藥監行政處罰的控制

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本文作者：王東海工作單位：北方工業大學文法學院

在藥品監管中，一些執法人員對涉藥違法行為的處理隨意性很大，不同情況相同處理，相同情況不同對待，該處罰的不處罰，該重罰的給予輕罰，這些行為不僅易引起當事人對法律的不信任，同時也影響了藥品監管系統的良好形象。目前，行政處罰自由裁量權在以下方面最易被濫用。1.處罰幅度內的自由裁量。藥品監管機關對行政相對人作出行政處罰決定時，可在法定的幅度內自由選擇。例如，《醫療器械監督管理條例》第四十四條規定了違反本條例規定的“責令改正，給予警告，可以處以1萬元以上3萬元以下罰款”，也就是說，既可以在罰款、警告這兩種罰種中選擇一個，也可以視違法情節而定，選擇罰款數額。2.選擇作為或不作為的自由裁量?！端幤繁O督行政處罰程序規定》第二十二條第二款，藥品監督管理部門對有證據證明可能危害人體健康的藥品及有關材料和已經造成醫療器械質量事故的產品及有關材料，可依法采取查封、扣押的行政強制措施。這里的“可依法采取查封、扣押的行政強制措施”，說明執法人員不是必須采取這一措施，而應根據具體情況自由裁量。3.對違法情節輕重的自由裁量。藥品管理法律法規大都有“情節較輕的”、“情節較重的”等語義模糊的條款，且沒有規定認定情節輕重的法定條件，這樣行政機關在自由裁量時極容易濫用權力。例如，《藥品管理法》第八十二條規定：“偽造、變造、買賣、出租、出借許可證或者藥品批準證明文件的……沒有違法所得的，處二萬元以上十萬元以下的罰款；情節嚴重的……撤銷藥品批準證明文件；構成犯罪的，依法追究刑事責任”。4.對違法事實的自由裁量?！端幤饭芾矸ā返诎耸粭l規定：“藥品經營企業、醫療機構未違反《藥品管理法》和本條例的有關規定，并有充分證據證明其不知道所銷售或者使用的藥品是假藥、劣藥的……可以免除其行政處罰?！边@里的“不知道所銷售或者使用的藥品是假藥、劣藥的”情形認定，其實是賦予了藥品監管機關一定的酌情裁量權。

1.從主觀方面來分析。一些藥品監管執法人員法制觀念淡薄，習慣于管、卡、壓的工作方式，把嚴格執法同維護行政相對人的利益對立起來，只注重懲罰，而忽視對行政相對人利益的保護。再加上一些執法人員業務素質不高，對法律法規缺乏深刻的理解，針對復雜案情難以作出恰當的分析，導致同類案件出現不同的處罰。2.從客觀方面來分析。自由裁量權是在法律無法對所有違法行為作出詳盡固定處罰的情形下產生的，它相對羈束裁量權具有更大的靈活性和主觀性，這也就給濫用者以可乘之機，為權力尋租和滋生腐敗提供了土壤。此外，由于執法人員受地方保護主義干擾，難以依法裁量；說情風盛行，執法不能到位，甚至出現了隨意減免罰款的現象。再加上內部執法制度不嚴，對案件處理審核把關不嚴；外部監督制度不健全，恣意行使自由裁量權的現象時有發生。

充分考慮違法的事實、性質、情節、后果等實際情況，對《藥品管理法》和《醫療器械監督管理條例》規定的處罰幅度進行量化細化。如把同一類案件分割成若干檔次，再依照責罰相當的原則對處罰種類、量罰幅度進行固定；被處罰對象屬于在主觀上沒有違法故意或受他人脅迫的、違法數額較少、未造成惡劣社會影響的，可依法從輕按下限處罰；對于情節比較惡劣的，可依法從重按上限處罰。實行行政處罰案例制度。建議以典范案例為范本，國家局組織編制藥品監督執法案例精選，以案釋法，以便為行政處罰自由裁量權的實施確定參照，減少同案不同罰或畸輕畸重的現象發生。尤其是對法律規定的“情節輕微”、“情節惡劣”設定一個參照標準，防止執法人員在辦案中“自由裁量”演變為“自我裁量”。嚴格執行法定程序。執法人員在行使自由裁量權時，必須嚴格遵守法定程序，不但要亮明自己的身份，使行政相對人了解其職權范圍，而且還要對行使自由裁量權所依據的法律和理由進行說明，與此同時要履行告知義務、遵守聽證程序和回避制度，使當事人的陳述申辯權有效實現，使有特殊利害關系的執法人員依法回避，避免由此導致處罰結果不公。完善立法。建議在立法時處理好法律條文的“彈性”和執法的“可操作性”的關系，盡量做到明確具體，從源頭上解決自由裁量權過于“自由”的問題。立法部門在制定規范性文件時，要明晰和界定“情節較輕”、“情節較重”、“情節嚴重”、“可能危害人體健康的”等概括性和模糊性的法律詞語，確立具體的適用標準。提高執法隊伍整體素質。通過法律法規知識的學習與培訓，使執法人員能夠熟悉有關規定，掌握各種解釋和推理，進而全面考慮各個相關因素，正確做出自由裁量。通過思想道德教育，使執法人員樹立正確的權力觀，堅持黨和人民的利益高于一切宗旨，擺正權力、責任和義務的關系。