外國巨災保險體系分析論文

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一、美國巨災政府保險項目的類型及運作評價

(一)聯邦政府保險項目

1968年美國聯邦政府啟動全國洪水保險計劃(NationalFloodInsuranceProgram，NFIP)，該計劃是全國洪水保險法的一部分。從NFIP成立之初，其保險費率框架中就包含兩類財產：按照完全精算費率承保的建筑，以及按貼補的低費率承保的老建筑。精算充足費率適用于居住在百年一遇洪水風險地區以外的居民，以及居住在該地區以內，但是其建筑是在聯邦政府提供了洪水保險費率圖(FIRM)之后，按照洪水風險程度建造或改建的建筑。FIRM出臺之前建造的建筑都適用貼補費率，不能完全反映該建筑的實際風險水平。但是，貼補對于鼓勵當地社區加入NFIP以及對未來洪區建筑實施管理是非常必要的。需要注意的是，NFIP的費率貼補并不是從納稅人處直接給予的貼補，而是以該項目應對災年的巨災準備金為代價實施的貼補，NFIP有權向美國財政部借款以應對災年的巨災索賠(Pasterick，1998)?？梢哉f，NFIP是受美國財政支持的政府保險項目。

盡管NFIP費率有較大貼補，該保險項目的投保率一直很低。NF}P統計數據顯示，在2005年的Katrina颶風災民中，只有約10%的人購買了洪水保險。造成這種狀況有兩個原因，一是公眾還沒有關于洪水保險的意識，二是公眾心理上仍嚴重依賴聯邦災后救濟行為。

(二)州政府保險項目

美國幾個州級的政府保險計劃包括加州地震局、夏威夷颶風減災基金和佛羅里達州居民財產保險公社。

1.加州地震局

美國歷史上損失最嚴重的10次大地震，9次都發生在加州。1985年加州立法機構曾通過了一項法律，要求所有在加州承保1—4戶住宅的屋主保險(HOPolicy)的保險人必須提供地震保險。1989年的LomaPricy地震和1994年的北嶺地震后，加州地震保險市場出現了巨大的供需矛盾，導致市場失靈。為此，加州立法機構在1996年夏通過了法律，允許保險人提供承保責任較小的保單。這種新的保單被稱為“小保單”。1996加州保險局決定成立一個由州政府管理和運營的地震保險公司——加州地震局(CalifoniaEarthquakeAuthority，CEA)。CEA簽發小保單，對于住宅提供地震保險。CEA作為一個私人實體運營，由會員保險公司、地質研究機構和政府官員共同管理。私營保險公司被允許自愿加入CEA，一但加入，就將其承保的所有居民地震保單都轉移給了CEA。

2.夏威夷颶風減災基金

1992年的Iniki颶風導致的保險財產損失達16億美元。這場颶風過后，私營保險市場開始減少其市場份額以期減少未來的颶風承保風險。1993年該州立法機構設立了夏威夷颶風減災基金(HawmiHurricanReliefFund，HHRF)，來解決財產保險市場上屋主保險供給不足的問題。該基金的保險單只承保颶風損失，但作為承保條件要求居民同時向私營保險人投保一個居民保險作為伴隨保單，如屋主保險或住宅保險，而私營保險單不承保颶風損失。HHRF保險單的承保責任只有在國家氣象服務局了颶風警報后才被啟動。HHRF保單承保整個颶風發生期間造成的損失，以及警報發出后72小時之內的風暴損失，而其他時段的損失將由伴隨保單——屋主保單或住宅保單負責。

3.佛羅里達州居民財產保險公社

居民財產保險公社(CitizensPropertyInsuranceCorporation，CPIC)成立于2002年8月，是由原佛羅里達風暴承保協會(FWUA)和佛羅里達居民財產和責任聯合承保協會(FR-PCJUA)合并而成的。

