司法解釋與我國行政訴訟制度論文

導語：司法解釋與我國行政訴訟制度論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

「內容摘要」為了貫徹實施行政訴訟法，最高人民法院分別于1991和2000年頒布了兩個司法解釋。論文通過比較兩個司法解釋，論述了新司法解釋，在受案范圍、管轄制度、原告資格、證據制度、訴訟時效、判決種類以及執行制度方面對我國行政訴訟制度的發展。深入理解和研究這些最新發展，對實施行政訴訟法、完善我國的行政訴訟制度具有重要意義。

「主題詞」行政訴訟法貫徹意見若干解釋發展完善

為了貫徹《中華人民共和國行政訴訟法》，最高人民法院于1991年實施了《關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見》（以下簡稱《貫徹意見》），《貫徹意見》在貫徹執行行政訴訟法、發揮行政審判的作用方面，起到了十分重要的作用。但隨著行政訴訟實踐的不斷深入，《貫徹意見》的局限性逐漸顯露出來，越來越難以解決司法實踐中出現的新情況、新問題，在這種情況下，最高人民法院及時結合行政審判實踐和行政訴訟法學研究的理論成果，于2000年3月了《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》），該《若干解釋》與以往的《貫徹意見》相比較，它的一個重要特征就在于它對我國的行政訴訟實踐具有很強操作性和適用性。雖然《若干解釋》的頒布實施即刻受到了理論工作者對其不足和缺陷的批評甚或是批判[1]，毋庸置疑，《若干解釋》由于受政治、社會條件的制約其仍存在保守性和不盡人意的地方，但是，《若干解釋》對行政訴訟實踐的貢獻、對行政訴訟理論的推動作用則是不容一筆抹煞的?？梢哉f，《若干解釋》是我國行政訴訟實踐和行政訴訟法學理論研究所取得的階段性成果，我國的行政訴訟制度將在此基礎上繼續發展?！度舾山忉尅放c《貫徹意見》相比較，其對于行政訴訟制度的發展主要表現在以下幾個方面。

一、在受案范圍上-擴大了行政訴訟的受案范圍

受案范圍是行政訴訟中的一個重要問題，受案范圍的大小不僅表明公民、法人或者其他組織對哪些行政行為可以向人民法院提起訴訟，而且也表明人民法院可以對哪些行政行為行使司法審查權?！笆馨阜秶鷺酥局痉嗯c行政權的界限和關系，也反映著公民、法人和其他組織的權利受法律保護的程度?！盵2]《若干解釋》與《貫徹意見》相比較，主要是通過以下方式達到擴大受案范圍的目的的。

1.在確定受案范圍的方式上，從由正面肯定到反面排除來確定行政訴訟的受案范圍。通過正面肯定方式來確定受案范圍，其優點是人民法院的受案范圍明確，凡是在肯定范圍之內均屬于人民法院的受案范圍。其缺點是受案范圍狹窄、缺乏擴張性。因為通過正面肯定來確定受案范圍，永遠難以包容紛繁復雜的行政活動，會造成一些行政活動被排除在受案范圍之外。通過反面排除來確定受案范圍，其特點是人民法院不受理的案件明確，除了明確規定不屬于人民法院的受案范圍外，其他案件均屬于法院的受案范圍。其優點是受案范圍廣、具有擴張性。最高人民法院1991年頒布的《貫徹意見》關于受案范圍部分，總共8個條文，其中有6條是從正面確定受案范圍的。第1條從正面界定具體行政行為的概念，隨后又用5個條文規定：對勞動教養、強制性收容審查、計生處罰、行政確權等行為不服的，屬于人民法院受案范圍。最高人民法院2000年頒布的《若干解釋》改變了采用正面肯定方式確定受案范圍，而是采用反面排除的方式確定受案范圍，《若干解釋》關于受案范圍部分，總計5個條文，其中第1條第二款、第2條、第3條、第4條、第5條均是從反面排除來確定受案范圍的。通過確定受案范圍方式的變化達到了擴大受案范圍的目的。

