養老金改革研究論文

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[中國經濟改革所遇到的一個嚴重障礙就是缺少有效和可持續的養老金體系，本文利用一般均衡模型分析了中國養老金改革的影響，并比較了支付隱性養老金債務和轉制成本的各種選擇方案。]

中國正逐步邁入老齡化社會，贍養老人的負擔在地區和部門間的分布很不平均。中國經濟改革的一個嚴重障礙就是缺少有效的和可持續的國家養老金體系。世界銀行1997年的報告指出了中國現行養老金體系的兩個主要問題：近期的國有企業養老金負擔和長期的由人口快速老齡化而引起的問題（世界銀行，1997）。今天，這兩個問題由于以下各種原因變得比4年前更為嚴重：經濟增長減緩，許多國企無法支付養老金繳費，導致一些城市的養老基金陷入赤字，從而可能威脅到中央政府和地方政府的財政穩定(勞動和社會保障部的統計顯示中國的企業欠政府380億元人民幣(46億美元)的過期未付養老金繳費。另據報道，中央政府于1999年向25個省級地區撥付了170億元人民幣的資金用于支付養老金資金缺口（1999年，人民日報）。)。改革現行的養老金體系已迫在眉睫。

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許多以往的研究已對中國過去以城市和企業為基礎的現收現付體系進行了分析，并推薦采用以社會統籌、個人帳戶和自愿儲蓄相結合的多支柱體系(有關中國養老金改革，可參閱AhmadandHussain(1991),James(1997和1999),Hussain(1993),周小川(1994),Friedman,James,Kane,andQueisser(1996),王燕(1997),世界銀行(1997)。)，其中一些研究采用精算模型模擬了不同養老金改革方式的影響。我們的研究則借助于一個新近開發的可計算一般均衡（CGE）模型，來估計中國養老金改革以及用不同方式為養老金隱性債務和轉軌成本籌資的影響。我們考察了各種改革方案對養老金體系的可持續性和整體經濟增長的影響。

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本文所研究的問題對中國的財政穩定、公共部門改革和管理以及減少貧困和不平等具有重要的意義。沒有資金積累的養老金債務在（地方和中央）政府直接和隱性的（部分是目前的，部分是未來的）債務中占有顯著份額，如果不對其進行認真的監督和控制，將威脅到中央政府的財政穩定。而養老金體系的改革也與國有部門和金融部門的改革緊密相連。由于養老金體系的改革涉及稅收和其他可能的融資方式，各種改革方案在帶來好處的同時也會帶來一定成本。本研究旨在通過對各種改革方案的定量分析幫助決策機構進行較科學的選擇。

本研究的一個主要貢獻是在遞推動態的框架下將CGE模型與人口增長模型相結合，從而為在一般均衡條件下模擬各種養老金改革方案提供了一個新的靈活的數量分析工具。另外一個貢獻是我們在模型中按所有制區分生產和就業，將勞動力人數及其收入這兩個主要的模型變量區分不同部門、年齡、性別和所有制而編制成4維的數據矩陣。

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中國過去實行著一套以城市和企業為基礎的現收現付的體系，它僅覆蓋國有部門和一些大型集體企業。在1982年后進行的一些試驗的基礎上，正式的改革從1986年國務院第77號文件開始。這一文件鼓勵國有企業在地市水平上實行有限基礎的養老金統籌，個人對養老金的繳費僅針對合同工。1991年的國務院第33號文件要求所有職工個人都要為養老金繳費，并且鼓勵進行個人帳戶的試驗。這一文件還首次提出了建立三層次的養老金體系：即基本養老金，企業提供的補充性養老金和基于個人儲蓄的養老金。

