區域公共管理范文10篇

一、我國區域公共管理的研究現狀

理論的發展總是反映現實和服務于現實，而我國區域公共管理的研究還處于理論滯后現實的階段。在學界，使用過區域公共管理概念的只有清華大學公共管理學院的劉鋒和中山大學行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學者從不同的角度，本著不同的目的對區域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運用新公共管理、區域創新系統、區域核心競爭力、支持系統等理論對區域管理進行創新，在某種程度上說，這一研究與本文所關注的區域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學角度對區域公共管理的研究，而是從區域地理學的角度將創新理論引入到區域發展中去。中山大學的陳瑞蓮教授是我國研究區域行政的典型代表，也是實質意義上從行政學科角度對我國區域行政進行研究的開創者。她在對區域行政深厚知識積淀的基礎上對我國區域公共管理的一些問題作了述評，認為任何一門學科和一種理論的產生都是社會需要和時代呼喚的產物，區域公共管理研究也不例外，我國區域公共管理研究的提出主要是因為經濟全球化下的區域主義與區域競爭的崛起、經濟市場化下的區域政區間競爭加劇以及區域公共問題的大量興起；而國外的區域公共管理研究主要集中在政府間競爭理論、地區競爭力與區域創新研究、政府間關系與地方治理研究以及流域治理的實證研究。同時，她也對我國區域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創新角度看，一方面是推動區域科學研究的創新，另一方面，區域公共管理研究的全面展開，也能從研究方法和研究內容上對現代公共管理學學科創新。這些認識是深刻并富有創新意義的，然而，這些認識是在區域行政研究的基礎上對區域公共管理的一個簡約性的概括并沒有對區域公共管理的基本概念和內涵以及其實質進行分析。毫無疑問，有幾個問題必須要解決：區域公共管理與區域行政有沒有區別？如果有，什么是區域公共管理？為什么區域行政會向區域公共管理發展？要解決以上的問題，有必要對區域公共管理進行更深入的分析。

二、區域與區域行政

區域，是一個客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個空洞的概念，它往往沒有嚴格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個地區，一個國家或幾個國家都可以被看作是一個區域。對區域的含義不同的學科有不同的理解：地理學把區域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內部組成物質的連續性特征與均質性特征來劃分的；政治學把區域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內的省界、縣界重合；社會學把區域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落。區域經濟學對區域沒有完全統一的認識，有學者認為要對經濟區域下一個比較確切的、同時人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內涵：首先，區域是一個有限的空間概念；其次，經濟區域必須有相應的公共管理層級以提供公共服務；第三，區域在經濟上盡可能是一個完整的地區；第四，任一區域在全國或更高一級的區域系統中擔當某種專業化分工的職能。區域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區域分成不同的兩種類型，一是同質區域，二是極化區域（也叫集聚區域、結節區域、功能區域）。

區域發展的行政學科研究途徑是基于其它學科對區域發展已有成果之上的新興的研究方法和研究內容，對區域的界定應該借鑒其它學科的研究，但行政學科作為一門獨立的科學有自己研究的側重和偏向，因而我們在吸取已有研究成果的基礎上還必須界定一個適合行政學科研究的區域概念。美國區域經濟學家胡佛把區域定義為“是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為一個應用性整體加以考慮的一片地區”對我們有很好的啟示。區域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現各種關系和利益。在區域發展的行政學科研究途徑中，中山大學的兩位學者“從地理學或經濟學的研究中受到啟發，認為區域是按照一定的標準劃分的連續的有限空間范圍，是具有自然、經濟或社會特征的某一個方面或幾個方面的同質性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區域是按照一定的標準劃分的，而這一定的標準可能是自然、經濟或社會特征的一個或多個方面，那對區域的理解我們必須突破從地理學或行政區劃研究出發的關注角度，從對其范圍的關注轉向對其內部實質內涵的關注。如果我們將區域內的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會和私人領域的話，可以發現，區域內各主體在不同的利益領域內形成各種交錯重疊的復雜關系。區域作為區域發展中行政學科研究途徑的基礎性的概念，它更實質的東西在于它所蘊涵的多元主體和多領域利益之間復雜的關系，這是由行政學科的學科性質決定的。

基于對區域的認識，中山大學的兩位學者認為區域行政就是在一定的區域內的政府（兩個或兩個以上），為了促進區域的發展而相互間協調關系，尋求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現社會資源的合理配置與利用，提供更優質的公共服務。根據這一理解，區域行政的行為主體應該是政府，強調的是政府間（同級政府之間與上下級政府之間）的相互關系，并通過對政府的協調來達致區域內優質公共服務的提供。這是區域行政的基本內涵，那么區域行政與區域公共管理是否有差別？如果有，什么是區域公共管理？區域行政為什么向區域公共管理發展？

［摘要］公共管理制度是公共管理工作的依據和保障，公共管理制度是否完善在一定程度上影響了公共管理職能的發揮。在社會經濟不斷進步的同時，我國區域性問題也逐漸凸顯出來，對公共管理工作也提出了更高的要求，在這種要求下，區域公共管理制度的創新刻不容緩。文章就區域公共管理的制度創新作了相關分析。

［關鍵詞］區域公共管理；制度創新；法律法規

區域公共管理制度的產生與經濟的快速發展密切相關，從經濟管理學的角度來看，區域公共管理制度的產生是為了更好地服務區域經濟發展。然而就我國當前區域公共管理工作來看，依然存在體制不完善的問題，以至于公共管理職能不能有效地發揮出來。隨著區域經濟的蓬勃發展，區域間的矛盾也不斷產生，迫切需要加快區域公共管理制度的創新，建立與區域發展相匹配且行之有效的公共管理制度。

1區域公共管理制度創新的必要性分析

公共管理是政府一項重要的職能，其目的就是解決社會公共矛盾，維護社會公共事業穩定發展。就我國當前社會經濟發展形勢來看，區域經濟發展不平衡問題十分嚴重，在這種不平衡的區域經濟發展形勢下，區域矛盾也隨之產生。造成我國區域經濟發展不平衡的原因是多方面的，如地理環境的限制、區域科技條件的限制等。由于區域經濟發展不平衡，區域矛盾的存在，嚴重影響到了我國社會經濟的穩定、可持續發展，基于這種情況，強化公共管理工作尤為重要。然而公共管理職能的高效發揮是建立在健全、完善的制度基礎上的，由于現階段我國區域公共管理制度還不夠完善，依舊存在法律不健全、各區域政府合作不緊密等問題，嚴重影響到了區域公共管理工作的開展。因此，區域公共管理制度的創新勢在必行，只有加快區域公共管理制度的創新，才能更好地服務區域公共管理工作，提高區域公共管理效率和質量。［1］

