農民工問題范文10篇

近日國家統計局重慶調查總隊深入萬州區對農民工外出、就業和企業用工等情況開展了專題調查，結果表明：2010年農民工就業形勢良好，務工呈現五大亮點，但仍存在兩個方面的問題應引起重視。

一、農民工就業的五大亮點

（一）農民轉移務工總量呈持續增勢。一方面受到各級政府出臺的穩定農民工就業的各項措施的積極影響；另一方面新一代農民工具有一定知識和技能，外出務工、創業打拼、技能謀職的意識也較強烈，務工人數呈持續上漲態勢。通過12個村120戶農民家庭的抽樣調查顯示，調查農戶共有人口419人，整半勞動力325人，轉移務工的有161人，較2009年最多時期的第二季度159人增1.26%。

（二）重慶市內就業的農民工快速增多。重慶的企業和工業園區為農民工實現就近就業提供了現實平臺，現有企業擴產和更多入駐企業建成投產提供了更多的農民工可選崗位，農民工家門口就業前景廣闊。天城鎮茅谷村和雙河口街道石梁村由于緊鄰工業園區，村里有85%的農民工在家門口實現了就業。2月21日萬州區人力資源市場舉辦的“送崗位，返鄉民工專場招聘會”中，周家壩工業園區、盧家壩工業園區、雙河口工業園區96家企業定向招聘春節期間由區外回來的農民工，為15000名本地農民工提供了相應的就業崗位。120戶農戶調查顯示，161個農民工中有38個在鄉鎮域內就業，占23.6%；有32個在鄉外區內就業，占19.9%；有16個在區外市內就業，占9.9%。即在市內就業人員已占農民工總數的53.4%，較上年提高了9.4個百分點。

（三）農民工就業崗位首選震災恢復重建項目、國投基礎設施建設項目。白羊鎮紫金村和高峰鎮大寨村等反映，現在越來越多的建筑農民工輾轉成都方向的震災恢復重建項目和中西部的大型道路、橋梁隧道、城建等國債投資項目，這些建設工程普遍工期長、打工效益高，是農民工目前的首選。調查中進入震災恢復重建項目、國投基礎設施建設項目的建筑農民工增加了三成以上。

（四）長三角、環渤海經濟區也漸成農民工外出熱點。分水鎮郎家村、九池鄉九池村和高梁鎮大碑村三村調查反映，新年后村里農民工前往就業環境較好、工資待遇較高的上海、北京、山東方向的農民工增多，目前已有570人前往上述省市務工就業，比上年增加43人，增長8.4%。

“三農”問題在中國可謂是婦孺皆知、人人耳熟能詳，但知名國情專家胡鞍鋼卻提出，中國其實存在著“四農”問題，除人們常常提到的“三農”問題外，還有一個農民工問題。他認為，這一問題正越來越突出，將是解決“三農”問題的核心。

剛剛從國外考察歸來的胡鞍鋼教授一日接受媒體采訪時說，過去十年，中國“四農”問題日漸突出：一九九四年全國大約有四千萬農民工外出打工，今天這一數字已經達到一點三億，從而使“三農”問題演化為“四農”問題。它雖已是人類有史以來最大規模的人口遷移活動，但相對于中國八億農村人口、五億農村勞動力來說，這一遷移過程僅僅是個開始，還將延續到二0三0年甚至更長時間。

胡鞍鋼稱，“四農”問題的本質很明顯是“一國兩制”問題，即中國于上世紀五十年代建立的城鄉兩種不同身份居民的制度安排，讓農民工處在一個“既不著(農)村，也不著城(市)”的環境里，使農民工個人收入轉移支付、個人及家庭的公共服務形成一個巨大缺口。他舉例說，由于沒有向農民工及時提供基本公共衛生服務，導致數百農民工大逃亡，才產生了二00三年的SARS危機。正是這樣一個重大的危機出現，也加快了中國對農民工政策的調整。

這位國情專家介紹說，中國的農民工政策可分為紅燈、黃燈、綠燈三個階段，紅燈階段從上世紀五十年代中期到一九八四年，基本上不允許農村人口進入城市；黃燈階段從一九八四年到上個世紀末，允許農民自帶干糧進城，但農民進城實際上還有違當地政府的就業、居住等規則；進入二十一世紀后，中國在第十個五年規劃中首次明確要促進農業勞動力大規模轉移，并提出每年八百萬的目標，農民工政策由此步入綠燈階段。

但政策上的“綠燈”尚未解決本質上的“一國兩制”問題，農民工問題因此日益凸顯。胡鞍鋼稱，中國沿海地區也是農民工主要聚集區，應該率先完成“一省(市)兩制”到“一省(市)一制”的轉變，進而推動實現“一國一制”。他呼吁沿海地區不僅要善待農民工，關鍵還要服務農民工，使他們為當地發展做出更多貢獻，使他們參與工業化、城市化進程并分享成果。

胡鞍鋼表示，解決“四農”問題的最終目的就是使農民工成為市民、成為真正意義上的公民，它將成為繼、“大包干”之后中國農民的“第三次解放”，并將加速中國發展，同時推動構建和諧社會。

我國城市建設和經濟的快速發展，有力推動了建筑業蓬勃發展，建筑業已成為地方經濟發展的支柱產業，也是接納農民工的主要行業。僅*市的農民工數量已達6萬多人。農民工的辛勤勞動為城市建設和經濟發展作出了巨大貢獻。然而，農民工的工資卻常常遭到無理克扣和無故拖欠。雖然一直以來黨中央、國務院高度重視拖欠工程款和農民工工資問題，明確要求，要切實解決建筑業存在的拖欠和克扣農民工工資問題，保護農民工合法權益。但建筑領域拖欠工程款和農民工工資情況仍較嚴重，仍為目前社會的熱點問題和政府著力解決的難題。本文在具體分析建筑企業用工現狀和拖欠農民工工資成因的基礎上，試圖對建立解決建筑領域拖欠農民工工資問題長效機制問題作一些有益的探析。

