行政規范范文10篇

一、行政規范審查的必要性

（一）行政規范存在諸多問題

行政法是行政主體實現行政管理的依據，更是控制行政權力，保障公民權利與自由的法律。行政法中不乏制定程序嚴謹、內容科學、層次較高的行政法規、規章，更有數量眾多、內容具體的規章以下的規范性文件。社會迅速發展，立法相對滯后，行政規范性文件正是在這種背景下而出現的。行政規范，一方面對立法內容作出了具體規定，使得法律具有了可操作性，另一方面，也填補了立法空白，使得一部分行為有“法”可依，在一定程度上滿足了社會的需要。但是，不可否認的是，行政規范在實際的運作中出現了諸多問題，主要表現為：一是行政規范的制定主體混亂。行政規范的制定主體應該是依現行法律的規定，但實際上各個不同種類、不同級別的行政機關，甚至一些具有行政管理職權企事業單位和社會團體，也紛紛出臺具有行政管理內容的規范性文件。二是越權違法現象嚴重。有些行政主體片面追求本部門利益，隨意擴大部門的權限，出現了上下級行政主體之間行政規范性文件越權，同級行政主體之間的越權。三是缺乏嚴謹科學的制定程序。行政規范基本無制定計劃可言，有的機關甚至根據某領導的一句話、一個批示、便“炮制”一個規范性文件，沒有進行充分的論證，沒有廣泛征求意見，便草草出臺規范性文件。通常是哪方面出了問題就加強哪方面管理，就出臺哪方面的文件，疲于應付、被動制定，統籌規劃、科學決策成為一句空話。像這樣制定程序有瑕疵的規范性文件，缺乏科學性，質量不高，有的出臺不久就被多次修改甚至“夭折”。四是規范內容違法的情況比較常見。行政法本應是一部控權法、服務法，但受封建文化傳統、“官本位”和“義務本位”等文化的影響，有些行政規范性文件隨意性比較大，濫設行政處罰權、行政許可權、行政收費權，限制公民的權利、增加公民的義務的情況時有發生。另外對自身利益最大化的追求在制定行政規范性文件過程中廣泛存在，這些現象損害了政府機關的形象、公民權益和公共利益。

（二）加強對行政規范審查監督的必要性

縱觀對行政規范合法性審查的幾種監督方式，公民只有立法監督建議權，司法監督中排除了對抽象性行政行為的可訴性，社會監督的效果不明顯，實踐中，運用相對較多的當屬行政復議中提起的對行政規范的附帶審查。加強對行政規范性文件的審查監督，主要是基于以下幾個方面的需要：首先，維護行政相對人合法權益的需要。在社會生活中，法律、行政法規往往規定得比較原則，行政規范往往是行政機關對行政相對人作出具體行政行為的依據，也就是說，行政規范往往對相對人的合法權益產生直接的現實影響，加強對行政規范的審查，有利于保護行政相對人的合法權益。其次，促進市場經濟健康發展的需要。市場經濟是法制經濟，市場經濟的健康發展離不開法律的保障。市場經濟的運行，要求參與者誠實信用，維護良好的競爭秩序；要求政府提供公平的市場競爭環境，對違反市場經濟順利運行的行為作出制裁。行政規范由于制定主體混亂，存在著部門越權制定行政規范、違法設定行政許可、保護不正當競爭等不利于市場經濟健康發展的現象，因此，有必要加強對行政規范的合法性審查。再次，限制被濫用的自由裁量權的需要。這主要是針對行政規范存在的諸多問題，加強對行政規范的審查，限制行政機關的自由裁量權，使得行政機關規范自己的行政行為，也使行政規范能夠得到公眾認同，并得到自覺遵守。最后，依法行政，建設和諧社會的需要。實現對行政相對人合法權益的保護，促進市場經濟的健康發展，限制行政機關的自由裁量權，促使行政機關依法行政，這是建設和諧社會的必然要求。由于行政規范在社會中存在著種種異化現象，存在著侵犯行政相對人利益、破壞市場經濟健康發展，行政自由裁量權濫用、破壞和諧社會建設等種種可能性與現實性現象，加強對行政規范的合法審查是必要且迫切的。

二、行政復議機關對行政規范審查的法律依據和審查方式

行政裁量中有一個基本的定論，即立法機關之所以授予行政機關自由裁量權，最根本的原因是因為立法機關無法完全預見迅猛、變幻萬千的各種行政現象，更不可能事先設定好所有的、并且是恰當的行為反應模式和相應規范，所以，只好委托行政機關根據個案的實際情況，根據長期以來積累的行政知識和經驗，根據所追求的政策目標，甚至根據對處理結果的判斷，來權衡、選擇恰當的行為模式。所以，行政自由裁量的本質屬性就是獨立地、自主地選擇行為方式的自由，不受任何外在的、不正當的干預和拘束。[1]這種觀念成就了行政法上一個很重要的原則，即行政裁量不受拘束原則（theprincipleofnon-fetter）。