2現階段區域公共管理工作中存在的問題

［摘要］實踐的需要和理論的推動，使得傳統意義上的區域行政逐漸向區域公共管理轉變，這種嬗變，開啟了公共管理研究的新視角。區域公共管理是社會需要和時代呼喚的產物，是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現。

［關鍵詞］區域；區域行政；區域公共管理

著名行政學者理查德?J?斯蒂爾曼二世說：“研究公共行政必須研究它的生態問題。按照韋伯斯特詞典的解釋，‘生態學是各種有機體與其環境之間的各種相互關系?！疛?W?別斯指出‘生態學這個詞源于希臘語oikos，意為房子或家，經濟和經濟學也有相同的詞根，經濟學和生態學有許多共同點，但生態學的含義更廣泛。它涉及有機體與其環境之間的全部相互關系?！盵1]美國著名學者利格斯（FredW?Riggs）1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式，開創行政學研究的一個新途徑。我國現階段的行政環境是制約和影響行政管理的重要因素，同時又是行政管理的改造對象，并為行政管理的實施提供條件。故此，我們應努力使行政管理和行政環境保持一種動態的平衡。從20世紀50年代以來，隨著社會生態環境的變遷，傳統行政學歷經了向現代公共管理學范式的重大轉變。邁入21世紀，區域行政面對的是一種全新的行政生態環境，正是在這樣的背景下區域公共管理這種嶄新的制度安排應運而生。這種轉變很重要，“從某種意義上說，21世紀中國公共管理面對的最大挑戰莫過于區域公共管理的挑戰，處理好和解決好了系列區域公共性問題，和諧社會的發展愿景就不再遙遠?！盵2]區域公共管理是社會需要和時代呼喚的產物。作為一個新的理論和實踐課題，陳瑞蓮認為，在我國有關區域公共管理（行政）研究的著述尚較為零散，區域公共管理研究的學者社群尚未成形。但是，在當前一個不爭的事實：越來越多的學者開始關注并研究區域公共管理的相關內容。無疑，加強區域公共管理研究具有重要理論意義和實踐價值。有學者說，“研究任何一種理論，都必須首先弄懂它所使用的基本術語。對于了解一種新的學術理論，弄清楚它所使用的新名詞的正確含義，就尤為重要了”。[3]區域公共管理是個復合概念，其中“區域”和“公共管理”是其兩個核心概念。

一、“區域”概念眾說紛紜及其公共管理視角的界分

區域（region）是一個多側面、多層次且相對性極強的概念。人們可以從多個角度來觀察、分析和理解各種不同的區域。研究視角和內容不同，對于區域的界定就有所不同。在社會科學叢林中，最早研究區域的學科是地理學，地理學把區域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內部組成物質的連續性特征與均質性特征來劃分?！杜＝虻乩韺W詞典》中，“區域是指地球表面的任何一個單元，它以自然或人文特征而有別于周圍的地區”。[4]經濟學將區域視為由人的經濟活動造成的、具有特定地域特征的經濟社會綜合體。埃德加?M.胡佛說，“所有的定義都把區域概括為一個整體的地理范疇，因而可以從整體上對其進行分析”，“把區域作為一個集合體，……這一集合體對于管理、計劃和公共政策的制定和實施都是必須的。最實用的區域劃分應當符合行政區劃的疆界?！盵5]政治學把區域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內的省界、縣界重合；國際政治和國際關系的研究者對區域的解讀，往往側重從一種更為宏觀視角來討論區域的內涵和外延。米特爾曼提出三個不同層面“新區域主義”分類法：宏觀區域主義、次區域主義和微觀區域主義。在“區域”的多種釋義中，可以看出：區域有多種分類，系統性或整體性是區域的共同特征；區域的概念是相對的，可以依據不同視角有多種劃分；區域是變化的，應以動態的眼光來觀察它。實際上區域是一個很寬泛的概念，很難給出一個公認的定義。本文是從公共管理學科角度來進行研究，基于此視角，區域應如何界定？有學者認為：區域是“一個基于行政區劃又超越于國家和行政區劃的綜合性概念”。[6]另外，從四個緯度對區域公共管理要研究的“區域”做類型學上的分析：公共管理意義上的經濟區域、行政區域、自然地理區域和公共管理中的“問題區域”和“邊緣區域”。[7]筆者以為，不論對“區域”進行怎樣的界分，從公共管理學科角度看，區域實際上是按照公共物品為標準劃分的有限空間范圍，是擁有相同一領域或多領域公共物品的域場。在這里區域不是一個地理范疇而是一個以公共物品（或者公共事務、公共問題、公共利益）為標準形成的同質性域場，并不絕對與行政區劃相一致。

二、公共管理研究的新視角：區域行政向區域公共管理范式的轉變

一、目前我國區域合作與公共管理的現狀

所謂區域合作，顧名思義就是地區間的合作。區域合作也是一種合作中的對弈，不同地區都是從自身利益出發與其他地區形成追求一致利益的聯盟。目前，我國已經形成了一系列的區域合作經濟區，例如長江三角洲經濟合作區、珠江三角洲經濟合作區、環渤海經濟合作區等，這些區域合作組織的數量呈現出不斷增加、覆蓋面不斷擴大、合作日漸深入、對本地區的影響日益明顯的特點。公共管理是指根據公共政策理論，在特定的時期為服務一定的經濟、政治、社會生活的發展所采取的一系列政策。公共管理實施的好壞，幾乎完全取決于公共政策理論。公共政策是現代社會管理中不可或缺的一個概念，其表達形式十分廣泛，包括法律法規、行政規定或命令、國家領導人指示、政府規劃、具體行動計劃及相關策略等。公共政策的主要作用是為了規范機關、團體、個人的行為，而在區域合作中其作用則主要是為了規范區域合作組織的活動。目前，關于區域合作中的公共管理職能在公共政策中的方方面面都有所體現，很受政府重視，也實實在在地發揮著管理區域合作的作用。隨著區域合作組織數量的增長、影響力的擴大，一方面，關于加強對區域合作組織的管理問題便暴露出來，并且成為需要迫切解決的問題。而另一方面，如何適當地發揮出公共管理職能的作用也是一個問題。前文已經提到公共管理職能的作用在于規范區域合作組織中的活動，那么自然而然加強對區域合作組織的管理與公共管理職能的有效行使變成了密不可分的兩大要素。充分利用好區域公共管理和區域合作，明確區域合作應采取“中心結構”模式、“龍頭”模式、“多中心結構”模式以及“多中心集聚”模式，并且不同區域要根據自身的特點結合區域合作組織的公共政策選擇不同的發展模式。這樣，才能夠減少區域合作組織發展中的阻力，更有利于區域之間的合作。目前，區域合作組織的發展離不開公共管理職能的有效發揮，反之，公共管理職能的誕生從根本上來說也少不了不斷壯大的公共區域合作組織的推動，二者相輔相成、相互促進、共同發展壯大。