一、建筑施工企業勞動用工現狀

（1）工資支付情況

由建筑施工企業直接招用的工人，工資基本能夠按月足額發放，項目部（俗稱重包或大包工頭）一般不直接雇傭農民工，而是采取勞務分包給作業隊或工班長（俗稱包工頭），通過工班長使用農民工。工資支付由項目部根據工程分包協議將工資款撥付給作業隊或工班長，再由工班長支付給民工。因受建筑工程施工、驗收和結算階段性的影響，目前普遍采取按月支付部分工資（生活費），年底或工程結算后兌現工資方式。工程結束后，項目部與作業隊或工班長最終結算，并支付剩余工資款，再由作業隊或工班長根據工作量將工資發放給民工。

（2）對農民工日常管理情況

目前建筑施工企業主要采取項目負責制，項目經理全權負責項目的日常管理工作，但由于項目的專業勞務由項目部分包給作業隊或工班長，個別作業隊或工班長還存在再次分包現象，出現三包四包情況。專業勞務人員（主要是農民）由作業隊或工班長負責招用，項目經理與作業隊或工班長發生勞務承包關系，作業隊或工班長與專業勞務人員發生勞動用工關系，對于農民工日常管理工作主要是依靠作業隊或工班長進行，管理鏈為：企業→項目經理→作業隊或工班長→農民工。在整個建筑工程管理鏈中，農民工處于管理鏈的最下端。由于項目部缺乏對民工的直接管理，不能準確掌握民工工資的發放情況，導致部分工班長拿到工資后逃逸，而造成農民工拿不到工資事件的發生。

摘要：農民工的住房問題是個世界性的難題，涉及很多方面，如農民的思想觀念、住房制度和保障等等。因此解決農民工的住房問題，是一個長期的系統工程，需要社會各方面的共同努力，本文主要探討政府、非政府、市場從不同角度、采用不同方法、措施給予農民工住房的支持，幫助農民工實現住房夢。

關鍵詞：農民工；政府支持：非政府支持：市場支持

住房問題影響進城農民在城市定居，使他們難以融人城市，無法實現進城農民市民化。進城農民工由于在城市沒有適當的住房，不能在城市“安居樂業”，因而像候鳥一樣往返于城市與農村之間，所以有人將農民工稱為“城市的候鳥”——說他們在農閑時節進城打工，在農忙季節則返鄉種地。由于城鄉差別的存在，大多數進城農民工雖然干的是工人的活，但卻長期是城市的“局外人”。站在城市邊，難進城市門。在黨的十七大報告中，同志詳盡闡述了執政黨的“社會建設”方略，提出了要構建“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”的和諧社會，在加快推進以改善民生為重點的社會建設的六大任務中，明確提出了要“加快解決城市低收人家庭住房困難”的問題。近年來農民工的勞動條件、待遇、社會保障、子女上學等方面，已經受到了政府和社會的廣泛關注，并開始得到改善。但是農民工的住房問題，仍難以解決。社會各界應從實際情況出發，從不同角度，采用不同方法、措施，給予農民工最大的社會支持，幫助他們安定下來，安居樂業。

一、從“人人有住房”到“人人有房住”——政府支持

要改變以往“買房才能安身”的舊觀念，只要能有一個適合的房子居住，就是一個安身之處，從而降低買房難、買房愁的困惑。從“人人有住房”向“人人有房住”轉變。

世界上許多國家都比較成功的解決了住房問題，關鍵是要找到適合自己國情的解決之道。我國的住房改革借鑒了國際經驗，在進入市場經濟后，就必須針對我國特有的國情不斷的進行調適，探索解決中國住房問題的發展道路。農民工的住房問題只靠市場這只“看不見的手”是難以解決的，只有由政府出面干預，加大改革和保障力度，采取相關措施，才能切實解決農民工的住房問題。

【摘要】農民工一直是經濟建設中不可缺少的主力軍，因此其醫療保險問題不能忽視。現如今農民工醫療保險得不到保障問題仍然存在，但是也越發得到社會的重視。本文通過查閱文獻，為農民工醫療保險政策優化提出些許建議。

【關鍵詞】農民工；醫療保險；問題

一、農民工醫療保險發展及其現狀

我國農民工醫療保險政策發展處于三個階段：薄弱階段，試點階段，完善階段。在第一階段，農民工大量進城務工，合作醫療制度不完整而商業保險費用較貴，因此幾乎無法享受醫保。在第二階段，1990年政府重視外來務工人員的醫療保險，采取以統賬結合、大病統籌形式，在深圳、珠海等試點城市采取簡單地納入城鎮醫保范圍的做法。在第三階段，全國政府開始研究并頒布針對農民工的醫保政策，并很大程度緩解了農民工看病的急迫性。主要措施有：綜合保險、大病統籌、納入城鄉統籌、靈活醫保等。現如今，我國農民工醫療保險參保率僅為18%，在2013年到2014年的增長幅度僅為0.5%。從區域來看，東部地區的參保率明顯高于中西部的參保率，即發達城市參保率可以達到20%左右。隨著我國城鎮化的推進，農民工在流動人口中就達到了80%，社會保障問題也就越復雜，導致醫療保險問題形式嚴峻?，F如今農民工大多數不會務農，這是農民工在城市工作成為不可逆向發展的原因，大多數就業集中在制造業，建筑業，批發零售業，最為重要的是，大家的消費水平也逐漸提高。

二、農民工醫療保險中的問題

第一，新型農村合作醫療，雖然這種模式下參保人數高，效果顯著，覆蓋范圍較廣。但是這種模式更適用于本地工作人員，對于經常需要奔波的人員，報銷程序復雜，并且報銷比例低，自已也需要承付來回路費，耽誤工時，這對與經濟條件本不富裕的家庭，并沒有帶來較好的幫助。第二，將農民工納入城鎮職工基本醫療保險中，雖享受了跟城鎮員工同等的待遇，但是承擔的費用也是相同的。這對與收入水平較低的農民工，與城鎮員工產生了更為嚴重的收支不平衡的差距。第三，融合型的農民工保險模式，雖然融合了養老，醫療，工傷三大項目，主要由用人單位承擔，商業保險公司和基金運營機構合作，其往往會因為三方合作不當，導致農民工斷?，F象的產生。第四，獨立的農民工醫保，雖然為其建立了對應的醫療保險制度。但是在資金方面則是統籌城鎮職工基本醫療保險的資金，其轉移接續能力差，導致參保意愿低。