FWUA成立于1970年，目標是使得那些在私營保險市場上不能獲得保險的商業和居民財產在符合條件的情況下能夠購買到颶風、風暴和雹災保險。FWUA由保險公司的代表管理，但是佛州保險局有權利實施監管，并對代管的保險公司申報的費率水平進行否決。

FRPCJUA是1992年安德魯颶風后的產物，它向該州被私營保險人拒保的居民財產提供類似于屋主保單的保障。按照規定，FRPCJUA會員公司對于協會的赤字有義務分攤，以保持該計劃的償付能力。分攤金額基于各會員保險公司在該州居民財產保險市場的保費份額。按照規定，保險公司有權將分攤成本以事后提高費率的方法轉移給其所有的保單持有者，這造成了私人保險市場保單持有者貼補FR-PCJUA保單持有者的事實。

FWUA與FRPCJUA于2002年合并為CPIC后，市場規模約占佛羅里達州財產保險市場的1／3。在2004年連續三場颶風后，CPIC產生的赤字高達5，億美元，使得私營保險公司的攤派負擔加重。而2005年Katrina颶風后，又有了進一步的虧損。

二、美國巨災政府保險項目的特點分析

以下將對美國上述幾個政府保險項目在承保范圍、參與程度、減災要求、運營效率、貼補政策、災后償付能力和對保險業的影響等方面進行具體分析。

(一)承保范圍

如果設立巨災保險項目的目標是實施一個承保范圍較寬泛的損失融資項目，那么FRPCJUA在上述美國政府巨災保險項目中是最好的形式了。FRPCJUA為居民財產保險提供幾種不同的險種，大多數居民投保了ISOHO-3。這個保險單所提供的財產責任保障與大多數私營保險人所提供的大體相同。HO—3提供的保障非常寬泛，包括盜竊和風暴。居民住宅按重置成本承保，而宅內動產則按實際現金價值承保。FRPCJUA要求最低500美元的免賠額，如果保戶選擇更高的免賠額，保險費可以有所降低。

其他政府保險項目存在承保風險單一、承保財產項目較少、不承保間接損失、僅按實際現金價值承保，以及免配額高等不足。

(二)參與程度

本論文所討論的政府保險項目的發展目標各自不同。FRPCJUA、FWUA和HHRF在長期內有保單減持的目標，但是CEA和NFIP作為一種長期解決方案，其長期目標是增加保單持有人的數量。

FWUA、FRPCJUA和HHRF都沒有完全實現其目標。而CEA和NFIP都逐步實現了其增加參保率的目標。CEA自成立以來發展迅速，盡管增長速度在1998年慢下來，但是預計還可以持續增長。NFIP的保單數量仍在增長，一般在巨災多發年份后，人們投保的積極性往往會有所提高。

(三)減災

如果政策制定者的目標是為了鼓勵減災，那么NFIP是最好的項目。

NFIP的承保著眼于社區而非個人，只有居住在符合條件的社區的房屋所有人才能購買洪水保險。社區符合條件的審查以NFIP的一個主要目標為基礎，即是洪區管理，引導土地開發遠離洪泛區。一個社區最初只須向聯邦緊急事務管理署(FEMA)提出申請就可具有資格投保。如果該社區采用了要求的區劃方法和建筑法規，FEMA就授權NFIP按照“常規計劃”向其銷售洪水保險。1994年國家洪水保險改革法規定，對計劃實施減災工程的州和社區提供經濟援助。這一計劃的總目標就是鼓勵社區采取措施，以減少或消除可保建筑的洪水損失長期風險。州或社區可以向FEMA就該計劃提出申請，一旦申請得到批準，FEMA承擔被保財產的搬遷、拆除、升高所產生的費用的75%。

