行政解釋范文10篇

一、問題的提出：繁雜與缺失

（一）行政解釋主體的混亂

我國行政解釋是一種有權解釋，即官方解釋，主要是機關作為主體的解釋，它通過設立一些權威的解釋主體，由其對法律作出統一的法律解釋，并賦予其具有普遍的法律效力，從而使法律的確定性、權威性免受任意解釋的侵害。即行政解釋必須要有法律的授權，依據法律程序進行行政解釋。依據這個要求，法律解釋主體不宜設置太多，更不宜由眾多不同層次的法律、法規自主設置解釋主體。

反觀我國行政解釋主體的設置情況，主要表現為主體多，層次高低不同，甚至無權或者越權進行解釋。各具體法律法規對行政解釋主體似有濫設之嫌。我國在相關法律法規中關于行政解釋主體的設定實際上遠遠超出了1981年《全國人大常委會關于加強法律解釋工作的決議》、《行政法規制定程序條例》及《規章制定程序條例》規定的范圍。從各法律、法規明文“授權”的行政解釋主體看，主要有如下主體{2}：國務院；國務院主管部門；國務院直屬機構；國務院辦事機構；省級人民政府；省級人民政府主管部門；省會所在市人民政府；省會市人民政府主管部門。

我國法律規定只有經過法律或立法機關授權，行政機關才具有行政解釋的權力，現實中，每一部法律的出臺都必然伴隨制定實施細則、實施辦法，然后再由下級機關再制定實施細則的實施辦法，這樣依次循環下去，直到不能再授權解釋為止，因此行政解釋的主體就越來越多以至于混亂不堪，造成了許多不良的后果。

隨著行政解釋權的逐漸“下放”，行政解釋的級別越來越低，效力越來越差，最終削弱了法律的權威；行政解釋太多造成公民法律思維的混亂，在諸多法律規范和行政解釋之間無法取舍，最終導致法律信仰的喪失；行政解釋主體的繁多將導致規范的沖突甚至相互矛盾，嚴重破壞了法治的統一性和安定性；目前我國的行政解釋都是抽象解釋，即作為抽象的行政行為，我國法律尚未規定相應的司法規制，這樣在行政解釋違法或者侵犯公民權利的時候，作為相對人無法獲得法律的救濟。

一、問題的提出：繁雜與缺失

（一）行政解釋主體的混亂

我國行政解釋是一種有權解釋，即官方解釋，主要是機關作為主體的解釋，它通過設立一些權威的解釋主體，由其對法律作出統一的法律解釋，并賦予其具有普遍的法律效力，從而使法律的確定性、權威性免受任意解釋的侵害。即行政解釋必須要有法律的授權，依據法律程序進行行政解釋。依據這個要求，法律解釋主體不宜設置太多，更不宜由眾多不同層次的法律、法規自主設置解釋主體。

反觀我國行政解釋主體的設置情況，主要表現為主體多，層次高低不同，甚至無權或者越權進行解釋。各具體法律法規對行政解釋主體似有濫設之嫌。我國在相關法律法規中關于行政解釋主體的設定實際上遠遠超出了1981年《全國人大常委會關于加強法律解釋工作的決議》、《行政法規制定程序條例》及《規章制定程序條例》規定的范圍。從各法律、法規明文“授權”的行政解釋主體看，主要有如下主體{2}：國務院；國務院主管部門；國務院直屬機構；國務院辦事機構；省級人民政府；省級人民政府主管部門；省會所在市人民政府；省會市人民政府主管部門。

我國法律規定只有經過法律或立法機關授權，行政機關才具有行政解釋的權力，現實中，每一部法律的出臺都必然伴隨制定實施細則、實施辦法，然后再由下級機關再制定實施細則的實施辦法，這樣依次循環下去，直到不能再授權解釋為止，因此行政解釋的主體就越來越多以至于混亂不堪，造成了許多不良的后果。