二、公共管理職能在區域合作中發揮的作用

本文將以在1986年成立的環渤海區域市長聯席會為例來研究公共管理在區域合作中所發揮的作用。從本質上說公共管理職能對區域合作組織的作用就是推動區域合作的順利進行，從而促進區域合作組織中各個地區經濟的發展。在這里我們主要考慮此次會議的宗旨及原則，并從中剖析公共管理職能是如何應運而生的。首先，環渤海區域合作市長聯席會的宗旨：以國家對環渤海區域經濟合作組織發展的總體規劃為中心、以增強經濟合作區域的創新能力、可持續發展能力、綜合實力以及國際競爭力的不斷提高為目標，通過不斷地深化改革、擴大開放，進而形成內外聯動、互利共贏、安全高效的開放型經濟體系，為擴大經濟合作區域內的交流合作、促進環渤海地區的科學發展、協調發展和可持續發展做出積極貢獻。其次，聯席會的組織原則是“在推動環渤海區域經濟和社會全面合作中，堅持政府協調、市場運作、企業自主、社會參與的合作原則，堅持平等互利、優勢互補、統籌協調、共同發展的工作原則”。從宗旨和原則中不難看出在章程的制訂過程中，充分考慮到了公共政策理論在實踐中所必然表現出來的利益傾向性、整體性、合法性與強制性等一系列特征，同時也充分體現了區域合作組織要想持續健康發展所必需的條件。為了適應公共政策理論落實中表現出來的一系列特征，也為了滿足區域合作組織的健康發展，區域合作組織通常都有《合作框架協議》、《合作宣言》等文件，可問題是如何將這些協議、宣言落到實處，而不是束之高閣。這就需要通過公共管理職能作用的發揮推進經濟合作的積極探索與創新。進一步發揮公共政策和共同決策的重要作用，圍繞區域合作的主攻方向和突破重點，進行綜合調研和比較分析，而這一過程正是公共管理職能在區域合作組織中的積極推動作用。

三、關于加強區域合作中的公共管理職能的建議

在促進區域合作的過程中我們仍面臨著重大的問題，陳瑞蓮曾經對合作組織進行過比較研究，他提出，雖然長江三角洲區域一體化、珠江三角洲區域一體化對中國經濟發展意義非凡，但是缺少實質性推進，其主要原因是區域城市政府間沒能夠形成統一、合理、公正的公共管理體制，導致區域合作組織的活動無法做到“行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效”。公共管理體制是否能夠讓人滿意，是由公共管理的職能范圍等因素所決定的。換句話說，區域合作中存在的尚未解決的問題、難題，其最終的解決往往是與公共管理職能的發揮分不開的。在促進區域合作、地方政府合作的過程中，如何有效實現公共管理職能，曾有很多學者提出過自己的建議，本文歸納后得出主要應當采取的措施如下：

摘要:在全球化和區域一體化浪潮滾滾而至,市場化、工業化、城市化和現代化進程加速推進的背景下,我國區域性公共問題急劇滋生起來,由此引發新型的治理形態———區域公共管理。區域公共管理要求政府打破行政區劃的剛性桎梏,摒棄狹隘的行政區行政的種種制度缺失,建構“科學發展觀”與“和諧社會”視野下區域公共管理的制度基礎和政策框架。因此,文章分析了區域公共問題的滋生及其成因,剖析了我國區域公共管理中存在的制度缺失,并探討了創新區域公共管理制度的政策建議。

關鍵詞:區域公共問題;區域公共管理;制度缺失;制度創新

從歷史的層面說,自伍德羅?威爾遜(Wilson,1887)以來,公共管理作為一門擁有自身合法地位的社會科學,在其百多年的演進和流變歷程中,始終不乏各種爭奇斗妍的學術論爭和理論流派,甚至出現“理論叢林”的局面;而公共管理實踐作為一種“國家的藝術”,伴隨其紛繁雜蕪的氣候生態和波瀾壯闊的豐富實踐,也總會有治理安排上的結構轉型和制度創新。20世紀90年代中期以來,為了適應國內外公共管理環境的權變需求,也為了更好地體認公共管理這門學科的社會性和應用性特色,本文作者在國內公共行政學界率先對“區域行政”和“區域公共管理”進行了探索性研究①?，F在看來,伴隨全球化和區域一體化浪潮滾滾而至,我國市場化、工業化、城市化和現代化進程的不斷加速,傳統社會公共問題“區域化”和無界化的態勢更加明顯,一種有別于全球治理(國際公共管理)、國家公共管理、地方公共管理的區域公共管理,正在迅速凸顯和逐步成形。區域公共管理面對和要解決的是區域性公共問題,因而它區別于傳統的“行政區行政”②,對政府公共管理的治理結構和制度建構提出了新的挑戰和訴求。

一、區域公共問題及其成因

(一)全球化和區域化的發展滋生了大量宏觀和中觀的區域公共問題。自二戰結束以來,公共管理所面對的世界景象和社會生態發生了亙古未有的嬗變。當前,人類更是全面過渡到一個全球化和區域化齊頭并進又交相輝映的時代。在全球化和區域化浪潮突飛猛進的時代,諸多的因素和復雜的背景交織在一起,誘發甚至引爆了大量“宏觀區域性公共問題”和“中觀區域性公共問題”。一方面,伴隨經濟全球化進程和世界新區域主義運動的興起,民族國家間的區域化已經由傳統的“淺表一體化”向“深度一體化”①、封閉式區域化向更具開放性的區域化模式轉變,加之作為政治目的的區域化進程的加快,使得洲際內跨國間的宏觀區域性公共問題明顯增加。諸如相互貿易與投資、國家安全、環境治理、公共衛生、危機管理、國際恐怖主義治理等跨國性公共問題,依靠民族國家的內部力量已經無法解決,必須尋求洲際區域內大部分國家甚至所有國家的集體決策和協調行動。另一方面,全球化和區域化的發展,使得由若干毗鄰國家或地區結成的“次區域”變得更加相互依賴,由此滋生了更多難以回避的中觀區域公共問題,如“新柔廖”次區域(新加坡、馬來西亞和印尼三國毗鄰區域)的合作供水問題,“圖門江流域”次區域(中國、朝鮮、俄羅斯三國毗鄰區域)的經貿關系、公共安全、政治合作問題,“瀾滄江湄公河地區”(大湄公河流經的中、越、緬、老、柬、泰等國)的經濟、政治、社會、文化領域合作,“一國兩制”下粵、港、澳次區域的競爭力、經濟合作、環境治理、公共衛生和危機管理、政府協調等問題。

