污染物總量控制環境保險制度運用

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污染物總量控制是近些年國際上使用較為普遍的環境管理措施，通過調整經濟結構、轉變發展方式，限制和削減污染物排放總量達到改善流域和區域環境質量的目的，在解決區域性水污染、大氣污染等環境問題方面發揮了積極重要的作用。然而，除了加大總量控制力度，合理規避政府或者企業所面臨的污染物排放壓力和風險也顯得尤為重要，環境保險的介入不失為加強污染物總量控制的有益嘗試。

1污染物總量控制現狀及存在的問題

1.1污染物總量控制現狀

污染物總量控制又稱污染物排放總量控制，是指在一定時間內綜合經濟、技術和社會等條件，采取通過向環境排放污染物的污染源規定污染物允許排放量形式，將一定空間范圍內污染源產生的污染物量控制在環境質量容許限度內而實行的一種污染控制方法[1]。周生賢[2]部長在主要污染物總量減排核查核算視頻會議上的講話中指出，污染減排之所以有今天的成績，主要得益于工程減排、結構減排和管理減排3大措施發揮顯著效益?！笆晃濉币詠恚珖盼劭偭看蠓陆?，結構調整初見成效，減排能力顯著增強，環境質量有所改善，但我們也要充分認識到污染減排的長期性復雜性和艱巨性?！笆濉逼陂g，隨著工業化、城市化的加速發展和新增排放量持續增加，我國環境問題將變得更為復雜，環境形勢依然嚴峻。張力軍[3]也在2010年上半年減排核查核算視頻會議上指出，當前，經濟進入恢復性增長期，各地加快經濟發展熱情高漲，但發展方式粗放、經濟結構偏重的問題仍比較突出，減排工作面臨著諸多困難和挑戰。

1.2污染物總量控制管理實踐中存在的問題

1.2.1監督和責任機制不健全的問題目前的總量控制制度是根據國民經濟和社會發展五年計劃制定的，在目標要求上往往強調5年后總量上實現一定削減，而在計劃實施的中期并沒有監督機制。監督機制不健全，往往會使企業或政府部門忽略計劃實施過程中排入環境中的污染物的平均值，從而增加環境事故的發生的頻率[4]。另外，當環境事故發生時，事故責任認定也存在一定的盲目性。汪勁[5]曾經專門作過統計，1998年到2002年間，中國重特大環境污染事故發生了387起，有25起被追究了重大環境污染事故犯罪。2003年到2007年，我國發生重特大環境污染事故90多起，被追究違法犯罪的僅12起。環境污染事故如此多發，能追究責任的卻寥寥無幾。最后這些無法追究責任的環境事故多數還是由政府買單。這應當是環保部門需要防范的問題之一。

1.2.2漸進性環境污染問題陸清國[6]認為，環境污染大都有個污染物積累過程，也即漸進性污染，比如煙塵中的重金屬對土壤的損害，排污造成河流水質逐步惡化，水體功能逐步降低等，要隨著時間的推移才能逐步顯現出來。我國對于漸進性環境污染一直未出臺具體的措施，德國起初也對一直對“漸進性污染引起的損失”環境污染責任不予保險，并將其列為責任免除[7]。但是隨著污染的加劇和治理費用的不斷增加，對漸進性環境污染的污染費用也重視起來了。在我國污染物總量控制的大前提下，企業雖能減少一部分污染物的排放，但是隨著生產規模的擴大、污染物的積聚，環境漸進性污染問題仍然存在。通過目標總量控制還不能達到防止漸進性環境污染問題發生的效果。我國對于企業的漸進性環境污染還沒有一個完善的預防和賠償制度，制度創新是自主創新的保證，是推動總量控制工作的有力杠桿。

2環境保險制度解決前述問題的分析探討

環境責任保險又有“綠色保險”之稱，是以被保險人因污染水、土地或空氣，依法應承擔的賠償責任作為保險對象的保險。我國環境保險的實踐起步較晚，僅有少量的嘗試。2005年底我國發生松花江重大水污染事件，直接推動了環境污染責任保險制度的出臺[8]。事件發生后，國內學者提出了環境污染責任保險的問題。2008年2月18日，國家環保總局和中國保監會聯合的《關于環境污染責任保險的指導意見》，標志著我國環境保險制度的建設已經被啟動。