隨著行政解釋權的逐漸“下放”，行政解釋的級別越來越低，效力越來越差，最終削弱了法律的權威；行政解釋太多造成公民法律思維的混亂，在諸多法律規范和行政解釋之間無法取舍，最終導致法律信仰的喪失；行政解釋主體的繁多將導致規范的沖突甚至相互矛盾，嚴重破壞了法治的統一性和安定性；目前我國的行政解釋都是抽象解釋，即作為抽象的行政行為，我國法律尚未規定相應的司法規制，這樣在行政解釋違法或者侵犯公民權利的時候，作為相對人無法獲得法律的救濟。

1我國當前行政解釋中存在的主要問題

1.1行政解釋主體過多

我國當前行政解釋主體主要有以下幾種:國務院、國務院主管部門、國務院直屬機構、國務院某個辦事機構、省級人民政府主管部門、省會市人民政府、省會市人民政府主管部門。

如此之多的行政解釋主體產生了兩方面的問題：①超越法律規定的行政解釋主體的范圍。在我國法律實踐中存在的這些行政解釋主體實際上遠遠超出了《全國人大常委會關于加強法律解釋工作的決議》、《行政法規制定程序條例》及《規章制定程序條例》規定的范圍。法律解釋的主體應該由法律或立法機關授權，而實際上存在的這些行政解釋主體很多卻是法律解釋主體再授權的結果，這就違背了法律的本意，超出了法律的界限。②現實中幾乎每一部法律的出臺都必然伴隨制定實施細則、實施辦法，并由下級機關再制定實施細則的實施辦法，但法律對于不同行政解釋的效力并沒有明確的規定，這就造成了法制文件的混亂，行政解釋沖突嚴重，嚴重削弱了法律的權威和尊嚴。

法律賦予行政機關法律解釋權的目的是規范行政機關自由裁量權的行使，減少規范性文件的相互沖突，使下級機關可以靈活的適用法律條文，從而達到法治的目的，但當前存在的行政解釋主體過多的問題顯然違背了這一立法初衷。

1.2缺乏完善的行政解釋程序

1我國當前行政解釋中存在的主要問題

1.1行政解釋主體過多

我國當前行政解釋主體主要有以下幾種:國務院、國務院主管部門、國務院直屬機構、國務院某個辦事機構、省級人民政府主管部門、省會市人民政府、省會市人民政府主管部門。

如此之多的行政解釋主體產生了兩方面的問題：①超越法律規定的行政解釋主體的范圍。在我國法律實踐中存在的這些行政解釋主體實際上遠遠超出了《全國人大常委會關于加強法律解釋工作的決議》、《行政法規制定程序條例》及《規章制定程序條例》規定的范圍。法律解釋的主體應該由法律或立法機關授權，而實際上存在的這些行政解釋主體很多卻是法律解釋主體再授權的結果，這就違背了法律的本意，超出了法律的界限。②現實中幾乎每一部法律的出臺都必然伴隨制定實施細則、實施辦法，并由下級機關再制定實施細則的實施辦法，但法律對于不同行政解釋的效力并沒有明確的規定，這就造成了法制文件的混亂，行政解釋沖突嚴重，嚴重削弱了法律的權威和尊嚴。

法律賦予行政機關法律解釋權的目的是規范行政機關自由裁量權的行使，減少規范性文件的相互沖突，使下級機關可以靈活的適用法律條文，從而達到法治的目的，但當前存在的行政解釋主體過多的問題顯然違背了這一立法初衷。

1.2缺乏完善的行政解釋程序

樊改改為自己企業申請“鳳翔改改”名稱登記的努力最終失敗了，他之所以輸掉這場官司，在我看來，主要原因是被告擁有“難以規制的行政解釋權”。從寶雞市工商行政管理局的復議決定書和鳳翔縣與寶雞市兩級法院的判決都不難看出，正是被告工商局擁有了對《企業名稱登記管理規定》第9條的“寬泛”的行政解釋權，才將原告的申請認定為“有損于國家、社會公共利益”、“可能對公眾造成欺騙或者誤解”。換句話說，原告申請“改改”名稱是否真的有損于公共利益，是否真的會對公眾造成誤解呢？只有工商局擁有解釋權，而法院通常又會“尊重”被告行政機關的這種解釋，作為普通公民的原告面對這樣的解釋實在是無能為力？事實證明，已經有無數原告就是由于被告的對法律法規的“自行解釋”得到法院的支持而輸掉官司，這恰恰是行政訴訟案件的特點。