我國城市建設和經濟的快速發展，有力推動了建筑業蓬勃發展，建筑業已成為地方經濟發展的支柱產業，也是接納農民工的主要行業。僅張家口市的農民工數量已達6萬多人。農民工的辛勤勞動為城市建設和經濟發展作出了巨大貢獻。然而，農民工的工資卻常常遭到無理克扣和無故拖欠。雖然一直以來黨中央、國務院高度重視拖欠工程款和農民工工資問題，明確要求，要切實解決建筑業存在的拖欠和克扣農民工工資問題，保護農民工合法權益。但建筑領域拖欠工程款和農民工工資情況仍較嚴重，仍為目前社會的熱點問題和政府著力解決的難題。本文在具體分析建筑企業用工現狀和拖欠農民工工資成因的基礎上，試圖對建立解決建筑領域拖欠農民工工資問題長效機制問題作一些有益的探析。

一、建筑施工企業勞動用工現狀

（1）工資支付情況

由建筑施工企業直接招用的工人，工資基本能夠按月足額發放，項目部（俗稱重包或大包工頭）一般不直接雇傭農民工，而是采取勞務分包給作業隊或工班長（俗稱包工頭），通過工班長使用農民工。工資支付由項目部根據工程分包協議將工資款撥付給作業隊或工班長，再由工班長支付給民工。因受建筑工程施工、驗收和結算階段性的影響，目前普遍采取按月支付部分工資（生活費），年底或工程結算后兌現工資方式。工程結束后，項目部與作業隊或工班長最終結算，并支付剩余工資款，再由作業隊或工班長根據工作量將工資發放給民工。

（2）對農民工日常管理情況

目前建筑施工企業主要采取項目負責制，項目經理全權負責項目的日常管理工作，但由于項目的專業勞務由項目部分包給作業隊或工班長，個別作業隊或工班長還存在再次分包現象，出現三包四包情況。專業勞務人員（主要是農民）由作業隊或工班長負責招用，項目經理與作業隊或工班長發生勞務承包關系，作業隊或工班長與專業勞務人員發生勞動用工關系，對于農民工日常管理工作主要是依靠作業隊或工班長進行，管理鏈為：企業→項目經理→作業隊或工班長→農民工。在整個建筑工程管理鏈中，農民工處于管理鏈的最下端。由于項目部缺乏對民工的直接管理，不能準確掌握民工工資的發放情況，導致部分工班長拿到工資后逃逸，而造成農民工拿不到工資事件的發生。

一、社會標簽理論關于農民工犯罪問題的解釋

“標簽理論”是20世紀60年代末興起的重要社會學理論之一，它對現代犯罪學領域的研究作出了不可忽視的貢獻。標簽理論的理論基礎是互動論，其基本觀點是：在人們變成越軌者并持續作為越軌者的過程中，給人們貼上越軌者的標簽是一個關鍵因素。具體來說，個體在社會互動過程中往往易被社會貼上某種“標簽”，一旦個體被帖上“標簽”，社會其他成員在以后的交往中就會用一種固定的模式去看待個體的一切行為，而個體也有意無意地接受了這一標簽，形成了一種新的自我概念，并開始依照此標簽的行為模式來行動。當個體被貼上“越軌”的標簽時，也容易受此標簽影響從而從事越軌行為。從標簽理論來看，不良的社會標簽是個體產生犯罪行為的原因之一。農民工犯罪行為的一個重要原因是社會各界對農民工的各種不良的標簽所致。

從我國農民工現狀來看，農民工犯罪固然有制度、經濟、文化、心理等各方面的原因，但社會上對農民工的不良標簽效應也是不容忽視的原因。我國農民工在城市中處于社會的底層，多從事收入低廉的體力勞動，社會評價較低，被社會各界視為低等人和易犯罪的群體，得到的多是各種負面評價及不公正的待遇。在這種負面的社會標簽效應下，加之城市生活巨大的生存壓力，很容易使農民工受這些不良標簽的影響，自認為自己低人一等，按照這種不良標簽的行為模式來行事，從而走上犯罪的道路。

二、不良標簽的具體表現

1.社會對農民工的標簽：“高犯罪群體”

在社會各界看來，農民工是公認的高犯罪群體。根據當前農民工犯罪的統計數據來看，情況似乎如此。如廣州市的調查表明，流動人口作案被抓獲的占全部抓獲的犯罪嫌疑人的比重近年來不斷增加，由1995年的70%左右到2001年的80%左右，而流動人口中絕大部分是農村進入城市的務工人員，在其他大城市情況也大體類似。但是如果深入分析，就會發現僅僅根據這些現象就給農民工群體貼上“高犯罪群體”的標簽是有欠妥當。具體原因如下：

一、認真解決農民工工資拖欠和工資偏低問題

（一）建立健全農民工工資支付保障制度。認真實施《*省企業工資支付管理辦法》，嚴格規范企業工資支付行為。有關部門要加強對農民工工資支付情況的監督管理和執法監察，完善舉報投訴制度，加大對拖欠工資用人單位的處罰力度，對惡意拖欠、情況嚴重的企業，可依法責令停業整頓、降低或取消資質，直至由工商部門吊銷營業執照，并對有關人員依法予以制裁。完善工資支付監控制度和監控手段，采取全面監控和重點監控相結合，重點監控農民工相對集中行業的企業和曾有拖欠工資行為的用人單位。建立健全工資支付保障長效機制。各地建設等行業主管部門要根據行業特點制定有效措施，改進和加強農民工工資支付保障的管理工作。逐步擴大工資保證金制度的實施范圍，在建筑施工企業和其他特殊行業用人單位建立健全工資支付保證金制度；未按規定預交保證金的施工企業不予發放施工許可證。對發生過拖欠工資行為的用人單位，有關部門要強制其在開戶銀行預存工資保證金。各級政府應建立治理農民工欠薪問題的責任制度和欠薪應急周轉金，及時有效地處理因欠薪引發的突發性事件。同時，將按時足額發放職工特別是農民工工資、按規定支付超時加班加點工資列為開展創建勞動關系和諧企業活動的重點內容之一，適時組織開展農民工工資支付情況的監督檢查，保證農民工能夠按時足額領取工資。