(二)市場化進程的推進催生了諸多區域公共問題。1949～1978年的近30年間,中國長期實行高度集權的中央計劃經濟體制,政府管理社會公共問題的惟一機制是自上而下的科層制,缺少市場機制和社會機制。因此,社會公共問題往往被禁錮于行政區劃內部,通過內向型行政方式予以解決。改革開放以來,特別是1992年我國正式提出建立社會主義市場經濟體制以來,國內的分權化改革和市場化進程在不斷推進,迫切要求有一個“全國一盤棋”的統一市場環境;而2001年中國正式加入WTO,更宣告中國的市場經濟必須與國際市場機制接軌,需要主動或被動地接受國內和國外兩個市場的激烈競爭。從集權與分權的政治邏輯來看,市場經濟下中央政府實行經濟性分權政策是好事,它能夠誘發哈耶克所謂的自發秩序的慢慢形成,有利于調動地方行動主體(包括地方政府)發展經濟和參與市場競爭的主動性、積極性。然而,由于國家政治體制改革和法治建設進程的滯后,加之尚未順利實施行政性分權的配套改革,我國市場化改革的直接后果是催生了諸多新型的社會公共問題,比如地方政府的GDP崇拜和政績主義、地方政府間的惡性競爭、地方保護主義、地區發展的馬太效應等。我國市場化進程中催生的這些問題,不僅突破了傳統行政區劃的剛性束縛,擴散和蔓延到由多個地區組成的某一經濟區域,而且還超越了計劃體制下那種由上至下的政府治理能力域限,衍生為區域性公共問題。在這種情況下,傳統的行政區行政的僵化法則已經力不從心,迫切呼喚區域公共管理這種治理新機制的誕生。

摘要:在全球化和區域一體化浪潮滾滾而至,市場化、工業化、城市化和現代化進程加速推進的背景下,我國區域性公共問題急劇滋生起來,由此引發新型的治理形態———區域公共管理。區域公共管理要求政府打破行政區劃的剛性桎梏,摒棄狹隘的行政區行政的種種制度缺失,建構“科學發展觀”與“和諧社會”視野下區域公共管理的制度基礎和政策框架。因此,文章分析了區域公共問題的滋生及其成因,剖析了我國區域公共管理中存在的制度缺失,并探討了創新區域公共管理制度的政策建議。

關鍵詞:區域公共問題;區域公共管理;制度缺失;制度創新

從歷史的層面說,自伍德羅?威爾遜(Wilson,1887)以來,公共管理作為一門擁有自身合法地位的社會科學,在其百多年的演進和流變歷程中,始終不乏各種爭奇斗妍的學術論爭和理論流派,甚至出現“理論叢林”的局面;而公共管理實踐作為一種“國家的藝術”,伴隨其紛繁雜蕪的氣候生態和波瀾壯闊的豐富實踐,也總會有治理安排上的結構轉型和制度創新。20世紀90年代中期以來,為了適應國內外公共管理環境的權變需求,也為了更好地體認公共管理這門學科的社會性和應用性特色,本文作者在國內公共行政學界率先對“區域行政”和“區域公共管理”進行了探索性研究①。現在看來,伴隨全球化和區域一體化浪潮滾滾而至,我國市場化、工業化、城市化和現代化進程的不斷加速,傳統社會公共問題“區域化”和無界化的態勢更加明顯,一種有別于全球治理(國際公共管理)、國家公共管理、地方公共管理的區域公共管理,正在迅速凸顯和逐步成形。區域公共管理面對和要解決的是區域性公共問題,因而它區別于傳統的“行政區行政”②,對政府公共管理的治理結構和制度建構提出了新的挑戰和訴求。

一、區域公共問題及其成因

(一)全球化和區域化的發展滋生了大量宏觀和中觀的區域公共問題。自二戰結束以來,公共管理所面對的世界景象和社會生態發生了亙古未有的嬗變。當前,人類更是全面過渡到一個全球化和區域化齊頭并進又交相輝映的時代。在全球化和區域化浪潮突飛猛進的時代,諸多的因素和復雜的背景交織在一起,誘發甚至引爆了大量“宏觀區域性公共問題”和“中觀區域性公共問題”。一方面,伴隨經濟全球化進程和世界新區域主義運動的興起,民族國家間的區域化已經由傳統的“淺表一體化”向“深度一體化”①、封閉式區域化向更具開放性的區域化模式轉變,加之作為政治目的的區域化進程的加快,使得洲際內跨國間的宏觀區域性公共問題明顯增加。諸如相互貿易與投資、國家安全、環境治理、公共衛生、危機管理、國際恐怖主義治理等跨國性公共問題,依靠民族國家的內部力量已經無法解決,必須尋求洲際區域內大部分國家甚至所有國家的集體決策和協調行動。另一方面,全球化和區域化的發展,使得由若干毗鄰國家或地區結成的“次區域”變得更加相互依賴,由此滋生了更多難以回避的中觀區域公共問題,如“新柔廖”次區域(新加坡、馬來西亞和印尼三國毗鄰區域)的合作供水問題,“圖門江流域”次區域(中國、朝鮮、俄羅斯三國毗鄰區域)的經貿關系、公共安全、政治合作問題,“瀾滄江湄公河地區”(大湄公河流經的中、越、緬、老、柬、泰等國)的經濟、政治、社會、文化領域合作,“一國兩制”下粵、港、澳次區域的競爭力、經濟合作、環境治理、公共衛生和危機管理、政府協調等問題。

