農村養老范文10篇

一、**鎮空巢老人的基本情況

空巢老人是指年齡在60周歲以上，無子女或有子女卻與子女跨鄉鎮或跨縣分別居住的老年人（包括單身獨居老人和夫妻偶居老人）。通過調查表明，截止20**年6月30日，**空巢老人*人，占全鎮老年人口數2854人的20.78%。其中：單身獨居空巢老人245人，偶居空巢老人*人?？粘怖先擞幸韵绿卣鳎?/p>

1、低齡空巢老人的比例偏大。調查數據顯示，截止20**年6月，**鎮60-69周歲的空巢老人379人，占空巢老人總數的63.92%；70-79周歲的空巢老人*人，占空巢老人總數的27.15%；80歲以上的*人，占空巢老人總數的8.93%。

2、夫妻共同生活居住大于獨居?？粘怖先酥信季?48人，占空巢老人總數的58.69%；夫妻獨居245人，占空巢老人總數的41.31%。

3、老人的經濟狀況參差不齊。社區發放的以獎代保金（38元/月/人）和村里發放的錢（40元--120元各村不等）成了每位空巢老人最固定的經濟收入，但老人的經濟狀況參差不齊。①單位退休人員以離退休金為生活來源的空巢老人收入較高，經濟狀況好。②納入社會化管理的企業離退休人員，享受社會保險待遇，由于每月能按時領到養老金，生活比較穩定。③靠子女供養的空巢老人，不僅受子女經濟條件影響，還受他們的道德水準、供養意愿等因素的影響，老人生活水平不僅懸殊較大，而且極不穩定。④一些五保老人、低保老人、重點優撫對象依靠政府和社會救濟為主要生活來源，老人生活受身體健康狀況的影響較大。⑤一些低齡老人（指有一定勞動能力的、身體健康的）通過曬鹽、做小工能自食其力，但老人生活受身體健康狀況的影響很大。

4、空巢老人的身體狀況。生活完全能自理的占空巢老人總數的90.56%，部分能自理的占7.**%，不能自理的占2.36%。

摘要：養老直接關系到農村秩序的穩定與農業的可持續，由于固有的道德體系的崩潰和農村商品的發展，通過構建和不斷完善農村養老體系來規范農村養老已是大勢所趨，“以家庭養老為主導，強化養老保險、引進商業養老保險，建立多種形式并存的農村養老保障體系”的價值定位既符合中國農村的實際，又有利于操作和實施。

關鍵詞：養老;農村養老;家庭養老;養老保險;

人總是要老的，這是一種客觀的不可逆轉的趨勢。人老的直接后果就是獲得生存條件的各種能力逐漸喪失，那么，曾經為這個社會做出過貢獻的老人們在其獲得生存的能力逐漸失去時，誰應該向老人伸出援助之手，為其提供物質和精神的幫助呢？這就是養老問題。隨著計劃生育政策在農村的實施，擁有中國大多數老年人口的農村地區將迅速出現家庭小型化的傾向。同時，農村勞動力向城市的流動、農村年輕一代道德觀念的下降等因素，都使得傳統的家庭養老形式面臨著嚴峻的挑戰。不難想象，在新的世紀，農村養老問題將是我國最大的社會問題之一。農村養老這個被我們回避了半個世紀的課題，在人權制度逐漸完善、社會物質文化水平不斷提高的今天，我們已經沒有了回避理由。

一、中國農村傳統的家庭養老的基礎

養兒防老是中國農村幾千年的傳統養老方式，這種以家庭作為最基本的養老模式得以長期存在的基礎是什么？對這個問題的深層次將成為我們設計今天的農村養老制度的重要依據。

（一）家庭養老的客觀條件分析

摘要：當前我國人口老齡化趨勢逐漸顯現，農村養老需求的不斷增長突出了優化養老服務模式的高度必要性。由于家庭養老能力不足、制度建設不完善及社會資源整合不力等因素的影響，農村養老服務的高質量發展仍比較緩慢。應加快觀念轉變，完善農村養老服務的制度體系及市場機制，從而提高農村養老服務的整體水平。

關鍵詞：人口老齡化；農村養老；養老服務

近些年來，我國人口老齡化問題日益突出，2017年度國家統計局公布的相關數據顯示，截止到2017年末，全國大陸總人口139008萬人。而60周歲以上的老人已占人口總數的17.3%。伴隨著大量“空心村”的出現，一直以來依賴于家庭的農村養老模式逐漸改變，持續外流的青壯年勞動力及不斷提高的生活成本使家庭式養老質量難以保障。而相較于城市中相對完善的養老服務體系而言，農村養老的綜合服務機制尚不夠健全，因此，在人口老齡化發展趨勢下，進一步優化農村養老服務的發展模式尤為緊迫。