（二）合理確定和提高農民工工資水平。認真落實最低工資標準每兩年至少調整一次的規定，合理確定并適時調整最低工資標準。各用人單位都必須嚴格執行最低工資制度，農民工正常勞動報酬不得低于當地最低工資標準，用人單位不得以實行計件工資為由拒絕執行最低工資制度，不得利用提高勞動定額變相壓低農民工工資水平。有關行業主管部門或行業協會應當制定相關崗位勞動定額的行業參考標準，用人單位應合理確定其勞動定額和計價報酬標準。嚴格執行國家有關工作時間、休息休假和支付加班工資的規定，不得以農民工自愿加班為由拒付加班工資。建立企業職工工資正常增長機制，大力推行工資集體協商制度，合理確定農民工工資水平和增長幅度。進一步發揮工資指導線對企業工資增長的作用，調節和指導各類企業適時增加職工工資，切實改變農民工工資偏低、同工不同酬的狀況，促進農民工及其他職工工資合理增長。

二、依法規范農民工勞動管理

（三）嚴格執行勞動合同制度。所有用人單位招用農民工都必須依法訂立并履行勞動合同。各級政府應建立和完善工作目標管理責任制，組織開展包括勞動合同內容在內的勞動用工情況大檢查，提高勞動合同簽訂率。制定并啟動實施全面推進勞動合同制度三年行動計劃，重點解決農民工集中行業企業和規模以下民營企業勞動合同簽訂率偏低的問題，到2007年底將各類企業勞動合同簽訂率提高到90%以上。對用工較多、流動性較大、安全生產要求較高的行業，勞動保障部門要會同行業主管部門研究制定適合行業用工特點的勞動合同文本。進一步規范企業勞動用工行為，研究建立企業勞動用工登記制度，實行對企業與勞動者簽訂、終止（解除）勞動合同情況的動態管理，推動勞動合同制度全面實施。加強勞動保障監察，對不依法簽訂和履行勞動合同的用人單位，要依法及時糾正并予以處罰。

（四）依法保障農民工職業安全衛生權益。各地要加強對企業執行安全生產法規、國家職業安全和勞動保護規程及標準情況的監督檢查，切實履行安全生產和勞動保護監管職責。建立工傷事故查處機制，落實工傷事故處理和防范措施，督促企業按規定配備安全生產和職業病防護設施。強化用人單位職業安全衛生的主體責任，加強農民工安全生產、勞動保護教育培訓，增強農民工安全生產意識和自我保護能力，并及時發放符合要求的勞動防護用品。對從事高危行業和特種作業的人員要進行專門培訓，達到要求后持證上崗。切實保障農民工職業安全衛生權益，開展對農民工職業健康監護工作和監督檢查，對職業病多發行業和從事可能產生職業危害作業的勞動者要進行健康檢查，健康檢查費用由企業支付。

一、農民工醫療保險的現狀

（一）基于問卷調查的分析

通過對安徽阜陽市部分外出務工人員進行走訪和問卷調查，從不同的年齡階段、不同的學歷層次、以及對相關社會保障的法律法規了解程度、是否知道有哪些社會保險險種和參加那些險種等方面進行對比分析。從表1中得出在所調查的農民工主要參加的醫療保險為新型農村合作醫療保險并且其中以建筑業和工業為主，而參加城鎮醫療保險的以商業和服務業以及餐飲業為主；從表2可以看出，對于社會保險相關政策以及法律法規的了解以僅僅聽說或者根本沒聽說過為主，其中對于基本醫療保險沒聽說過的人占33.3%，聽說過的占26.1%，可見農民工們對于相關法律法規及政策了解甚少；從表3和表4可以看出隨著學歷的增長，參加醫療保險的可能性增加，與用人單位簽訂勞動合同的可能性也會增加，但是小學及以下沒參加過醫療保險占76.9%，簽訂過合同的比例占23.3%。由此可見農民工自身的文化素質水平對于醫療保險的參保率有著重要影響。

（二）基于問卷分析得出的農民工醫保存在的問題

1.農民工醫療保險制度建設不完善，農民工社會保障沒有一個完備的制度規范。隨著農民工數量的猛增以及國家對于農民工問題的重視，各地紛紛制定解決方案和措施，但這些方案實施畢竟只是探索性的，實際執行過程中都是相互獨立的，當農民工從一個地區轉移到另一個地區時，原先參加的醫療保險制度不適用于遷入地的醫療保險制度，如果要繼續參加醫療保險，必須重新繳費，這對于本身收入就不高的農民工來說，參保反而加重他們的負擔。2.保障水平低，依然存在看病難，看病貴的問題。盡管各地對于農民工的醫療保險都有相關的保障政策，但是就目前的保障水平來看，農民工本身勞動力素質低下，收入水平低。此外，由于其從事的工作危險性高，時常會發生工傷事故，平時生病也是不可避免的，據調查顯示，有36.4%的農民工生過病，甚至多次生病，但其中有59.3%的人不愿去看病而是靠自己的體質硬挺過去。然而其他40.7%的人不得不花錢去看病，但看病支出的大部分費用都是自費，用工單位為他們支付的不足實際看病費用的1/12。3.流動性大，參保繳費的延續性差。農民工其本身就具有很強的流動性，但對于不同工種，不懂行業的農民工來說，其流動性又有所差別，其中以手工技術型的農民工流動性比較大，特別是建筑行業的農民工。他們在一個地方進行一定工期的工程一般是2至3年的時間，工程完成后將會轉移到下一個地方，可以說農民工沒有固定的長期居所，這對于他們參加醫療保險的繳費來說是不利的，即使是參保了，轉移到下一個地方后可能就會中斷繳費，如果再重新繳費的話，農民工就會損失已經繳過的醫保費用。4.文化水平低，法律知識淡薄，維權難。由于城鄉教育水平的差距，農村勞動力的素質普遍低下，加之自身文化水平的限制，農民工對社保制度的相關規定和政策不了解，甚至可以說是空白，對于醫療保險的繳費待遇等不能夠自主獨立去解讀理解，多數情況下都是用人單位或者說是政策出臺者怎么說就怎么辦，這會給農民工一種政策無知，農民工的參保積極性低。由于用工單位處于成本和經濟效益的考慮，對于醫療保險的繳費工作存在一定的抵觸情緒，加之農民工自身的對于醫療保險繳費和待遇的不了解，不愿意參保，用工單位也會利用這點不繳納保險費用。但出現傷病后，農民工沒有參加醫療保險，損失全部由自己承擔。

