農村養老保障政策演進分析

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摘要：間斷-均衡理論是繼漸進主義之后分析政策過程的一個重要理論?；谠摾碚摲治隽诵轮袊闪⒁詠?a href="http://www.trq119.com/lunwen/bxlw/ylbxlw/201909/705877.html" target="_blank">農村養老保障政策的演進，發現農村養老保障政策存在三次間斷期和四次均衡期；無論是計劃經濟時期的一元決策體系還是當前的多元決策體系都存在政策的間斷與均衡；歷次養老保障政策間斷中黨中央和國務院是主要推動力，注意力分配和政策圖景在政策變遷中發揮重要作用；而政策的均衡期尤其在改革開放后，政策處于部門的壟斷狀態，以維持其平穩發展。間斷與均衡是農村養老保障政策演變的突出特點，政策變遷的動力主要來源于政黨推動，但是，間斷-均衡理論也存在與中國國情不相適應的地方，所以該理論的運用需要與中國國情相結合，不能生搬硬套。

關鍵詞：農村養老保障；間斷-均衡理論；政策演變；適應性；政黨推動

一、引言

農村養老保障是我國長期城鄉二元分割下的產物，也是我國社會保障中較為脆弱的部分。我國的農村養老保障政策從建國到現今走過了70年的歷程，農村養老保障政策在不斷地變遷和完善，政策的演變并不是無序的，而是有其自身規律的?；仡欈r村養老保障政策70年的發展歷程，是豐富中國特色社會保障體系的重要組成部分，也是指引未來社會保障政策發展的重要經驗積累。當前關于農村養老保障政策的研究視角呈現多元化的趨勢，如許亞敏從制度經濟學的角度對農村養老保障事業的歷程和現狀進行思考，指出農村養老保障制度處于非均衡的狀態，并提出相關的建議。[1]黃俊輝和李放利用情境認知理論審視新中國成立以來農村養老保障政策，得出政府認知的變化是由情境切換引起的，而且使農村養老保障呈現“格式塔”轉換。[2]李素利和白延濤基于養老保障政策在我國實行的獨特性，從農村居民的視角構建了政策不確定性調節影響政府農村養老保障服務能力與養老保障服務質量之間關系的模型。[3]然而，已有文獻從政策過程視角研究農村養老保障政策變遷的較為稀缺，本文試圖利用間斷-均衡框架對新中國成立以來的農村養老保障政策進行分析，并依據中國的具體情境對間斷-均衡框架進行適當的修正，以增強理論對中國實踐的適用性。

