城市圈的行政規范透析

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本文作者：陳冰工作單位：湖北中醫藥大學人文學院

關于城市圈的行政立法及其效力問題，就是一個非常重要、非常典型的問題。為什么對于行政法會有如此新的課題？原因在于：其一，在區域經濟一體化過程中，政府的作用非同小可。區域經濟的良性發展對政府的依法行政提出了更高的要求。因此，我們要大力推進依法行政，按照依法治市要求，致力于建立制度化運作模式，明確責、權、利，保障各種主體的權益，大力加強行政立法。其二，經濟一體化趨勢必然要求城市圈內各地方政府間相互配合與協調。武漢城市圈的發展要求“圈內”建立政府間高效的協調對話溝通機制，統籌規劃，合理布局，以期達到行政資源的高效利用和物質資源的最優化配置。在依法行政的大背景下，行政立法以及規范性文件的制定對行政權力的運行有著極其重要的先定性作用。其三，行政法則不僅有全國性法律，還有眾多的地方性法規和規章，地方性法規、規章的適用更為廣泛和直接，尤其是地方行政規章有著特殊重要的作用。區域內的行政立法以及立法的內容，直接關系到城市圈建設的進程和質量。

武漢城市圈中，除了武漢是全國特大級城市外，其他城市均為比較小的地市級城市。在武漢經濟圈內，除了湖北省政府具有頒布地方規章的權限，其所頒布的規章具有在全湖北省范圍內通行的法律效力外，只有武漢市具備制定地方政府規章的權限，且只在武漢市行政區劃范圍內有效。其他8個城市既不是特區，也不是國務院批準的較大的市，均不具備行政規章的立法權，只具有一般規范性文件的制定權。這種立法體制至少會帶來以下幾個方面的問題：第一，湖北省政府制定的規章適用于全省范圍，當然也適用于武漢城市圈，但是，它并不具有針對性、特定性，對武漢城市圈的經濟發展和其他需求并不具有獨特的作用。第二，武漢市雖然具有制定地方規章的權限，但是其效力范圍僅局限于武漢市所轄的范圍，并不能對其他8個城市產生效力，對城市圈內統一協調的行政權力的運作非常不利。第三，其他8個城市具備一般規范性文件的制定權限，但是，這種權限更是有限，只能在各自所在地方生效，相互之間沒有必然的聯系，相互沖突的情況在所難免，各地為了本地方的利益還可能設置各種門檻，更是加大了統一協調的難度。

