環境行政部門在環境執法內容上的具體授權，均為警告、罰款、責令停產、限制生產、限期治理、排除危害之類。但責令停業和關閉等真正具有強制力的處罰只有同級人民政府和國務院才有權作出，環境行政部門只有向其請求的權力。④因此，環境行政部門面對環境污染在很多情況下也是無計可施，這一情況如不在環境行政公益訴訟審判過程中予以重視，勢必影響到案件判決的最終效果。另一方面，在環境民事公益訴訟中具有強勢原告地位的檢察機關，在環境行政訴訟中同樣居于強勢地位。有學者對檢察機關提起公益訴訟試點工作情況進行統計后指出，在試點工作期間所有進入到訴訟程序的環境行政公益訴訟案件，檢察機關無一例外全部勝訴。⑤因此，在堅持陪審員隨機抽選的原則基礎上，根據個案實際情況的不同確定有所側重地選擇陪審員組成合議庭，有利于不同利益在判決過程中進行充分的考量和碰撞，是實現環境公益訴訟案件兩造公平對抗以及公平裁判的關鍵。2.通過參審方式的進一步完善，實現對能動司法作用范圍的動態調整。環境公益訴訟維護的是環境公共利益，因此在訴訟構造上，當事人訴訟權利受到嚴格規制，審判權的地位也因此強化，使得原本應當消極的居中裁判者成為積極的程序管理者和推進者，而積極角色的扮演必定帶有一定的能動司法的色彩。⑥但是如果能動司法超出了合理的限度，如在我國環境公益訴訟案件中出現的法院主動依職權對準被告進行調查取證、采取保全措施，通過明示或暗示手段鼓動潛在的起訴主體提起訴訟等行為，已經嚴重偏離了法院的司法職能定位而與環境行政機關的職能近乎一致。如若放任這種現象愈演愈烈，則環境公益訴訟的制度價值有被環境行政執法吞噬的危險。從域外一些環境公益訴訟代表性國家的實踐中，也可以清晰地看到過度能動的司法對環境公益訴訟乃至整個環境公益保護制度體系帶來的巨大沖擊。在印度，法官在環境公益訴訟案件的審理過程中經常同意原告追加訴訟請求，甚至主動追加訴訟主體。例如在印度恒河污染案中，原告原本只就恒河流域污染最為嚴重的坎普爾的市政機構和幾家主要污染工廠進行起訴，法院在審理過程中，法官將案件的審查范圍擴展到了恒河流域所有大城市的市政當局。在印度的司法實踐中，此類案件比比皆是。過于主動的“能動司法”使得被告苦于訴累，進而影響到正常的生產和環境行政執法行為。⑦為了抑制法院可能出現的過度能動司法，通過引入陪審制度對整個案件進行審慎審理就顯得尤為重要，而通過何種參審制度能夠對法官的過度能動司法進行有效制衡，則是完善環境公益訴訟陪審制度應當重點關注的內容。3.通過廓清“事實審”和“法律審”之間的界限，為有效審理案情錯綜復雜的環境公益訴訟案件準備條件。我國關于人民陪審員的審判職能定位的規定最早見于2004年全國人大常委會通過的《關于完善人民陪審員制度的決定》，其中第11條第1款規定：“人民陪審員參加合議庭審判案件，對事實認定、法律適用獨立行使表決權。”這意味著人民陪審員在“事實審”和“法律審”方面都有著專職法官同樣的權利。但是隨后的實踐證明上述職能定位并不理想?；诖耍谥蟮乃痉ǜ母镞^程中，中央在頂層設計中對人民陪審員職能進行了調整為“逐步實行人民陪審員不再審理法律適用問題，只參與審理事實認定問題”。2015年最高人民法院、司法部聯合出臺的《人民陪審員制度改革試點方案》中“人民陪審員在案件評議過程中獨立就案件事實認定問題發表意見，不再對法律適用問題發表意見”的規定是對這一調整的明文確認。此后，鑒于試點工作中也遭遇剝離陪審員“法律審”職能導向下的法庭構造和審判人員合議規則設計困境，《人民陪審員法》采取了折中處理的方式，這在環境公益訴訟案件的審理中體現為人民陪審員享有與法官同等的“事實審”職能和有差別的“法律審”職能，即對法律適用發表意見的權利。換言之，司法改革以來暗含的事實問題和法律問題可以截然分開的邏輯前提并沒有發生實質性改變。但是，我國長期以來并未對事實與法律問題加以界分?？陀^上來說，事實和法律本身難以截然地分開。尤其是在科學證據案件中，由于訴訟證據的真實性、合法性分別對應了事實和法律，因而都具有混合屬性。在環境公益訴訟案件中，事實問題和法律問題更是盤根交錯。綜上，環境公益訴訟案件中事實問題和法律問題的混雜加上缺乏區分兩者的歷史積累，都給環境公益訴訟案件中陪審員“事實審”和“法律審”的并行不悖帶來難度，亟待出臺有效區分事實問題和法律問題的方法。4.通過建立專家陪審員制度，為有效認定環境公益訴訟案件中的科學證據創造條件?？茖W證據對于訴訟中的事實認定發揮的作用越來越大，這在環境公益訴訟案件中體現得尤其明顯。美國法學家達馬斯卡甚至預言，科學證據“將會把經驗常識從事實認定中徹底清除”。⑧關于科學證據的認定，《人民陪審員法》沒有明文規定，然而作為一個毋庸置疑的現實，科學證據對于作為大眾代表的陪審員而言，如何在陪審中對有效地審查判斷科學證據就成為難題。更為重要的是，這一情況必將隨著《人民陪審員法》降低陪審選任門檻、陪審員隨機抽取等條款的實施而更加明顯。針對法官和普通陪審員多缺乏專業科學知識的困境，一些法院正在探索引入專業陪審員進行彌補的可行性。不可否認，在以環境公益訴訟案件為代表的特殊案件中引入專家陪審員確實有利于從專業角度質疑鑒定意見并善于說理促成調解，為認定科學證據、查清案件事實起到了重要的作用，為法官及時、準確判案提供了有利的條件，⑨符合我國歷來的實用主義傳統。但陪審員制度作為保障司法民主的一項重要制度，如何盡量保障人民陪審員的平民化方向與專家陪審員的精英化方向有著天然的緊張關系。因此，如何在保證陪審制度民主性、代表性的基礎上構建起同樣運行良好的專家陪審員制度，在兩項目標之間達致精巧的平衡，是環境公益訴訟陪審制度的又一關注重點。