二、分析框架：間斷-均衡理論

間斷-均衡理論（PunctuatedEquilibriumTheory，簡稱“PET”）由美國學者FrankR.Baumgartner和BryanD.Jones在1993年提出，并在后期不斷改進和完善。該理論的提出有其特定的背景，政策科學的提出者拉斯韋爾構建了“概念圖系”，引導政策過程研究的分階段化[4]，隨后政策過程研究一直是公共政策研究的焦點。Baumgartner和Jones在有限理性和漸進主義的基礎上，認為政策的演變不僅僅是漸進式的小修小補，同時也存在政策的快速變遷。第一代政策過程模型主要在20世紀五六十年展起來的，決策被認為是漸進的，子系統似乎是永恒的，政治秩序是穩定的。漸進主義的代表人物林德布洛姆將政策過程視為部門間相互調整的過程；另一位漸進認同者韋達夫斯基將漸進理解為通過參與者之間制度的探索性規則。雖然漸進主義支持者們以有限理性為中心模式，繼續把大部分工作納入公共政策過程，而Baumgartner和Jones認為“即使他們的故事大部分都是正確的，但他們似乎不足以作為政策變化的描述者，他們錯過的部分讓我們覺得太重要了，簡直無法忽視”[5]。其實在此之前，Baumgartner和Jones就指出公共政策的快速變化經常發生，但是多元主義下的諸多理論僅僅強調政策的漸進，且對漸進的過分強調會導致人們把多元主義視為天生保守的。然而，從歷史的視角來看，很容易得到很多政策是經歷了長期的穩定和短期的急劇反轉。[6]因此，Baumgartner和Jones認為他們提出的間斷-均衡理論源于對強調穩定性、規則、漸進式調整和“僵局”的政策過程模型的不滿，而且政策變化通常是“脫節的”和“偶發的”，并不總是可預測的。[5]間斷和均衡只是政策變遷過程中呈現的兩種形式，Baumgartner和Jones所提出的間斷-均衡理論，一方面為了解釋一些重要的政策處于長期的穩定狀態，而且享有特權的精英群體在這些政策領域占有主導權；另一方面也為了解釋一些顯然根深蒂固的經濟利益既得者在政治斗爭中處于失利狀態，并且伴隨著一些政策的快速變遷。[7]顯然，政策緣何處于均衡或間斷狀態是Baumgartner和Jones要闡述的重點。為進一步認知間斷-均衡理論，需要對理論中的幾組重要概念進行解釋。（一）政策圖景和政策場域。政策圖景是間斷-均衡理論中一個重要概念，在早期的文獻中，Baumgartner和Jones將政策圖景解釋為“關于某一政策的信仰和價值觀”[6]。而后續的文獻中，政策圖景則以一種簡單易懂的話語被描述出來，政策圖景是指如何被理解和被討論的，[7]并將政策圖景進一步的細化為兩部分，是實證信息和情感訴求的混合物，任何政策圖景都包括經驗的和評估的，而且評估的部分被稱為“語氣”。[7]政策圖景并不是單一的，而是多樣的，政策圖景存在正面和反面之分。正面的政策圖景有利于政策的穩定，而負面的政策圖景容易引致政策變遷。政策圖景是政策變遷的一個重要影響因素，通常情況下會被政治競爭者所利用，Baumgartner和Jones利用了機構競技場一詞，認為在這一競技場中各個機構的利益不一致，會出現不同的政策圖景，競爭者試圖通過控制政策圖景以改變現有的政策。政策場域主要是指政治制度，[6]也就是一些組織或群體在政策制定中擁有決定權，既可以是壟斷的，也可以是共享的。[7]單一的問題有可能被許多組織共同裁決，也可以被某一個組織來主導。而且政策場域也不是單一的，像政策圖景一樣具有多面性。政策場域的變化也會引起政策的變遷，尤其是從子系統政治轉換到宏觀政治層面，會加速政策間斷的到來。（二）宏觀政治和子系統政治。宏觀政治和子系統政治的分類主要來源于學者Redford，在其著作《行政國家中的民主》中將美國多元化的政治系統區分為子系統政治和宏觀政治。所謂的宏觀政治主要是指國會、總統和政黨等政治制度；子系統政治是由不同利益主導而成的決策系統，即專門政策范疇的次級系統。[8]在間斷-均衡理論框架下，Baumgartner和Jones將宏觀政治視為一種間斷政治，是由總統和國會等高層次、強統合能力且對宏觀性的政策變化起著主導作用的政治要素組成，其中包含了政策大規模變遷、政策過程出現的重大間斷等要素，呈現一個正向反饋的過程。而子系統政治是一種平衡政治，由相對分散的單一利益團體主導，但不排除子系統存在多個利益相互競爭的可能性，它在總體上保持穩定性和漸進性，并不會對政策過程產生大的擾動。[9]另外，宏觀政治和子系統政治處理問題的方式存在差異，宏觀政治處理問題一般是串行的，而子系統政治處理問題可以是并行的。由于子系統政治可以是多元的，能夠同時處理諸多問題；而宏觀政治的注意力是有限的，一次只能注意到一個重要問題。