然而，行政裁量又是在一個系統之中運行的，包括的、行政的、資源的等在內的很多因素都有可能對這個過程發生這樣或那樣的作用和，都很可能會對行政裁量權產生或多或少的拘束。所以，行政裁量不受拘束原則不是絕對的，它必須和行政法上的其他原則和價值觀相協調、相平衡。我們也就非常有必要把行政裁量放到相互作用的系統環境之中，去考察各種外在因素到底會對行政裁量產生什么樣的拘束效應，是合法的？還是違法的？對這個問題的，實際上是在探討行政裁量不受拘束原則的具體適用邊際問題，是在整個行政法價值體系和結構之中尋求該原則的準確定位問題。這對于我們了解和把握行政裁量的發動，以及各種特殊情境對其制約的合理邊際，是很有益處的。

在本文中，我有意挑選了行政政策，行政機關上下級關系以及與其他公共機構之間的相互關系，行政上可供利用的資源狀況等特殊情境，來它們會不會對行政裁量產生不適當的拘束？為什么？特別是關注，假如法院在行政審判中發現上述情境構成了對行政裁量的不適當拘束，那么，法院應該采取什么樣的對應策略？

一

行政政策作為規范和控制行政裁量行使過程的結構性成分，是連接和溝通寬泛的裁量權和具體個案之間的橋梁，是行政裁量實踐離不開的一種要素。它對于貫徹，對于穩定、連貫、準確地實現特定的行政目標來講，無疑是十分重要和必要的。所以，澳德法官（Auld）甚至說，（行政裁量之中）“假如沒有一個政策，差不多就可以說成是非理性的”。[2]

但就像一枚銅幣具有正反兩面一樣（acoinwithtwosides），上述對政策的認識只是其中的一個方面。另一個方面，正如為數不少的學者指出的那樣，用規則和慣例來約束行政裁量，生搬硬套，某種程度上將使其失去本來的性質。[3]這是因為：

為積極構建社會主義和諧社會，充分發揮行政調解在化解矛盾、解決爭議、維護穩定方面的獨特優勢，促進我市經濟社會全面協調可持續發展，根據相關規定，現就進一步規范和加強我市行政機關行政調解工作提出如下意見：

一、行政調解的原則

行政調解是調解矛盾糾紛的一種重要形式，是指行政機關在法定職權范圍內，為更好地行使行政職責，以法律、法規、規章和政策為依據，以當事人自愿為原則，通過對爭議各方的說服和勸導，使各方當事人互諒互讓、平等協商、達成協議，從而妥善解決爭議的活動。加強和規范行政機關的行政調解工作，必須遵循以下原則：

（一）自愿原則。行政調解要建立在當事人自愿的基礎上，自愿應當貫穿于調解的全過程，自愿還表現為尊重當事人對調解方式、調解方法的選擇。

（二）合法原則。行政機關要公平、公正地化解糾紛，有效地保護各方當事人的合法權益。調解的內容不得違反法律禁止性規定，不得損害國家利益、社會公共利益和他人的合法權益。

（三）依法調解和依法處理相結合的原則。除法律、行政法規、規章另有規定的外，行政調解不是行政機關處理特定矛盾糾紛的必經程序。對不宜調解或者經調解達不成協議的，行政機關應當依法予以處理。

同志們：

黨的*屆*會于10月11日剛剛閉幕，會議審議通過了《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，而今年又恰逢《行政處罰法》頒布實施十周年。值此之際，全省規范行政處罰自由裁量權現場會在淄博召開，具有十分重要的意義。這次會議，是向省政府領導請示后召開的。根據會議的安排，淄博市政府法制辦和4個市直部門介紹了他們的做法和體會，與會代表觀看了他們推進這項工作的專題片和幻燈片。剛才，同志們還進行了分組討論，并紛紛作了發言，歸納起來，主要是：①規范行政處罰自由裁量權是全面推進行政執法責任制的基礎性工作；②淄博的經驗和做法很好，花費了心血；③全面推開要采取政府推動的方式；④貫徹現場會精神，要發揚主動性，克服依靠性，打主動仗。下面，我再講幾點意見。