二、我國當前存在的幾種農民工醫療保險模式的評析

[摘要]由于正式組織資源的缺位，農民工只能倚重于自身建立的社會關系網絡尋求社會保護。而這種網絡由于自身的局限，無法與高度科層化的利益集團進行博弈。在全球化的過程中，政府為了保持區位競爭優勢，進行福利競賽，使農民工的處境進一步惡化。要改變這種狀況，一是培育農民工利益集團，達到博弈雙方力量的均衡；二是考慮農民工的外出動機和戶籍制度等約束條件，制定農民工社會保護政策。[關鍵詞]農民工；社會保護；公共選擇理論；社會資本農民工進城務工經商，加快了城鎮經濟的發展，方便了城市居民生活，為當地創造了財富和稅收，促進了社會繁榮。但由于特殊身份及邊緣性地位，農民工的合法權益未能得到充分保護。農民工問題特別是農民工社會保護問題，已成為理論界的研究熱點，許多學者從理論和實證兩個方面對農民工“低福利、低工資、無保護”的現狀進行了全面研究，為制定農民工社會保護政策打下了基礎。但是，這些研究更多的是從實踐而非理論的視角探討農民工社會保護制度，強調政策的可行性和具體的對策，缺少對農民工社會保護缺失的深層原因及農民工社會保護模式選擇的理論研究。本文利用社會資本理論和公共選擇理論，探討農民工在正式組織資源缺失的情況下所采取的行為和農民工社會保護缺失的政治因素，進而提出在外出動機和戶籍制度等約束條件下的農民工社會保護模式。一、組織資源匱乏與社會關系網絡利用——農民工社會保護的替代形式一般認為，社會資本是真實或虛擬資源的總和，通過社會網絡獲得。社會網絡又被區分為強關系和弱關系。格蘭諾維特(MarkGranovetter)和林南(Lin，Nan)的研究表明，在地位獲得過程中強關系不太有效，因為它們一般不能把(不同的)社會界限或等級層次連接起來。邊燕杰對中國的研究也表明，間接關系一般比直接關系在幫助求職者接近較高級別的幫助者時更有效。但也有學者指出，社會網絡是異質性的，地位低的人可以從很大的地位范圍內選擇與其有強關系的交往者以獲得社會資源。雖然對強關系和弱關系的作用存在爭議，但一個不爭的事實是，社會資本對流動人口起著關鍵作用，特別是在重視人情關系的華人圈，這種作用更為明顯。周敏等人的研究表明，社會資本帶動和促進了紐約唐人街的早期移民與當地主流社會的融合。王春光對巴黎“溫州城”的研究表明，作為非精英移民和流動人口，溫州人的融入方式主要依靠鄉土性社會關系資源。近年來，國內學者將社會資本理論應用于農民工的研究中。劉林平對深圳的“平江村”(人員主要來自湖南省平江縣)的調查表明，農民工在深圳的發展，靠的不是人力資本，也不是金融資本，而是社會資本。他們外出打工的信息主要來源于親屬、同鄉、朋友等，特別是初次外出的農民工對這種鄉土網絡的依賴性更強，而對政府和市場的資源明顯存在不利用行為。進入城市后，農民工往往聚集在一起，在城市形成具有特色的“城中村”，復制了外出前建立的初級鄉土關系，形成次級鄉土關系。即使職業發生變化，生存環境發生變化，生活方式發生變化，也沒有從根本上改變他們對以血緣地緣關系為紐帶的社會網絡的依賴。一般認為，中國農民的傳統鄉土意識是造成農民工社會關系網絡局限于原有鄉土網絡的最終根源，對海外華人的研究部分地證明了這一結論。但是研究者們往往忽略了組織資源對私人社會關系網絡形成所起的作用。離開熟悉的生活和工作環境，來到陌生的城市，農民工交往對象極其有限，一般在農民工、工作單位的同事及同鄉之間互動。由于語言、生活習慣、人際交往方式、文化程度等方面的差異，農民工基本上被排斥在城市主流社會關系網絡之外。即使農民工已改變某些原有的生活方式和價值觀念，向城市文明體系靠攏，但從總體上看，他們在職業、經濟收入等方面還大多處于較為明顯的低下水平，這妨礙了他們在社會層面與城市人的交往和接觸，進而妨礙了他們在文化層面上與城市文明的融合。從傳統社會來到現代社會，從熟人社會來到陌生人社會，環境發生變化，但是角色沒有發生相應的改變，導致農民工的緊張與焦慮。在這種環境中，他們本能地尋求一種保護，不管這種保護是正式的還是非正式的。從國家、政府和非政府組織的起源和作用看，這些科層制的正式組織應該是農民工尋求庇護的最好資源。然而，對北京、深圳、蘇州和成都四個城市農民工社會網絡的分析表明，農民工可以利用的組織資源十分有限。在農民工的合法利益受到侵害時，可以依靠的組織不多，大部分企業未建立勞動爭議委員會，許多農民工不知道勞動爭議委員會為何物，許多企業也未建立工會組織，即使建立了工會組織，也可能沒有向農民工敞開大門，得到過工會組織幫助的人很少，因而工會組織在維持農民工權益方面的作用沒有顯示出來。甚至科層制的組織還往往侵害了農民工的利益，使他們時刻處于一種不安全的狀態，如收容遣送制度極大地侵害了農民工在城市居住和工作的權利，使他們時刻處于一種焦慮和緊張的狀態之中。在這種情況下，少數農民工轉而尋求非法組織的庇護，更多的農民工依靠自身的初級網絡資源即移民網絡尋求保護。這一網絡由農民工、先前到來的農民工(往往是親戚和老鄉)和朋友組成，這一網絡基于親屬關系、友情關系或老鄉關系，內部信任度較高。