如何規制日益泛濫的“行政解釋權”呢？方法似乎很多。比如，可以要求立法者盡最大努力細化法律，使執法者完全“照章辦事”，不留給他任何的自由裁量權；再比如，還可以考慮讓法院掙脫行政解釋的羈絆，在個案中尋求立法者的支持，探詢立法原意并按照立法原意裁判。但是，無論上述哪種辦法，都不可能很徹底、有效地規制行政機關對法律法規的解釋權。因為立法永遠也不可能明確到無需解釋的地步，也不可能預見未來發生的所有問題。只要法律中有“公共利益”“社會道德風尚”等不確定法律概念存在，那么就必須容忍執法者的隨意解釋和立法者不合時宜的解釋。所以本案中兩級工商行政管理機關與國家商標局在“改改”一詞是否有損社會主義道德風尚問題上形成了不同的解釋?；鶎訄谭C關認為“改改”二字作為企業字號有損于鳳翔人形象，是對鳳翔人人格的貶低，損害了鳳翔人人格尊嚴?！坝袚p于社會公共利益，可能對公眾造成欺騙和誤解”，所以駁回了樊改改的企業名稱登記申請。而國家商標局對此類規定的解釋卻正好相反。因為《商標法》明確規定，商標不得使用“有害于社會主義道德風尚或者有其他不良影響的”文字，假設“改改”一詞果真象基層工商局認為的那樣有損于“社會公共利益”，有可能對公眾造成欺騙和誤解的話，那么，國家商標局似乎也不應該批準“鳳翔改改”為文字內容的商標。而事情的結果恰恰相反，國家商標局并沒有認為“鳳翔改改”有損于社會道德風尚，批準了樊改改的商標申請。很顯然，不同的行政機關對同一概念有不同的解釋，這是難以避免的。既然立法者不能使法律細化到執法者嚴格執行沒有一絲自由裁量權的程度，那么尋求立法者原意的辦法是否可行呢？由于立法者不可能完全超越他所處的立法環境和立法背景，他所進行的事后解釋就有可能是“過時”的，甚至是帶有偏見的，加之幾乎每一個法律條文和概念都存在解釋的余地，所以司法者在個案中探詢立法原意的努力往往會落空。

如果司法者超越立法與執法者，不再依賴立法者，也不再尊重行政解釋，那么，會不會出現司法枉斷的可能呢？當然不排除這種可能。但是，如果法院能夠審時度勢，超越原被告對法律的解釋，依照一定之規用自己對法律的理解居間裁決，或許可以消除這種可能性。這里的一定之規就是“有利于行政訴訟原告的原則和精神”。論及本案，“改改”一詞是否會對公眾造成誤解，是否會損害國家社會公共利益，不應當由執法者單方面解釋，法院也不能完全聽信被告的解釋，更不能依據被告的解釋貿然作出結論。而應當從企業名稱登記的終極目的出發，本著對社會公眾負責的宗旨，依據獨立于立法者或者執法者的對法律的理解，作出有利于原告的解釋。換言之，任何立法者和執法者都會作出有利于自己的解釋，當這種解釋每每成為決定訴訟結果的決定性因素時，司法者必須警惕這種解釋對原告造成的潛在危害，保證訴訟結果的公平。原告不是法律法規的制定者，也無權對法律法規作出解釋，立法上的不公平決定了法律適用中也不可能完全公平，所以，當行政訴訟原被告雙方對法律的解釋和理解發生沖突時，司法者應當允許原告按照自己的理解解釋法律，應當對原告在適用法律中的規避行為保持適度的寬容，惟有如此，法律的公正才能得以實現。

[內容提要]：

《行政訴訟法》第66條、《行政訴訟法若干問題解釋》第94條規定了具體行政行為訴訟過程中“以停止執行為原則，以不停止執行為例外”的執行原則，并將不停止執行為例外的先予執行的情況局限在訴訟過程中，這樣規定，使那些沒有進入訴訟程序但急需執行的具體行政行為得不到即時有效的執行，有可能會給國家利益、公共利益或他人合法權益造成不可彌補或難以彌補的損失。筆者基于《行政訴訟法》第66條、《解釋》第94條規定的理論基礎，建議建立具體行政行為非訴訟先予執行制度，彌補立法之不足，以使那些沒有進入訴訟程序，但急需即時執行的具體行政行為得到有效及時地執行，以維護國家利益、公共利益或他人合法權益。