一、把握全局，認真謀劃，充分認識開展規范行政處罰自由裁量權工作的重要意義

黨的*屆*會指出，“社會和諧是中國特色社會主義的本質屬性，是國家富強、民族振興、人民幸福的重要保證”，要“按照民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的總要求，以解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題為重點，著力發展社會事業、促進社會公平正義、建設和諧文化、完善社會管理、增強社會創造活力，走共同富裕道路，推動社會建設與經濟建設、政治建設、文化建設協調發展”?！吧鐣秸x是社會和諧的基本條件，制度是社會公平正義的根本保證”，要“加快建設法治政府，全面推進依法行政，嚴格按照法定權限和程序行使權力、履行職責，健全行政執法責任追究制度，完善行政復議、行政賠償制度。加強對權力運行的制約和監督”。從中我們可以清楚地看到，加強社會主義民主法制建設，保證依法治國的基本方略得到全面落實，人民的權益得到切實尊重和保障是構建社會主義和諧社會根本任務和首要條件?！缎姓幜P法》是規范政府共同行為的一部重要法律，與我們各級行政機關的行政執法工作密切相關，它所確立的各種制度和程序，充分體現了依法對行政權力進行規范和限制的法治理念，對促進政府職能轉變，轉變機關作風，推進行政執法體制改革，規范行政執法行為，強化程序意識，以及加強政府法制工作建設，都產生了重大深遠的影響，是我國依法行政推進進程中的一座里程碑。十年來，全省各級各部門認真貫徹落實《行政處罰法》，做了大量扎實有效的工作，依法行政的意識普遍提高，依法行政進程明顯加快。但我們也應清醒的認識到，《行政處罰法》的貫徹落實是一項長期的任務，還有許多工作需要我們去做，對行政處罰自由裁量權的規范工作就是如此。由于社會管理工作十分復雜，立法機關在設定行政處罰的時候，即便考慮得再周詳，也難以涵蓋實際工作中的方方面面，必然要賦予行政執法機關一定的自由裁量權。行政執法機關在實施處罰時，應根據實際發生的違法行為的性質、情節以及社會危害程度的大小，給予輕重適當的處罰，以保證公正性。但是，在我們各類行政執法活動中，隨意濫用此項權力的現象還比較普遍。例如，有的執法人員可以從開始聲稱要對企業處罰10萬元，到最后只處罰1萬元，甚至不了了之。這種情況的普遍存在，嚴重背離了法治原則和社會公平正義原則，損害了政府的公信力，敗壞了社會風氣，惡化了發展環境，阻礙了社會主義和諧社會的構建，人民群眾深惡痛絕，必須采取得力措施予以糾正和規范。最近，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發了《關于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》，其中強調指出，要開展和加強對執法機關的行政裁量權細化、量化和規范工作，防止濫用行政裁量權，并將其作為能否堅持依法行政，從源頭上預防和減少行政爭議一項重要的工作來對待。規范行政處罰自由裁量權工作是落實黨的*屆*會精神，深入貫徹《行政處罰法》，全面推進依法行政，加快法治政府建設的重要舉措，同時也是落實中辦27號文件提出的細化、量化和規范行政裁量權工作的重要組成部分，而且是一個重要的突破點。開展這項工作，是堅持社會公平正義原則，構建社會主義和諧社會的需要，是正確處理人民內部矛盾、減少和消除社會不穩定因素的需要，是從源頭上預防和減少行政爭議的關鍵，也是新時期提高執政能力和領導水平的需要，更是各級各部門應盡的重要責任。規范行政處罰自由裁量權，對于有效預防權力尋租，建立公正科學的行政執法程序和制度，促進行政執法行為規范化，保證行政執法活動的廉潔性，提高執法水平和效率，都具有十分重要的意義。淄博市政府法制辦按照市委、市政府的部署，從貫徹《國務院全面推進依法行政實施綱要》和推行行政執法責任制的要求出發，采取了先試點，后全面推開的做法，用大約一年的時間，做了大量的工作，進行了非常有益的探索。應當說，淄博市率先開展的這項工作具有高度的前瞻性，是《山東省政府法制工作深滬杭座談會公識》提出的開拓思路，創新方法的具體體現。淄博經驗大體可以這樣概括：緊扣大勢，抓住要害；領導重視，工作細致；部門聯動，推行有序；依法推進，深入研究；經驗成熟，可資借鑒。全省各級各部門的政府法制工作機構都要從戰略全局的高度對待這項工作，將其作為當前政府法制工作的突出任務去完成。

二、精心研究，明確概念，準確把握規范行政處罰自由裁量權的內涵

行政處罰自由裁量權是行政執法機關在實施行政處罰時，在法律、法規或者規章規定的種類和幅度范圍內，自主確定與違法行為的社會危害性相當的處罰幅度的行政權力。自由裁量權的行使，應當符合并體現法律對裁量權限的授權目的，不得以形式上的合法背離立法宗旨上的實質要求，它應當建立于對相關因素的正當考慮之上，并符合正當程序的要求。行政處罰自由裁量權的立法本意是針對紛繁復雜和發展變化的各種社會現象，在立法不能完全調整的情況下，按照公平、公正的原則，給予行政機關以自由裁量權。目的是提高行政效率，發揮行政機關的能動作用，以實現法治的要求，滿足社會管理的需要。而濫用自由裁量權,就從根本上背離了立法宗旨，使行政管理活動偏離了正常的軌道，從而就會破壞法制的公平環境，滋生權力絕對化、私有化、畸形化，侵害行政相對人的合法權益，損害政府的形象。不受約束和規范的行政處罰自由裁量權的存在，成為個別行政執法部門和執法人員“權力尋租”、“執法腐敗”的重要根源，群眾反映非常強烈。淄博市通過規范行政處罰自由裁量權，建立和完善行政執法工作制度，按照合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一的要求，從源頭上預防濫用和亂用行政處罰自由裁量權，進一步轉變機關作風，切實推進依法行政，產生了積極的影響。結合淄博市的經驗介紹，我再強調并明確六個問題：