國務院1995年第6號文件提出兩種基本養老方案。地市政府被賦予基于這兩種方案選擇不同改革設計的權利，省政府則負責批準。這導致了一種高度分割的養老體系：省政府、地方政府和行業部門選擇了第一和第二方案的各種組合方式。世界銀行(1997)曾指出這一新體制的一些嚴重問題，并推薦了一個多支柱的養老金體系。該體系包括：小規模的、以再分配和社會保險為目的的現收現付部分(支柱1)，大規模的、強制性完全積累的個人帳戶(支柱2)，以及作為補充的、自愿的、通過商業保險運作的養老金帳戶(支柱3)。在使用精算模型進行了一些模擬后，報告建議在覆蓋面擴大和省級統籌的情況下以9%的工資稅支持支柱1，并可得到24%的替代率(以各省平均工資為基礎)（世界銀行，1997）。不過，該研究較樂觀地假定體系的涵蓋面擴大到50%的鄉鎮企業和其他企業，從而高估了支柱1和支柱2的資金積累。而且，由于精算模型的局限，該研究不能考察以各種稅收為支柱1籌款和支付轉軌成本的影響。

國務院1997年7月份的第26號文件進一步明確了養老金改革的方向：在2000年建立社會統籌和個人帳戶相結合的多層次的養老金體系。養老金將在省級統籌，繳費來自企業（不超過工資總額的20%）和職工個人（其工資的4%并逐漸增至8%）。支柱1將全額由企業所繳納的工資的13%支付，提供平均工資的20%的替代率。個人帳戶，即支柱2將由個人繳費外加7%的企業繳費支付。勞動和社會保障部于1998年成立，其職責是總攬養老金和其他社會保障政策的制訂。這從管理體系上使養老金改革的政策制訂統一起來。此后，國務院和勞動社保部多次發文實施省級統籌，并明確和實施涉及社保體系各方面的法規，比如社會保障繳費的征收。

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但是，中國的養老金體系還是分割的、以地市為基礎的現收現付制外加公共管理的名義上的個人帳戶。這一個混合型體制正處于過渡之中。中國目前的養老金體系存在如下問題：

養老金體系在各級被分割。盡管按照文件，27個省已在1999年中實現了省級基金統籌，但實際上27省中只有5個?。ㄊ校ū本?、上海、天津、重慶和海南）完全實現了統籌或省級統一；在另外17個省以市級統籌所繳費用的1%至2%建立了小規模的省級調劑基金；由于缺乏統籌資金，有5個省未能建立此類基金，因而省級統籌沒有真正建立。據報道，11個行業統籌已解散（1998年9月前存在，參見國務院1998第28號文），并加入到地方的社會統籌中，但所積累的資金是否已轉移到地方統籌則還不清楚。

社會統籌在許多方面都不完善，養老金服務也沒有社會化，亦即養老金的收繳和支出都沒有由不同的部門分別管理。由于實行差額撥繳制，企業向市級統籌上繳“凈”額，以該企業的總繳費減去其退休人員所領取的退休金額。繳費率在各省市之間，有些情況下甚至在企業之間都有很大的差異。

養老金體系覆蓋面窄，且在地區間不平衡。截止到1998年底，基本養老保險體系只覆蓋了國有企業職工的78.4%，集體企業職工的16.2%和其他城市企業職工的5.4%（Hang，1999）。沒有任何針對城市個體戶和個人企業家的養老金計劃。在一些農村地區，有一些由民政部門設計和管理的養老金計劃，但其覆蓋面很小。

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個人帳戶很大程度上是名義性的，即空帳。由于政府一直沒有明確如何支付轉軌成本，過去5年中，這些帳戶上所積累的資金已被用來支付當前退休職工的退休金，這使得個人帳戶變成空賬。

籌資問題嚴峻。因遵繳率低且不斷下降，以及支付轉軌成本的問題未解決，許多地方的養老

金統籌已陷入財務上破產的境地。根據勞動和社會保障部的統計，國有企業拖欠國家380億元逾期未繳的養老金繳費。由于養老金債務沒有支付來源，所以地方政府一直在用支柱2的積累來支付目前退休人員的養老金。即使如此，資金仍舊不足，當出現赤字時，地方的稅收被用來彌補缺口。事實上，地方和中央政府正在挽救有許多已處于破產境地的地方養老金統籌。這種趨勢如得不到遏制，將會威脅中央財政的可持續性。