三、環境公益訴訟陪審制度之完善路徑

一、環境行政公益訴訟概念的界定

環境公益訴訟指致使環境公共利益遭受侵害時，法律允許公民、環保組織或特定國家機關為維護環境公共利益而向法院提起訴訟的制度。環境公益訴訟并不是獨立于民事、行政、刑事訴訟之外的一種獨立的訴訟類型，它只是一種與訴訟目的及原告資格有關的訴訟方式和手段。主要包括四個方面的含義：

1.提起環境公益訴訟的原告一方為特定國家機關、社會組織及個人。此處所指的特定國家機關為人民檢察院，它最有權提起環境行政公益訴訟。社會組織及個人可作為環境行政公益訴訟的原告提起訴訟。

2.環境行政公益訴訟的被告為管理環境的政府部門及法律法規授權的環境行政主管部門，也包括按照法律規定行使環境監督管理權的部門。

3.環境行政公益訴訟的對象是行政主體的具體行政行為或抽象行政行為。

4.環境公益訴訟的目的在于維護公共利益，而非提起訴訟當事人自己的私利。

摘要:生態和環境是關乎每個人切身利益的社會敏感問題,生態環境的惡化已經使得我們意識到可持續發展的必要性。因此，要實現社會主義和諧社會,必須保護生態和環境，必須建立能促進人與自然和諧發展的環境法律制度，其中建立健全環境公益訴訟制度，是不可忽視的重要方面之一。本論文針對我國當前傳統的環境訴訟與環境保護的現實需求、理論發展、制度完善極不協調的現狀，從構建和諧社會必須以生態和環境可持續發展為前提的角度，提出建立完善的環境公益訴訟制度的必要性，通過原告資格的放寬，訴訟范圍的擴大，舉證責任的倒置，訴訟費用的承擔等方面進行制度創新，提出建立具有中國特色的環境公益訴訟制度的建構模式。關鍵詞：環境公益訴訟環境保護和諧社會構建和諧社會是以加強環境保護為前提的，而環境保護和構建和諧社會目標的實現都取決于全社會的努力。全社會成員之間能否公平地分配環境保護的成本與利益,建立一套鼓勵人們的環保行為的制度安排，直接決定著人與自然和諧目標的實現和影響構建和諧社會的進程。[1]在現實生活中,個人面對污染破壞環境的行為,常常是不知、不能或不敢提起訴訟，原因是現行環境訴訟制度規定限制了公眾的有效參與,其結果必然淡化人們維護公共利益、參與環境事務的積極性。因此,有必要通過建立環境公益訴訟制度,為環境領域內的公眾參與提供法律上的保障。一、環境公益訴訟與和諧社會的法律釋義和諧社會既包括人與人的和諧，也包括人與自然的和諧。追求人與自然的和諧是人類社會永恒的主題，是構建和諧社會的重要組成部分,也是人類文明得以延續和發展的載體。追求人與自然的和諧可以減少或消除因生態破壞、環境污染和資源短缺導致的各種社會矛盾，自此，實現人與自然和諧中的環境問題是構建和諧社會的重要內容之一，而加強環境保護，走生態文明發展之路，是構建和諧社會的必由之路。目前，隨著社會環境侵權行為的增多，環境保護問題已經日益成為社會關注的焦點，而以訴訟的方式推進環境保護工作也是環境保護法得以實施的重要環節。因此，我們唯有在環境公益訴訟制度方面予以深入研究，加強環境立法,特別是建立一套行之有效的環境公益訴訟法律制度,才能日益推進環境保護工作的開展，實現人與自然的和諧，促進人與自然可持續發展，進而全面推進和諧社會的構建。（一）環境公益訴訟制度的內涵和特征1、環境公益訴訟的概念公益訴訟法律制度最早可溯及到古羅馬時代。“古代羅馬法學家把法分為公法和私法，訴訟也被分為‘公訴’和‘私訴’兩種?！V’是對有關國家利益案件的審查，‘私訴’是根據個人的申訴對有關個人案件的審查。但這種區分和近代的‘公訴’和‘自訴’并非同一概念，按今日所謂的‘公訴’是由代表國家的檢查機關向法院提起追究被告人刑事責任的請求；‘自訴’是由被害人或其法定人為追究犯罪人的刑事責任直接向法院提起的訴訟。羅馬法則以涉及國家和政府的訴訟為‘公訴’，涉及個人利益的訴訟為‘私訴’，凡個人受到不法侵害致使個人的權利遭受損失的，縱然是刑事訴訟，也只能是‘私訴’?！盵2]在近代的訴訟制度中，為保護私人利益而以私人資格發生的訴訟叫私益訴訟，以保護公益為目的，就叫公益訴訟。環境公益訴訟是指公民和社會團體針對行政機關、企事業單位或其他組織及個人的不當行為或違法行為致使環境受到或可能受到污染和破壞的情勢下，為維護環境公共利益不受損害而依法向法院提起訴訟的制度。[3]環境公益訴訟并不是獨立于民事、行政、刑事訴訟之外的一種獨立的訴訟類型，它只是一種與訴訟目的及原告資格相關的訴訟方式和手段，在三大訴訟中都存在著相應的公益訴訟。2、環境公益訴訟的特征與傳統的普通環境侵權救濟訴訟方式和手段相比，環境公益訴訟制度具有以下顯著特征：首先，環境公益訴訟的被訴行為侵害或危及到的是社會性的公共環境權益，一般并不直接損害原告私人的利益。在單純私人利益直接受損害的情形下，只需通過傳統的訴訟手段即可處理。其次，環境公益訴訟的適格主體具有特殊性和廣泛性。傳統訴訟的原告要求與本案有直接的利害關系，而環境公益訴訟不要求與本案有直接的利害關系，也就是說，提起環境公益訴訟的社會成員既可以是直接的受害人也可以是無直接利害關系人。對此，羅馬法首次提到公益訴訟的概念時就曾論述，“公益訴訟除法律有特別規定外，凡市民均可提起”。