司法適用力即國家機關制定的規范性文件對司法機關的拘束力，是規范性文件法律效力的一種形式。它體現了國家法律創設機關與司法機關的法律關系，與一國特定的憲政體制相適應。司法適用力體現為司法機關對法律創設機關意志的確認和遵從及國家立法權及行政立法權對司法權的制約力，與立法權的司法審查形成既相互沖突又協調統一的整體。然而這一基本理論問題目前還未得到法學界的普遍關注。特別是行政規范的司法適用力問題。由于行政規范的主體的多元性及效力的多層次性，行政規范的司法適用力較為復雜，在各種不同效力等級的行政規范適用力的問題上，我國目前既無憲法和法律依據，也缺乏理論上的深入研究。

行政規范行為是國家行政機關實施的普適性的行政行為，其結果是具有普遍效力和往后效力的規范性文件的形成，表現為行政法規、行政規章及行政規定等。在現代國家初始權力劃分及配置中，議會作為代議機關應履行國家的立法權，以至尊的地位體現民意的要求；而行政機關與司法機關一樣，不能直接表達民意，只是適法機關，即執行議會立法或依據議會立法來裁斷爭訟。然而，由于行政領域的擴展及專業分工的日益細密，使得專職議員們無以應對，行政事務復雜性、易變性與立法機關行為能力的有限性的矛盾令世界各國不得不接受一個事實：議會作為唯一的立法機關只是一種理性的但不切實際的政治制度設計；行政機關必然以執法者的身份同時行使立法權（或稱準立法權），這是力主限制行政權的人所不愿看到的。

議會立法具有司法適用力，即法院應當據之作為審理、裁判案件的依據。這一原則無論是在代議制的資本主義國家，還是在民主集中制的社會主義國家都是無庸置疑的。

然而，行政規范行為具不具有司法適用力呢，從本質上看，行政規范行為是行政機關行政職權的行使，是行政機關基于授權或委任而行使的立法權，屬于準立法權；從約束的對象上看，行政規范的空間上的普遍效力及時間上的持續效力主要拘束的是行政立法者自身及行政相對方，而非司法機關。行政規范行為的普遍適用及反復適用的特性是行政管理的經濟及效益原則的必然要求，是具體行政行為實施的根據及效力的淵源，其效力的指向并非是司法機關。在西方資本主義國家，對于行政機關的立法行為是否可以構成對司法機關的約束力這一問題的認識也不一致。美國是一個奉行三權分立的國家，從司法機關與行政機關的法律關系來看，行政權與司法權是分立與制衡的關系，兩者應相互監督和制約，但并無從屬關系或服從的義務。但到了本世紀，特別是羅斯福新政以后，法院改變了態度，承認了規章的法律效力。通過一個判例，最高法院認為，州的規章具有與法相同的法律效力。美國行政法學家施瓦茨指出：“從質上說，州的規章具有與法相同的法律效力。它們有和法律同樣的制裁措施作后盾，特別是它們具有用以強制服從法律的刑事制裁措施。行政立法也許僅僅是準立法或從屬立法，因為它的條文必須服從于立法機關的立法，但這并不能改變行政立法的效用與法律本身相當的事實?！雹?/p>

其它西方國家也普遍確認了行政規范行為的法律效力及其司法適用力。英國早在16世紀就有議會在特定領域內授予下級機關立法任務的事實。目前，英國的委任立法被認為是與法律具有同等效力的法規。在法國，受其國內激烈的政治斗爭中各種不同政治勢力的影響，國會與政府也經歷了長時期的權力的較量。從而形成了法國以條例為原則、以法律為例外的獨具特色的行政法體系。

行政立法效力產生的原因可歸結為：通過國會授權產生了其合法性的基礎，從而取得了同被授權機關制定的法律相同的法律效力，無論行政機關取得立法權的理由是議會的委任還是授權，都可以看作是作為國家代議機關的國家意志表達權部分的分屬，是國家權力在不同國家機關之間的重新配置。行政機關既已取得立法權，就分享了表達國家意志的資格和權能。這一權力及其行使的結果就不應因為主體法律地位而被漠視。因為行政機關是代表國家行使立法權，就應該贏得其他主體的認同和尊重，即使是司法機關也不例外。當然，行政立法獲得司法適用力的前提是其必須在憲法及法律的授權范圍內，甚至必須有明示的法律依據。在法國，行政機關可以制定執行性的行政條例、自主性的行政條例。執行性的行政條例的制定首先受法律的限制，不能與法律相抵觸；而自主性的行政條例所規定的事項是法律以外的事項，其法律效力不由法律規定，只受制于憲法，但受法的一般原則的限制。德國的委任立法不能直接根據憲法，必須有具體法律的明確授權。而根據我國憲法、立法法的規定，我國的行政法規、行政規章不得與憲法、法律相抵觸，否則無效。行政法規和行政規章的制定，也需要以法律授權為基矗可見，行政立法權的行使并不能超出法律的控制，需以立法機關事先設定的目的、范圍、程序進行，這是行政規范行為司法適用力產生的前提。