一、人口老齡化趨勢下優化農村養老服務的必要性

尊老、敬老是傳統道德文化的精粹，對老年人口的關懷與周到服務是一個社會擁有高尚道德文明的體現。當前，進一步優化農村養老服務模式是有效維護人口老齡化危機之下農村社會穩定與和諧的必然選擇，是提高農村養老綜合服務水平的現實之舉，同時也是從人文關懷角度，深入實施公民道德建設工程的有效途徑。（一）維護農村社會穩定和諧的現實要求。近些年來，“銀發經濟”熱度走高，“夕陽商機”的不斷涌現從側面反映出了當前我國人口老齡化的總體趨勢。2017年《國務院關于國務院關于印“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃的通知》中指出：“預計到2020年，全國60歲以上老年人口將增加到2.55億人左右?！薄袄夏険狃B比將提高到28%左右”“農村實際居住人口老齡化程度可能進一步加深?！保?］由此可見，當前我國的人口老齡化形勢十分嚴峻，完善老年人口的養老服務模式已經勢在必行。目前，我國在養老服務、資源配置、基礎設施、養老理念、市場運作等方面仍存在較大的城鄉差異。而我國的養老服務市場還處于培育期，優勢資源向農村下沉緩慢，因此，優化農村養老服務模式有利于在一定程度上解決農村養老難的問題，在一定程度上減輕家庭養老負擔，促進農村社會的和諧穩定，為農村老人安享晚年創造良好的條件。（二）提高農村養老綜合服務水平的理性選擇。農村家庭式養老是特定歷史和傳統觀念等多種因素共同作用的結果，然而隨著經濟社會的發展，支撐家庭式養老服務的人力要素出現了改變，越來越多的農村青壯年人口因務工、升學等原因不斷流向城市，農村“空巢老人”日益增多，承擔主要贍養責任的子女外出務工，加之部分家庭成員缺少主動贍養老人的道德品質，導致農村老年人口的養老質量較低。而農村家庭式養老的現狀與農村整體養老公共服務不到位不無關系。因此，優化農村養老公共服務供給模式與利于為農村老年人口提供更多的養老方式選擇，“滿足老年人口養老服務多樣化、多層次的需求”［2］。以健全的養老服務供給改革推進農村養老觀念的改變，從而依靠成熟、高效、便捷的養老服務體系提高農村養老服務的整體水平。（三）深入實施公民道德建設工程的有效途徑。農村養老服務是道德文化的有效載體，有利于在精神層面上推進農村社會的道德文明發展。有助于以養老服務為途徑，加快農村精神文明建設的發展進程，在廣大農村地區培育良好的“孝道”文化，不斷提升農村人口的道德能力與文明素養。優化農村養老服務模式可有效促進農村社會的移風易俗，形成弘揚社會正氣、以尊老敬老為榮的淳樸民風。優化農村養老服務模式，可從人文關懷角度加強對老年人口的社會關照，反哺老年人口畢生為社會發展做出的貢獻。有助于在農村養老服務助推及孝道文化的感染下，使農村家庭形成尊老愛幼、責任擔當的家風，展現鄉村文明的新風尚，進一步推進農村社會的公民道德工程建設。

二、人口老齡化趨勢下農村養老服務面臨的阻礙

摘要：時代在快速發展，對農村社會養老服務保障體系的要求也逐漸提高。針對目前農村社會家庭養老功能弱化、有效供給不足以及缺乏專業化的從業人員等問題，政府部門應積極采取相應的解決對策，以切實優化農村社會養老服務中存在的問題，提高農村老人的生活質量水平。

關鍵詞：農村地區；社會養老保障；服務體系；優化對策

作為我國人口老齡化事業和產業發展的重要內容之一，農村社會養老服務保障體系的健康有序發展對于應對農村地區人口老齡化問題，提高老年人群體的生活質量水平而言有著積極的促進意義。目前，在國家相關政策的大力扶持和積極推動下，我國農村地區的社會養老保障事業發展迅速，取得了一系列令人矚目的成果。但同時，在農村社會養老服務保障體系發展的過程中，依然存在著一些較為突出的問題，無法滿足新時代背景下農村地區的老年人對美好生活保障提出的要求。