[關鍵詞]：具體行政行為非訴訟先予執行制度立法構想

一、行政訴訟法相關解釋關于先予執行制度的現行規定。

關于先予執行制度，《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第48條和94條作了規定。但是，筆者認為48條規定的先予執行制度與94條規定的先予執行制度是有著本質區別的兩種先予執行制度。

關于48條規定的先予執行制度?！督忉尅返?8條第2款規定：“人民法院審理起訴行政機關沒有依法發給撫恤金、社會保險金、最低生活保障費等案件，可以根據原告的申請，依法書面裁定先予執行。”根據法條規定，可見48條規定的先予執行制度是指人民法院在審理行政案件時，在作出裁判執行之前，因原告人難以或無法維持生活，及時裁定負有義務的行政機關先行給付原告人一定款項，并立即付諸執行的措施。①48條規定了人民法院審理起訴行政機關沒有依法發給撫恤金、社會保險金、最低生活保障費等案件，可以根據原告的申請，依法書面裁定先予執行。先予執行是基于救助申請人的生活急需，為了及時而切實地保護當事人合法權益所作的有力措施，必須以具備法定的條件和人民法院認為確有必要為前提。人民法院做出先予執行的裁定應當符合以下條件：一是原告必須向人民法院提出先予執行申請，未提出申請的人民法院不能裁定先予執行。二是法律關系必須明確，不先予執行將嚴重影響申請人的生活。即原告要求被告行政機關履行給付義務基本明確，不需要進一步查證，只是何時給付和給付標準沒有最后明確。嚴重影響申請人的生活，是指如果不馬上采取先予執行措施，申請人的生活將難以或無法維持，為解決申請人生活的急需，才能裁定先予執行。三是原告的訴訟請求必須有給付內容。如，要求發放撫恤金或最低生活保障費等。48條規定的先予執行制度不必以申請人提供擔保為前提。因為，48條規定的幾種需要先予執行的案件，多是由于申請人的生活急需的案件，申請人本來就生活困難，如果要求申請人提供擔保，往往難以做到，反而增加了申請人的困難。如果申請人確實生活困難無力擔保，也應裁定先予執行，不應當把是否提供擔保作為先予執行的條件。當事人對先予執行的裁定不服的，可以申請復議。復議期間不停止裁定的執行。

「內容摘要」為了貫徹實施行政訴訟法，最高人民法院分別于1991和2000年頒布了兩個司法解釋。論文通過比較兩個司法解釋，論述了新司法解釋，在受案范圍、管轄制度、原告資格、證據制度、訴訟時效、判決種類以及執行制度方面對我國行政訴訟制度的發展。深入理解和研究這些最新發展，對實施行政訴訟法、完善我國的行政訴訟制度具有重要意義。

「主題詞」行政訴訟法貫徹意見若干解釋發展完善

為了貫徹《中華人民共和國行政訴訟法》，最高人民法院于1991年實施了《關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見》（以下簡稱《貫徹意見》），《貫徹意見》在貫徹執行行政訴訟法、發揮行政審判的作用方面，起到了十分重要的作用。但隨著行政訴訟實踐的不斷深入，《貫徹意見》的局限性逐漸顯露出來，越來越難以解決司法實踐中出現的新情況、新問題，在這種情況下，最高人民法院及時結合行政審判實踐和行政訴訟法學研究的理論成果，于2000年3月了《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》），該《若干解釋》與以往的《貫徹意見》相比較，它的一個重要特征就在于它對我國的行政訴訟實踐具有很強操作性和適用性。雖然《若干解釋》的頒布實施即刻受到了理論工作者對其不足和缺陷的批評甚或是批判[1]，毋庸置疑，《若干解釋》由于受政治、社會條件的制約其仍存在保守性和不盡人意的地方，但是，《若干解釋》對行政訴訟實踐的貢獻、對行政訴訟理論的推動作用則是不容一筆抹煞的?？梢哉f，《若干解釋》是我國行政訴訟實踐和行政訴訟法學理論研究所取得的階段性成果，我國的行政訴訟制度將在此基礎上繼續發展。《若干解釋》與《貫徹意見》相比較，其對于行政訴訟制度的發展主要表現在以下幾個方面。