如果一個政策進入了宏觀政治的串行處理過程中，那么該政策便處于轉變問題界定，并受到媒體和更多公眾高度注視的環境之中，這就預示著政策變遷將會出現。一旦問題被提到議程上來，宏觀政治就會加以處理，并爭相努力解決新的熱點問題；而且重大的政策變遷往往會伴隨著一個或多個子系統被破壞的結果。（三）正反饋和負反饋。在政策間斷和均衡中有兩個反饋機制，一個是正反饋，一個是負反饋。反饋機制本身就是一個循環的過程，PéterÉrdi認為反饋機制從根本上影響系統的動態行為。粗略地說，負反饋減少了錯誤或偏離目標狀態，因此具有穩定效應；而增加與初始狀態偏差的正反饋則具有不穩定效應。[10]正反饋往往會使政策議程進入宏觀政治層面，導致政策的變遷；而負反饋往往與子系統政治關聯，會使政策處于穩定或均衡的狀態。[11]一般情況下，子系統政治會反對政策的巨大變遷而維護政策的穩定，試圖對政策進行壟斷，形成負反饋機制，與之匹配的政策圖景往往是正面的。政策壟斷有兩個重要的特征，一是政策制定的組織結構是限定的，而且這一結構限制其他人員進入決策過程中來；二是與政策過程相關的強有力的支持構想，這些支持性的政策構想一般與那些可以直接和簡單地通過圖景和修辭而被理解的核心政策價值相關。[7]而一旦政策圖景發生變化，政策壟斷將會崩潰，正反饋機制就會發生作用，政策極易進入宏觀政治層面，進而引發政策的變遷。（四）個體決策和組織決策。間斷-均衡理論中包含個體層面的決策和組織層面的決策。決策過程中，在問題的選擇上，個體層面主要是注意力如何分配的問題，而組織層面上體現為議程的設置。對于問題的屬性，個體層面主要是問題的描述，而組織層面是對問題如何界定，問題的界定是間斷-均衡理論的一個重要基礎。在解決問題的方案選取上，個人層面主要是給出更多的可替代方案，而組織層面則是對現有的方案進行辯論和討論（如圖1）。（五）注意力分配和不成比例的信息處理模型。注意力是間斷均衡理論中引發政策變遷的一個重要因素，基于有限理性，個體或組織的注意力都是有限的。Jones等人將決策者稱為有限注意力范圍內的“囚徒”，[5]Baumgartner和Jones認為注意力的轉移產生了積極的反饋過程，促4成了政策的快速變化。當政策子系統不受大量關注時，政策發展緩慢或漸進式發展；當注意力轉向政策子系統時（可能通過觸發事件），政策可能會迅速改變。[7]而且，注意力的轉換是存在動力來源的，Jones認為注意力轉換有四種來源：“事件驅動”的變化和過程驅動的變化(外生來源)；代表性聯系和沖突擴大機制(內生來源)。[12]而對于環境中的信息，由于個體或組織的注意力分配都是有限的，Baumgartner和Jones強調信息處理在決策系統中的作用。信息處理涉及收集、匯總、解釋政策制定環境中的信號并優先排序。在任何一種情況下，信息都可能是不確定的（估算值的確切值未設置）和含糊不清（受到多種解釋的影響）。作為具有人類認知限制的有限理性決策者，政策制定者將重點放在這些信息的一部分上，而忽略大部分信息。[13]于是，他們反對傳統的成比例的信息處理模型，認為系統中將會存在對來自環境輸入的持續監測。以往成比例的信息處理模型認為問題將會直接根據他們的嚴重性成比例界定，解決方案也會根據他們解決問題的效率進行排列。這將是一個完全成比例的過程：回應中任何變化規模將會與來自環境信號中任何變化規模成比例。[13]然而，Baumgartner和Jones認為信息處理應該是不成比例的，于是發展出了一個不成比例的信息處理模型，認為政策決策在預測上不成比例，因為政策制度往往對小的變化反應不足（忽視它們完全是由于缺乏政策關注），對大的變化反應過度（當注意力轉向先前被忽視的政策子系統）。[14]間斷-均衡理論并不是集中地探討純粹的漸進性政策理論或純粹的理性選擇理論的問題的，而是以拓展了現有的議程設置理論，來處理政策均衡和政策間斷問題。[9]間斷-均衡理論建基在美國的政治體制下，在美國甚至歐洲諸多國家具有很強的適用性，尤其在預算領域。二十世紀五十年代到九十年代，漸進主義模型一直在政策過程理論中占據主導地位，自從Baumgartner和Jones出版《美國政治中的議程與不穩定性》后，源于生物進化論的間斷均衡理論取代了漸進主義模型的地位。[13]于是，一大批基于間斷均衡理論的研究文獻不斷涌現，如Breunig等人考察了美國國家預算過程，以評估預算漸進主義與預算間斷的長期預算后果。[15]Alexandrova等人利用1975年至2010年的所有內容編碼的歐洲理事會結論的新數據集，發現間斷-均衡理論適用于歐洲理事會的政策議程。[16]