一、農村社會養老服務保障體系中存在的問題

（一）家庭養老功能弱化。一直以來，在中國傳統文化觀念中，對于老年生活的美好規劃一般都是希望將來能夠子孫滿堂，共享天倫之樂。然后，隨著社會發展和時代觀念的變化，許多中國家庭的格局發展逐漸呈現出獨立化和小型化的趨勢。此外，在市場化經濟背景下，人們對于物質文化層面的生活質量需求日漸提高，農村地區許多青壯年都紛紛外出務工，大批量地涌入城市地區，這就使得許多老人被留守在村中，即所謂的“空巢老人”。由于這些人常年在外，很難及時盡到贍養老人的責任和義務，家庭養老功能被進一步削弱，這就給農村社會養老服務保障工作帶來了一定的壓力，不利于老年人晚年生活質量水平的提升。（二）養老服務有效供給不足。目前，農村社會養老服務保障工作主要是以老年人生活的社區為基礎，為其提供可及性和人性化的養老服務。發展社區養老服務事業的關鍵在于要有完善的有效服務供給，包括配套基礎設施以及持續性的豐富多彩的社區活動等。然而，就目前農村社會養老服務事業的發展來看，普遍缺乏完善的基礎服務設施，根據有關部門的調查數據顯示，農村社區養老服務基礎設施的覆蓋率僅為6.5%，遠遠不及城市地區。雖然部分農村地區的設施水平比較齊全，但由于缺乏正確的服務觀念和可行的養老保障服務計劃，使得許多設備基本上都處于閑置狀態，有效服務供給嚴重不足。（三）缺乏專業化的從業人員。目前，參與農村社會養老服務事業的工作人員嚴重不足，并且其中很大一部分的都是志愿者人員，缺乏專業化的人士，由于參與養老服務事業相關人員的綜合素質水平普遍偏低，較難滿足老年人對美好生活品質的需求。具體體現為以下幾個方面：第一，許多從事養老保障服務事業的工作人員都是由于自身能力水平有所欠缺，不得已才從事這項工作，故而工作積極性和責任感不是很強烈；第二，多數參與農村社會養老服務工作的人都沒有專業的資格證書，在正式入職前只接受過短期簡單的崗前培訓，對于基本的日常生活護理常識等認知不足，無法為老年人提供高質量的養老服務。第三，多數從業人員不具備心理疏導方面的知識，無法給予老年人精神層面的上撫慰關心，自然也就難以滿足他們對精神生活方面的需求。

二、解決農村社會養老服務體系存在問題的優化策略研究

為建立健全農村社會養老保險制度，加快我市農村社會保障體系建設，建設社會主義新農村，根據《××市新型農村社會養老保險制度實施辦法》制定二〇〇七年農村社會養老保險工作實施方案如下：

一、指導思想。以黨的十七大報告精神為指針，以推行《××市新型農村社會養老保險制度實施辦法》為內容，加快我市農村社會養老保險制度化、規范化進程，逐步實現廣大農民老有所養的目標。

二、目標任務。全面落實市政府財政補貼計劃；建立健全鎮、村兩級農村社會養老保險制度實施辦法，投保面達到，全面消除空白村；新增投保人數萬人以上；保費收繳萬元以上。

三、操作辦法。按年繳納的，市政府按最低繳費標準的給予補貼；以躉繳方式繳費的，將躉交總額按以后每年的最低繳費標準折合補貼年限，給予相應年繳的補貼。當領取養老金后，余下的折合年限不再給予補貼。

對建立農村社會養老保險制度的規范村，投保人數達到適齡投保人數以上的給予的補貼，達到以上的給予的補貼。本文轉載自網

四、工作措施

摘要：間斷-均衡理論是繼漸進主義之后分析政策過程的一個重要理論?；谠摾碚摲治隽诵轮袊闪⒁詠磙r村養老保障政策的演進，發現農村養老保障政策存在三次間斷期和四次均衡期；無論是計劃經濟時期的一元決策體系還是當前的多元決策體系都存在政策的間斷與均衡；歷次養老保障政策間斷中黨中央和國務院是主要推動力，注意力分配和政策圖景在政策變遷中發揮重要作用；而政策的均衡期尤其在改革開放后，政策處于部門的壟斷狀態，以維持其平穩發展。間斷與均衡是農村養老保障政策演變的突出特點，政策變遷的動力主要來源于政黨推動，但是，間斷-均衡理論也存在與中國國情不相適應的地方，所以該理論的運用需要與中國國情相結合，不能生搬硬套。

關鍵詞：農村養老保障；間斷-均衡理論；政策演變；適應性；政黨推動

一、引言

農村養老保障是我國長期城鄉二元分割下的產物，也是我國社會保障中較為脆弱的部分。我國的農村養老保障政策從建國到現今走過了70年的歷程，農村養老保障政策在不斷地變遷和完善，政策的演變并不是無序的，而是有其自身規律的?；仡欈r村養老保障政策70年的發展歷程，是豐富中國特色社會保障體系的重要組成部分，也是指引未來社會保障政策發展的重要經驗積累。當前關于農村養老保障政策的研究視角呈現多元化的趨勢，如許亞敏從制度經濟學的角度對農村養老保障事業的歷程和現狀進行思考，指出農村養老保障制度處于非均衡的狀態，并提出相關的建議。[1]黃俊輝和李放利用情境認知理論審視新中國成立以來農村養老保障政策，得出政府認知的變化是由情境切換引起的，而且使農村養老保障呈現“格式塔”轉換。[2]李素利和白延濤基于養老保障政策在我國實行的獨特性，從農村居民的視角構建了政策不確定性調節影響政府農村養老保障服務能力與養老保障服務質量之間關系的模型。[3]然而，已有文獻從政策過程視角研究農村養老保障政策變遷的較為稀缺，本文試圖利用間斷-均衡框架對新中國成立以來的農村養老保障政策進行分析，并依據中國的具體情境對間斷-均衡框架進行適當的修正，以增強理論對中國實踐的適用性。