NFIP也鼓勵個人的減損措施。NFIP住宅保單對于財產所有人在洪水到來前為挽救其財產而支出的一些費用承擔最高750美元的賠償。2004年的颶風季節后，有大量的研究表明，重復損失財產正在成為NFIP有限資源的最大浪費者。國會頒布2004年洪水保險改革法，對“嚴重重復損失財產”實施新的管理措施，即一個5年的“引導計劃”。根據該計劃，FEMA被授權在各州和社區對于嚴重重復損失的建筑進行改建或征購。如果財產主拒絕按照規定進行改建或被征購，那么該建筑的洪水保險費率就會增加150%，并且如果再次發生超過1500美元的損失，費率還將增加150%。但費率不得超過精算費率水平。

FEMA通過電視、廣播和出版物等媒體廣告來宣傳NFIP的好處，以及不購買洪水保險可能造成的潛在成本。NFIP每支付3美元的賠償款，就可以節約聯邦政府1美元的災后救濟款。NFIP所實施的洪區管理政策和減災措施，每年可減少洪水損失約10億美元(GAO2005)。

(四)運營效率

衡量保險人的運營效率可以看其開展營銷、核保、保單服務活動時將成本最小化的能力。但由于資料限制，本研究僅就各個項目是否使用人及其傭金率、是否使用服務人及其服務費水平、是否享受免稅待遇等幾方面進行了粗略的比較。

HHRF的運營費用比其他項目都低，因為他不向人支付傭金，服務承保人也只收取一筆固定的費用。人和承保人都愿意提供這些服務，因為HHRF穩定了夏威夷的居民財產保險市場。HHRF的承保風險只有颶風，非颶風引起的小額風暴損失無需賠償，故而不常發生損失理算費用。HHRF的投資收入是免稅的。

(五)貼補

如果公共政策制定者的目標是實施貼補最小化的計劃，那么NFIP是最好的模型。自1981年NFIP重新規劃，在2004年前達到了自給自足。NFIP規定使用充足費率，而且也有條件實施充足費率，因其計劃在全國范圍的實施，令項目的洪水風險在地域上進行了充分分散。如果2004年洪水保險改革法所涉及的有關減少重復損失的規定在未來執行得好，占項目賠款較大比例的重復損失得到降低，那么項目未來的財務狀況可得到一定的改善。假設NFIP能夠償還美國財政部的借款，它也能在聯邦政府不給貼補的情況下運營。CEA設立法律也要求使用精算充足費率，但自1994年加州沒有發生強烈的地震，不能檢驗其費率的精算充足性，如果費率充分，貼補就會減少。而HHRF是貼補最嚴重的項目。

(六)災后償付能力

如果公共政策制定者們的目標是為了創立一個災后仍具償付能力的項目，NFIP是最好的典范。

NFIP受聯邦政府財政支持，有權隨時向美國財政部借款。在上世紀90年代，NFIP有3年遭受了嚴重的損失，不得不向財政部借款，但事后所有借款本息均已還清。2004年襲擊佛羅里達、東部海岸和墨西哥灣其他各州的四場颶風導致NFIP遭受18億美元的損失，NFIP向財政部借款3億美元以支付賠款。2005年Katrina颶風的發生，使得NFIP的財務狀況進一步惡化，為此國會修改了法案，到2008年前，FEMA向財政部借款的權限從15億美元增加到了35億美元。如果NFIP需要資金，美國國會能夠通過必要的融資來保持償付能力。因此NFIP幾乎沒有喪失償付能力的可能。

美國各州保險計劃一般沒有州政府或聯邦政府的支持。州巨災政府項目依靠攤派、再保險、借款來進行損失融資。只有HHRF和CEA在事前建立巨災準備金，允許事后向私營保險公司攤派。佛羅里達州的項目也依靠向私營保險公司攤派以籌資賠款。但因佛羅里達州的私營保險人不能將其大部分的巨災風險轉移給州項目，所以佛羅里達州的私營保險人不僅要對其自己的損失籌資，還要應付攤派引起的損失。佛羅里達項目還依賴佛羅里達巨災基金(FHCF)履行其再保險義務。而FHCF依賴發行債券收入和保險人的攤派來履行其賠付義務。佛羅里達項目，特別是FRPCJUA也依賴發行債券來滿足賠付需要。