本文作者：陳冰工作單位：湖北中醫藥大學人文學院

關于城市圈的行政立法及其效力問題，就是一個非常重要、非常典型的問題。為什么對于行政法會有如此新的課題？原因在于：其一，在區域經濟一體化過程中，政府的作用非同小可。區域經濟的良性發展對政府的依法行政提出了更高的要求。因此，我們要大力推進依法行政，按照依法治市要求，致力于建立制度化運作模式，明確責、權、利，保障各種主體的權益，大力加強行政立法。其二，經濟一體化趨勢必然要求城市圈內各地方政府間相互配合與協調。武漢城市圈的發展要求“圈內”建立政府間高效的協調對話溝通機制，統籌規劃，合理布局，以期達到行政資源的高效利用和物質資源的最優化配置。在依法行政的大背景下，行政立法以及規范性文件的制定對行政權力的運行有著極其重要的先定性作用。其三，行政法則不僅有全國性法律，還有眾多的地方性法規和規章，地方性法規、規章的適用更為廣泛和直接，尤其是地方行政規章有著特殊重要的作用。區域內的行政立法以及立法的內容，直接關系到城市圈建設的進程和質量。

武漢城市圈中，除了武漢是全國特大級城市外，其他城市均為比較小的地市級城市。在武漢經濟圈內，除了湖北省政府具有頒布地方規章的權限，其所頒布的規章具有在全湖北省范圍內通行的法律效力外，只有武漢市具備制定地方政府規章的權限，且只在武漢市行政區劃范圍內有效。其他8個城市既不是特區，也不是國務院批準的較大的市，均不具備行政規章的立法權，只具有一般規范性文件的制定權。這種立法體制至少會帶來以下幾個方面的問題：第一，湖北省政府制定的規章適用于全省范圍，當然也適用于武漢城市圈，但是，它并不具有針對性、特定性，對武漢城市圈的經濟發展和其他需求并不具有獨特的作用。第二，武漢市雖然具有制定地方規章的權限，但是其效力范圍僅局限于武漢市所轄的范圍，并不能對其他8個城市產生效力，對城市圈內統一協調的行政權力的運作非常不利。第三，其他8個城市具備一般規范性文件的制定權限，但是，這種權限更是有限，只能在各自所在地方生效，相互之間沒有必然的聯系，相互沖突的情況在所難免，各地為了本地方的利益還可能設置各種門檻，更是加大了統一協調的難度。