一、在受案范圍上-擴大了行政訴訟的受案范圍

受案范圍是行政訴訟中的一個重要問題，受案范圍的大小不僅表明公民、法人或者其他組織對哪些行政行為可以向人民法院提起訴訟，而且也表明人民法院可以對哪些行政行為行使司法審查權?！笆馨阜秶鷺酥局痉嗯c行政權的界限和關系，也反映著公民、法人和其他組織的權利受法律保護的程度。”[2]《若干解釋》與《貫徹意見》相比較，主要是通過以下方式達到擴大受案范圍的目的的。

1.在確定受案范圍的方式上，從由正面肯定到反面排除來確定行政訴訟的受案范圍。通過正面肯定方式來確定受案范圍，其優點是人民法院的受案范圍明確，凡是在肯定范圍之內均屬于人民法院的受案范圍。其缺點是受案范圍狹窄、缺乏擴張性。因為通過正面肯定來確定受案范圍，永遠難以包容紛繁復雜的行政活動，會造成一些行政活動被排除在受案范圍之外。通過反面排除來確定受案范圍，其特點是人民法院不受理的案件明確，除了明確規定不屬于人民法院的受案范圍外，其他案件均屬于法院的受案范圍。其優點是受案范圍廣、具有擴張性。最高人民法院1991年頒布的《貫徹意見》關于受案范圍部分，總共8個條文，其中有6條是從正面確定受案范圍的。第1條從正面界定具體行政行為的概念，隨后又用5個條文規定：對勞動教養、強制性收容審查、計生處罰、行政確權等行為不服的，屬于人民法院受案范圍。最高人民法院2000年頒布的《若干解釋》改變了采用正面肯定方式確定受案范圍，而是采用反面排除的方式確定受案范圍，《若干解釋》關于受案范圍部分，總計5個條文，其中第1條第二款、第2條、第3條、第4條、第5條均是從反面排除來確定受案范圍的。通過確定受案范圍方式的變化達到了擴大受案范圍的目的。

行政訴訟法

最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋

2000年03月10日

(1999年11月24日最高人民法院審判委員會第1088次會議通過)

法釋〔2000〕8號

中華人民共和國最高人民法院公告

摘要：面對專門化、技術化的復雜問題，行政機關往往要通過行政公函進一步解釋、闡述法律見解，行政函釋是屬于內部抽象行政行為的范疇，具有準行政立法性質（通常所說的軟法）。一般來說，作為行政機關闡明約束內部機構及其公務員執法的統一見解，行政函釋僅有內部使用效力，從被解釋的母體法律生效之日起形成行政解釋適用效力，原始立法權、信賴保護、行政自我拘束理論可以分析行政解釋溯及既往的效力，但行政機關適用行政解釋可能間接或直接產生外部影響，也有內部外化的可能。人民法院在審查具體行政決定時，可以附帶認定行政解釋是否合法有效，但審查內容僅涉及行政解釋的法律爭議而非政策爭議。

關鍵詞：行政函釋；信賴保護；法律解釋；效力；溯及力

對于行政法律規范的認識，除了形式意義的行政法源，行政解釋以及多年形成的行政慣例也被視為行政法的一部分。行政機關常常通過行政公函解釋、闡述法律見解，通過答復具體不確定法律適用問題來解釋法律，我們把這種行政公函文件稱之為行政函釋。行政函釋效力如何？是否直接拘束人民法院和行政相對人？如果直接承認其拘束力，則變相承認了行政機關享有原始立法權，直接沖擊行政執法的功能，法律與行政解釋嚴格區分的行政法源理論也就失去了意義。如果沒有拘束力，人民法院在具體個案中可以自行認定，那么行政機關恐怕無法統一實現法律規范適用的目的，當事人就行政函釋的效力與適用產生爭議怎么辦？本文就此進行初步探討。