二、分析框架：間斷-均衡理論

間斷-均衡理論（PunctuatedEquilibriumTheory，簡稱“PET”）由美國學者FrankR.Baumgartner和BryanD.Jones在1993年提出，并在后期不斷改進和完善。該理論的提出有其特定的背景，政策科學的提出者拉斯韋爾構建了“概念圖系”，引導政策過程研究的分階段化[4]，隨后政策過程研究一直是公共政策研究的焦點。Baumgartner和Jones在有限理性和漸進主義的基礎上，認為政策的演變不僅僅是漸進式的小修小補，同時也存在政策的快速變遷。第一代政策過程模型主要在20世紀五六十年展起來的，決策被認為是漸進的，子系統似乎是永恒的，政治秩序是穩定的。漸進主義的代表人物林德布洛姆將政策過程視為部門間相互調整的過程；另一位漸進認同者韋達夫斯基將漸進理解為通過參與者之間制度的探索性規則。雖然漸進主義支持者們以有限理性為中心模式，繼續把大部分工作納入公共政策過程，而Baumgartner和Jones認為“即使他們的故事大部分都是正確的，但他們似乎不足以作為政策變化的描述者，他們錯過的部分讓我們覺得太重要了，簡直無法忽視”[5]。其實在此之前，Baumgartner和Jones就指出公共政策的快速變化經常發生，但是多元主義下的諸多理論僅僅強調政策的漸進，且對漸進的過分強調會導致人們把多元主義視為天生保守的。然而，從歷史的視角來看，很容易得到很多政策是經歷了長期的穩定和短期的急劇反轉。[6]因此，Baumgartner和Jones認為他們提出的間斷-均衡理論源于對強調穩定性、規則、漸進式調整和“僵局”的政策過程模型的不滿，而且政策變化通常是“脫節的”和“偶發的”，并不總是可預測的。[5]間斷和均衡只是政策變遷過程中呈現的兩種形式，Baumgartner和Jones所提出的間斷-均衡理論，一方面為了解釋一些重要的政策處于長期的穩定狀態，而且享有特權的精英群體在這些政策領域占有主導權；另一方面也為了解釋一些顯然根深蒂固的經濟利益既得者在政治斗爭中處于失利狀態，并且伴隨著一些政策的快速變遷。[7]顯然，政策緣何處于均衡或間斷狀態是Baumgartner和Jones要闡述的重點。為進一步認知間斷-均衡理論，需要對理論中的幾組重要概念進行解釋。（一）政策圖景和政策場域。政策圖景是間斷-均衡理論中一個重要概念，在早期的文獻中，Baumgartner和Jones將政策圖景解釋為“關于某一政策的信仰和價值觀”[6]。而后續的文獻中，政策圖景則以一種簡單易懂的話語被描述出來，政策圖景是指如何被理解和被討論的，[7]并將政策圖景進一步的細化為兩部分，是實證信息和情感訴求的混合物，任何政策圖景都包括經驗的和評估的，而且評估的部分被稱為“語氣”。[7]政策圖景并不是單一的，而是多樣的，政策圖景存在正面和反面之分。正面的政策圖景有利于政策的穩定，而負面的政策圖景容易引致政策變遷。政策圖景是政策變遷的一個重要影響因素，通常情況下會被政治競爭者所利用，Baumgartner和Jones利用了機構競技場一詞，認為在這一競技場中各個機構的利益不一致，會出現不同的政策圖景，競爭者試圖通過控制政策圖景以改變現有的政策。政策場域主要是指政治制度，[6]也就是一些組織或群體在政策制定中擁有決定權，既可以是壟斷的，也可以是共享的。[7]單一的問題有可能被許多組織共同裁決，也可以被某一個組織來主導。而且政策場域也不是單一的，像政策圖景一樣具有多面性。政策場域的變化也會引起政策的變遷，尤其是從子系統政治轉換到宏觀政治層面，會加速政策間斷的到來。（二）宏觀政治和子系統政治。宏觀政治和子系統政治的分類主要來源于學者Redford，在其著作《行政國家中的民主》中將美國多元化的政治系統區分為子系統政治和宏觀政治。所謂的宏觀政治主要是指國會、總統和政黨等政治制度；子系統政治是由不同利益主導而成的決策系統，即專門政策范疇的次級系統。[8]在間斷-均衡理論框架下，Baumgartner和Jones將宏觀政治視為一種間斷政治，是由總統和國會等高層次、強統合能力且對宏觀性的政策變化起著主導作用的政治要素組成，其中包含了政策大規模變遷、政策過程出現的重大間斷等要素，呈現一個正向反饋的過程。而子系統政治是一種平衡政治，由相對分散的單一利益團體主導，但不排除子系統存在多個利益相互競爭的可能性，它在總體上保持穩定性和漸進性，并不會對政策過程產生大的擾動。[9]另外，宏觀政治和子系統政治處理問題的方式存在差異，宏觀政治處理問題一般是串行的，而子系統政治處理問題可以是并行的。由于子系統政治可以是多元的，能夠同時處理諸多問題；而宏觀政治的注意力是有限的，一次只能注意到一個重要問題。