三、政策變遷：新中國成立以來的農村養老保障政策

下面結合間斷-均衡理論框架對農村養老保障政策進行分析，在此需要說明的是，由于間斷-均衡理論與中國的具體情境并不是完全符合的，這一點在國內的一些研究中也有所涉及，如文宏依據對蘭州出租車政策研究，對間斷-均衡理論的政策場域進行了中國情境下的修正。[17]劉開君嘗試從適用條件、理論假設、變遷過程和根本原因等維度對間斷-均衡分析框架予以修正，將修正后分析框架的適用條件擴大為穩定的政治制度結構。[18]李金龍等在決策機制層面和決策的影響要素層面對間斷-均衡理論進行了修正。[19]本文對于農村養老保障政策的研究也需要對理論的部分內容進行修正，這個將在后文進行論述，但是理論的大體框架對于本研究對象還是適用的。（一）1949年-1953年：土地政策保障農村養老的均衡期該時期的農村養老主要依靠的是土地，也就是土地養老，政府出臺一系列的政策法規來保障農民的土地所有權。1949年9月，中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過了《中國人民政治協商會議共同綱領》，其中規定“必須保護農民已得土地的所有權”、“實現耕者有其田”。1950年6月中央人民政府委員會第八次會議通過了《法》，提出“實行農民的土地所有制，藉以解放農村生產力。”實現了農民“耕者有其田”，也因此明確了農村養老保障以土地保障為主。這次真正使土地所有權與使用權都到了農民手中，從而極大地調動了農民的生產積極性。從1950年開始，1952年底基本完成，大部分貧雇農上升為中農，中農的比例由過去的20%上升到80%，貧雇農由過去的70%降為10%左右。[20]據統計，1949—1952年農業人口平均糧食產量從209公斤增加到288公斤，農民留用的糧食增長了26.4%。[21]農民的生產積極性得以提高，1951年，中國共產黨中央委員會通過了《關于農業生產互助合作的決議》的草案，指出農民在中表現除了較高的生產積極性。當時中央政府的注意力集中在保護農民所獲得的土地所有權，這時期屬于土地養老的均衡期。（二）1954-1956年：農業生產合作化下的間斷期隨著三大改造的推進，農村進行了農業合作化運動，這一時期主要是將農民養老所依托的生產資料逐漸收歸為集體所有，由于政府的注意力發生了轉移，這就對農民的養老產生了影響。1953年12月，中共中央通過了《關于發展農業生產合作社的決議》，指出“逐步實行農業的社會主義改造”。于是，農村開始走上了合作化的道路。到了1954年，以土地入股、統一經營為特點的初級農業生產合作社得以迅速發展。1955年，農業合作化運動達到高潮，到秋收分配時，有農業生產合作社634000多個，入社農民1692萬戶。[20]在初級農業生產合作社階段，土地仍然是歸農民所有。但是到了高級農業生產合作社階段，所有的土地都歸為集體所有。1955年，全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過《農業生產合作社示范章程草案》，指出“農業生產合作社統一地使用社員的土地等主要生產資料，并且逐步地把這些生產資料公有化。”1956年6月，第一屆全國人民代表大會第三次會議通過《高級農業生產合作社示范章程》，指出“把社員私有的主要生產資料轉為合作社集體所有?！蓖恋刂饾u由個人轉移到集體所有，此時的養老資源雖然也來源于土地，但是勞動的成果是集體勞動所得，按照各自的能力，按勞取酬。與此同時，1956年1月，中共中央政治局了《一九五六年到一九六七年全國農業發展綱要》，綱要規定“農業合作社對于社內缺乏勞動力、生活沒有依靠的鰥寡孤獨的社員，應當統一籌劃，指定生產隊或者生產小組在生產上給以適當的安排，使他們能夠參加力能勝任的勞動；在生活上給以適當的照顧，做到保吃、保穿、保燒（燃料）、保教（兒童和少年）、保葬，使他們的生養死葬都有指靠?！