一、行政函釋法律性質與效力

（一）法律性質界定?！敖忉屖侨魏我巹t適用的一個不可或缺的步驟”。先哲加達默爾曾言:“法律不是擺在那兒供歷史性地理解，而是要通過被解釋變得具體地有效?！盵1]隨著時代進步，新興行政任務促使行政實務需要新的行政行為與組織形式來實現，在科技、環保等專業技術領域，行政法往往落后于社會改革需求，立法機關限于文字和技術局限無法同步提供明確的法律規范，只能依靠各個行政機關具體解釋充實法律內容。理論上，闡明法律含意應該不會發生改變法律內容的情形，但不同行政機關受制于各自有限的專業能力，解釋法律和處理案情的結果可能大相徑庭。為了適應社會快速變遷以及越來越專門化的行政活動，立法機關授權并賦予行政機關法律以新的生命——彈性解釋法律，這樣，統一規范行政執法的行政解釋規則出現了。法律解釋權基本屬于司法機關與法官，但在實踐中也承認行政機關的部分解釋權。[2]面對越來越專門化、技術化的復雜問題以及立法的概括性規定，行政機關往往要結合新型行政領域解釋，行政解釋讓社會大眾了解到行政機關執行與解釋立法的具體過程，進一步增加了行政執法的透明度和可期待性。一般來說，行政函釋只適用于本行政機關內部、下級行政機關及其工作人員?？陀^因素促使行政解釋數量越來越多，行政解釋重要性也越來越強。為此，國務院《黨政機關公文處理工作條例》進行規范，總共列舉決議、決定、命令（令）、公報、公告、通告、意見、通知、通報、報告、請示、批復、議案、函、紀要等十五種公文?，F實生活中行政機關使用的公文形式與名稱更多，不少是十五種公文的變種，如“規定”、“辦法”、“規則”、“答復”與“實施細則”等。除議案、不相隸屬的機關之間的公函和下級對上級的報告、請示與行政解釋無關外，大多是行政函釋。行政函釋文件是內部行政規范性文件，屬于內部抽象行政行為的范疇，具有準行政立法性質，也是通常所說的軟法。行政函釋可能針對法律構成要件或法律效果，也可能針對行政機關認定事實或法律適用，一般來說，行政函釋是解釋性行政規則，依照其行政權限，上級行政機關對下級行政機關，特別是對本級行政關內部工作人員加以約束，規范行政機關內部秩序及運作，制定頒布不直接對外發生效力的一般、抽象行政規則，這種統一解釋性規定經過行政首長簽署并登載于政府公報。行政解釋是連接行政法與行政法適用的橋梁，沒有行政解釋就難有行政法的有效適用，行政法甚至會成為一紙空文[3]。無論行政函釋何時，行政函釋本身并無法律效力可言，其意義均在澄清或闡明執行立法原意，它們附屬于被解釋的母體（也是作為行政執法的原始依據），行政函釋效力從原始立法生效時起就產生并應予以適用。（二）關于外部效力的爭點分析。一般來說，作為行政機關闡明約束內部機構及其公務員執法的統一見解，行政函釋僅有內部使用效力，但行政機關適用行政解釋不可避免地對不特定的人民大眾產生一定的影響，這種行政解釋可能間接或直接產生外部效力。關于行政函釋的外部效力問題，可以用不同的學理來討論。1.信賴保護理論。由于行政解釋是行政機關對法律適用作出的統一解釋，人民群眾自然會對行政解釋產生信賴，行政相對人依據信賴保護原則，有權要求行政機關遵守其的行政解釋，對行政機關先前行政解釋并執行法律具有信賴與期待性，相應地，信賴保護原則可以推出行政函釋具有對外效力。然而，由于行政解釋規范的對象是行政機關及其所屬公務人員，如果需要對違反行政解釋的行政機關主張信賴保護利益，行政相對人信賴基礎還有待于進一步討論。行政相對人信賴基礎并不是行政解釋，而是適用行政解釋所形成的行政慣例和秩序。如果行政機關重新行政解釋或事后變更見解，完成并已確定的行為可能因新行政解釋內容效力溯及適用而被重新評價，違反法治與法的安定性原則可能對行政相對人造成不利后果，顯然不利于保障當事人人權，但此類問題無法解決，我們必須另外建立一套標準來解決行政解釋效力溯及適用的問題。