如果一個政策進入了宏觀政治的串行處理過程中，那么該政策便處于轉變問題界定，并受到媒體和更多公眾高度注視的環境之中，這就預示著政策變遷將會出現。一旦問題被提到議程上來，宏觀政治就會加以處理，并爭相努力解決新的熱點問題；而且重大的政策變遷往往會伴隨著一個或多個子系統被破壞的結果。（三）正反饋和負反饋。在政策間斷和均衡中有兩個反饋機制，一個是正反饋，一個是負反饋。反饋機制本身就是一個循環的過程，PéterÉrdi認為反饋機制從根本上影響系統的動態行為。粗略地說，負反饋減少了錯誤或偏離目標狀態，因此具有穩定效應；而增加與初始狀態偏差的正反饋則具有不穩定效應。[10]正反饋往往會使政策議程進入宏觀政治層面，導致政策的變遷；而負反饋往往與子系統政治關聯，會使政策處于穩定或均衡的狀態。[11]一般情況下，子系統政治會反對政策的巨大變遷而維護政策的穩定，試圖對政策進行壟斷，形成負反饋機制，與之匹配的政策圖景往往是正面的。政策壟斷有兩個重要的特征，一是政策制定的組織結構是限定的，而且這一結構限制其他人員進入決策過程中來；二是與政策過程相關的強有力的支持構想，這些支持性的政策構想一般與那些可以直接和簡單地通過圖景和修辭而被理解的核心政策價值相關。[7]而一旦政策圖景發生變化，政策壟斷將會崩潰，正反饋機制就會發生作用，政策極易進入宏觀政治層面，進而引發政策的變遷。（四）個體決策和組織決策。間斷-均衡理論中包含個體層面的決策和組織層面的決策。決策過程中，在問題的選擇上，個體層面主要是注意力如何分配的問題，而組織層面上體現為議程的設置。對于問題的屬性，個體層面主要是問題的描述，而組織層面是對問題如何界定，問題的界定是間斷-均衡理論的一個重要基礎。在解決問題的方案選取上，個人層面主要是給出更多的可替代方案，而組織層面則是對現有的方案進行辯論和討論（如圖1）。（五）注意力分配和不成比例的信息處理模型。注意力是間斷均衡理論中引發政策變遷的一個重要因素，基于有限理性，個體或組織的注意力都是有限的。Jones等人將決策者稱為有限注意力范圍內的“囚徒”，[5]Baumgartner和Jones認為注意力的轉移產生了積極的反饋過程，促4成了政策的快速變化。當政策子系統不受大量關注時，政策發展緩慢或漸進式發展；當注意力轉向政策子系統時（可能通過觸發事件），政策可能會迅速改變。[7]而且，注意力的轉換是存在動力來源的，Jones認為注意力轉換有四種來源：“事件驅動”的變化和過程驅動的變化(外生來源)；代表性聯系和沖突擴大機制(內生來源)。[12]而對于環境中的信息，由于個體或組織的注意力分配都是有限的，Baumgartner和Jones強調信息處理在決策系統中的作用。信息處理涉及收集、匯總、解釋政策制定環境中的信號并優先排序。在任何一種情況下，信息都可能是不確定的（估算值的確切值未設置）和含糊不清（受到多種解釋的影響）。作為具有人類認知限制的有限理性決策者，政策制定者將重點放在這些信息的一部分上，而忽略大部分信息。[13]于是，他們反對傳統的成比例的信息處理模型，認為系統中將會存在對來自環境輸入的持續監測。以往成比例的信息處理模型認為問題將會直接根據他們的嚴重性成比例界定，解決方案也會根據他們解決問題的效率進行排列。這將是一個完全成比例的過程：回應中任何變化規模將會與來自環境信號中任何變化規模成比例。[13]然而，Baumgartner和Jones認為信息處理應該是不成比例的，于是發展出了一個不成比例的信息處理模型，認為政策決策在預測上不成比例，因為政策制度往往對小的變化反應不足（忽視它們完全是由于缺乏政策關注），對大的變化反應過度（當注意力轉向先前被忽視的政策子系統）。[14]間斷-均衡理論并不是集中地探討純粹的漸進性政策理論或純粹的理性選擇理論的問題的，而是以拓展了現有的議程設置理論，來處理政策均衡和政策間斷問題。[9]間斷-均衡理論建基在美國的政治體制下，在美國甚至歐洲諸多國家具有很強的適用性，尤其在預算領域。二十世紀五十年代到九十年代，漸進主義模型一直在政策過程理論中占據主導地位，自從Baumgartner和Jones出版《美國政治中的議程與不穩定性》后，源于生物進化論的間斷均衡理論取代了漸進主義模型的地位。[13]于是，一大批基于間斷均衡理論的研究文獻不斷涌現，如Breunig等人考察了美國國家預算過程，以評估預算漸進主義與預算間斷的長期預算后果。[15]Alexandrova等人利用1975年至2010年的所有內容編碼的歐洲理事會結論的新數據集，發現間斷-均衡理論適用于歐洲理事會的政策議程。[16]