2.從可訴的行為標準上，刪除了對具體行政行為的不適當定義，采用行政行為概念。1991年的《貫徹意見》采用的可訴行為標準是具體行政行為，其第1條規定：“具體行政行為是指國家行政機關及其工作人員、法律法規授權的組織，針對特定的公民、法人或者其他組織就特定的具體事項，作出的有關該公民、法人或者其他組織權利義務的單方面行為?！薄敦瀼匾庖姟吩噲D使用這一冗長的概念來界定具體行政行為，以便明確受案范圍。然而，使用這一概念不但其內涵和外延仍不清，而且也把不作為、雙方行為等行為排除在具體行政行為之外。《若干解釋》取消了對具體行政行為的不當定義，采用行政行為標準?！度舾山忉尅返?條規定：“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍?！辈捎眯姓袨闃藴势鋬烖c在于：一是行政行為標準不僅包括了作為，也包括了不作為；不僅包括了單方行為，也包括了雙方行為；不僅包括了法律行為，也包括了非法律行為；行政行為概念具有較強的包容性。二是與國家賠償法規定的賠償標準一致，國家賠償法在確定行政賠償范圍時，使用的概念是與行使行政管理職權有關的行為，也就是說，只要造成侵害的行為與行使國家行政管理職權有關，就屬于國家行政賠償的范圍。三是概括出了可訴行為的實質，即具有國家行政職權的行為，滿足了行政行為內容的發展。隨著國家管理職能的擴大，行政行為方式也將逐步增加，行政行為的內容將會越來越豐富，行政行為的內涵和外延也將隨之發展[3].總之采用行政行為標準確定受案范圍，也從另一方面實現了擴大行政訴訟受案范圍的目的。

二、在管轄上-變通提高了部分行政案件的審級

《行政訴訟法》在確定行政案件的級別管轄上，根據案件的性質和被告的地位確定了中級人民法院管轄的第一審行政案件。該法第14條規定：“中級人民法院管轄下列第一審行政案件：（1）確認發明專利權的案件、海關處理的案件；（2）對國務院各部門或者省、自治區、直轄市人民政府所作出的具體行政行為提起訴訟的案件；（3）本轄區內重大復雜的案件。但對于何謂”重大復雜的案件“，1991年的《貫徹意見》并未做出具體規定。雖然行政訴訟法在第23條規定了移轉管轄，即上級人民法院有權審判下級人民法院管轄的第一審行政案件，下級人民法院對其管轄的第一審行政案件可以報上一級人民法院決定審判，以排除或減少基層人民法院可能受到的各種不法干涉。但是，司法實踐中，幾乎90%以上的一審行政案件都由基層人民法院管轄，《行政訴訟法》在管轄上排除地方政府干涉的立法宗旨得不到有效實現。這一點，在人民法院審理涉及地方人民政府”工作大局“的行政案件時表現得更為明顯，法院承擔的壓力、面臨的尷尬不得不和政府保持一致，維護政府工作的”大局“。而這樣做的結果往往是以犧牲原告的合法權益為代價的。

為了避免類似現象的再度發生，落實《行政訴訟法》在管轄問題上的立法宗旨，《若干解釋》對重大復雜案件作出解釋，其實際結果是提高了部分行政案件的審級?！度舾山忉尅返?條規定：“有下列情形之一的屬于行政訴訟法第14條第三項規定的本轄區內重大、復雜的案件”：