行政機關應當遵守誠實信用原則，行政行為保護人民正當合理的信賴。行政解釋是法律執行者的解釋，當行政機關新行政解釋改變慣例，或新行政解釋變更其原行政解釋，或廢止原行政解釋，都可能使人民信賴的法律秩序發生變化，這種行政解釋的改變屬于國家行政行為改變。雖然我們不能要求國家法律秩序永遠保持不變，但當國家改變法律解釋時，除了有合理理由，還必須考慮人民的信賴利益并給予必要保護，如合理限制行政解釋效力的溯及適用。人民通常信賴國家行為并理性安排其生活，在合法信賴下如何實現國家保護的信賴保護原則？如果國家行政行為會使人民對現存法律關系狀態的信賴落空，在無法預期的情況下負擔新的負擔或喪失獲得利益，即使在考慮追求或維護更重要公益的情況下，人民也不應該承受新的負擔。否則，國家行政機關要承擔賠償或補償責任。特別應指出的是，由于行政解釋的位階較低，其作為信賴基礎的正當性較為薄弱。但是，如果某一行政解釋時間很久，而且行政機關使用形成長期慣例，內容上又沒有明顯抵觸法律本意，此時人民當然能夠主張信賴保護；如果新行政解釋糾正了舊行政解釋的瑕疵，則應具體分析舊行政解釋及其適用形成的慣例違法程度大小，并綜合其他因素來判定當事人信賴利益是否值得保護。一般而言，舊行政解釋實施期間越長，越值得信賴，信賴利益越值得保護?？傊?，我們可以討論行政解釋的內部效力以及溯及力，它們與行政解釋的外部效力有關，但并不必然產生外部效力。2.行政自我拘束理論。經常適用行政解釋會形成行政規律（行政慣例），如果沒有特別的理由，這種行政實務規律要求相同事件相同處理，這就是行政的自我拘束理論，行政解釋可以通過行政慣例與平等原則產生對外效力。如果沒有合理的理由，行政機關就相同事件進行不同處理，行政機關就是違背了行政慣例，也違反了平等原則，這種例外情況下行政解釋不產生對外效力。換句話說，行政相對人主張的理由并不是行政機關個案處置中違反了行政解釋，而是行政機關沒有遵循行政解釋所形成的行政實務（行政慣例），從而違反平等原則。行政自我拘束理論并不能肯定或否定行政函釋的對外效力，只是要求行政機關作出具體行政決定要遵循先例，不能反復無常，因此，行政機關作出具體行政決定時應當遵循行政自我拘束理論，否則，有權機關可以依法審查具體行政決定及其依據行政函釋。3.原始立法權理論。基于憲法和行政組織法規定，行政機關擁有制定規范性文件的固有職權（“原始立法權”），無須借助平等原則或信賴保護原則推理，行政機關能夠直接制定具有對外效力的行政解釋。然而，有權制定發生對外效力的規范性文件和已經制定發生對外效力的規范性文件畢竟是兩回事，現在行政機關的行政函釋面向的行政機關內部，不能直接發生外部效力。根據授權不同，行政機關雖然有職權立法與授權立法之說，但歸根結底，行政機關“立法”（包括硬法與軟法）都是授權立法，行政原始立法權產生的根據何在？如果不經過行政機關適用，行政解釋不能對外直接發生效力。無論行政解釋于何時，本身并無法律效力可言，其效力附屬于被解釋的法律依據，行政函釋應自被解釋的法律生效適用并具有對內效力。一般來說行政函釋原則上不拘束人民法院與社會大眾。即使認為行政解釋可能擴張解釋法律，如果沒有違反法律規定，作為內部行政解釋仍然可以適用，即使新的行政解釋是在舊行政解釋之后，仍然應從被解釋的母體法律生效之日起形成適用效力，同時，新舊行政解釋原則上沒有對外效力。至于依法行政理論和公定力理論適用問題，依法行政理論只是與行政解釋的內部效力以及溯及力有關，內部行政行為的公定力只是適用內部，同樣無法證明行政解釋的外部效力。