社會老齡化的到來，對當前農村養老服務提出了嚴峻挑戰，加快發展農村養老服務事業作為構建和諧社會、建設社會主義新農村的重要內容，刻不容緩、勢在必行。縣日前就此作了專題調研，并提出相關建議。

一、基本情況

目前，縣有歲以上老人15.57萬人，占總人口的14.92%；其中65歲以上的老人11.62萬人，占總人口的11.13%，按國際通行標準已開始步入老齡化社會。根據對該縣歲以上老人抽樣調查，希望入住老年公寓的人數占老年人總數的10.4%左右，迫切需求的有5%左右，按此測算，全縣約需1.6萬個養老床位。

縣現有養老機構21家，共有床位1000個，床位數占老年人口的0.64%左右。21家養老機構均為公辦，其中農村敬老院20家，有床位930個；縣城老年公寓1家，有床位70個。養老機構共有工作人員103人，其中農村敬老院91人，縣城老年公寓12人。鄉鎮敬老院、縣城老年公寓入住分別達到86%、100%，縣城老年公寓床位出現了供不應求的現象。

養老機構收費一般不高，縣城老年公寓對生活能夠自理的每月收取420元，生活不能自理的收取670元；農村敬老院供養標準為每人每年2000元，由縣財政統一撥付。這些收費標準，均由該縣物價部門核定。

二、面臨問題

我國現有人口13.3億，農村人口占8.8億。我國不僅是人口大國，而且還是農業大國。在加速社會主義新農村建設的進程中，如何提高農民的社會保障水平，特別是解決好農民的社會養老問題，是我國社會保障面臨的一個重大課題。從*市農村社會養老保險的實際來看，當前亟待采取有效對策，改革和完善農村社會養老保險制度。

一、農村社會養老保險發展現狀及成因

一九九二年初，民政部頒布了《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》，全國各地開始推廣農村社會養老保險工作，到一九九七年夏，全國參保農民達8200多萬人。此后受減輕農民負擔等因素的影響，農村社會養老保險工作陷于停頓，很多地方還出現滑坡，現在全國參保農民下降到了5400多萬人。

*市于一九九六年全面開展農村社會養老保險，當年即覆蓋全市209個鄉鎮，參保農民176600人，占農村總人口的5%，收取農村社會養老保險費2900萬元。但是，同其他地區一樣，一九九七年七月以后，受減輕農民負擔等因素的影響，這項工作陷于停頓狀態。目前全市農村社會養老保險基金積累總額3700萬元，有1000人已領取養老金。參保農民當中繳納100元至300元者占70%，繳納數十元者占25%，繳納上千元者只占5%。由于交費數額小，而且都是一次性交費，所以現在已享受養老金的人領取標準很低，多數人每月領取2元左右，有的人每月領取不到1元，每月領取近100元的全市只有兩人。這么低的領取標準對大多數人來說是起不到保障作用的。

農村社會養老保險工作出現這種尷尬局面，雖然原因是多方面的，但主要還是政策不完善，特別是政府財政難以給參保農民提供補貼造成的，以至于強制農民參保沒有權威性，又激發不起農民自愿參保的積極性?，F行農村社會養老保險政策的核心內容是以個人交費為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持。實際情況是由于大多數村集體無力提供補助，幾乎全部靠農民個人交費，性質與商業保險區別不大。而集體有錢能夠給農民發養老金的村，又不需要這種政府財政不給補貼的社會養老保險。國家政策扶持，只是給農村社會養老保險基金免征稅，鄉鎮企業繳納養老保險費可以稅前列支。這實際上還是農民個人養老，稱不上社會養老保險。由于農村社會養老保險政策對農民缺少吸引力，農民缺乏參保熱情，所以農村社會養老保險工作從開始就阻力不小，更談不上可持續性發展。當初國家投入大量的人力物力開展農村社會養老保險，如今卻起不到應有的作用。眼下各級農村社會養老保險經辦機構既不能撤銷，又難以有所作為，只能“看攤守業”。出現此種境況當認真反思。

二、農村社會養老保險制度改革面臨的主要困難

摘要：我國已初步建構了以居家基礎、社區依托、機構補充、醫養結合的新型養老服務體系，但農村養老服務存在供給不足、資金短缺等問題。必須推進規劃引領，整合服務資源；政策支持，吸引社會參與；質量建設，創新服務模式；能力提升，深化醫養結合。

關鍵詞：老齡化;農村養老;服務水平“

要積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策和社會環境”是黨的報告對我國經濟社會發展提出的要求。積極應對人口老齡化，提升農村養老服務水平，促進基本公共服務均等化，是當下各級政府面臨的一項重要任務。本文力圖以福建省三明市農村養老服務發展實踐探索為例，探討進一步提升農村養老服務水平的思路。