（一）必要性由于城市圈的有限立法權和規范性文件適用范圍的有限性，阻礙了城市圈的一體化進程，因此，構筑城市圈的立法體系（行政規范性文件的制定體系）就成為迫在眉睫的任務。目前，武漢城市圈在此方面還有很大的改進空間，因為該城市圈還沒有形成最佳的合作氛圍，耦合度還不高，不僅不能有效體現協作互助，而且可能造成不必要的競爭，從而浪費資源。因此就更需要通過加強圈內城市在行政立法領域的整體化，更節約、更高效地整合資源、利用資源。（二）可行性在現有的行政立法體制下，城市圈的組成城市可以根據需要組成一個聯合機構，對事關城市圈發展大計的問題進行協商，在充分討論、協商、論證的基礎上，頒布在城市圈內有效實施的行政規范性文件。聯合機構基本職責：一是制定適用于整個城市圈范圍的行政規范；二是當出現對行政規范內容理解上的分歧時，做出行政解釋；三是清理城市圈內各城市自己制定的、與城市圈行政規范不符的規定，對今后各城市的相關規定進行備案審查；四是當各城市之間涉及城市群事項的規定相互沖突、而此時又尚未制定統一的城市圈行政規范時，負責居中協調、裁決。（三）原則1、遵守上位法原則。城市圈行政規范性文件的制定必須符合憲法、法律、行政法規以及省級政府規章的內容和原則。但對于上述法律規范未作出規定或該規定完全不符合城市圈的實際需要的，我們可以作出創新性的規定。理論上，筆者認為規范不是絕對嚴格遵守上位法原則。2、人民利益至上原則。我們在制定城市圈行政規范時，要本著為人民服務、對人民負責的責任感、使命感來進行。首先，立法者必須秉持公正、公平的立法理念進行立法。行政活動取得公正性的前提是它依據的規范的公正性。具體到城市圈行政規范，可能涉及到各個城市之間的利益均衡，我們立法就應當使各種資源得到最優化利用，最大化服務于城市圈內的人民。其次，城市圈的行政規范是為城市圈的建設而制定的，歸根結底也就是為改善民生、為民謀利而為的，必須本著“以人為本”原則。現代民主理論認為，公共管理的治權來自于人民的讓渡，公共管理者的行政行為要對人民負責，滿足和實現人民的各項權利，受到人民的監督。3、平等互利、和諧共處原則。城市圈的各個城市之間，在許多方面都有共同點，也存在差異性。建立城市圈的目的就是集中優勢、整合資源，相互幫助、取長補短。各個城市之間應當是平等互利的關系，對于城市圈的建設事項，每個城市都是平等的主體，都應當發揮自有的、獨特的優勢，而這種優勢可能被用來支援其他城市，某些情況下，還可能因此對自己造成一定的損失和代價。但只要有利于城市圈的發展，這種損失就是值得的，因為惟有這樣，才能形成互補與合力，顯現出整體優勢，才能造就城市圈城市間的和諧共處局面。4、立足當前，放眼長遠，通盤考慮的原則?！帮L物長宜放眼量”，我們的各項工作也必須立足當前，放眼長遠，包括行政規范性文件的制定。盡管行政法律法規與其他法律相比具有多變性，但是也應當盡量考慮長遠一些、全面一些，以避免“朝令夕改”，其結果是浪費財力和資源，甚至會影響到社會的穩定性。（四）立法主體武漢城市圈行政規范的制定主體應當是以武漢為核心的9個城市的政府聯合體，9個城市中的任何一個市政府都無權獨自行使屬于城市圈行政規范的制定權，而應當由9個市的政府分別派出代表，聯合組成一個專門的規范制定機構，在這個機構中，各市政府的代表地位平等，共同行使制定行政規范的權力。它有權提出草案，出臺正式文件，修改既有規范，廢止有關規范。當然，所有這些權力的行使都必須比照行政立法的程序嚴格進行。同時，這種權力并不影響各個城市自有的規范性文件的制定權。（五）內容并非所有方面都需要、都能夠進行城市圈的行政規范的制定。由于國家對武漢城市圈是定位于“全國資源節約型、環境友好型社會建設綜合改革配套試驗區”，依筆者所見，能夠制定城市圈行政規范的事項，主要應該是以下方面的內容：一體化的市場建設、交通運輸、環境保護、產業結構的改造和重構、工業發展的技術協作、農業技術推廣、水利建設等，也就是經濟社會發展方面的事項。對于武漢城市圈而言，重點是經濟發展和生態環境保護工作。（六）法律屬性及地位對于城市圈行政規范的法律屬性，我們可以暫時不將其定性為行政法規范，而是定性為行政規范性文件。因為在我國現行行政法規范體系中，至今尚未有城市圈政府聯合規章。那么，城市圈行政規范性文件的等級在什么層面上呢？它應當高于一般城市所制定的一般規范性文件，甚至高于擁有行政立法權的城市的行政規章，如武漢市的行政規章。為什么呢？因為：其一，其內容超出了一個單個城市的運作范圍；其二，其作用也超出了單個城市的地域界限；其三，其立法者已經不是單個城市政府，而是一個相對固定的政府聯合體；其四，其制定過程也較為復雜，需要制定者全面、周密的考慮，又要進行細致、耐心的協商，與此相對應，其制定程序也較為復雜。

同時也與當事人的切身利益息息相關。筆者為了解行政判決文書質量問題，行政判決文書質量不只反映行政機關的執法水平。特走訪了有關單位，發現鄉、鎮政府制作的行政判決文書不規范的現象十分突出。據統計，某法院年共審結各類行政案件490件，其中因鄉、鎮政府的行政判決文書質量問題而導致撤銷的達99件，占案件總數的20%年月該院受理的案件中所涉的79份行政判決書中有22份制作不規范被撤銷，占總數的27％。鄉鎮政府行政判決文書質量不高，不只影響行政工作效率和行政執法的權威，同時嚴重損害了政府部門的形象。這不能不引起各級行政執部門的重視。

行政裁決文書不規范的表現

文不對題。鄉、鎮行政文書主要有兩種：一是行政處理決定書，二是行政處罰決定書。前者是行政機關因當事人的某項權屬爭議或權益被他人侵犯而作出的處理決定，后者是因被處罰對象違犯有關行政法規而對其進行行政處罰的文書。在現實中，鄉、鎮政府往往混淆了兩種決定書的性質和區別，導致張冠李戴。有的甚至襲用人民法院專用的“行政裁定書”等來代替行政裁決。

內容不全、表述不清。鄉鎮作出的行政裁決書往往多數只有名稱、當事人、查明的事、處理結果幾部分。就是這樣簡單的裁決書，有的事實部分只寥寥數語。如鄉制作的征收計劃外生育費決定書，在查明事實部分僅用“超生一孩”一筆帶過。何時何地出身，是男是女等都未予說明。

錯蓋、濫蓋印章。以鄉、鎮政府名義制作的行政裁決書，應加蓋鄉、鎮政府的印章，但有的鄉、鎮政府一些具體承辦的站、所都只蓋了承辦職能部門的印章，從而導致行政處理、處罰決定不具備法律效力。

適用法律、法規錯誤。一是法律法規混淆。如XX鎮政府在處理責任山權屬爭議時本應適用森林法，卻適用國土法。二是引用具體條文錯誤。三是未引用法律法規或規范性文件，而是引用領導的講話材料。如鄉政府制作的一份計劃生育處罰決定，其依據是X×縣領導的會議講話材料。