[4]這樣的制度安排，使司法救濟權賦予了普通公民，許多損害公共利益的行為可以被起訴，并通過審判得以暴露，可以有效制約社會權利的濫用。再次，環境公益訴訟的預防性及補救功能。由于環境公共利益不同于一般的社會公共利益，其一旦受到損害，事后的補救是比較困難的，需要耗費大量的人力、物力和財力，有時甚至是無法彌補和挽救的。為此，環境公益訴訟的提起不以發生實質性的損害為要件，即對環境公益的侵害不需要現實地發生，只要根據有關的情況合理地判斷其具有發生侵害的可能性即可提起訴訟，甚至是在科學不確定性的情況下。這有利于把潛在的大規模環境污染和破壞消滅在萌芽狀態。對于已發生的環境公共利益損害，環境公益訴訟又體現了其補救功能的一面，通過民事賠償和國家賠償以補救被損害的環境公共利益。此外，需要指出的是環境公益訴訟并非一種獨立的訴訟類型與領域，而只是一種與原告資格認定相關的訴訟方式和手段。這種訴訟形式既可在行政訴訟中采用，亦可適用于民事訴訟程序。（二）構建和諧社會的提出和內涵針對我國經濟和社會發展的現狀，黨的十六大以來,中央先后提出了“完善社會主義市場經濟體制”、“科學發展觀”和“構建社會主義和諧社會”,這是互相聯系的理論體系。特別是總書記2005年2月19日在中共中央舉辦的省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班上的講話，2005年2月21日在政治局第二十次集體學習時的講話,對構建和諧社會的意義、和諧社會的特征,作了全面深刻的闡述,并強調要加強對構建社會主義和諧社會重大問題的調查研究和理論研究,提高構建社會主義和諧社會的本領,至此社會主義和諧社會理論框架初步形成了。在社會不斷發展演變的今天,結合社會主義國情,我們又賦予了和諧社會新的內涵——社會主義和諧社會,它是指各方面利益關系得到有效協調、社會管理體制不斷創新和健全、穩定有序的社會。主席曾經強調,和諧社會就是一種民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。和諧社會包括三個方面的內容：一是，人與自然的和諧,二是，人與人的和諧,三是，社會分工的和諧。在和諧社會的三個價值序列中,人與自然的和諧是最基本的內核,是人與自然關系的主要內容和理想目標。馬克思、恩格斯把“全人類歷史的第一前提確定為有生命的人的存在，和他們與自然的關系。”[5]統籌人與自然的關系，促進人與自然的和諧,是構建社會主義和諧社會的一個重要內容。現階段,黨和國家領導人提出建設社會主義和諧社會,是以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導,從新世紀、新階段與黨和國家事業發展的全局出發提出的具有深遠意義的重大戰略思想,是對黨提出的科學發展觀、以人為本和可持續發展等重要思想的繼承和發展,是有著深刻的歷史淵源和現實必要性的。二、構建和諧社會中的環境法律問題（一）構建和諧社會的環境危機背景在構建和諧社會的進程中，生態環境的惡化已經對和諧社會的構建提出了挑戰。中國科學院一份專題報告結論說:“中國生態環境十分嚴峻,從總體上看,生態破壞的范圍在擴大、程度在加劇、危害在加重,中國生態破壞盡管與自身的生態環境脆弱有關,但是生態環境惡化更多的是由人為的破壞所造成的”。我國全面建設小康社會的進程將被疲于應付各種災害而拖累。據統計,2003年的災害全面損失已達到2000億元。人口形勢亦十分嚴峻,2005年1月6日,中國大陸地區人口達十三億,當前我國人口總量高峰、就業人口高峰、老齡人口高峰相繼到來,就業人口對經濟承載的壓力、貧富懸殊對社會承載的壓力、生活生產方式對資源承載的壓力、人口總量對環境承載的壓力明顯增大。我國經濟總量雖然已居世界第七位,但很大程度上是“高消耗、低效益、高排放”的粗放增長。資源日漸耗竭,“電荒”、“水荒”、“地荒”等困擾我國眾多城市。在GDP高速增長時,環境污染日趨嚴重,一些地方的污染事故處在一觸即發的警戒線上。環境問題已嚴重影響著國家形象和社會穩定，嚴重影響著我國社會的可持續發展和我國和諧社會的構建。（二）和諧社會與環境公益訴訟制度環境保護必須依賴環境法治，環境法治能為人與自然的和諧相處提供良好的制度安排。環境法作為一個部門法，具有廣泛的社會性和公益性，所體現的是整個社會的公共利益，反映全社會公眾的要求，以追求整個社會的利益，實現全社會的和諧為目標。環境被污染，生態平衡被破壞，受害者決不是別人，也不是一部分人或某一特定階級中的某些成員，影響所及的是環境污染或破壞的整個區域內居住、停留或過境的人。有些污染還有一定的潛伏期和持續期，不僅危害當代人，而且還會危害后代人。因此，加強環境立法，加快建立一套鼓勵人們的環保行為的環境公益訴訟制度，不僅是我國環境法制建設的一個重要問題，而且也為環境保護以及構建和諧社會提供了必要保障。首先，建立環境公益訴訟制度，是實現人與自然的和諧的直接途徑。現在我國的資源短缺、生態破壞和環境污染對社會和諧的破壞作用,嚴重影響了和諧社會的構建，因此，構建和諧社會實現人與自然和諧是基本前提。實現人與自然的和諧必須加強環境保護，加快環境立法，實現有法可依，而建立完善的環境公益訴訟法律制度，是最直接最有效的途徑。