一、農村養老服務面臨的主要問題

老齡化問題是當下我國經濟社會發展面臨的重要問題。以福建省三明市為例，截至2018年12月，三明市60歲以上老人有48.32萬人，占本市戶籍人口16.7%，高全省平均數2.1%。全市農村老年人31.59萬人，占全市老年人的70.7%，老齡化城鄉倒置格局形成。而從城鄉養老服務發展情況看，農村養老服務發展水平與城市相較整體較為滯后，特別是農村養老服務設施薄弱，農村養老服務能力亟待加強。近年來，全國許多地方都在積極探索提升農村養老服務，取得不少成效。以三明市為例，2018年三明市被列入第三批全國居家和社區養老服務改革試點市，寧化、建寧、泰寧3縣被列入市政府“全國養老服務改革試點補齊養老事業短板三年行動計劃（2018—2020年）名單。在實踐中，基礎平臺得以不斷夯實。全市共建成鄉鎮敬老院115所、農村幸福院520所，基本實現鄉鎮全覆蓋的目標任務，新增養老床位近6000張，為更好地保障農村特困供養對象的基本生活發揮了積極作用，農村特困人員集中供養率提高至15.1%，鄉鎮敬老院床位使用率提高至54.6%。全市建成農村幸福院、老年人活動中心等各類養老服務設施1089余處，覆蓋近60%的建制村。養老補貼制度日漸健全。實現80周歲以上高齡補貼全覆蓋；8家專業化養老服務組織落地，負責承接政府購買居家養老服務（每人每月線上信息服務20元、線下實體援助服務50元）；大田、清流、寧化等7個縣對低保對象、計劃生育特殊家庭中的完全失能老年人，按照每人每月不低于200元標準，以老年人服務券方式發放護理補貼。截至2019年7月，全市農村特困人員集中供養和分散供養人均標準分別達20066元/年、12736元/年。通過財政投入、以獎代補、鄉鎮（街辦）自籌等辦法初步形成多元投入格局。形成一些典型經驗，如，大田縣“山區養老服務110模式”，被國家發改委、民政部評為全國養老服務典型案例；沙縣在全省率先將公建民營“觸角”延伸至鄉鎮敬老院，探索連鎖化運營模式，在福建省相關會議上作經驗交流；寧化縣首創“四化”農村互助養老模式，被福建省民政廳轉發推廣；明溪縣沙溪鄉梓口坊村幸福院機構與居家、養老與醫療、村財與自費“三結合”做法，在全市獨樹一幟；建寧縣建成福建省首家縣級社區長者食堂,等等。三明市在探索提升農村養老服務的進程中取得了一定成效，但總的來看仍處于不斷探索的初級發展階段，面臨許多問題亟待解決。（一）設施薄弱，服務項目不足。農村的養老服務設施普遍存在硬件條件差，配套不足，服務項目單一的問題。以三明市為例，當下，絕大多數鄉鎮敬老院、幸福院等養老服務設施，是在原有校舍、村部或村民閑置集體房屋基礎上改造而成，硬件條件比較差，無障礙設施、理療康復設備等養老服務配套設施嚴重不足，多數未取得養老機構設立許可，標準化、專業化運營水平有待提升。在服務內容上，受資金和人員素質限制，多以家政服務等生活照料為主，對于護理、托老等日常照料服務，老年人保健康復、精神慰藉等方面的服務則較難提供。以至于一方面，原有的農村養老院由于基礎差，服務項目少缺乏吸引力，加之受傳統觀念影響，老年人入住的積極性并不高；另一方面，隨著老年人的增加，農村老年人特別是特困人員的養老服務需求又無法得到有效滿足。（二）資金短缺，社會參與不足。養老事業投資大、風險高、回報周期長。需要政府的政策支持和引導。但從農村養老服務的發展情況看，普遍存在資金短缺等問題，亟需吸引社會各方支持養老事業的發展。從對三明的調研情況看，財政投入明顯不足，特別是在床位運營補貼、一次性開辦補助等方面往往是捉襟見肘。一些與村部同址建設的農村幸福院用房就十分緊張，甚至有的村只在村委會加掛一塊牌子，正常運行難以保障。而且社會參與明顯不足，缺乏有資質的為老人服務的實業機構和中介組織龍頭引領，民辦養老服務機構很難做大，加之，大多農村老年人收入低，其購買能力弱；另外自費購買所需養老服務的理念尚未形成，即使住進了養老院，除了必要的床位費，可能不會有其他消費支出，社會資本很難依靠提供其他服務獲取收益，也就制約了其它服務的拓展。（三）規劃不足、管理亟需規范。農村養老服務建設作為民生工程，各地在探索實踐中，更多的是加大農村養老服務設施建設，只注重完成建設指標任務，缺乏統籌專項布局規劃，忽視了老年人居住分散，行動又不便，服務需求量少而多樣的客觀要求，以至于一些鄉鎮敬老院建成后，無法運營，長期閑置“關蚊子”，造成資源浪費。而且目前政策體系主要側重于養老機構的規劃用地、財稅支持、隊伍建設等方面，對農村養老服務的具體內容、標準、監管及服務質量等方面規章制度還不完善。（四）人才短缺，醫養結合不足。以三明市為例，全市養老護理型床位13806張，占養老床位數82.17%，僅6家養老機構設有醫療機構，且大部分養老機構不具有醫保定點資質。農村老年人眾多且自身經濟狀況差等，很難參照城市購買服務的辦法。在大多鄉村，老人們采取互相照顧、互相提供服務的互助養老模式。這種模式，減少了運營成本。許多村的養老服務隊伍基本由村干部、附近村民及志愿者等兼職隊伍組成。他們普遍缺乏護理知識和經驗，易造成照料上的風險。在機構養老方式中，具備專業知識的護理人員極為匱乏。目前多數養老機構沒有配備專職醫生和護士，日常醫療服務由鄉鎮衛生院或鄉村醫生兼職承擔，醫養結合明顯不足。加上養老護理員待遇水平低、社會地位不高、工作環境艱苦等原因，人才流失率高、隊伍極不穩定。

