農村合作醫療研究管理論文

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摘要：政府在新型農村合作醫療中的主導作用舉足輕重，新型農村合作醫療的成敗得失彰顯著政府履行社會管理和公共管理的職能。政府必須正確把握自己的職能定位，通過履行服務、責任、法治職能，切實保證新型農村合作醫療制度逐步健全完善，最大限度地使廣大農民受益于這項基本醫療保障制度。

關鍵詞：新型農林合作醫療，政府職能，定位

新型農村合作醫療制度是由政府組織、引導、支持農民自愿參加的個人、集體、政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。新型合作醫療的這一概念，凸顯了政府在農村合作醫療中的主導地位。事實上，作為社會保障機制的一部分，合作醫療制度的實施，本身就是政府職能的體現。然而，正處于轉型期的政府，迄今為止，缺位、越位、錯位的職能缺陷現象并不鮮見，醫改不成功背后的政府失靈，更是往往為人所詬病。在實施新型農村合作醫療過程中，處于舉足輕重地位的政府，正確發揮主導作用，積極履行社會管理和公共服務的職能，不僅僅涉及到這一惠及中國2/3人口的公共政策的成敗，更能體現新一屆政府的治理之道。

一、加強組織實施，履行服務職能

從經濟學角度看，新型農村合作醫療制度，作為農村醫療保障制度的組成部分，具有公共產品的特點，它屬于基本的衛生醫療服務。政府的基本職能就是提供公共產品，保持政府的衛生醫療服務供給者、組織者和調控者地位是社會必然要求。目前我國農民組織化程度低，文化素質相對不高，不可能完全自發地加入到合作醫療之中，更不可能自主地組織起來完成這一制度的實施。離開了政府的領導、組織、實施、管理，合作醫療將不復存在。然而，這并不意味著政府可以用行政命令的手段干預一切，一些地方片面追求參保率的做法已經挫傷了農民的積極性，其結果是適得其反。政府只有通過正確的引導、支持、服務手段，才能真正調控新型農村合作醫療制度的健康發展，實現其提供公共產品、服務社會的初衷。

所謂引導，主要是通過宣傳教育和政策制定，將更多的人納入到合作醫療體系之中。首先要解決信任問題，許多地方的農民雖然認為新型農村合作醫療很好，但卻對加入持觀望態度，擔心政策的持久性，擔心投保資金的下落，擔心得不到合理補償等。這就必須通過反復細致的宣傳，樹立農民對新型農村合作醫療的信心，其次要引導農民改變多年形成的固有觀念。長期以家庭保障為主的廣大農村，把患病治療作為自己或家庭的事，理所當然地認為應該由自己來解決，其互助觀念和保險意識仍需進一步幫助樹立。其三，在政策制定上，必須因地而異，因時制宜，充分考慮到廣大農民的實際情況，確保新型農村合作醫療發揮應有的作用。

所謂支持，最主要的是資金的支持，要強化政府的資金支持，將政府對合作醫療的資金注入明確列入各級政府財政預算，并予以制度化、規范化。建立合理的籌資機制是合作醫療建立和發展的基礎，不僅僅需要一時的資金，更重要的是資金的可持續性。這就要求政府在加大投入的同時，積極探索和鼓勵多渠道的合作醫療籌資機制，如集體或企業籌資、社會贊助、商業保險等。除資金外，技術支持也是政府發揮作用的一個重要方面。采取捐贈醫療設備、人員培訓、技術指導、雙向轉診、巡回醫療、合作管理等方式，支持縣與鄉鎮一線醫療機構的建設，為農民提供更好的醫療服務，培養農村醫務人員，提高技術水平。

所謂服務，就是要樹立以人為本的觀念，更多地從農民的衛生醫療需求出發，以最方便的形式、最緩和的態度行使公共衛生管理職能，或者說管理是為了更好的服務。這就要求必須保證農民得到不斷提高的醫療服務態度、質量和水平，增強農民對合作醫療的滿意度，使農村合作醫療的發展產生持續的源動力。

二、維護公平正義，履行責任職能

長期以來，我國的醫療社會保險保障制度一直將占大多數的農民排除在國家社會保障體系之外，城鎮居民享有的就業、醫療、住房、養老等福利均與農民無緣。新型農村合作醫療制度的實施，試圖在醫療保障方面突破這一局面，逐漸將農民納入到與城鎮居民享有同樣的健康權的社會體系之中。但新型農村合作醫療在試行過程中暴露出的一些缺陷，說明了這一制度還有待完善，而市場經濟體制改革的取向，要求政府在此承擔更大責任。