其次，建立環境公益訴訟制度，是維護環境公平正義與促進可持續發展的必然要求。和諧社會應該是一個充滿活力的可持續發展社會，可持續發展要求我們實現經濟發展、自然資源、環境保護與社會穩定相平衡。地球上各種資源具有固定性和唯一性的特點，人類社會的發展具有歷史延續性的特征，這就要求我們實現環境公平即在代內和代際的資源配置中堅持公平的原則，讓代內人類的各種群體都得到較好的發展，讓不同世代的人都能得到比較充分而又合理的發展；否則，不僅當代人得不到必要的發展，就連后代人都有可能喪失生存和發展的基本條件。再看看我們的國情：人口太多，資源太少，環境容量太小，這就決定了我們必須走可持續發展的模式?！岸h境公平是實現可持續發展的決定性條件，沒有環境公平就無‘可持續’，沒有‘可持續’就沒有發展。[6]近代以來發生了代際環境的不公平，即當今人類消耗的環境資源逼近了環境資源的最大承載力，使人類的生存發生了危機，未來世展所需要的基礎性條件已日益喪失。因此為了實現環境公平與可持續發展，應建立環境公益訴訟制度，調動人們保護環境的積極性，讓人們以主人翁的姿態對環境資源的利用進行監督，以實現代內、代際公平與人類的可持續發展。所以從公平配置代際環境資源和可持續發展角度出發，應從現在開始建立環境公益訴訟制度。再次，建立環境公益訴訟制度,是全面構建和諧社會的需要。盡管國家高度重視環境保護,采取了一系列的措施和對策,但我國的環境違法事件仍然屢禁不止,某些企業、某些地區在高額利潤的驅動下,為了自身的眼前利益,不惜以犧牲其他企業、其他地區的資源和環境為代價,這顯然是不公平的。這種危害行為如果不能得到及時糾正,必將對我國的經濟安全運行和社會長期穩定構成嚴重威脅，必將影響人與人之間的和諧和人與自然的和諧，不利于社會主義和諧社會的構建。因此,應當設計適當的程序和渠道,依靠環境公益訴訟,懲戒環境違法者,保護公眾的環境權益。三、建立完善的環境公益訴訟制度在構建和諧社會中的現實依據（一）環境公益訴訟是預防環境侵權的有效手段環境公益訴訟法律制度是我國環境法的一項重要原則“預防為主”的重要保障手段。因為環境一旦遭受破壞就難以恢復原狀，所以法律有必要在環境侵害尚未發生或尚未完全時就容許公民適用司法手段加以排除，有力地把潛在的大規模環境污染和破壞消滅在萌芽狀態，從而阻止環境公共利益遭受無法彌補的損失或危害。對于已發生的環境公共利益損害，環境公益訴訟又體現了其補救功能的一面，通過民事賠償和國家賠償，起到了補救被損害的環境公共利益的功能。在各國訴訟制度中，大多數發達國家都有較完善的公益訴訟制度，環境保護的公益訴訟是其中的重要內容。我國要建設社會主義法治國家，實施環境保護基本國策，就要建立健全環境公益訴訟制度，以保證人與自然的和諧和社會的可持續的發展。（二）環境公益訴訟是維護公共利益的重要途徑環境公共利益作為社會這一系統所具有的獨立的利益，區別于社會成員的個體利益，這種區別主要體現在利益內容的特殊性上。環境公共利益并非社會個體成員環境利益的總和，因為一方面，社會個體成員環境利益與環境公共利益密不可分；另一方面，環境公共利益與環境個體利益在內容上并不具有同等性和可比性，環境公益訴訟主張指向的是環境公共利益而非某個人或某些人的環境利益，環境公共利益得到了維護，從而才能促進環境的總體的和諧。（三）環境公益訴訟是公眾參與維權的現實基礎如上所述，要實現人與自然和諧構建和諧社會就必須加強環境保護,發揚民主,鼓勵公眾參與。公眾參與是環境保護的一條重要途徑,也是發展社會主義民主法制的切入點。公眾參與環境保護是憲法賦予的權利。公眾參與應該是全方位的參與,包括對環境立法、環境行政決策和環境執法的參與[7]。實現公眾參與必須實行環境信息公開化,推行環境決策民主化,建立環境公益訴訟制度。此外，公眾參與環境公益訴訟能有效的培養公民的環境法律意識和法治觀念，促進依法治國。早在1978年，中國就開始重視環境保護。當時鄧小平同志首先提出中國應當制定環境保護法，此后環境保護日益受到重視，并得到了發展。至2003年，中央提出“以人為本，全面協調、可持續的科學發展觀，”提出城鄉、區域、經濟社會、人與自然和諧、國內發展和對外開放5個統籌發展，環保越來越占有重要的戰略地位。但在現實當中，環境保護有法不依、執法不嚴的情況時有發生，而公眾參與的民主法制機制不足是我國環境保護有法不依、執法不嚴的重要原因。中央早在1978年就明確規定：對于那些嚴重污染環境，長期不改的，要停產治理，并追究領導責任，實現經濟處罰，嚴重的給予法律制裁。但二十多年來，有多少官員因污染環境而受到法律制裁了呢？所以讓公眾通過法律手段解決環境糾紛是讓公眾參與環保，監督環保的最佳形式。當公眾受到環境危害之后，可以通過訴訟的途徑即提起環境公益訴訟的形式解決環境糾紛，維護其環境權利，這是環保公眾參與原則的最具體的體現。環境保護是公共事務中的重要組成部分。環保事業的最終推動力量來自于公眾，沒有公眾參與，公益性很強的環境保護事業就成了“無源之水，無本之木”。環境保護“公眾參與”的程度，是衡量一個國家人與自然和諧程度的重要參數。