倍遥陡呒夀r業生產合作社示范章程》規定“農業生產合作社對于缺乏勞動力或者完全喪失勞動力、生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員，在生產上和生活上給以適當的安排和照顧，保證他們的吃、穿和柴火的供應，保證年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他們生養死葬都有依靠?！彪S著決策者注意力的轉移，農村養老由土地養老走向集體養老，而且也出現了解決農村貧困農民的養老政策。（三）1957年-1977年：計劃經濟下的農村集體養老均衡期隨著三大改造的完成，我國走向了計劃經濟時期，這一時期農村養老主要是集體養老以及面向貧窮農民的五保供養。但是這個時期的集體養老也遭到了沖擊。1958年的開展，農村出現了化運動，以“一大二公”和平均分配等為特點的給農村的集體經濟帶了損失，尤其是當時的大煉鋼鐵和大辦工業等運動對農村集體經濟來說是雪上加霜。加之后來的對農民的生活水平造成嚴重的影響，農民的平均收入10年來沒有增加，農村中廣大農民終歲勤動，而收入很少，不少地區甚至求一溫飽而不可得。[20]總之，整個時期的集體養老格局并沒有發生實質變化，只是養老的保障水平太低。（四）1978年-1992年：經濟轉型時期的農村養老間斷期隨著的結束和十一屆三中全會的召開，計劃經濟逐漸弱化，中國開始探索新的發展道路，之前建立在集體經濟上的集體養老面臨嚴峻挑戰。（1）1978年-1985年：農村集體經濟和解體1978年，中國共產黨召開了十一屆三中全會，全面糾正了和“左”傾錯誤，會議深入討論了農業問題，了《中共中央關于加快農業發展若干問題的決議》和《農村工作條例》，規定、生產大隊和生產隊的所有權和自主權必須受到國家法律的切實保護，不允許無償占有和調用生產隊的勞力和財力等；公社各級組織實施按勞分配，杜絕平均主義等。隨后，我國開展了經濟體制改革，經濟體制改革首選在農村推進，主要是實施家庭聯產承包責任制，把土地的所有權和經營權分開，當時出現了諸多承包形式，如包工到組、包產值和專業承包聯產計酬責任制等，但是以家庭經營為主要形式的聯產承包責任制占最多數，達到了90%以上。隨著農村經濟體制改革的推進，原有的集體經濟逐漸削弱，走向了解體。1983年，有12702個宣布解體，實行包干到戶的生產隊占了總數的98%，1984年又有39830個宣布解體，1985年剩余的249個也宣布解體，至此中國的制度徹底解體了。[20]（2）1985年—1992年：老農保制度的試點期隨著集體經濟的解體，以往的集體養老難以為繼，而此時的生產資料開始逐漸改革，農村的土地使用權開始回歸到農民手里，養老問題逐漸顯化，黨中央開始將注意力轉向采用社會保險的方式來解決農村養老問題。1986年，“七五”計劃強調“抓緊研究建立農村社會保險制度”。而1986年12月，民政部提交了《關于探索建立農村基層社會保障制度的報告》，就農村基層社會保障制度的資金來源、家庭保障及農村社會保障的主管部門問題等提出了大體的構想。于是，1991年1月，國務院指示民政部選擇一批有條件的縣進行縣級農村社會養老保險試點。同年的6月，民政部在山東省牟平等縣市進行了《縣級農村社會養老保險基本方案》的實施試點；接著7月，召開了農村社會養老保險理論研討會，就基本方案征求專家的意見。1992年2月，民政部設立了農村社會養老保險事業管理辦公室，負責全國試點推進工作。1992年基本方案印發全國，農村養老保險制度（簡稱“老農?！保╅_始在全國推開。（五）1993年-1997年：老農保制度的均衡期民政部出臺政策后，老農保政策在全國不斷推廣實施，而且1995年，國務院辦公廳轉發了《民政部關于進一步做好農村社會養老保險工作意見的通知》，指出“今后一個時期，具備條件的地區要積極發展農村（含鄉鎮企業）的社會養老保險事業?！边@使政策得到了宏觀政治層面的支持，對農保制度給予了更高層次的肯定，進而強化了民政部對老農保的政策壟斷，由此老農保進入了均衡期。