（1）被告為縣級以上人民政府，且基層人民法院不適宜審理的案件；

（2）社會影響重大的共同訴訟案件、集團訴訟案件；

（3）重大涉外案件或涉及香港、澳門特別行政區、臺灣地區的案件；

（4）其他重大復雜案件。

通過上述司法解釋，達到了變通提高行政案件審級的效果。對于排除基層人民法院管轄時可能受到的不法干涉、保證司法公正奠定了制度上的基礎。

三、在訴訟參加人上-降低了原告資格的條件，擴大了原告的范圍

關于行政訴訟的原告，根據《行政訴訟法》第24條第1款的規定，凡是認為行政機關及其工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益而依法向人民法院提起起訴的公民、法人或者其他組織均是原告。但是，上述規定并不能解決實踐中原告資格出現的很多情況。對于原告資格，理論上也將其定位于行政法律關系中的行政相對人[4].至于其他利害關系人，根據《行政訴訟法》第27條的規定可以作為第三人參加訴訟，但是，其是否具有原告資格、能否提起訴訟？實踐中并不明確?！敦瀼匾庖姟烦嗽凇捌鹪V和受理”部分規定治安處罰案件中的被侵害人可以起訴外，在“訴訟參加人”部分幾乎是沒有任何規定?！度舾山忉尅返囊粋€重大發展就在于：對行政訴訟的原告資格在“訴訟參加人”部分作出明確規定。通過這些規定不難看出：它降低了原告資格的條件，擴大了原告的范圍。其主要表現是：

1.明確規定行政行為相關人的原告資格。所謂行政行為相關人是指除了行政相對人之外與行政行為有利害關系的其他公民、法人或者組織。在《行政訴訟法》頒布之初，理論界一般否定行政行為相關人的原告資格，而是傾向于行政行為所直接指向的對象，即行政相對人才有資格提起行政訴訟，例如被行政處罰人、行政許可的被許可人等。而對于雖然受行政行為的影響，但卻不是行政行為所直接指向的公民、法人或其他組織所提起的訴訟，人民法院一般傾向于不受理[5].此外，對于在何種情況下行政行為相關人具有原告資格、可以提起起訴以及行政行為相關人的范圍等問題并不十分明確?！度舾山忉尅返呢暙I之一就是結合行政審判實踐，降低了原告資格的條件，擴大了原告的范圍。對行政行為相關人的原告資格作出一般規定。其基本標準是“與具體行政行為有法律上利害關系的行政相關人，對該行為不服的，可以提起行政訴訟”，具有原告資格。根據《若干解釋》第13條的規定，下列行政行為相關人可以依法提起行政訴訟：

（1）與被訴的具體行政行為涉及相鄰權或公平競爭權的；

（2）與被訴的行政復議決定有法律上的利害關系或者在復議過程中被追加為第三人的；

（3）要求主管行政機關依法追究加害人法律責任的受害人；

（4）與撤銷或者變更具體行政行為有法律上利害關系的。

2.規定了聯營、合資、合作各方的原告資格。聯營企業、中外合資企業或者合作企業的聯營、合資、合作各方，認為聯營、合資、合作企業權益或者自己一方的合法權益受到具體行政行為侵害的，均可以自己的名義提起訴訟。聯營、合資、合作各方具有原告資格。

3.規定了農村土地使用權人的原告資格。農村土地承包人等土地使用權人對行政機關處分其使用的農村集體所有土地的行為不服，可以自己的名義提起訴訟。農村土地使用權人具有原告資格。土地使用權人包括農村土地承包人、使用農村土地的鄉鎮企業以及在農村建房的村民等。

4.規定了非國有企業和其法定代表人的原告資格。非國有企業被行政機關注銷、撤銷、合并、強令兼并、出售、分立或者改變企業隸屬關系的，該企業或者其法定代表人具有原告資格，可以提起訴訟。

5.規定了股份制企業權力機構的原告資格。股份制企業的股東大會、股東代表大會、董事會等認為行政機關作出的具體行政行為侵犯企業經營自主權的，可以以企業的名義起訴。通過確認行政行為相關人等有關公民、組織的起訴資格，對于全面保護公民、法人或者其他組織的合法權益具有十分重要的意義。

四、在行政訴訟證據上-明確了原告的證明責任，強化了被告的舉證責任

1.明確了原告的證明責任。行政訴訟的一個突出特點是被告負舉證責任，若舉證不能，則承擔敗訴的后果。《行政訴訟法》沒有規定原告的舉證責任，最高人民法院1991年《若干意見》也沒有規定原告的舉證責任。立法上的缺陷似乎表明原告可以不承擔任何證明責任，這種不分案件性質，將一切舉證責任讓被告承擔，不但不符合訴訟活動的性質，而且對被告行政機關也不公平，實際上在司法實踐中確實存在某些案件應當由原告舉證的情況。最高人民法院的《若干解釋》對此作了補充，彌補了這一缺陷。根據《若干解釋》第27條的規定，原告對于下列事項承擔舉證責任：