(七)對保險業的影響

如果政策制定者的目標是實施一個對保險業有正面影響的項目，那么NFIP是最好的模式。

NFIP出售產品的時候，并不與私營保險人進行競爭。洪水保險因其巨災特性傳統上一直被大多數財產保險列為除外責任。NFIP承擔了洪水損失風險，卻沒有給私營保險人增加攤派負擔，也沒有強制要求其提供保險。FEMA通過WYO計劃鼓勵NFIP與私營保險人的合作。該計劃使得私營保險人能夠參與承保過程，但并不實際承擔風險?？傮w上看，NFIP對于保險業有正面影響。

三、美國巨災政府保險項目局限性分析及對中國建立巨災風險保險體系的啟示

本文的研究發現每個項目都有其特有的優勢，但同時也都具有這樣或那樣的缺點。很難絕對地說哪個保險項目是好的，或是不好的。究竟采取哪種形式，很大程度上取決于決策者的社會和政治價值取向。但是通過對美國主要政府保險項目的分析，無論區域性的或地方的政府保險項目，還是中央或聯邦的政府保險項目，就其目前所暴露出來的缺點和問題看，政府作為直接保險人提供巨災保險并不是很好的方式，而其存在的許多問題反而可以依靠保險市場本身的自然機制來解決。

(一)地方或區域性的政府保險項目的局限性

1.迫于政治壓力，項目所收取的保費不是精算充足費率。這是這類保險項目的先天不足。將費率保持在精算水平之下，會減少人們減災的積極性，長期下去只會增加未來巨災的損失規模。如果州政府保險項目的費率不提高到精算水平，長期看這些項目都很難維持下去(Litan2005)。

2.承保風險過于單一，在地域分布上也過于集中。這是地方或區域性政府保險項目另外一個致命的弱點，因為它不符合保險的基本原則之一，即風險要最大限度地分散。這也導致巨災的時間風險過高，項目往往在巨災發生后沒有足夠的時間去累積準備金就又遭受了另外一次巨災。

3.承保能力有限，使得私營保險人或多或少仍暴露在巨災風險之中。州政府保險項目因其有限的承保能力，幾乎都有私營保險公司承擔攤派義務的規定。

(二)中央政府保險項目存在的局限性

1.費率不充足。據最新統計，NFIP承保的保險單中約有26%享受費率貼補，貼補幅度高達69%(GAO，2005)。

2.參保率低。盡管費率因享受補貼而較低，但NFIP的參保率從創立起一直沒有大幅提升。據最新統計，發生于2004和2005年的巨災情況顯示，NFIP的參保率不到30%。

3.保障范圍有限。根據目前NFIP的承保規則，NFIP的承保范圍存在很大的局限性，導致保障程度有限，一定程度上限制了人們購買洪水保險的意愿。承保范圍局限性主要包括：只承保250000美元以下的損失；對間接損失不保；只按實際現金價值而非重置價值承保；保險限額是基于總損失而不是每次事故損失等。

4.重復損失問題嚴重。2004年的颶風季節后，有研究表明，重復損失財產是NFIP有限資源的最大浪費者。NFIP承保的建筑中被定義為重復損失建筑的占1%，但這些重復損失建筑所導致的索賠卻占NFIP總損失索賠額的25%-30%，且有一半的重復損失集中在3個州(GAO2005)。

5.對參與保險人、人和公估人的管理不夠科學，力度不大，導致出錯率較高。FEMA對每個NFIP項目參與保險公司的運營檢查頻率大約為3年檢查一次，不能令人滿意。

6.承保能力有限。僅Katrina一場颶風所導致的洪災損失，就給NFIP帶來了150億美元的赤字，2005年的災害令NFIP遭遇了自創立35年以來最大的挑戰?！?.強制保險制度因金融機構不配合而缺乏保證貫徹的手段。盡管1973年洪水災害保護法和1994年全國洪水保險改革法規定并加強了洪水保險的強制購買要求，但是邢—MA官方基于全國抵押貸款、洪泛區和保單數量等情況估計，許多貸款機構沒有履行法律規定要求借款人購買洪水保險。而且許多抵押借款人發現，即便在第一年購買了洪水保險，以后也可以輕易地撤?；蜃尡芜^期。