只有讓公眾積極參加環境建設，努力凈化、綠化、美化環境，參與環境文化建設，普及環境科學知識，加強環境保護的教育和宣傳力度，才能不斷提高公眾的環保意識，提高社會的環境道德水平，形成有利于環境保護的良好社會風氣。環境公益訴訟制度能不斷擴大“公眾參與”的范圍，不斷提高“公眾參與”的水平，讓一切有社會責任感的廣大公眾參與到我們的環境保護中來，從而為我們的和諧社會建設增添肥沃的民眾土壤。（四）環境公益訴訟是構建和諧社會的積極保障生態和環境是關乎每個人切身利益的社會敏感問題。保護生態和環境，實現人與自然的和諧,需要綜合運用行政、法律、經濟等多種手段,其中建立健全環境公益訴訟制度,是不可忽視的重要手段之一。而建立環境公益訴訟的法理依據為公民的環境權。公民的環境權是社會發展到一定歷史階段的必然產物。“環境權是環境法的一個核心問題，是環境訴訟的基礎”。[8]隨著生產力的發展，人類的生存利益和生產利益在對環境的需求上構成矛盾。為此，社會就有必要對人類的利益做出制度性安排，賦予主體一定的權利，平衡與制約各微觀主體之間因利用稀缺性資源而發生的關系，此權利即為公民的“環境權”。公民的環境權是公民的一項基本人權，是人們利益和需要的自發反映，它作為基本人權已為《人權宣言》所確立，作為私權，它應該是可訴的和可強制執行的權利。而要實現這可訴性與可強制執行性就要建立環境公益訴訟制度與之相適應，使得公民的環境權能通過訴訟的方式，更好的請求審判權的支持而實現。從而達到“主持社會正義與公平，保護國家和社會公共利益”這一最終目的。[9]只有公民的環境權得到有效的保護，人和自然才能和諧相處。我國《憲法》明確規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境,防治污染和其他公害?！董h境保護法》也明確規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務,并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告?！钡?這些原則性的規定,一直沒有在民事訴訟和行政訴訟法等程序法中得到體現,制約了以法律手段解決環境和生態問題的效果。參照國外的先進經驗,按照構建和諧社會的要求,應在我國盡快建立和完備的環境公益訴訟制度。四、環境公益訴訟制度在我國的具體構建當今環境問題公益化的趨勢日益明顯，而按照傳統訴訟制度不能有力地保護這種公益，其結果必然淡化人們維護公共利益的熱情，同時也將影響公眾參與環境事務的積極性。為防止這些弊端的發生我們就應從實際出發，充分了解現實司法資源對環境公益訴訟制度支撐的可行性，并遵循以下三個指導原則，即：有利于保障公民環境權和環境公共利益的原則；有利于調動公眾的廣泛參與，促進政治民主化進程原則；有利于訴訟法律制度的完善和環境立法目的的實現原則進行構建，建立一個有中國特色，有利于社會和諧的環境公益訴訟制度。在環境公益訴訟制度的具體建構上,可以采用適度放寬原告起訴資格，逐漸擴大訴訟范圍，合理配置舉證責任，盡量降低訴訟費用等原則推進環境公益訴訟制度構建的歷程。（一）原告資格上應該適度放寬在民事訴訟中，我國民事訴訟法強調的是，起訴資格必須“與本案有直接的利害關系”。也就是說，依照民事訴訟法提起的環境民事訴訟必須是那些人身或財產權益直接受到他人民事不法行為侵害的人。由于環境侵害具有間接性，其侵害往往通過環境這個載體作用于受害人。再者環境侵害具有潛在性、廣泛性，環境公益的損害不一定與個人有直接的利害關系?；诖耍覀兛梢越梃b美國的做法，在《環境保護法》和各個單項環境法規中設立專門條款，規定因環境污染直接或者間接受到侵害的民事主體，均可提起環境侵權訴訟，檢察機關或者民眾都可提起環境公益訴訟。在行政訴訟中，有資格提起行政訴訟的人，應當是行政相對人或者是認為被訴具體行政行為侵害其相鄰權者。而現實生活中，環境行政相對人的權益不一定遭到破壞，往往是環境公益遭到破壞。另外，抽象行政行為往往同公共利益的關聯更為緊密，對環境公益的影響也更大。如果將抽象行政行為排除在被訴行為之外，無疑在很大程度上阻礙了環境公益的維護?；诖?，應把具體行政行為和抽象行政行為以及環境機關的不作為都列入可訴之列。具體立法方式可以與環境民事公益訴訟一樣，在《環境保護法》和各個單項環境法規中設立專門條款。與此相適應，《中華人民共和國行政訴訟法》第2條和第11條關于行政訴訟案件受理范圍的規定也應作相應的修改。這樣，只要行政行為損害了環境公益，或行政機關有保護環境公益的職責卻不作為，民眾和檢察院就可提起環境行政公益訴訟來維護環境公益。（二）逐漸擴大訴訟范圍環境公益訴訟可根據被訴對象的不同分為民事公益訴訟和行政公益訴訟兩類。其中，環境民事公益訴訟范圍應主要限于行政機關根據“依法行政”原則不能直接干預的、損害環境公共利益的民事主體的行為；環境行政公益訴訟的范圍應在現有行政訴訟的受案范圍上，適當予以擴展。行政機關不當作為、當作為而不作為等使環境公共利益受到損害，均應納擴環境行政公益訴訟的受理范圍。[10]（三）合理配置舉證責任傳統民事訴訟法的舉證責任分配原則是“誰主張，誰舉證”，因而大多數情形下舉證責任由原告承擔。