二、實務問題分析

摘要：行政機關對法律規范的解釋分為法定解釋和工作解釋。工作解釋或自主解釋性規范不僅制定主體廣泛、數量眾多，而且有著特殊作用，但理論上鮮有總結和概括。本文簡要論述了工作解釋的含義、特點及其作用。

關鍵詞：法定解釋工作解釋

一、行政法上的工作解釋的含義

就我國現行體制而言，法律的漏洞是通過法律解釋來彌補的；固定的成文法在發展的現實生活中的適用，統一的法典到個案中的具體表現往往也是借助于法律解釋來進行的。法律解釋，包括立法解釋、行政解釋、司法解釋和地方解釋。其中，行政主體有解釋權的包括行政解釋和部分地方解釋。例如，國家工商行政管理局在答復深圳市工商局就《中華人民共和國企業法人登記管理案例》1第20條、第22條如何適用時所作的《關于企業注銷登記有關問題的答復》2，就是一個行政解釋。同時，在地方解釋中，有相當一部分解釋也是有權行政機關的規范解釋。例如《武漢市城鎮暫住人口管理規定》3第18條規定：“本規定由市公安局負責解釋。”武漢市公安局根據這一規定，制定了《關于執行（武漢市城鎮暫住人口管理規定）的具體辦法》，這一行政規范性文件就是一種地方解釋。另外，為了統一各個行政主體及其公務員對法律、法規和規章的理解及執行活動，行政主體往往也要以規范性文件的形式進行眾多自行的工作解釋。例如，湖北省人民政府法制辦公室《關于（鄉規民約）能否作為審理行政復議案件依據的答復》4，該答復規定：“行政復議機關審理行政復議案件，不能以《鄉規民約》為依據?！?/p>

行政機關是執法機關，執行法律包括解釋法律。在我國，行政主體對法律規范的解釋主要分為兩大類：有權解釋和工作解釋或稱為法定解釋和自主解釋，根據全國人大常委會1981年6月的《關于加強法律解釋工作的決議》的規定以及我國法律解釋制度的實踐，只有國務院及其主管部門對法律、行政法規和規章的具體應用問題所作的行政解釋以及有規章制定權的地方人民政府及其職能部門對地方性法規、規章的具體應用問題所作的地方解釋，才屬于行政主體的法定解釋。擁有法定解釋權的行政主體在行政系統內級別高但數量較少，而不具有法定解釋權的行政主體不僅數量眾多而且直接處于執法第一線，行政管理的任務繁重、范圍廣泛，管理的事項具體、復雜、多變，而我國許多行政法規范對某些方面的情況卻只作了原則性的規定，或者有些問題雖然規定得較具體但也未必全面。這樣，行政主體就需要根據本地方本部門的實際情況和行政執法的經驗總結，進行相應的工作解釋。通過數量有限的法定解釋和眾多的工作解釋便可以使這些行政法規范的制定原則和目的落到實處，對于彌補行政法規范的漏洞和行政法規范的具體化，有效地實現行政管理的目的和保障公民的合法權益都是十分必要的。

對行政主體的法定解釋性規范，我國學術界是作為行政法的淵源來對待的，而自主解釋性規范不能作為直接的行政法淵源，但可以把通過這些行政性規范所確立的行政慣例和體現的法律原則作為行政法的淵源來看待。5因此，行政主體的工作解釋雖然不是有權解釋，但它不同于學理解釋。自主解釋性行政規范并沒有獨立地設定、變更或消滅相對人的新的權利義務，并不具有獨立的新的法律效果，但是它指明了法律是什么或者表明了在行政主體的眼里法律是什么，規定了行政主體將如何適用相應的行政法規范，統一了各行政主體對行政法規范的實施標準或規則，因而對公民的權利義務具有重要的影響。另外，工作解釋或自主解釋性規范作為行政慣例和法律原則的載體，通過穩定的適用確立了同等對待的行政慣例，據此約束行政機關自身。除非具有正當理由，不得同等情況不同對待。行政機關在具體案件中無正當理由偏離據此確立的行政慣例，構成違反平等原則。