1997年底，開展農村社會養老工作的省份達30之多，涉及到2097個縣（市區），8288萬農村人口參保，基金積累140億元；1997年全國已有55.79萬農民領取了養老金，養老金支出3.15億元。于此同時，建立農保機構27797個，形成了有專職農保人員24163人、兼職農保人員28251人和數十萬代辦員的隊伍。[22]（六）1998年—2008年：老農保被叫停和新農保探索的間斷期（1）1998年—2002年：停滯期和反思期1998年，由于政府機構改革，農村社會養老保險工作由民政部移交給原勞動和社會保障部，實行社會保險的統一管理，老農保的政策壟斷被打破。1999年，國務院批轉《整頓保險業工作小組<保險業整頓與改革改革方案>的通知》，指出“當前農村地區不具備普遍實施社會保險的條件”，要求“對老農保制度進行清理整頓，停止接收新業務”。于是剛剛推行幾年的老農保制度就間斷了，老農保的參保人數不斷減少，如圖2所示。72002年10月，原勞動和社會保障部向國務院遞交了《關于整頓規范農村養老保險進展的報告》，指出農村社會養老保險工作要堅持在有條件的地區逐步實施。整頓三年后，勞動和社會保障部開始對農村養老保險再次進行關注。十六大報告指出“建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障體系，是社會穩定和國家長治久安的重要保證。有條件的地方，探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度?！崩限r保被叫停幾年后，黨中央再次將注意力轉向農村的養老問題。（2）2003年—2008年：新農保試點期在此期間，原勞動和社會保障部選取了部分地區進行新型農村社會養老保險（簡稱新農保）的試點，在中央的支持下，試點范圍不斷擴大。2006年，國務院批轉了《勞動和社會保障事業發展“十一五”規劃綱要》，其要求“探索建立與農村經濟相適應、與其他保障措施相配套的農村社會養老保險制度”，原勞動和社會保障部選擇北京市大興區、山東省招遠市等8個縣（市、區），根據當地的實際情況，啟動了新農保的試點工作。2007年，黨的十七大把“探索建立農村養老保險制度”作為加快改善民生建設的重要內容。2008年，《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中明確提出“按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求，建立新型農村社會養老保險制度?！敝醒霙Q策層對農村養老保險的持續關注，加速了新農保政策的推廣，而且原勞動和社會保障部逐漸實現了對新農保政策的壟斷，為新農保制度進入均衡期奠定了基礎。（七）2009年—至今：農村居民養老保險的均衡期2009年7月24日，國務院新農保試點工作領導小組審議通過了新農保的制度內容，包括籌資標準、待遇水平、財政補貼、經辦服務及相關制度銜接等政策內容。2009年9月1日，國務院印發了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，我國新型農村社會養老保險制度正式啟動實施，首批試點縣（市、區）達到320個。2010年9月30日，國務院新農保試點工作領導小組辦公室批復2010年普遍擴大新農保試點名單，新農保試點覆蓋24%的縣。新農保制度的覆蓋群體不斷擴大，最后實現了制度的全覆蓋。2012年，十八大報告提出整合城鄉居民基本養老保險，2014年2月，國務院出臺了《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，城鄉居民養老保險實現了制度整合，2017年底，城鄉居民基本養老保險參保人數達到5.1億多人。2009年至今的農村養老保險的政策場域實現了完全轉移，由人力資源社會保障部統一管理，而且隨著養老金水平的不斷提高，制度的正面政策圖景占據主流，使農村養老政策進入了均衡期。