首先是逆向轉移支付與逆向選擇的問題。逆向轉移支付，是指中央和地方的財政補貼，更多地使非貧困人口受益。建立新型農村合作醫療制度的目的，是實現對貧困農民的醫療救助。貧困之中的最貧者，因為不能承擔自己所要繳納的那部分合作醫療費用，而無法得到中央或地方政府給予的補助。在此，有能力參加合作醫療的人口相對于沒有能力參加合作醫療的人口來說，就是非貧困人口，正是從這個意義上講，財政補貼是使非貧困人口受益而出現逆向轉移支付。這就要求政府必須把新型農村合作醫療與社會救濟制度結合起來。逆向選擇，是指高風險比低風險患者更愿意參加醫療保險的現象。一般而言，人們患大病的幾率較低，農民參加合作醫療一段時期后，會有一部分健康者認為沒有得到實惠而不再參保，而參保者往往又是經?；疾〉娜耍嫦蜻x擇由此產生。逆向選擇一旦產生，推廣合作醫療的難度就會增加。這不但影響參保率，還會使醫療經費出現風險，當醫療經費入不敷出時，合作醫療就難以持續發展。解決這一問題，可以通過給不患病者提供其他服務如免費體檢、優先體檢等，或者以戶為單位，全家參保。而這些措施的制定也正是政府對自己責任能力的體現。

其次，必須要建立透明高效、監督到位的運轉機制。新型農村合作醫療制度運行的一個重要原則就是公開透明，保證農民的知情權、參與權和監督權。這一問題的解決，有助于改變農民懷疑觀望的態度，增加農民對政府的信任感，重點是基金管理的公開、公正。要強化審計監督，并建立包括政府、農業、衛生、審計、勞動各部門以及醫院代表、農民代表等參加的合作醫療監督委員會，對合作醫療籌資、組織、管理各環節以及各方主體的行為進行監督、協調，確保合作醫療能夠按照制度規定順利運轉。

再次，新型農村合作醫療并未完全解決醫療資源配置不均衡的問題。新型農村合作醫療的發展要求基層醫療機構有較好的服務能力和服務水平，要求當地的醫療資源能夠滿足農民的基本醫療需求，解決農民醫療的可及性和可得性問題。目前的情況是醫療支出的上漲仍然大大超過農民收入的提高，衛生支出仍然以城市為主，投向農村的部分少，并未解決地區發展不平衡的問題，醫療資源配置仍然是“倒三角”格局。我國農村人口約占全國總人口的70%，農村衛生資源卻僅占30%左右，而70%的國家衛生資源集中在城市，其中2／3又集中在大醫院，這就是醫療資源配置的“倒三角”。有限的農村醫療資源、不斷攀升的醫藥費用和農民低收入的現狀致使很多農民無法獲得基本醫療衛生服務。2003年全國第三次衛生服務調查顯示，農民的兩周患病率在增加，兩周就診率卻在下降，農村37%應就診病人沒有就診，65%應住院病人沒有住院。因此，政府要切實承擔起保護和增進人民健康的責任，運用必要的立法程序，確保對衛生事業的投入適應經濟發展和人民需求的水平，同時，還要充分考慮這種投入的合理分配。在投入總量既定的情況下合理分配公共衛生資源，充分體現公平正義。

三、加快立法建設，履行法治職能

政府為了建立和諧社會和實現社會經濟可持續發展，把解決農民因病致貧或因病返貧問題作為影響社會穩定的重大問題對待，試圖通過重建合作醫療解決這一問題，其決心之大，措施之堅決，有目共睹。但是，由于新型農村合作醫療的實施還沒有被納入法律范疇，其行政措施容易受到宏觀政策變化、領導人變更、地方中心工作調整的影響，隨意性較大。因此，要想提高參合農民的積極性，進一步健全完善新型農村合作醫療制度，應著手總結試點經驗教訓，將新型農村合作醫療的有關政策和成果納入法治范圍。

完善的法律制度是合作醫療制度順利實施以及可持續發展的基礎條件。目前，處于試點階段的新型農村合作醫療制度，尚不具備成熟的立法條件，但試點過程中的各項管理，尤其是資金的籌集、運營、管理以及補償多方面，必須有相應的制度作保證。地方可以出臺一些地方性法規或經政府批準出臺一些具有法律效力的規定和管理辦法。通過各種形式的立法，增強利益相關主體的責任，保護各方權益，避免隨意性，保障制度的正常運行。政府要逐步通過立法形式，明確新型農村合作醫療資金投入主體和各投入主體的投入標準，規范各方的權利和義務。要通過立法形式，明確新型農村合作醫療制度運行、管理、監督和規范機制，進而從法律上為基金安全和有效運行提供保證，體現制度的嚴肅性、權威性和規范性。要通過立法形式，明確新型農村合作醫療制度的性質和地位，應明確新型農村合作醫療制度為一項關系農民健康的社會保障制度，不是單純農民的個人問題，它關系到整個經濟的發展和社會的穩定。

此外，我國現行的以精英主義和城鄉二元分割歧視為特點的立法程序，不可能全面反映農民的利益。在立法過程中，處于弱勢地位的農民的利益如何通過新型農村合作醫療制度反映到法律之中，是政府尤其應當重視的一個方面。

總之，只要確定了以消滅因病致貧因病返貧為目標，堅持以人為本，科學發展，將盡可能多的廣大農民納入到新型農村合作醫療體系之中，最大限度地消除農民醫療保障體制中的不和諧因素，讓全體人民共享改革發展的成果，政府在新型農村合作醫療中的職能定位自然走向清晰。

參考文獻：

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