(二)市場化進程的推進催生了諸多區域公共問題。1949～1978年的近30年間,中國長期實行高度集權的中央計劃經濟體制,政府管理社會公共問題的惟一機制是自上而下的科層制,缺少市場機制和社會機制。因此,社會公共問題往往被禁錮于行政區劃內部,通過內向型行政方式予以解決。改革開放以來,特別是1992年我國正式提出建立社會主義市場經濟體制以來,國內的分權化改革和市場化進程在不斷推進,迫切要求有一個“全國一盤棋”的統一市場環境;而2001年中國正式加入WTO,更宣告中國的市場經濟必須與國際市場機制接軌,需要主動或被動地接受國內和國外兩個市場的激烈競爭。從集權與分權的政治邏輯來看,市場經濟下中央政府實行經濟性分權政策是好事,它能夠誘發哈耶克所謂的自發秩序的慢慢形成,有利于調動地方行動主體(包括地方政府)發展經濟和參與市場競爭的主動性、積極性。然而,由于國家政治體制改革和法治建設進程的滯后,加之尚未順利實施行政性分權的配套改革,我國市場化改革的直接后果是催生了諸多新型的社會公共問題,比如地方政府的GDP崇拜和政績主義、地方政府間的惡性競爭、地方保護主義、地區發展的馬太效應等。我國市場化進程中催生的這些問題,不僅突破了傳統行政區劃的剛性束縛,擴散和蔓延到由多個地區組成的某一經濟區域,而且還超越了計劃體制下那種由上至下的政府治理能力域限,衍生為區域性公共問題。在這種情況下,傳統的行政區行政的僵化法則已經力不從心,迫切呼喚區域公共管理這種治理新機制的誕生。

摘要:受生產力水平的限制,我國經濟發展呈現區域化的特征,政府堅持以點帶面的經濟發展戰略。但是隨著世界經濟全球化以及一體化的發展,我國區域性的問題便顯現出來。因此,進行區域公共管理的制度創新有著較強的現實意義。

關鍵詞:區域公共管理;制度創新;信息化

隨著時間的推移,我國經濟發展水平不斷提高,生產力的發展水平與生產關系相適應,人們對經濟一體化的發展呼聲越來越強烈。在這種背景下,區域公共管理應運而生,多級政府整體推動、聯動發展,有效地促進了經濟一體化的發展,踐行了科學發展觀以及和諧社會的發展路線。本文以區域公共管理概念為基礎,分析現階段區域發展的公共問題,并對區域公共管理的制度創新進行了研討。

一、區域公共管理概述

區域是一個相對概念,在不同的研究領域有著不同的含義。在公共管理學科方面,區域是一個綜合性的概念,它既可以理解為一定的經濟區域,也可以理解為社會區域。公共管理是以政府為核心的各種公共管理部門,利用一定的方法與手段,來將社會上的各種資源進行合理的整合,從而達到提升經濟發展水平,改善人民生活的目標。然而區域公共管理并非區域和公共管理兩者的簡單疊加。

(一)區域公共管理的概念

摘要：隨著我國經濟迅速發展，一些地區為了能夠促進該區域內的經濟迅速發展，就會逐漸形成區域合作組織。近年來，區域合作組織的數量越來越多，在其合作的過程中，如何能夠有效加強合作組織之間的合作與管理關系，如何加強區域合作的公共管理職能成為其發展中的重要問題。本文就對加強區域合作中的公共管理職能的措施進行深入的探討。

關鍵詞：區域合作；公共管理職能；問題與措施

在我國經濟發展的過程中，一些區域為了能夠進一步促進其發展，往往會采取區域合作的形式。通過采取區域合作的形式，對區域經濟的發展起到了一定的作用，但是在其發展過程中還存在一定的問題。為了促進區域合作的順利開展，就要充分發揮公共管理職能作用，從而促進區域內經濟的迅速、健康發展。

一、目前我國區域合作與公共管理的現狀

所謂區域合作，就是為了能夠促進經濟迅速發展，在某一區域內進行合作。在區域合作的過程中，往往還存在合作中的對弈關系。因為各個地區都是為了實現其自身的利益，并同其他的地區一起形成共同的利益聯盟。就我國目前的區域合作情況來看，已經逐漸形成了一些區域經濟合作區，比較具有代表性的有長江三角洲經濟合作區、環渤海經濟合作區等。近年來，區域合作組織的數量在不斷增加，其中包含的業務更加廣泛，其覆蓋面積也在逐漸擴大，其合作也不斷深入，對該區域內經濟發展產生了重要的影響。但是，在區域合作的過程中，由于各地都為了能夠實現其自身的利益，就容易忽視區域合作整體的利益以及其他地區的經濟利益，使得區域合作中還存在一定的矛盾。其本質原因就是公共管理質量較差，尚未形成完善的公共管理體系。所謂公共管理，就是在某些特定的時間段，為了向一定的經濟、政治、社會生活提供服務，從而在公共政策理論的基礎上采取的一些政策與措施。公共政策理論對公共管理質量會產生直接的影響，這也是現代社會管理中的重要理論。近年來，隨著區域合作組織的數量迅速增長，在發展的過程中，區域合作的一些問題也逐漸暴露出來，對經濟發展產生一定的阻礙，這就需要不斷加強區域合作中的管理。公共管理職能對于規范區域合作組織中開展的各項活動有直接的影響，這也就促使加強區域合作的組織管理中能夠充分地發揮公共管理職能的作用。為了能夠對區域合作進行管理，并促進其經濟迅速、健康發展，就要充分利用好區域公共管理和區域合作。根據各地的實際情況不同與當地的特色，結合區域合作的公共政策，從而選擇適合其經濟發展的模式，這樣不僅可以有效減少在區域合作經濟發展中的阻力，也能使區域合作更加深入，從而促進區域合作經濟迅速發展。

二、如何有效地加強區域合作中的公共管理職能的具體措施

從歷史的層面說,自伍德羅?威爾遜(Wilson,1887)以來,公共管理作為一門擁有自身合法地位的社會科學,在其百多年的演進和流變歷程中,始終不乏各種爭奇斗妍的學術論爭和理論流派,甚至出現“理論叢林”的局面;而公共管理實踐作為一種“國家的藝術”,伴隨其紛繁雜蕪的氣候生態和波瀾壯闊的豐富實踐,也總會有治理安排上的結構轉型和制度創新。20世紀90年代中期以來,為了適應國內外公共管理環境的權變需求,也為了更好地體認公共管理這門學科的社會性和應用性特色,本文作者在國內公共行政學界率先對“區域行政”和“區域公共管理”進行了探索性研究①?，F在看來,伴隨全球化和區域一體化浪潮滾滾而至,我國市場化、工業化、城市化和現代化進程的不斷加速,傳統社會公共問題“區域化”和無界化的態勢更加明顯,一種有別于全球治理(國際公共管理)、國家公共管理、地方公共管理的區域公共管理,正在迅速凸顯和逐步成形。區域公共管理面對和要解決的是區域性公共問題,因而它區別于傳統的“行政區行政”②,對政府公共管理的治理結構和制度建構提出了新的挑戰和訴求。