但在環境訴訟中，環境損害的認定具有很強的技術性，由于原告獲取信息的有限性且不具備必要的專業知識與技能，讓他們承擔這樣的舉證責任是極為困難的，“讓較少有條件獲取信息的當事人提供信息，既不經濟，又不公平”，[11]因此，為了實現原、被告雙方力量均衡，許多國家在環境侵害案件中實行無過錯責任和舉證責任倒置的原則，規定主要證據由被告提供。我國環境民事公益訴訟舉證責任倒置的原則必須得到立法肯定,環境民事公益訴訟的原告只需提出加害人有污染行為的初步證據，即可以支持其請求；至于污染事實是否確實存在，污染行為與損害結果之間是否有因果關系等舉證責任則倒置給被告承擔。在環境行政公益訴訟中，對被訴的行政行為當然應由被告行政機關承擔舉證責任，這與普通的行政訴訟并無差異。同時，由于行政法規、規章及相應的規范性文件數量之多、內容之繁雜，考慮到雙方利益之均衡和依法行政之要求，也應由被告行政機關承擔提供法律法規及規范性文件的責任。對被訴行政行為以外的其它有關程序上的事實或有關民事上的事實等，仍需遵循環境民事公益訴訟舉證責任分配之要求，實行舉證責任的倒置。此外還需注意，在法定的可適用行政公益訴訟的幾個領域內，可以在相關的實體法中對實體意義上的說服責任之分配分別加以規定，使舉證責任在不同的領域中得到不同特點的配置。（四）盡量降低訴訟費用就環境訴訟的費用而言，其數目相當大，再加上因果關系的證明，涉及科技知識的運用，要耗費公民個人大量的時間、金錢與精力,為一般民眾所不愿。“環境公益訴訟中的原告主要出于對正義的追求、對完善和諧社會生活的需要,維護社會正常秩序或保護國家利益不受侵犯。這種“公益心”理應受到獎勵。這和國外的告發人訴訟制度也是一致的,如美國《反欺騙政府法》規定敗訴的被告將被處以一定數額的罰金,原告有權從被告的罰金中提取15%—30%的金額作為獎勵,這一規定對我國也不無借鑒意義。”[12]再者來說，民眾提起環境公益訴訟是為了維護環境公益，受益人也不限于本人，往往是不特定的多數人或整個社會。如由原告獨自承擔訴訟費用就不公平，也會挫傷民眾提起環境公益訴訟的積極性。因此我們應修改《人民法院訴訟收費辦法》第26條關于原告不預交案件受理費的規定，把民眾的環境公益訴訟列入不預交案件受理費的范圍。從而保證民眾不致因負擔訴訟費用顯有困難而放棄對環境公益的保護。另外，美國的《清潔空氣法》、《清潔水法》、《固體廢物處理法》等均規定，法院如認為合適，可將訴訟費用（包括合理數額的律師費和專家作證費）判給訴訟的任何一方。按照這一規定，依慣例由原告承擔的律師費和專家作證費等訴訟費用可能由被告分擔合理費用，[13]此規定也值得我們借鑒。我們可以在《環境保護法》和各個單項環境法規中設立專門條款規定環境公益訴訟的同時，對環境公益訴訟費用承擔作相應的規定。檢察院在提起環境公益訴訟時，如其要承擔必要的訴訟費用，可由國庫支付。這一方式有利于保護公眾提起環境公益訴訟的積極性。但是為了避免環境公益訴訟的濫訴,保證公益訴,必須建立相應的制度來防止訴權的健康有序發展濫用,對于敗訴的原告,可令其承擔適當的訴訟費用。[14]綜合上述，人類面臨嚴重的環境污染和資源破壞,人類的生存與發展受到了嚴重的挑戰,相對應的傳統環境法在解決糾紛時捉襟見肘，建立環境公益訴訟制度具有重要現實意義。一方面它能解決行政權利保護環境公益的不足，緩解環境問題，使得公民能通過訴訟的途徑來保護環境，維護公民的環境權益；另一方面，它能使我們對于環境的保護做到有法可依、執法必嚴、違法必究，達到預防和補救環境污染和生態惡化的目的；此外，通過環境公益訴訟，能提高公眾參與環境保護的積極性與切實可行性，從而切實保護國家利益與社會公共利益，實現代際間的公平與人類的可持續發展?？傊?，根據我國國情，從我國的實際出發，建立一套完善和優良的環境公益訴訟的法律體系，切實保護我們賴以生存的環境、維護我們的國家利益和社會公共利益，實現人與人、人與自然的和諧相處和社會的可持續發展提供重要的法律保障。參考文獻[1]白雪華.加強環境保護,構建和諧社會.中國國土資源經濟，2005，（4）：29[2]周楠、吳文翰、謝邦宇.羅馬法.北京：群眾出版社，1983：350[3]鄧一峰.論我國環境公益訴訟之構建.晉陽學刊，2006，（3）：117[4]彼羅德.彭梵德.羅馬法教科書.北京：中國政法大學出版社，1998：92[5]馬克思、恩格斯全集（第1卷）.北京：人民出版社，1995：67[6]楊曉蘭、陸雪琴.環境公益訴訟制度構建的思考.和田師范?？茖W校學報，2006.26（2）：64[7]陸新元,熊躍輝.以人與自然和諧推進和諧社會構建.中國環境報,2005-04-12（3）[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對于環境公共利益的保護，傳統法律制度采取的是單軌制保護模式，即由國家作為公共利益的代表來維護環境公益。然而，對于沒有監督與制約機制的公共權力，其權力本身的擴張性和腐蝕性，是每一個掌握公共權力的人僅僅依靠道德力量所無法改變的。環境利益是一種公共利益，其利益的保護同樣受到制約。盡快建立環境行政公益訴訟制度，充分發掘公眾參與環境保護和監督的巨大潛力，是促進我國環境保護公益事業健康發展的趨勢。