一、問題的提出

行政許可是行政許可法的基礎概念，對于行政許可概念的理解不同、對其內涵和性質的把握不同，往往會影響到對行政許可法的理解，進而影響該法在實際運用過程中的預期效果。因此，對行政許可概念及其性質的研究具有十分重要的理論和現實意義。

那么什么是行政許可？它的本質和內涵又是怎樣的呢？

《行政許可法》第2條提供了一個簡單的定義，該法規定：“本法所稱的行政許可，是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為?！彪m然行政許可法提供了這樣的一個定義，但這個定義還是相對簡單的，用于解決行政許可的具體問題仍然是比較困惑的，何況它又回避了對行政許可本質的解答。在這里有一個疑問，就是作為一個立法定義是否有必要達到對其本質揭示的程度？抑或立法定義與學理定義的界限在哪里？(在現今我國的大部分法律中，只有少數幾部法律中的立法定義涉及到對其性質的揭示，如《民法通則》第54條規定：“民事法律行為是公民或者法人設立、變更、終止民事權利和民事義務的合法行為?！痹摋l的規定使得法律行為概念嚴格限縮在合法行為的界域內，即只要是法律行為，就只能是合法行為，將能夠引起法律意義的事實行為排除在法律行為之外。由此觀之，我們可以推斷出，立法定義并不必然涉及到對其性質的揭示，當然這個推斷在邏輯上是不嚴密的。)但作為一種學理或學術的分析，勢必不能回避對行政許可性質的解答。[i]

在對行政許可的性質作一番解答之前，有必要回顧一下我國學界對行政許可性質的研究狀況。[ii]目前，我國學界關于行政許可的觀點主要有以下幾種：

一是“賦權說”。[iii]這一觀點的核心是行政主體賦予相對人某項權利或某種資格，因此，行政許可是一種賦權行為。如“行政許可是行政主體應行政相對人的申請，通過頒發許可證、執照等形式，依法賦予行政相對方從事某種活動的法律資格或實施某種行為的法律權利的行政行為?！盵iv]

行政管理規范是法規規范，它是由假定、處理、制裁構成的一部法規，由許多法規規范構成，借助法律條文表達。 ［范例參考］

行政行為過錯追究規定

(行政管理中許可范圍)

對具有下列行政行為過錯者，將造究負賀人的行政行為過錯責任;負責人將要賠償當事人的經濟損失，并承擔相應的行政責任。

1.對符合規定務件的申請應予受理、許可而不予受理、許可的;

2.受理不開具受理回執的;

應當看到市司法行政工作還存著些和和諧社會建設不相適應的問題,充分肯定成果的同時。主要是服務大局的意識需要進一步增強；基層基礎工作還比較薄弱；班子隊伍服務構建和諧社會的能力有待進一步提高；先進典型的樹立和宣傳力度還需要進一步加大。

市委、市政府的正確領導和省司法廳的指導下，年。全市各級司法行政機關認真學習貫徹黨的和屆六中全會精神，全面落實科學發展觀，緊緊圍繞平安建設、和諧社會建設和社會主義新農村建設，強化基層，完善機制，推進改革，優化服務，班子隊伍建設和各項工作取得新突破、新成效，為建設“平安”加快省會科學發展、構建和諧社會做出了積極貢獻。

和諧社會建設中的先導性作用更加明顯。全省率先出臺并啟動了高標準、高起點的五五”普法規劃，一、以啟動“五五”規劃為標志的普法依法治理工作全面推進。召開了由四大班子主要領導參與的全市第十三次普法依法治理工作會議，省委副書記、市委書記姜大明同志列席會議并作出重要部署，全市新一輪普法工作全面展開。進一步豐富普法形式和載體，啟動了法律六進”活動，組建了五五”普法講師團，縣（市、區）新建了5條標準較高的法制宣傳一條街，完善了泉城普法網站，免費發放20萬冊《公民法律知識讀本》實行了農民工學法合格證制度，涌現出了平陰縣戲曲普法、槐蔭區多媒體宣傳、歷城區“點法下鄉”等一批形式新穎、喜聞樂見的好的普法方式，普法效果明顯增強。舉辦領導干部、公務員和企業經營管理人員法制講座100余期，培訓了134名普法骨干，組織20余萬名科級以上干部和農村“兩委”成員進行了普法考試，53批10341名黨員干部在監獄接受了深刻的警示教育，領導干部、公職人員、企業經營管理人員和農村“兩委”成員等重點對象依法決策、依法行政、依法經營、依法辦事的素質和能力進一步提高。四五”依法治市綱要全面啟動，基層民主法治建設進一步加強，四民主、兩公開”制度全面落實，民主法治示范村”創建活動更加深入，全市30%行政村、10%社區分別達到民主法治示范村”民主法治示范社區”創建規范。市再次榮獲全國法制宣傳教育先進鄉村稱號，市司法局被評為全國法制宣傳教育先進單位。