一、區域公共問題及其成因

(一)全球化和區域化的發展滋生了大量宏觀和中觀的區域公共問題。自二戰結束以來,公共管理所面對的世界景象和社會生態發生了亙古未有的嬗變。當前,人類更是全面過渡到一個全球化和區域化齊頭并進又交相輝映的時代。在全球化和區域化浪潮突飛猛進的時代,諸多的因素和復雜的背景交織在一起,誘發甚至引爆了大量“宏觀區域性公共問題”和“中觀區域性公共問題”。一方面,伴隨經濟全球化進程和世界新區域主義運動的興起,民族國家間的區域化已經由傳統的“淺表一體化”向“深度一體化”①、封閉式區域化向更具開放性的區域化模式轉變,加之作為政治目的的區域化進程的加快,使得洲際內跨國間的宏觀區域性公共問題明顯增加。諸如相互貿易與投資、國家安全、環境治理、公共衛生、危機管理、國際恐怖主義治理等跨國性公共問題,依靠民族國家的內部力量已經無法解決,必須尋求洲際區域內大部分國家甚至所有國家的集體決策和協調行動。另一方面,全球化和區域化的發展,使得由若干毗鄰國家或地區結成的“次區域”變得更加相互依賴,由此滋生了更多難以回避的中觀區域公共問題,如“新柔廖”次區域(新加坡、馬來西亞和印尼三國毗鄰區域)的合作供水問題,“圖門江流域”次區域(中國、朝鮮、俄羅斯三國毗鄰區域)的經貿關系、公共安全、政治合作問題,“瀾滄江湄公河地區”(大湄公河流經的中、越、緬、老、柬、泰等國)的經濟、政治、社會、文化領域合作,“一國兩制”下粵、港、澳次區域的競爭力、經濟合作、環境治理、公共衛生和危機管理、政府協調等問題。

(二)市場化進程的推進催生了諸多區域公共問題。1949～1978年的近30年間,中國長期實行高度集權的中央計劃經濟體制,政府管理社會公共問題的惟一機制是自上而下的科層制,缺少市場機制和社會機制。因此,社會公共問題往往被禁錮于行政區劃內部,通過內向型行政方式予以解決。改革開放以來,特別是1992年我國正式提出建立社會主義市場經濟體制以來,國內的分權化改革和市場化進程在不斷推進,迫切要求有一個“全國一盤棋”的統一市場環境;而2001年中國正式加入WTO,更宣告中國的市場經濟必須與國際市場機制接軌,需要主動或被動地接受國內和國外兩個市場的激烈競爭。從集權與分權的政治邏輯來看,市場經濟下中央政府實行經濟性分權政策是好事,它能夠誘發哈耶克所謂的自發秩序的慢慢形成,有利于調動地方行動主體(包括地方政府)發展經濟和參與市場競爭的主動性、積極性。然而,由于國家政治體制改革和法治建設進程的滯后,加之尚未順利實施行政性分權的配套改革,我國市場化改革的直接后果是催生了諸多新型的社會公共問題,比如地方政府的GDP崇拜和政績主義、地方政府間的惡性競爭、地方保護主義、地區發展的馬太效應等。我國市場化進程中催生的這些問題,不僅突破了傳統行政區劃的剛性束縛,擴散和蔓延到由多個地區組成的某一經濟區域,而且還超越了計劃體制下那種由上至下的政府治理能力域限,衍生為區域性公共問題。在這種情況下,傳統的行政區行政的僵化法則已經力不從心,迫切呼喚區域公共管理這種治理新機制的誕生。