四、動因解釋：農村養老保障政策的均衡與間斷

新中國成立以來，農村養老保障政策經歷了三次間斷期和四個均衡期，下面結合間斷—均衡理論對變遷的動因進行解釋，并驗證理論的適用性。首先，在政策的第一次間斷期，是關于作為養老資源所依托的土地的所有權發生了轉變，導致農村養老由土地養老走向了集體養老。在土地養老時期，農民的生產積極性得以提高，用于養老的資源增加了，此時的農村養老保障政策處于均衡期。但是，隨著中央政府注意力的轉移，土地政策發生了變化，土地的所有權由個人轉移到了集體，養老由此也從土地養老走向了集體養老。由于當時的中央政府把過多的注意力放在了農村合作產生的效果上，忽視了農民自己擁有土地而產生積極性，加之意識形態的緣故，導致了政策的變遷。此時的決策存在不成比例的信息處理模型，由于當時決策者的注意力更多地轉移到合作互助帶來的好處，在處理當時的環境信息時，沒有考慮全面的信息，也沒有預測到會有平均主義和大鍋飯的結果。這時候在不成比例的信息處理模型下，決策進入了宏觀政治，也就是當時的中共中央積極推動農業合作化運動，導致了政策的變遷。雖然造就的土地養老的政策圖景是正面的，但是決策者注意力的轉移起到了決定性作用。接著，政策從宏觀政治進入到子系統政治，也就是當時的村集體，子系統政治利于政策的穩定，同時也形成了政策壟斷，于是集體養老政策進入了均衡期。其次，在第二次間斷時期，由集體養老向老農保制度轉變。隨著集體經濟的解體，子系統政治不斷地消解，農民養老問題出現了嚴重的負面政策圖景，負面政策圖景往往會促使政策變遷。于是政策逐漸進入了宏觀政治層面，以第六屆全國人大第四次會議通過了“七五”計劃為標志，提出抓緊研究建立農村社會保險制度，決策層的注意力集中在如何建設農村的養老保險制度，政策變遷已成定局。這次政策的變遷是政策場域和政策圖景及注意力分配共同作用的結果。而當時的民政部向國務院遞交了農村養老保障制度的報告，為農村養老保險制度積極地樹立正面的政策圖景。但是當時缺乏所謂的子系統的競爭者，國務院把農村養老保險的任務直接交給了民政部。此時農村養老保險由宏觀政治進入了子系統政治，民政部對農保制度形成了政策壟斷，于是政策再次進入均衡期。再者，第三次間斷期，由老農保進入到新農保。隨著老農保制度的推廣，政策圖景發生了轉變，農民每月只繳納幾元錢，相應的待遇水平較低，難以發揮養老保障的作用；而且部分居民缺乏保險的意識，出現參保不積極等現象，導致了老農保制度出現了負面的政策圖景。而此時由于機構改革，農村養老保險的管理權由民政部轉到了勞動和社會保障部，政策場域也發生了轉變。同時由于1998年金融危機的影響，當時在宏觀政治層面認為農村不具備搞保險的條件。于是在負面的政策圖景和政策場域轉變的共同作用下，老農保政策出現了間斷。隨后原勞動和社會保障部向國務院遞交了方案，積極地探索新的農村養老保險制度，為新農保制度描繪正面的政策圖景。而且老農保經過幾年的整頓后，宏觀政治又開始把注意力轉向了農村養老問題，黨的會議多次提及探索農村社會保險制度，2009年國務院出臺新農保的文件，人力資源社會保障部是新農保的主管部門，新農保政策被人力資源社會保障部所壟斷，新農保政策也進入了均衡期，一直到現在。