（一）必要性由于城市圈的有限立法權和規范性文件適用范圍的有限性，阻礙了城市圈的一體化進程，因此，構筑城市圈的立法體系（行政規范性文件的制定體系）就成為迫在眉睫的任務。目前，武漢城市圈在此方面還有很大的改進空間，因為該城市圈還沒有形成最佳的合作氛圍，耦合度還不高，不僅不能有效體現協作互助，而且可能造成不必要的競爭，從而浪費資源。因此就更需要通過加強圈內城市在行政立法領域的整體化，更節約、更高效地整合資源、利用資源。（二）可行性在現有的行政立法體制下，城市圈的組成城市可以根據需要組成一個聯合機構，對事關城市圈發展大計的問題進行協商，在充分討論、協商、論證的基礎上，頒布在城市圈內有效實施的行政規范性文件。聯合機構基本職責：一是制定適用于整個城市圈范圍的行政規范；二是當出現對行政規范內容理解上的分歧時，做出行政解釋；三是清理城市圈內各城市自己制定的、與城市圈行政規范不符的規定，對今后各城市的相關規定進行備案審查；四是當各城市之間涉及城市群事項的規定相互沖突、而此時又尚未制定統一的城市圈行政規范時，負責居中協調、裁決。（三）原則1、遵守上位法原則。城市圈行政規范性文件的制定必須符合憲法、法律、行政法規以及省級政府規章的內容和原則。但對于上述法律規范未作出規定或該規定完全不符合城市圈的實際需要的，我們可以作出創新性的規定。理論上，筆者認為規范不是絕對嚴格遵守上位法原則。2、人民利益至上原則。我們在制定城市圈行政規范時，要本著為人民服務、對人民負責的責任感、使命感來進行。首先，立法者必須秉持公正、公平的立法理念進行立法。行政活動取得公正性的前提是它依據的規范的公正性。具體到城市圈行政規范，可能涉及到各個城市之間的利益均衡，我們立法就應當使各種資源得到最優化利用，最大化服務于城市圈內的人民。其次，城市圈的行政規范是為城市圈的建設而制定的，歸根結底也就是為改善民生、為民謀利而為的，必須本著“以人為本”原則?，F代民主理論認為，公共管理的治權來自于人民的讓渡，公共管理者的行政行為要對人民負責，滿足和實現人民的各項權利，受到人民的監督。3、平等互利、和諧共處原則。城市圈的各個城市之間，在許多方面都有共同點，也存在差異性。建立城市圈的目的就是集中優勢、整合資源，相互幫助、取長補短。各個城市之間應當是平等互利的關系，對于城市圈的建設事項，每個城市都是平等的主體，都應當發揮自有的、獨特的優勢，而這種優勢可能被用來支援其他城市，某些情況下，還可能因此對自己造成一定的損失和代價。但只要有利于城市圈的發展，這種損失就是值得的，因為惟有這樣，才能形成互補與合力，顯現出整體優勢，才能造就城市圈城市間的和諧共處局面。4、立足當前，放眼長遠，通盤考慮的原則。“風物長宜放眼量”，我們的各項工作也必須立足當前，放眼長遠，包括行政規范性文件的制定。盡管行政法律法規與其他法律相比具有多變性，但是也應當盡量考慮長遠一些、全面一些，以避免“朝令夕改”，其結果是浪費財力和資源，甚至會影響到社會的穩定性。（四）立法主體武漢城市圈行政規范的制定主體應當是以武漢為核心的9個城市的政府聯合體，9個城市中的任何一個市政府都無權獨自行使屬于城市圈行政規范的制定權，而應當由9個市的政府分別派出代表，聯合組成一個專門的規范制定機構，在這個機構中，各市政府的代表地位平等，共同行使制定行政規范的權力。它有權提出草案，出臺正式文件，修改既有規范，廢止有關規范。當然，所有這些權力的行使都必須比照行政立法的程序嚴格進行。同時，這種權力并不影響各個城市自有的規范性文件的制定權。（五）內容并非所有方面都需要、都能夠進行城市圈的行政規范的制定。由于國家對武漢城市圈是定位于“全國資源節約型、環境友好型社會建設綜合改革配套試驗區”，依筆者所見，能夠制定城市圈行政規范的事項，主要應該是以下方面的內容：一體化的市場建設、交通運輸、環境保護、產業結構的改造和重構、工業發展的技術協作、農業技術推廣、水利建設等，也就是經濟社會發展方面的事項。對于武漢城市圈而言，重點是經濟發展和生態環境保護工作。（六）法律屬性及地位對于城市圈行政規范的法律屬性，我們可以暫時不將其定性為行政法規范，而是定性為行政規范性文件。因為在我國現行行政法規范體系中，至今尚未有城市圈政府聯合規章。那么，城市圈行政規范性文件的等級在什么層面上呢？它應當高于一般城市所制定的一般規范性文件，甚至高于擁有行政立法權的城市的行政規章，如武漢市的行政規章。為什么呢？因為：其一，其內容超出了一個單個城市的運作范圍；其二，其作用也超出了單個城市的地域界限；其三，其立法者已經不是單個城市政府，而是一個相對固定的政府聯合體；其四，其制定過程也較為復雜，需要制定者全面、周密的考慮，又要進行細致、耐心的協商，與此相對應，其制定程序也較為復雜。