(三)工業化和城市化的推進產生了棘手的區域公共問題。近20多年來,中國的工業化進程和城市化速度在迅速提升,由此引發了社會公共問題的空間重組和空間集聚,其結果也萌發了復雜的區域公共問題。主要表現在:1.城鄉二元結構問題。中國是一個有著2000多年農耕歷史的國家,目前占社會六成以上的人口是農民,因此,農村城市化的壓力巨大,解決城鄉二元結構也任重道遠。在我們看來,中國的城鄉二元結構問題,從某種意義上說,是城市與鄉村兩種不同政治行政區域之間存在著短期難以彌合的公共管理的制度差異,進而需要兩種功能區域之間進行制度協調、制度創新、制度重構的問題。從這一視角看,轉型時期的城鄉二元結構問題,非常值得區域公共管理開展長期的理論與實證相結合的探究,比如“假性城市化”現象、“城中村”問題、農民失地問題、村改居問題、社區公共物品的供給問題,等等。2.行政區劃變革問題。從歷史發展的角度看,中國幾千年來,行政區劃的調整更迭似乎是一個永恒的話題。特別是改革開放以來,在市場化、工業化和城市化等多股動力的促動下,我國行政區劃的變革與調整尤為頻繁。從一定意義上說,行政區劃變革已經成為政治權力和治理權限在區域空間上的較量和政府體系內部的再分配過程,其中隱藏著多維的利益博弈關系,牽涉到公共管理的深層次癥結。因此,需要加強公共管理學科視野的研究。3.流域治理問題。從自然區域的角度看,流域是一種整體性極強的區域,流域內各自然要素的相互關聯極為密切,特別是上下游間的相互關系密不可分。但是,從行政區域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政區域所分割。特別在市場化和工業化的雙重壓力下,地方政府在經濟利益的驅使下,儼然成為流域內利益獨立的博弈主體。因此,流域治理的公益要求(如環境保護、產業協調、城市規劃等)與地方政府的功利動機(主要是經濟發展、財稅指標、后發困境等)之間,存在著難以調和的矛盾甚至沖突?？傊?流域治理引發的區域公共問題甚為棘手但又亟待解決。(四)現代化進程中的區域公共問題日益加劇。從現代化進程和發展理論視角來看,從清末的“洋務運動”、“西學東漸”到建國后的“四個現代化”建設,再到改革開放以來的區域非均衡協調發展,近代以來的百多年間,我國的現代化事業歷經艱辛,迄今已取得舉世矚目的成就。毋庸置疑,由于中國是一個后發趕超型現代化國家,因而與西方發達現代化諸強相比,我國的綜合現代化水平還很低,仍基本處于“經典現代化”發展階段;與發達國家的“再現代化”甚至超現代化水平相比,更有天壤之別。尤為突出的是,中國是一個嚴重非均衡發展的國家,其內部的現代化程度和發展水平在空間區域上表現出巨大的落差,由此產生一系列事關國家或地區發展前途的區域公共問題。這些問題主要有:1.國內的東、中、西部之間,在經濟發展水平、制度文明、社會發育、競爭優勢等方面差距明顯,形成發達區域、次發達區域和欠發達區域的發展鴻溝。2.東北老工業基地與中部一些工業基礎較好的省份出現滯脹和結構性蕭條的發展困境,已經凸顯出“問題區域”的態勢。3.老、少、邊、窮的地區現代化水平不容樂觀,與沿海先發區域間有差距擴大的“馬太效應”趨勢。4.沿海一些發達省份的內部區域發展差距問題日益突出,尤其是廣東、江蘇、山東、福建較為明顯。筆者認為,從中國內部的區域發展與公共管理的互動邏輯來看,在某種意義上可以說,21世紀中國公共管理面對的最大挑戰莫過于區域協調發展的挑戰,處理和解決好了上述一系列區域性公共問題,和諧社會的發展愿景就不再遙遠。二、我國區域公共問題管理中政府制度的缺失就目前來看,對于區域公共問題的治理,無論是我國公共管理的理論界還是實務部門,都缺乏系統的理論思考和操作策略;而最為關鍵的是,我國政府公共管理的制度設計和制度鏈條中,還存在諸多的漏洞與缺失,難以勝任區域公共問題的合法、合理和高效治理。這些缺失主要是:(一)行政區行政的治理思想根深蒂固。眾所周知,中國有幾千年的封建官僚制度傳統和“大一統”治理意識,對于社會公共問題的管理,歷代統治者習慣將復雜問題簡單化,而新中國成立后實行了幾十年的高度集權的計劃體制,更是強化了“國家簡單化”的治理理念。如果從治理的技術層面來說,我國政府傳統的這些治理特質,可以概括為“行政區行政”。所謂行政區行政,簡單地說,就是基于單位行政區域界限的剛性約束,民族國家或地方政府對社會公共事務的管理是在一種切割、閉合和有界的狀態下形成的政府治理形態。它有以下基本特征:1.從政府治理的社會背景看,行政區行政適應了農業文明和工業社會的基本訴求,是封閉社會和自發秩序的產物。它發軔于農業社會下自給自足的小農經濟基礎,契合了政府專制統治的傳統。自工業社會以來,基于韋伯的“現性”而構建的穩態的“科層制”結構,更是使行政區行政模式的封閉性和機械性發揮到了極致。2.從政府治理的價值導向看,行政區行政的根本特征在于,它是以民族國家或國內地方政府的、明確的單位行政區劃邊界作為管理出發點的。這種根據行政區劃的人為切割來治理國家和地方的模式,可以稱之為“內向型行政”或“閉合型行政”模式。內向型行政模式從根本上講是“畫地為牢”和“各自為政”的,甚少關注行政區劃邊界或跨行政區域的“區域公共問題”。3.從社會公共事務的治理主體上看,行政區行政是一種壟斷型統治行政模式。在這種模式下,政府是管理國家和地方行政區域內部公共事務的惟一主體,政府成為萬靈和萬能的“全能”政府,可以預見和處理所有社會公共問題,制定各種公共政策并監督其執行,從而包辦和代辦了單位行政區域內部的大小公共事務。4.從公共權力運行的向度上看,行政區行政模式強調政府管理權力運行的單向性和閉合性。也就是說,根據“科層制”所內蘊的層級分設和層級節制的基本法則,政府公共管理權力在行政單元內部的日常運作是自上而下的和單向度的,由此形成一種單一權威中心的“金字塔”式閉合結構。特別是在中央集權的單一制國家,由于一貫堅持“下級服從上級,地方服從中央”的政治原則,這使得按行政區劃切割的地方政府,必須嚴格遵循“中央政府→地方政府”的博弈規則,很難自覺生成一種“地方政府→區域公共管理共同體←地方政府”的談判協調的制度安排。5.從公共問題治理的層次設計看,自上而下的等級制層次設計是行政區行政的基本法則。具體來說,就是將國家內部的社會公共問題切割為若干層次,進而設計機構類同、職能重疊的等級治理架構。很明顯,那些跨越這些等級層次的外溢性區域公共問題,不在等級制治理的層次設計視野之內。

(二)現代區域政策框架尚未成形。區域公共問題的治理,特別是國內區域問題的治理,需要有組織完善、設計精細、有的放矢的一整套區域政策作為保障框架。新中國成立以來,我國政府在不同歷史時期進行過多次區域范圍的劃分,也先后實行過區域均衡發展、區域非均衡協調發展和梯度發展等多種發展戰略,投入了大筆公共財政資源。但是,區域發展的公共績效一直較為低下,達不到政策設計時的理想目標。其中的癥結何在?有學者認為,中國迄今為止尚無真正意義上的區域政策,是我國區域發展一直走不出惡性循環的主要根源[1](P540)。其理由是:1.中國沒有形成完善的區域政策制度基礎,比如區域政策實施機構不是立法的產物,沒有專門負責區域政策的職能部門。2.不存在可供區域政策利用的區域劃分框架,比如中國的區域劃分都是草率、籠統的,范圍太廣,不具有實施區域政策的針對性和可操作性。3.區域政策工具殘缺不全,除扶貧政策外,缺乏針對問題區域的政策。4.缺乏有效的政策監督與評估機制。筆者認為,這種觀點較為實際地揭示了我國區域政策的誤區和問題。中國確實缺乏西方發達國家意義上的區域政策。這是因為,歐美國家的區域政策有一個良好的公共管理的制度基礎(包括成熟的市場經濟、憲政法治、有限政府、公共治理的多元機制等),而中國的區域政策過程,由于長期受人治行政、集權體制、全能政府、扭曲市場經濟等諸多因素的影響,一直難以有完善的制度基礎、設計精細的區域劃分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的區域政策監督與評估機制等。因此,“上有政策、下有對策”、“政策的部門分割”、“政策的相互打架”癥狀就成為中國區域政策過程中的普遍現象。(三)區域公共管理的具體制度安排不健全。我國區域公共管理中政府制度的缺失,除了上述兩大問題外,在諸多具體的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏觀與中觀區域公共問題管理的制度安排有待完善。國際上“深度一體化”進程和宏觀區域治理最成功的典范當屬“歐盟”。與之相比,我國與亞太國家結成的宏觀區域或者與相鄰國家結成的次區域,其治理結構和制度框架仍處于探索和發展階段,需要中國政府的積極參與并加以完善。2.解決我國普遍存在的地方保護主義和地方政府間惡性競爭的制度安排非常脆弱,成為影響國家和區域整體經濟績效的病灶。3.我國黃河、長江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水權制度、生態補償機制、利益協調機制、政府間關系等問題尤為突出。4.區域公共協調機制并不健全,比如市長聯席會議制度、區域公共基礎設施協調制度、“一國兩制”下粵-港-澳聯席會議制度、“泛珠三角”區域協調制度、省際區域公共協調制度,等等。5.行政區劃調整與空間規劃中的問題突出,政策隨意性和長官意志濃厚,尚未有建基于憲政制度和法治原則的制度約束機制。6.城市化進程中的城鄉二元結構問題突出,城市區域與農村區域之間缺乏有效銜接的制度融合機制。