五、模型修正

通過上述的分析可以發現，間斷-均衡理論對于大部分情境是適用的，尤其是改革開放后的政策變化。計劃經濟時期，由于歷史的特殊性，政策的變遷與間斷-均衡理論有較大的出入，如政策圖景的正面或負面與政策變遷并非保持一致關系，政策場域較為單一等等。隨著中國政治和經濟體制改革的推進，間斷-均衡理論的適用性不斷增強。但是，間斷均衡理論也存在與中國國情不相符的地方。第一，政策場域中所謂的宏觀政治與子系統政治，在中國情境下具有特殊性。首先需要我們注意的是，中國的政治結構是“政黨-人民”結構，而非西方的“國家-社會”結構?！罢h-人民”結構的發動機是政黨，政黨通過工農聯盟和統一戰線，動員和團結各勞動階層群眾，形成國家與人民的整合。[23]中國各級政府部門都必須接受中國共產黨的領導，黨中央對決策起著決定性的作用，一些政策的變遷往往是政黨推動的結果[24]。其次，中國的政治體制分為中央政府與地方政府，如果簡單地把中央政府視為宏觀政治，地方政府作為子系統政治似乎有些不妥。因為中央政府層面包括國務院及各大中央部委，在權利的等級上，各大部委要接受國務院的領導，國務院在政策制定中的權力要高于各大中央部委的決策權。因此，在政策的變遷上，如果各個部委間產生了矛盾，往往最后需要國務院來做決定，此時，國務院成為了宏觀政治，而存在競爭關系的部委變成了子系統政治。這樣就很難用宏觀政治與子系統政治進行粗略地描述了。最后，我國的一些媒體力量、公眾參與及社會組織等只能影響決策，無法歸類到子系統政治中去。因此，最后我們可以對政策場域中的政治力量進行修正，必須堅持中國共產黨的領導，場域中的政治力量都對政策變遷存在影響，但是影響的力度存在強弱之分，影響最強的是黨中央及國務院，其次是中央部委，最后是地方政府及其他力量。第二，實際中，政策變遷可能在下級政府或地方政府中出現，并非只存在宏觀政治層面。在中國的科層結構中，下級政府需要嚴格執行上級政府的命令，有學者將其稱為壓力型體制[25]，中央權威體現在各層次政府對其一統政策的貫徹實施過程之上；但是在自上而下的政策主線附近，允許各地、各領域的基層政府在不同方向上的偏移，以適應地方情況[26]。因此，下級政府也存在政策變遷的空間，如有學者指出下級政府官員存在升遷的激勵，地方政府為晉升而開展競標賽，容易出現地方政府的政策創新[27]。此時地方政府層面也會出現政策的變遷，當然這些由政策創新而引發的政策變遷很大程度上需要得到上級政府的支持或默許，因為地方官員在考慮激勵的同時也會權衡其行為帶來的懲罰。因此，地方政府因晉升激勵等而引起的政策變遷在間斷-均衡理論中難以得到解釋。

六、小結

間斷-均衡理論是繼漸進主義之后分析政策過程的一個重要理論。本文運用該理論分析了新中國成立以來農村養老保障政策的演進，發現農村養老保障政策存在三次間斷期和四次均衡期；無論是計劃經濟時期的一元決策體系還是當前的多元決策體系都存在政策的間斷與均衡；歷次養老保障政策間斷中黨中央和國務院起著決定性的作用，注意力分配和政策圖景在政策變遷中發揮重要作用；政策的均衡期尤其是改革開放后，政策往往處于部門的壟斷狀態，以維持政策的平穩發展。而且政策的演變過程中呈現如下特點：政策主體從封閉走向開放、政策目標群體由部分到全部、保障的方式從單一變成多層次、保障的水平不斷提高。但是，間斷-均衡理論也存在與中國國情不相適應的地方，一是關于政策場域中宏觀政治與子系統政治與中國情境不符，報告指出在我國政治生活中，黨是居于領導地位的，政黨推動為政策變遷提供了強大動力。而且，政策場域中的政治力量都對政策變遷有影響，但是影響的力度存在強弱之分，影響最強的是黨中央及國務院，其次是中央部委，最后才是地方政府及社會其他力量。二是地方政府官員因晉升激勵等而引起的政策變遷在間斷-均衡理論中難以得到有效解釋。最后需要說明的是，當前關于間斷均衡理論的適用性問題基本達成共識，認為間斷-均衡理論在中國情境下的應用需要與中國國情相結合，不能生搬硬套。從中國的實踐出發來分析問題和修正理論是當前研究的主要方向，但是現有研究呈現的特征是依據某一政策來修正理論，其得到的修正結果是否適合其他政策，這就需要更加廣泛的研究。如何形成在更廣泛領域具有適應性且對決策過程有指引作用應該是今后一段時間間斷-均衡理論研究的重點。

作者:雷咸勝 單位:中國人民大學