和諧社會建設中的基礎性作用更加突出。大力加強司法行政基層基礎建設，二、以提升矛盾糾紛化解能力為重點的基層工作全面加強。全市81%司法所達到省級規范化建設規范，以司法所為依托的鄉鎮調解中心建設更加完善，企事業單位恢復重建和新建人民調解組織198個，基層人民調解組織達到4933個，人民調解員15745人，人民調解與司法調解、行政調解的銜接更加緊密，調解領域不時擴展，作用更加突出。建立了市、縣（市）區、鄉鎮（街道）三級矛盾糾紛信息系統，實現了矛盾糾紛采集上報、分析處結、匯總歸檔、督查督辦網絡化管理，大大提高了工作效率。圍繞重大節日、重要會議、敏感時期的社會穩定工作，集中開展了6次全市性、大規模的矛盾糾紛排查調處活動，全市各級人民調解組織共排查調處各類矛盾糾紛16040起，其中，勝利調處了歷下大明湖擴建拆遷、天橋北園路改造拆遷等群體性事件112起，防止商河白橋鄉土地承包糾紛集體上訪等上訪案件134起，防止“民轉刑”案件205起，調解勝利率達到96%把大量矛盾糾紛消滅在基層和初始階段，有效維護了社會和諧穩定。

和諧社會建設中的保證性作用更加有力。深入開展了平安監獄”平安勞教所”創建活動，三、以提高教育改造質量為中心的監獄勞教工作全面發展。積極推進規范化監區和大隊建設，嚴格落實各項平安制度和措施，勝利破獲了數起預謀脫逃案件，有效防止了兇殺、暴獄等重大監管平安事故和生產平安事故的發生，確保了監獄勞教場所繼續平安穩定。建立了罪犯教育改造質量評估、勞教人員教育矯治質量評價體系，強化心理矯治、職業技能培訓工作，教育改造挽救質量明顯提高，監所內改好率保持在96%以上。監獄大力開展部級現代化文明監獄創建活動，新的規范化示范監區全面建成，法制化、科學化、規范化建設水平明顯提高，監獄企業實現年度銷售收入1.3億元；市勞教所積極推進勞教管理工作改革，全面實施三種管理模式，突出特色，規范運行，其經驗得到司法部勞教局的充分肯定，并獲得全國勞教系統推進三種管理模式經驗交流會與會代表的很高評價。社區矯正工作穩步推進，試點范圍擴大到10個縣（市）區的53個鄉鎮（街道）占全市鄉鎮（街道）總數的40%歷下區試點經驗進一步豐富完善，濟陽、章丘等縣（市）探索出農村社區矯正工作新路子，工作制度、工作流程進一步規范，全市累計接收社區矯正對象848人，服管服教率達到95%以上，無一例重新違法犯罪。對監獄新收押罪犯重新違法犯罪情況進行了評估分析，對刑釋解教人員實行了分類管理，幫教率和安排率分別達到98%86%重新違法犯罪率控制在2%以下，有力地促進了社會治安秩序的穩定。

和諧社會建設中的服務性作用更加有效。堅持在推進和諧社會建設、圍繞中心服務大局中拓展和規范法律服務工作。律師機構和律師隊伍不時發展壯大，全市律師事務所達到101家，執業律師達到1387人，分別比上年增長10%和11%眾成仁和律師集團正式組建成立，標志著我市律師機構規?；ㄔO取得突破性進展。圍繞省會經濟發展，律師為政府機關和企事業單位擔任法律顧問1812家，參與了近20家國有企業改制重組，為香港）經貿洽談會、文博會等10余項大型經貿活動提供法律服務，涉及標的額達600多億元。圍繞省會鄉村建設，為政務中心、奧體中心等重大工程提供法律咨詢論證和招投標公證法律服務。圍繞新農村建設，調整法律服務工作思路，深入開展“千人法律援助進村（居）和農村大型律師義務法律咨詢活動，認真做好民工討薪法律援助工作，降低門檻，簡化手續，切實把解決困難群眾打官司難的問題落到實處，推動了農村經濟社會發展。圍繞和諧社會建設，引導律師等法律服務人員協助各級黨委、政府和信訪部門處置涉法信訪案件1260余件次，組織18人律師團參與處理了南洋學校事件”,四、以促進省會又好又快發展為主旨的法律服務工作全面深化。依法調節理順了諸多利益紛爭。深入開展司法鑒定機構規范建設年活動，司法鑒定工作順序、工作質量、工作環境得到進一步規范，司法鑒定機構發展到16家，司法鑒定人達到233名，料理司法鑒定案件4198件，比上年增長1倍，司法鑒定演講采信率為100%組織4200名考生報名參與了國家司法考試，為國家選拔了524名法律專門人才。據統計，年，全市料理律師法律服務事務22661件、公證事項50802件、基層法律服務事務15048件；料理法律援助案件1861件，超額完成了年度創城任務；12348法律服務專線解答法律咨詢電話78193件次，服務省會經濟社會發展的效果愈益明顯。