摘要:在全球化和區域一體化浪潮滾滾而至,市場化、工業化、城市化和現代化進程加速推進的背景下,我國區域性公共問題急劇滋生起來,由此引發新型的治理形態———區域公共管理。區域公共管理要求政府打破行政區劃的剛性桎梏,摒棄狹隘的行政區行政的種種制度缺失,建構“科學發展觀”與“和諧社會”視野下區域公共管理的制度基礎和政策框架。因此,文章分析了區域公共問題的滋生及其成因,剖析了我國區域公共管理中存在的制度缺失,并探討了創新區域公共管理制度的政策建議。

關鍵詞:區域公共問題;區域公共管理;制度缺失;制度創新

從歷史的層面說,自伍德羅?威爾遜(Wilson,1887)以來,公共管理作為一門擁有自身合法地位的社會科學,在其百多年的演進和流變歷程中,始終不乏各種爭奇斗妍的學術論爭和理論流派,甚至出現“理論叢林”的局面;而公共管理實踐作為一種“國家的藝術”,伴隨其紛繁雜蕪的氣候生態和波瀾壯闊的豐富實踐,也總會有治理安排上的結構轉型和制度創新。20世紀90年代中期以來,為了適應國內外公共管理環境的權變需求,也為了更好地體認公共管理這門學科的社會性和應用性特色,本文作者在國內公共行政學界率先對“區域行政”和“區域公共管理”進行了探索性研究①?，F在看來,伴隨全球化和區域一體化浪潮滾滾而至,我國市場化、工業化、城市化和現代化進程的不斷加速,傳統社會公共問題“區域化”和無界化的態勢更加明顯,一種有別于全球治理(國際公共管理)、國家公共管理、地方公共管理的區域公共管理,正在迅速凸顯和逐步成形。區域公共管理面對和要解決的是區域性公共問題,因而它區別于傳統的“行政區行政”②,對政府公共管理的治理結構和制度建構提出了新的挑戰和訴求。

一、區域公共問題及其成因

(一)全球化和區域化的發展滋生了大量宏觀和中觀的區域公共問題。自二戰結束以來,公共管理所面對的世界景象和社會生態發生了亙古未有的嬗變。當前,人類更是全面過渡到一個全球化和區域化齊頭并進又交相輝映的時代。在全球化和區域化浪潮突飛猛進的時代,諸多的因素和復雜的背景交織在一起,誘發甚至引爆了大量“宏觀區域性公共問題”和“中觀區域性公共問題”。一方面,伴隨經濟全球化進程和世界新區域主義運動的興起,民族國家間的區域化已經由傳統的“淺表一體化”向“深度一體化”①、封閉式區域化向更具開放性的區域化模式轉變,加之作為政治目的的區域化進程的加快,使得洲際內跨國間的宏觀區域性公共問題明顯增加。諸如相互貿易與投資、國家安全、環境治理、公共衛生、危機管理、國際恐怖主義治理等跨國性公共問題,依靠民族國家的內部力量已經無法解決,必須尋求洲際區域內大部分國家甚至所有國家的集體決策和協調行動。另一方面,全球化和區域化的發展,使得由若干毗鄰國家或地區結成的“次區域”變得更加相互依賴,由此滋生了更多難以回避的中觀區域公共問題,如“新柔廖”次區域(新加坡、馬來西亞和印尼三國毗鄰區域)的合作供水問題,“圖門江流域”次區域(中國、朝鮮、俄羅斯三國毗鄰區域)的經貿關系、公共安全、政治合作問題,“瀾滄江湄公河地區”(大湄公河流經的中、越、緬、老、柬、泰等國)的經濟、政治、社會、文化領域合作,“一國兩制”下粵、港、澳次區域的競爭力、經濟合作、環境治理、公共衛生和危機管理、政府協調等問題。

(二)市場化進程的推進催生了諸多區域公共問題。1949～1978年的近30年間,中國長期實行高度集權的中央計劃經濟體制,政府管理社會公共問題的惟一機制是自上而下的科層制,缺少市場機制和社會機制。因此,社會公共問題往往被禁錮于行政區劃內部,通過內向型行政方式予以解決。改革開放以來,特別是1992年我國正式提出建立社會主義市場經濟體制以來,國內的分權化改革和市場化進程在不斷推進,迫切要求有一個“全國一盤棋”的統一市場環境;而2001年中國正式加入WTO,更宣告中國的市場經濟必須與國際市場機制接軌,需要主動或被動地接受國內和國外兩個市場的激烈競爭。從集權與分權的政治邏輯來看,市場經濟下中央政府實行經濟性分權政策是好事,它能夠誘發哈耶克所謂的自發秩序的慢慢形成,有利于調動地方行動主體(包括地方政府)發展經濟和參與市場競爭的主動性、積極性。然而,由于國家政治體制改革和法治建設進程的滯后,加之尚未順利實施行政性分權的配套改革,我國市場化改革的直接后果是催生了諸多新型的社會公共問題,比如地方政府的GDP崇拜和政績主義、地方政府間的惡性競爭、地方保護主義、地區發展的馬太效應等。我國市場化進程中催生的這些問題,不僅突破了傳統行政區劃的剛性束縛,擴散和蔓延到由多個地區組成的某一經濟區域,而且還超越了計劃體制下那種由上至下的政府治理能力域限,衍生為區域性公共問題。在這種情況下,傳統的行政區行政的僵化法則已經力不從心,迫切呼喚區域公共管理這種治理新機制的誕生。