一、環境行政公益訴訟概念的界定

環境公益訴訟指致使環境公共利益遭受侵害時，法律允許公民、環保組織或特定國家機關為維護環境公共利益而向法院提起訴訟的制度。環境公益訴訟并不是獨立于民事、行政、刑事訴訟之外的一種獨立的訴訟類型，它只是一種與訴訟目的及原告資格有關的訴訟方式和手段。主要包括四個方面的含義：

1.提起環境公益訴訟的原告一方為特定國家機關、社會組織及個人。此處所指的特定國家機關為人民檢察院，它最有權提起環境行政公益訴訟。社會組織及個人可作為環境行政公益訴訟的原告提起訴訟。

2.環境行政公益訴訟的被告為管理環境的政府部門及法律法規授權的環境行政主管部門，也包括按照法律規定行使環境監督管理權的部門。

3.環境行政公益訴訟的對象是行政主體的具體行政行為或抽象行政行為。

內容摘要：當今，環境糾紛公益化趨向明顯，如何解決環境公益糾紛，為維護環境公益提供強有力的程序保障，已經成為一項不容回避的挑戰。本文在對環境公益訴訟作出明確界定的同時，理性地分析了我國傳統訴訟在排除環境公益訴訟上的程序障礙，并以此探求合理解決環境公益糾紛的制度——環境公益訴訟。本文還對環境公益訴訟的某些制度構建進行了大膽設想，希望能對我國環境公益訴訟的及早構建有所助益。

關鍵詞：公益訴訟環境公益訴訟環境民事公益訴訟環境行政公益訴訟環境刑事公益訴訟公益化

正文

一、問題的提出——環境糾紛的獨立與公益化趨向

環境問題是隨著社會經濟的發展尤其是工業化的進程而逐漸顯現出來的。在早期階段，環境問題沒有被獨立成一類特定的法律問題，而隨著人類開發利用環境與資源力度的加大，污染環境渠道的增多，越來越多的環境問題呈現了出來，環境糾紛也成了人們經常遇到的糾紛之一。傳統的部門法是在沒有環境保護的意識和觀念的情況下發展起來的，當環境問題或環境糾紛出現的時候，這些法律在糾紛解決方面往往出現捉襟見肘的現象，呈現出許多問題和缺陷。因而從六、七十年代以來，各國紛紛制定各類環境法律、環境問題對策、環境糾紛解決方式等，以此彌補傳統法律對環境利益保護不周的缺陷。至此，環境問題成為一類獨立的社會問題，環境糾紛也在這種形勢下成為一類獨立的法律糾紛。

環境糾紛從傳統民法上的相鄰、通風、采光等純私益性質的糾紛發展到今天已相當廣泛，而且早已突破私益的局限，越來越呈現出社會化的特性。這主要是由環境問題在時間上的潛伏性，地域上的廣泛性引起的。環境問題的這些特點使得環境糾紛中涉及人員眾多、地域分散，有時甚至會出現沒有影響到具體公民的權益但卻影響了國家或社會公益的現象。如何保護這類環境公益成為我們面臨的一大課題。

摘要：環境行政公益訴訟制度對環境保護具有重要的監督作用，該制度的建立具有十分重要的現實意義。在我國，受傳統的訴權理論限制，環境公益訴訟的司法救濟有很多的不足之處。本文對環境公益訴訟做出明確界定，分析我國建立環境行政公益訴訟制度的理論依據，探求建立環境行政公益訴訟制度的必要性和可行性。

關鍵詞：環境行政公益訴訟可行性

對于環境公共利益的保護，傳統法律制度采取的是單軌制保護模式，即由國家作為公共利益的代表來維護環境公益。然而，對于沒有監督與制約機制的公共權力，其權力本身的擴張性和腐蝕性，是每一個掌握公共權力的人僅僅依靠道德力量所無法改變的。環境利益是一種公共利益，其利益的保護同樣受到制約。盡快建立環境行政公益訴訟制度，充分發掘公眾參與環境保護和監督的巨大潛力，是促進我國環境保護公益事業健康發展的趨勢。

一、環境行政公益訴訟概念的界定

環境公益訴訟指致使環境公共利益遭受侵害時，法律允許公民、環保組織或特定國家機關為維護環境公共利益而向法院提起訴訟的制度。環境公益訴訟并不是獨立于民事、行政、刑事訴訟之外的一種獨立的訴訟類型，它只是一種與訴訟目的及原告資格有關的訴訟方式和手段。主要包括四個方面的含義：

1.提起環境公益訴訟的原告一方為特定國家機關、社會組織及個人。此處所指的特定國家機關為人民檢察院，它最有權提起環境行政公益訴訟。社會組織及個人可作為環境行政公益訴訟的原告提起訴訟。

對于環境公共利益的保護，傳統法律制度采取的是單軌制保護模式，即由國家作為公共利益的代表來維護環境公益。然而，對于沒有監督與制約機制的公共權力，其權力本身的擴張性和腐蝕性，是每一個掌握公共權力的人僅僅依靠道德力量所無法改變的。環境利益是一種公共利益，其利益的保護同樣受到制約。盡快建立環境行政公益訴訟制度，充分發掘公眾參與環境保護和監督的巨大潛力，是促進我國環境保護公益事業健康發展的趨勢。