當然，即使在這樣一種網絡體系中，關系的強弱也是非常明顯的:“親屬”關系最強“，老鄉”次之“，朋友”和“熟人”較弱，業緣及其他關系最弱。如果以個人為圓心，由里向外擴展，則得到一組同心圓，每一個同心圓對應于一種關系，即“家人型”、“親戚型”、“朋友老鄉型”、“同事、老板型”和“其他型”。越接近圓心，就越趨近于強關系，反之，則越趨近于弱關系。在內地城市，農民工更多的是生活在一個熟悉的社區環境里，社會網絡更接近于核心圈；而在沿海發達城市，農民工遠離家鄉，生活在完全陌生的社區里，社會網絡趨向于核心圈邊緣。這種區別從農民工遇到困難時首選的求助對象可以反映出來。傳統社區的農民工一般首先向家人求助，其次求助于朋友老鄉；而在現代社區，首先求助的是朋友老鄉，其次才是家人。這表明，內地城市中的農民工明顯表現出強關系在解決困難中的作用，向外擴張的關系逐漸變弱。但是沿海發達城市卻不同，弱關系(朋友老鄉)在解決困難中的作用要高于強關系(家人)。這兩種情形均表明，農民工在組織資源缺乏的情況下，依靠自身能力所建立的社會關系網絡代替了社會保護的部分職能。社會資本在農民工尋找工作的過程中也發揮了至關重要的作用。由于城鎮政府往往把解決本地居民的工作問題作為重點，所以，農民工進入城鎮后，很難享受到當地政府提供的服務。而市場化的服務網絡體系不完善，服務也不規范，甚至打著為農民工找工作的幌子騙取農民工錢財，使農民工喪失了對市場的信心，因而只能依靠自身的社會網絡體系尋找工作。蔡的研究發現，絕大多數省內遷移者和跨省遷移者的就業信息是通過住在城里或在城里找到工作的親戚、老鄉、朋友獲得的，通過“一帶十、十帶百”的方式，形成具有一定血緣關系或者鄉土關系的“聚落”，“復制”了原有的社會關系網絡。深圳市出租行業的現狀證明了流動網絡具有動態的自我延續的特征(深圳市的出租車司機80%以上來自湖南省郴州市，絕大多數是由親朋好友帶出來的)，北京的“浙江村”、“新疆村”和“河南村”均表明了流動的乘數效應，高校里的打印行業壟斷表明了這種社會關系網絡可能帶來的巨大經濟效益和社會效率(全國高校里的打印、復印從業人員絕大多數來自湖南省新化縣)。高度異質化的社會導致了農民工在其身份轉換過程中與外界的沖突增加，其社會資本和行動網絡均停留在傳統社會(原來生活的農村)里，而在城市由于缺少可利用的組織資源，導致農民工只能求助于個人的社會關系網絡資源，而這種網絡資源由于其非開放性和松散性等特征，在與高度組織化的利益集團進行博弈時往往顯得無能為力。在發生損害農民工利益的情況下，要么忍氣吞聲，逆來順受；要么尋求非法組織的庇護，以暴力手段維護自身的利益。二、利益表達渠道阻塞、全球化與福利競賽——農民工社會保護缺乏的原因分析對于農民工的合法權益，從中央到地方都制定了詳細的法律法規，但是在現實中普遍存在損害農民工合法權益的現象。中國人民大學中國社會保障研究中心的調查表明，將近40%的農民工沒有與用工單位簽訂勞動合同；少數企業的試用期限達到半年，甚至半年以上；在招收農民工的企業中，超過1/4的用人單位收取押金。勞動時間超過8小時的農民工占52.9%，有些甚至超過12小時；有近一半的農民工每個月不能保證4天的休息，甚至有相當多的農民工每月沒有休息日。超過1/3的農民工延長工時或在節假日工作不能得到更高報酬。20%的農民工在最近的半年里有過被欠薪的經歷。只有不到40%的企業或單位提供必要的勞動保護，女性在懷孕期能得到特殊保護的也只有40%。這種現象得以長期存在，主要有以下兩個方面的原因。首先，自身力量的弱小決定了農民工在公共政策制定過程中的弱勢地位。政治是一個在解決利益沖突時進行交換達成協議的過程，所有的政治行動體，包括選民、納稅人、候選人、立法者、利益集團、政黨、官僚體系和政府，都和在市場中一樣，在政治活動中追求個人利益的最大化。要達到利益的最大化，前提條件是利益方要有足夠的力量，有機會在政治活動過程中與其他利益集團進行利益的分配，并提出有利于利益集團的政策和方案。在傳統政治格局里，國家、資本、工會分別代表了三方利益，國家處于中立地位，調和資本、勞工的利益，三方處于旗鼓相當的地位，達成利益均衡。但是，在全球化的今天，傳統的“資本—國家—工會”三方制衡的產業關系模式逐步解構，資本一方的力量在增強，而傳統的、以制造業為基礎的、具有強大力量的產業工人聯盟在新技術面前逐步解體。在這種情況下，政府如果同資本一方結盟，則勞工只能處于被主宰的地位。在計劃經濟時代，中國工會組織、中國政府和資本(國有企業、集體企業)的利益目標是一致的，不可能形成“資本—國家—工會”三方制衡的結構。進入社會主義市場經濟后，資本一方的力量迅速增長，而工會的談判能力卻沒有相應的提高。目前，我國工會組織還沒有完全向農民工開放，農民工缺少代言人。2005年中國人民大學中國社會保障研究中心在深圳市的調查表明，超過一半的農民工回答企業沒有建立勞動爭議委員會，還有1/4以上的農民工不知道單位是否建有勞動爭議委員會；近一半的農民工回答單位沒有建立工會組織，還有超過30%的農民工回答不知道，甚至還有農民工問工會是何物。即使建立了工會組織，也沒有向農民工敞開大門，超過85%的農民工沒有參加工會，絕大多數農民工沒有得到工會組織的幫助。