（1）原告有責任證明自己的起訴符合法定條件。原告的起訴是行政訴訟活動啟動的條件，因此，原告有責任提供證據證明自己的起訴符合法定條件。對原告的起訴條件被告若否認，如被告主張原告的起訴超過了法定期限，那么被告則承擔舉證責任。證明起訴符合法定條件，由原告承擔，而不是由被告承擔。

（2）在行政賠償訴訟中，原告證明因受被訴行政行為侵害而造成損失的事實。以便于人民法院確定賠償數額。

（3）其他應由原告承擔舉證責任的事項。當然，原告舉證責任不同與被告的舉證責任，原告的舉證責任實際上是一種初步證明責任，既需要證明自己具備起訴條件。這種初步證明責任與被訴的行政行為之間不具有必然的聯系，與行政機關須提供證據證明行政行為合法否則敗訴的舉證責任不同。

2.強化了被告的舉證責任?！缎姓V訟法》規定了被告的舉證責任和舉證的范圍，該法第23條規定：“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規范性文件?！钡?，《行政訴訟法》并沒有規定被告提供證據的時限和法律后果。為此，最高人民法院1991年《若干意見》對被告舉證的時限和法律后果作出規定。《若干意見》第30條規定：“被告在一審庭審結束前，不提供或者不能提供作出具體行政行為的主要證據和所依據的規范性文件的，人民法院可依法判決撤銷被訴的具體行政行為?！?000年的《若干解釋》又進一步強化了被告的舉證責任，主要表現在三個方面：

（1）被告應于收到起訴狀副本之日起10日內提供作出具體行政行為的證據和依據，否則，視同行政行為沒有證據、依據?！度舾山忉尅穼⒈桓嫣峁┳C據、依據的時間由一審庭審結束前提前到收到起訴狀副本之日起10日內，同時也明確了不履行這種程序性義務的法律后果。其主要目的在于防止被告在一審訴訟過程中違法收集證據。

（2）復議機關在復議過程中收集和補充的證據，不能作為人民法院維持原具體行為的根據。其原因在于行政機關執法的基本程序規則是“先取證，后裁決”。被提請復議的具體行政行為應該在被申請復議之前就有足夠的證據支持，復議機關在復議期間收集和補充的證據，出現在被申請復議的原具體行政行為之后，如允許法院將復議機關收集和補充的證據作為維持原具體行政行為的依據，就違背了“先取證，后裁決”的原則。另外，復議機關在復議過程中為彌補原具體行政行為的不足而收集和補充的證據本身，就恰恰說明原具體行政行為證據的不充分。因此，復議機關在復議過程中收集和補充的證據不能作為證據使用。

（3）被告在二審過程中向法庭提交在一審過程中沒有提交的證據，不能作為二審法院撤消或變更一審裁定的依據。其原因同上所述。

（4）被告及其訴訟人在最初具體行政行為后自行收集的證據、以及被告嚴重違反法定程序收集的證據，不能作為人民法院認定被訴具體行政行為合法的根據。

五、在起訴和受理上-進一步完善了訴訟時效制度

所謂訴訟時效是指公民、法人等權利主體向人民法院請求保護其權利的法定期限，它包括期間的開始、延續和結束幾個過程。關于行政訴訟時效問題，《行政訴訟法》規定了行政訴訟的一般時效和特殊時效，直接起訴的一般時效為三個月，經過復議起訴的一般時效是復議期滿或復議決定送達之日起十五天。特殊時效由單性法律規定。然而，行政訴訟法規定的訴訟時效不能滿足實踐的需要，不能解決所有行政案件的起訴期限問題，例如實踐中存在大量的行政機關做出具體行政行為不告知起訴權利和起訴期限的情況，從而導致公民等相對人逾期向法院起訴?！缎姓V訟法》規定的一般訴訟時效滿足了作為的行政案件的需要，但不能解決不履行法定職責案件的起訴期限問題，因為我國的一部分行政實體法往往沒有規定行政機關履行職責的期限，沒有履行期限的規定，怎樣才算不履行、起訴期限以及從何時開始計算等等都成為亟待解決的問題?！度舾梢庖姟穼Υ俗髁艘欢ǖ难a充和完善，如第35條規定：“行政機關做出具體行政行為時，未告知當事人起訴權或起訴期限，致使當事人逾期向人民法院起訴的，其起訴期限從當事人知道訴權或者起訴期限起計算，但逾期的其間最長不得超過一年?！边@條規定對于指導行政審判，保護相對人訴權方面發揮了很大的作用。但上述規定仍不能解決實踐中遇到的問題，仍有待完善。新的《若干解釋》完成了這一任務，其對訴訟時效制度的完善主要表現在以下三個方面：