二、對策建議

摘要：在中國經濟社會改革的大形勢下，農村社會改革發展離不開服務業供給側結構性改革。隨著農村老齡化形勢的日益嚴峻，農村社會養老服務已經不再適應農村發展，養老服務供給側改革是農村服務業改革的重要內容，關系到農村社會保障體系的完善和新農村建設。本文從農村養老服務供給與社會需求的不均衡發展現實出發，分析了農村養老服務供給側改革的必要性，并給出發展農村養老服務有效供給模式的對策建議。

關鍵詞：養老服務業；有效供給；供給側改革

要解決的重要問題。發展農村養老服務有效供給模式，拓展養老服務有效供給路徑，是構建我國農村社會保障體系，積極應對農村人口老齡化的重要內容。隨著城鄉一體化推進，農村剩余勞動力向城市轉移，農村老齡化程度高于城市。根據第六次人口普查數據顯示，城市老齡化比重11.7%，而農村老齡化比城市老齡化高出3.3個百分點，達到15%。而如果按照地區居住人口計算，大量農村勞動力流向城市，農村實際居住人口的老齡化程度則更深，農村留守老年人的物質與精神供養問題都是需要解決的重要問題，不得不引起社會重視。有效解決農村養老服務的有效供給問題，滿足農村老年人物質生活與精神服務需求，發展專業有效的養老服務業是推動鄉村振興的重要內容。

一、農村養老服務供給側改革的必要性

1.農村傳統養老模式不再適應農村社會發展。在以土地為基礎的農村經濟發展模式下，青壯年男性是土地經濟的主要勞動力來源，農村世代在土地中求生存，養老防老是農村主流的養老觀念，養老服務由家庭成員內部提供，家庭養老是維系農村社會發展的基本信條，而農村公共養老服務體系發展并不健全。但是隨著城市化建設和市場經濟發展，農民賴以生存的土地經濟逐步瓦解，大量農村勞動力流向城市，家庭養老的內部供給者脫離農村，供給不足，無法滿足老年人的日常照料需求。而隨著農村留守老年人身體機能下降，對養老服務的醫療需求和子女陪伴的精神需求也在增加。但是家庭結構的變化導致養老服務的家庭內部供給能力弱化，給留守老人生活費用已經成為主要的、單一的供給方式，養兒防老已經不適應農村城鎮化發展的步伐。2.提升農村養老服務保障水平是振興鄉村的主要內容。長期以來，農村家庭養老與社會養老并行，但是農村社會公共養老服務保障的主要服務對象是五保老人，政府根據農村五保戶數量定期提供養老津貼，或者建立適度規模的社會福利機構集中供養五保人員。這與我國城鄉分割的二元社會體系有關系，是特定社會經濟發展條件的必然。但是，隨著城鄉一體化的發展，家庭養老功能弱化，公共養老服務的兜底保障功能無法滿足農村社會發展，農村養老服務的穩定供給局面被打破。農村養老問題是農村社會保障體系的重要內容，關系到農村老年人生活質量提升，只有通過農村養老服務的供給側結構性改革，才能重構農村養老服務保障格局，建立與農村社會發展相適應的養老服務供給體系。3.養老服務供給側改革是政府建設新農村的內在要求。農村社會改革離不開政府的主導，農村養老服務改革是新農村建設的內在要求，是在政府主導下對社會養老服務資源的整合與優化，從而滿足農村老齡化發展需求。在農村老齡化日益嚴峻情形下，農村養老服務有效供給問題是政府公共管理服務范疇，養老服務是具有社會保障功能的公共品，而非絕對意義上的商品，單憑市場供給無法滿足農村養老服務需求，存在市場失靈現象。因此，需要政府從改革主導者、參與者與引導者層面上，積極履行公共管理與服務職能，推動農村養老服務市場供給側改革，推動農村養老服務市場合理化發展，保障農村老年群體利益。

二、農村養老服務供給存在的問題