一、環境行政公益訴訟概念的界定

環境公益訴訟指致使環境公共利益遭受侵害時，法律允許公民、環保組織或特定國家機關為維護環境公共利益而向法院提起訴訟的制度。環境公益訴訟并不是獨立于民事、行政、刑事訴訟之外的一種獨立的訴訟類型，它只是一種與訴訟目的及原告資格有關的訴訟方式和手段。主要包括四個方面的含義：

1.提起環境公益訴訟的原告一方為特定國家機關、社會組織及個人。此處所指的特定國家機關為人民檢察院，它最有權提起環境行政公益訴訟。社會組織及個人可作為環境行政公益訴訟的原告提起訴訟。

2.環境行政公益訴訟的被告為管理環境的政府部門及法律法規授權的環境行政主管部門，也包括按照法律規定行使環境監督管理權的部門。

3.環境行政公益訴訟的對象是行政主體的具體行政行為或抽象行政行為。

一、環境公益訴訟的內涵及現行法律的立法缺陷

（一）公益、公益訴訟與環境公益訴訟

公益，即公共利益。普遍認為，“公共利益”是在指消費上不排他的利益[2]，比如我們每天呼吸的空氣、行走的道路，不能為一個人所單獨占有，而是可以被大家所共同合理使用。“公共利益”具有不確定性和整體性，這是它區別于私人利益的典型特征，它針對的是不特定的多數人，同時公共利益也是不可分的，它不能夠按大小比例被劃分。公益訴訟，是與保護私人權益的私益訴訟相對應而存在的[3]，它是指任何組織和個人都可以根據相關的法律規定，就違反法律、侵犯國家利益和社會公共利益的行為向法院提起訴訟，由法院追究其法律責任的一種訴訟制度。環境公益訴訟是為了保護環境公共利益而設立的一種訴訟制度。關于環境公益訴訟概念的界定學界有不同的觀點，有人認為根據其性質的特殊性應當將環境公益訴訟分別從刑事、民事、行政三方面進行定義[4]；有人主張從廣義和狹義兩方面加以定義，廣義的環境公益訴訟是指所有為維護環境公共利益而提起的訴訟，包括國家機關代表國家，以國家的名義提起的訴訟，也包括個人、社會團體等代表國家和社會利益，以自己的名義提起的訴訟。狹義的環境公益訴訟僅僅指國家機關代表國家提起的訴訟。筆者認為，環境公益訴訟是一種特殊的訴訟類型。與傳統的、一般的民事訴訟、行政訴訟相比，環境公益訴訟有其特殊性。首先，環境利益作為“擴散性利益”，更多地表現為公共利益[5]。因此，環境公益訴訟的目的在于維護環境公共利益，具體來說，是為了保護國家環境利益、社會環境利益及不特定多數人的環境利益，而不僅僅是直接針對特定的、被損害的私人利益。其次，環境公益訴訟原告起訴的前提條件并不限于自己的權益受到侵害，環境公益訴訟不要求原告與被損害的利益之間有直接的利害關系，可以是為了保護受到損害的他人或者公眾的利益而提出的訴訟。

（二）我國現行法律制度中有關環境公益訴訟

原告主體的立法缺陷環境公益訴訟制度中的原告是指在環境公共利益已經受到損害或者將要受到損害時，有權可以依法向法院提起環境公益訴訟并且主張權利的主體。我國現行法律制度對環境公益訴訟原告主體的規定存在缺陷。首先，無直接利害關系者無環境公益訴訟權[6]。根據《中華人民共和國民事訴訟法》第一百零八條第一款的規定，“原告必須是與本案有直接利害關系的公民、法人和其它組織”。這是起訴必須符合的條件。這表明，原告必須是人身權利或財產權利直接并且已經受到或將要受到不法侵害的人。依據法院受理案件之“不告不理”原則，如果當事人沒有提起訴訟，法院不能夠自行主動地啟動訴訟程序。因此對于環境公益訴訟，在沒有相應主體提起訴訟的情況下，法院也就不能夠處理環境污染這一類型的案件。正是以“直接利害關系”為基礎的傳統訴權理論，使得環境公益訴訟難之又難。例如，2005年曝光的松花江污染事件。2005年12月7日，以北京大學法學院教授汪勁為代表的6名師生把自然物（鱘鰉魚、松花江、太陽島）作為共同原告向黑龍江省高級人民法院提起環境民事公益訴訟狀告中石油污染環境，但是該訴訟并未得到法院支持，原因就是不符合民事訴訟法中規定的原告必須具有直接利害關系的條件。其次，檢察機關無環境訴訟權。我國《憲法》第一百二十九條、《人民檢察院組織法》第四條、第六條，規定了人民檢察院是國家的法律監督機關，負有監督法律的實施和遵守的重任。我國《民事訴訟法》第十四、十五條和《行政訴訟法》第十條，也規定了檢察機關的兩項權利，即審判監督權和支持起訴權。但是，所有法律都并未規定檢察機關享有提起民事訴訟和行政訴訟的公訴訴權。這表明，法律并未明確賦予檢察機關代表公共利益提起民事訴訟和行政訴訟的權利。再次，現行法律對環境公益訴訟原告主體的規范不明確。根據2012年通過的《中華人民共和國民事訴訟法（修正案）》第五十五條，對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。這一條款規定有權提起環境公益訴訟的主體僅為“法律規定的機關和有關組織”，雖然該條規定了可以作為環境公益訴訟的原告主體，但是規定不夠明確并且過于狹窄。

二、環境公益訴訟原告主體多元之必要性