基于以上分析，筆者認為私營保險市場由于種種原因(高費率、承保能力不足、風險分散程度不高等)而出現市場不完整現象，同時政府保險項目也呈現出低效和較高的道德風險，無論是私營保險市場還是政府，都不是解決巨災風險管理問題的單一主體。政府和市場的密切合作才是解決問題的唯一出路，而私營保險公司在這個解決方案中是基礎，是中堅力量。但是私營保險必須與政府部門和其他利害方共同協作，采取綜合手段，促進減災防災，方能實現其中堅力量的作用。這些綜合手段包括，經濟鼓勵、懲罰、稅收優惠、大力貫徹建筑標準、推行土地使用規則等。涉及的利害關系方可能會包括中央政府和地方政府、再保險業、金融機構、房地產業、建筑業以及有關社會成員。

(三)對建立中國巨災保險體系的建議

根據對美國巨災政府保險項目的研究分析，建議建立一種一體化的、多層次的、由私營保險公司主辦的、由政府支持的、可持續發展的中國巨災保險體系。

所謂“一體化”的巨災保險體系，是指建議在全國實施將巨災風險列為承保責任的普通居民和企業綜合財產保險單，目的是實現風險分散最大化。一體化的綜合財產保險單能夠將巨災風險在不同地域上最大限度地進行分散，也可以實現風險在不同險種之間的分散。

所謂“多層次”的巨災保險體系，是指建議災后風險融資結構方面要實現多渠道和分層設置，使巨災風險由不同層次的風險承擔者逐層分攤。風險融資渠道包括保單持有人、私營保險市場、商業再保險市場、意外貸款安排、地方政府和中央政府等。其中保單持有者往往要承擔第一損失，中央政府作為高層超賠再保險人承擔超大巨災造成的高額損失。

所謂“由私營保險公司主辦、由政府支持”的巨災保險體系，是在前述“一體化”和“多層次”的前提條件下，由私營保險公司提供包含巨災風險的普通財產保險單，政府并不提供巨災直接保險產品，而是以高層超賠接受人的身份對經營巨災業務的私營保險公司提供超賠保障。政府支持而不是代替私營保險公司來經營巨災保險。

所謂“可持續發展”的巨災保險體系，是指通過私營保險公司開辦的、政府支持的巨災保險體系的運作，以巨災保險促進防災減災，以防災減災支持巨災保險，從而形成良性循環，持續降低巨災損失的社會成本，實現社會可持續發展。

巨災風險管理體系的建立是一個系統性的工程。這種承保風險一體化的、分層安排的巨災保險體系的建立和實施一定會面臨方方面面的問題。這些可能面臨的問題也恰是本研究所未盡的領域，需要未來繼續深入的研究。這些問題可能包括但不限于以下幾方面：加強對自然災害的評估和預測的研究，科學合理地厘定巨災保險費率；有關巨災保險的法律環境的完善；農作物保險的巨災保險問題；如何調整巨災保險中政府的作用與傳統的政府災后救濟的關系；對低收入群體的巨災保險政策等。

[摘要]巨災風險，一般包括地震、洪水和颶風等重大自然災害，因其存在逆向選擇、風險過于集中、預期損失難以估測等特點，在保險理論上往往被視為不可保風險，因而出現市場失靈。美國聯邦和各州政府通過實施類別齊全的巨災政府保險項目，一定程度上解決了私營保險市場上巨災保險可供性和可負擔性的問題。借鑒美國的經驗，我國應建立承保風險一體化的、風險融資渠道多層次的、由私營保險公司主辦的、由政府大力支持的、可持續發展的巨

[關鍵詞]巨災風險，美國政府保險項目，巨災保險體系