在成都市的調查表明，在農民工的合法利益受到侵害時，可以依靠的組織不多。只有30.6%的農民工回答企業建有勞動爭議委員會；24.3%的農民工回答建立了工會組織，得到過工會幫助的人只占23.1%。在其利益受到侵害時，農民工很少求助于工會(在成都市的調查中，只有6.3%的人才會選擇工會，深圳市的這一比例為8.8%)。當資本與勞工處于非均衡狀態時，就特別需要政府一方的公平裁決。但是，自20世紀80年代以來，我國一直強調“效率優先，兼顧公平”的原則，在地方上逐漸演變為“唯效率”論，甚至“唯GDP主義”，經濟發展成為考核官員的唯一指標，部分地方政府的職責演變為“政府公司主義”。為了招商引資，發展地方經濟，往往以犧牲地方的稅收、環境、雇員的利益為代價，競相出臺優惠政策來吸引資本投入。當政府與資本有著共同的利益取向，甚至不得不依附于資本的時候，工會與資本的矛盾往往被壓制，導致工會地位尷尬，工人維權困難。由于政治、社會等原因，特別是戶籍制度的排斥，進城務工人員在城市處于社會的邊緣，很難形成利益集團。同時，由于人大代表選舉制度的限制，他們無法選舉利益代言人，即使有政府指定的代言人，也往往因勢單力薄而無法影響政策走向。這樣，在政府和非政府組織(主要是工會)缺位的情況下，由于缺少合法的表達其利益的途徑，農民工在政策制定過程中處于被動地位，不能充分表達其主張，導致本來為農民工謀利的社會保護政策演變為對農民工利益的損害。其次，全球化導致的福利競賽使農民工的處境進一步惡化。全球化給許多發展中國家帶來機遇，中國憑借自己的比較優勢參與國際競爭，使得中國生產的勞動密集型產品具有極大的競爭力，并在資本與技術密集型產業上取得長足進步，不僅形成了企業的規模經濟，而且形成地區范圍的經濟體，如長江三角洲、珠江三角洲。但是，全球化是一把雙刃劍，要素資源的快速流動成為全球化的受益者長期保持優勢的最大障礙。不僅如此，在中國，區域經濟發展也往往受到其他地區特別是后發地區的挑戰，既有的優勢可能在短時間內便成為劣勢。在資本稀缺和資本流動無障礙的情況下，資本有了更強大的結構力量——商業和金融影響政策的能力并不是通過其人直接給政府施壓(“提出抗議”)，而是選擇“退出”。越是開放的經濟體系，資本投資的自由退出渠道越順暢，就越容易采取“退出”手段，使得政府、工會和其他參與者對資本的要求會更加敏感，福利降低的可能性越大。對福利國家的研究表明，在全球化過程中，公共部門為進一步擴展就業能力，產生了縮減過高社會福利支出的壓力。在就業和發展地方經濟的壓力下(在中國，還有個人升遷的壓力)，各級政府必須減輕資本所得的稅費負擔，以便在經濟區位競爭中吸引投資資本。自然，勞動者承擔了這種損失:降低工人工資和勞動保護標準成為企業和地方政府的共同選擇。三、生存理性和戶籍制度———農民工社會保護約束條件與政策取向那么，建立何種社會保護政策才有利于維護農民工的合法權利呢?要回答這個問題，必須先了解當前農民工外出的動機和現行的制度約束。在研究農民工的流動問題時，大部分國內學者借助人口遷移的“推拉理論”和“二元經濟理論”來解釋農民流動的宏觀因素，特別是地區經濟發展不平衡的結構因素，導致了欠發達地區的農民流向發達地區和城市。就微觀層面而言，有關研究認為，遷移是個人尋求利益最大化[17](也就是說，農民外出的首要目的是增加收入)及最小成本的個體決策過程。然而，單純用一種西方的理論來解釋中國的情況并不能準確概括出中國勞動力流動的特點。從宏觀上看，中國城鄉之間呈現典型的二元經濟結構:一個是人口眾多、勞動力普遍過剩、生產效率過低的農業部門，另一個則是現代化的城市工業部門，因而大量存在從農業部門向工業部門轉移的勞動力流動。從微觀上看，由于城鄉發展的巨大差距，閉塞落后的農村形成“推力”，現代化的城市形成“拉力”，共同促進了農村勞動力向城市的流動。中國人民大學中國社會保障研究中心的調查結果表明，“農村沒有發展前途，外出有利于發展”和“掙錢養家”仍然是農民工外出的主要動機，可見農村的推力是主要的，農民外出仍然停留在生存理性階段。無論是推拉理論，還是二元經濟理論，在研究勞動力流動問題時均沒有將制度因素作為內生變量加以考慮。而在現實中，特別是在轉型國家，城鄉“二元”現象并非純粹由技術因素引起，更大程度上是由計劃經濟和制度分隔造成的，制度的扭曲具有許多人為因素，如造成中國城鄉“二元格局”的原因在于以控制農村勞動力流入城市為核心的戶籍管理、福利制度、工資歧視等一系列的制度安排，從而人為地造成城鄉之間經濟聯系和要素流動的分隔。盡管近年這些制度安排有些松動，但沒有跡象表明中央政府和地方政府在近期內會完全消除這種分隔，因而在較長的一段時間內，絕大多數農民工只能在輸出地和輸入地之間做鐘擺式流動，或者說“流而不遷”。“流而不遷”并不表示農民工沒有遷居城市的意愿，相反，由于家鄉與打工城市的巨大反差，使得他們中大部分人渴望成為城市居民中的一員。阻礙農民工留城的原因是多方面的。從農民工自身的原因看，不僅有經濟的原因，也有社會、文化、心理和農民工個人特征的原因。