1.規定了行政不作為案件的起訴期限。根據《若干解釋》第39條的規定，主要分為三種情況：

（1）法律、法規、規章或者其他規范性文件對行政機關履行職責的期限有明確規定的，超過規定期限不履行職責的，從超過期限之日起，公民等相對人開始享有訴權，可以提起起訴。

（2）法律、法規、規章或者其他規范性文件沒有明確規定行政機關履行職責的期限的，行政機關接到申請之日起60日內不履行的，公民、法人或者其他組織開始享有訴權，可以向人民法院提起訴訟。

（3）公民、法人或者其他組織在緊急情況下請求行政機關履行保護其人身權、財產權的法定職責，行政機關不履行的，公民等相對人可以立即起訴，不受60日期限的約束。

2.規定了行政機關不告知訴權或起訴期限的訴訟時效?！度舾山忉尅返?1條規定：“行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。復議決定未告知公民、法人或者其他組織訴權或者法定起訴期限的，適用前款的規定?！薄度舾山忉尅放c《貫徹意見》比較，其重大修改表現在兩個方面：一是把最長期限由一年規定為兩年；二是增加了一款新內容，對經過復議程序，行政復議機關作出復議決定不告知訴權或者起訴期限的，同樣適用本條第一款的規定。此兩項改動不但更有利于保護相對人的權益，而且也使我國的行政訴訟時效與民事訴訟時效相統一。

3.規定了當事人不知道具體行政行為內容時的訴訟時效?！度舾山忉尅返?2條規定：“公民、法人或者其他組織不知道行政機關作出的具體行政行為內容的，其起訴期限從知道或者應當知道該具體行政行為內容之日起計算。對涉及不動產的具體行政行為從作出之日起超過20年、其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理。”由于行政行為具有復效性，行政行為不僅影響到相對人的權益，而且還可能影響到其他相關人的權益[6].實踐中，行政機關一般將行政文書送達給直接的相對人，一般不送達給與具體行政行為有利害關系的相關人，因為行政機關不可能完全知道這個行為所影響的除相對人以外的其他相關人。因此，這些相關人不可能知道該具體行政行為的內容，而這些相關人又可以以原告的身份提起行政訴訟。如果不延長這些人的起訴期限，按照普通的起訴期限執行，不但對他們不公平，而且也與我國民法通則規定的民事訴訟的特殊時效不一致。民法通則第137條規定：訴訟時效期間從知道或者應當知道權利被侵害之日起計算。但是，從權利被侵害之日起超過20年的，人民法院不予保護?！度舾山忉尅方鉀Q了以往對公民、法人權利保護的差別待遇：即對民事侵權行為保護的時效長，而對于行政侵權行為保護的時效短。這對于充分保護公民、法人的合法權益，加強制度的協調統一具有重要意義。

[1]具體批評意見請參考張樹義主編《尋求行政訴訟制度的良性發展》、楊解君《行政訴訟法司法解釋的若干欠缺與困惑》，《行政法學研究》2000年第3期。

[2]江必新《正確把握行政訴訟受案范圍》，《人民法院報》2000年4月27日。

[3]最高人民法院行政庭編《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》釋義第5頁，中國城市出版社出版。

[4]胡建淼主編《行政訴訟法教程》第115頁，杭州大學出版社出版。

[5]張樹義主編《尋求行政訴訟制度發展的良性循環》第81頁，中國政法大學出版社出版。

[6]張樹義主編《尋求行政訴訟制度發展的良性循環》第195頁，中國政法大學出版社出版。