一方面，從農民到市民的轉化，不僅只是名義上身份的轉化和生活空間的轉化，更是從傳統社區生活環境向現代社區生活環境適應的過程，涉及農民工的生活方式、價值觀念和社會心理等方面的轉變。雖然許多農民工長期在城市打工，基本適應了城市的生活，思想觀念也大有改變，但是長期受傳統社區氛圍的熏陶，對鄉土的眷戀之情仍深深根植于心。另一方面，由于城市的排斥，即使他們人在城市打工生活，也無法建立起以業緣關系為紐帶的生活圈子，他們的文化習俗、價值觀念和社會關系網絡仍然局限在以前的傳統社區里。這些因素影響了農民工遷居城市的意愿。深層次原因在于城鄉隔離所造成的世襲的等級身份制和先賦性利益級差，外在表現則是戶籍制度及附著其上的種種利益使農民和市民之間存在著一種與生俱來的天然屏障。在二元體制下，一方面使農民工進入城市成為“二等市民”具有了制度上的“合法性”，另一方面又使農民工在城市的生存和平等權利的獲得喪失了事實上的合法性，而從整體上淪為邊緣群體。韋伯認為，在權力、財富和聲望高度相關的情況下，被排除在權力、財富、聲望之外的人會變得憤憤不平并接受沖突手段，因此，長期將農民工邊緣化，必然導致城市社會的不穩定和居民的不安全感增加。農民工外出動機的低層次性和現行戶籍制度的非開放性，決定了在設計農民工社會保護制度時應遵循低水平、可轉移等原則。但農民工不是一個單一的群體，其分化比較明顯，外出動機從低層次的生存理性向經濟理性和社會理性發展，部分農民工在城市有了立足之地，留城意愿十分強烈。因此，解決農民工社會保護問題必須采取分層分類保障的原則[20]，對于追求自身發展、長期居留城市、有穩定工作及留城意愿比較強烈的農民工，可以將其納入城鎮社會保障體系；對于留城意愿并不強烈、在農村及城市之間做鐘擺式流動的農民工，應將其納入農民工的社會保障范圍；而對于在城市只做短暫停留的農民工，應根據其意愿納入農村社會保障體系。從各地的實踐看，農民工的社會保護模式大部分采取單獨建立農民工社會保障制度的做法，內容以社會保險為主。農民工社會保險模式又可以分為兩種，即單項保障模式和綜合保障模式。單項保障模式以深圳為典型代表，保障內容包括養老、醫療、工傷三大險種。農民工養老保險實行個人賬戶制，基金來源包括兩部分，其中個人按工資總額的8%繳納，企業按職工工資總額的5%繳納，全部計入個人賬戶。醫療保險以本市上年度城鎮職工月平均工資為繳費基數，由用人單位繳納，其標準分別為住院醫療保險按繳費基數的0.8%繳納，地方補充醫療保險按繳費基數的0.2%繳納。住院醫療保險費全部計入基本醫療保險統籌基金，不建立個人賬戶；地方補充醫療保險費全部計入地方補充醫療保險基金，不建立個人賬戶，?？钣糜诘胤窖a充醫療保險待遇支付。綜合保險以成都為典型代表。成都綜合保險保障范圍包括工傷保險或意外傷害保險、住院醫療費報銷、老年補貼。綜合保險的繳費基數確定為八檔，即上一年成都市職工平均工資的60%、70%、80%、90%、100%、120%、150%和200%，綜合保險繳費按繳費基數的20%繳納，其中有用人單位的，由單位承擔14.5%，個人承擔5.5%；無用人單位的，全部由本人繳納。從保障內容看，兩種模式均包括了工傷保險、養老保險和醫療保險。在建立農民工的養老保險時，考慮到流動性較強、工作不穩定，而且經常在城鄉之間“搖擺”，身份也隨之改變等特點，建立了完全積累的養老保險個人賬戶。個人賬戶可以轉移，也可以退保。在建立工傷保險制度時，基本上與城鎮職工一致。兩種模式均把農民工工傷保險放在重要位置，與農民工的職業特征密切相關。兩種保險模式在繳費、待遇享受、管理模式等方面存在明顯差異。從企業繳費看，深圳市企業每月總繳費額為6.5%(養老保險5%+工傷保險1.5%)另加8元/人醫療保險費，遠低于成都市的標準(14.5%)。從養老保險待遇看，成都市農民工養老金標準低于深圳市。就管理模式而言，單項保障模式增加了企業討價還價的機會，因而各單項參加人數有所不同；而捆綁式的綜合保險減少了企業討價還價的機會，一旦參加，則三項保障項目全部繳費，但這也增加了企業逃費的幾率。無論是單項保障模式，還是綜合保障模式，面臨的一個共同問題是退保問題。農民工受自身素質、年齡、就業形勢等因素影響，流動性特別大，轉保和退保的情況特別多。退保不但大大提高了農民工的管理成本，而且失去了農民工社會保障制度的本來意義。這說明，農民工社會保護政策有待進一步完善。四、結語隨著經濟的發展，城鎮化速度的加快，將有越來越多的農民進入城鎮尋找工作，勞動力向城鎮的遷移將是一個較長期的過程。但是，由于正式組織資源的缺位，導致進入城鎮的農民工只能倚重于自身建立的社會關系網絡尋求社會保護。而這種網絡由于自身的局限，無法與高度組織化的利益集團進行博弈，因而無法有效地維護農民工的合法權益。在全球化的過程中，政府為了保持區位競爭優勢，吸引資本投資，往往犧牲勞工利益，導致福利競賽，使農民工的處境進一步惡化。要改變這種狀況，必須樹立科學發展觀，同時給農民工提供可利用的正式組織資源，形成農民工利益集團，達到博弈雙方力量的均衡。在制定農民工社會保護政策的過程中，必須考慮農民工的外出動機和現行的制度約束條件，選擇合適的模式，真正維護農民工的合法利益。