2.1加強總量監督及環境污染事故的處理

總量監督只依靠政府有關職能機關是不夠的，必須引入相關的配套制度。環境保險制度是一項新型的社會保障制度。保險本身既為總量控制增加了一位監督者，又為萬一發生的污染事故提供了一個有力的處理者。首先，保險合同訂立后，為控制風險，保險法賦予保險人以勘查保險標的的權利，督促保險合同的義務人履行維持保險標的安全狀況如締約時的狀態。環境責任保險人為了降低賠付率，一定會請專業人士對投保人的環境風險或污染物排放總量進行控制和管理?？梢酝ㄟ^等級劃分、費率浮動等措施督促投保人做好預防工作，通過第三方的干涉來幫助政府共同監督，幫助企業做好日常的環境安全管理工作，不定期地對企業進行環境安全培訓，組織專業人員進行環境風險排查，監督企業進行整改[9]。其次，投保了環境污染責任保險，若環境污染事故發生，保險公司會進行勘察，勘察屬實后，再進行理賠，這樣有助于投保方解決環境污染事故，緩解社會矛盾，減輕政府負擔。投保環境保險之后，保險公司將是污染事故的處理者及承擔者之一。保險業通過自身的影響，可以成為推動環境保護的重要力量。

2.2提高應對漸進性環境污染問題的能力

楊輝[10]認為，企業不僅可以為突發性的環境污染買保險，同時也可針對持續性的環境污染進行保險行為。隨著社會、科技和法律等諸多因素對環境責任及其后果所產生的影響，我國有限的環境污染責任保險不能滿足企業轉嫁風險的需求[11]。因此，承保范圍也由突發性的環境損害事故擴展到因漸進性事故所引起的環境損害。但是實施效果卻不盡如人意，往往得不到企業實際行動的支持。環境保險制度的納入是應對該問題的有力手段。而主要發達國家的這項制度已經進入了較為成熟的階段，并成為解決環境損害賠償責任問題的主要方式之一。其相關的實踐及經驗教訓，可為我國的環境保險制度提供借鑒[12]。

3環境保險制度服務總量控制管理方案

3.1通過政策引導及法律強制手段提高投保率

環境保險應有強制性。環境保險之所以“叫好不叫座”，最大的難題是法律法規的欠缺。目前，企業方面對于自己造成的環境污染賠償義務，或者無力支付，或者不自覺、不主動、不愿意支付。企業購買環境污染責任保險的意識遠遠不夠。因此，環境保險的購買須帶有強制性，尤其是對重污染、高風險企業應推行強制性保險制度。北京大學中國保險與社會保障研究中心劉新立[13]認為，強制責任保險可以通過設定一定的承保條件以及費率調節等手段來“強制性”地提高企業的安全水平以及影響企業的安全投入。只有對重污染、高風險企業推行強制性保險制度，才能有效發揮保險機制的社會管理功能，才能做到環境風險共擔，扭轉污染事故產生的巨額費用都由政府承擔的局面。同時，新政策的推行還需要政策的引導和政府的推動。環境保險費用可以采取由國家和企業兩者共同負擔的方式[14]。通過成立公共保險保障基金，為符合相關要求的企業承擔部分保費。公共保險保障基金，一方面可以由稅收部門代為征收，另一方面，可來自其他組織機構的自愿補助。同時，享受社會公共保險保障基金扶持的企業需符合以下2個條件：①企業在正常經營情況下，按時并自覺繳納相應的稅收；②企業購買環境保險前須通過第三方的環境風險評估，并以此風險評估為依據，分級享受公共保險保障基金。另外，對承擔高額保險費的企業，可以對其進行補貼、出臺減免稅收等政策來扶持。

3.2建立健全環境污染評估認定制度

目前，我國的總量控制指標配套制度主要包括環境影響評價制度、排污許可證管理制度、總量收費制度、總量控制指標轉讓制度[15]。在未來的總量控制指標配套中，環境污染評估認定制度的健全和納入迫在眉睫。環境污染的評估認定直接影響了保險賠付雙方的權益。健全的污染評估認定制度有利于污染者負擔原則的有效落實。2011年5月30日環境保護部公開了《關于開展環境污染損害鑒定評估工作的若干意見》，我國將重點開展案例研究和試點工作，在國家和試點地區初步形成環境污染損害鑒定評估工作能力。環境污染評估認定制度應最終達到科學化、定量化，才能使投保及承保雙方的權責明確，使環境保險打開一個新的局面。

3.3提高投保及賠付雙方的公平性

在法律有保障、評估制度健全的前提下，投保及賠付雙方的公平性也非常重要，即建立一個比較完善的保險公司賠償環境損失的量化標準。公平性體現了環境保險本身安全激勵的目的。公平性的分析可用洛倫茲曲線來判別，美國統計學家洛倫茨(MoLorenz)在1907年創立了洛倫茨曲線(LorenzCurve)，又稱實際分配曲線，當時是用來分析收入或財產分配公平程度的曲線[16]。在使用洛倫茲曲線的過程中，可以將企業達到賠付標準時保險公司賠付的費用和企業投保所花費的費用作為變量，旨在反映保險公司賠付費用是否符合不同程度環境污染水平群體的特征，是否具有公平性。以企業投保費用累積百分比為橫坐標，以保險公司所賠付的費用累計百分比為縱坐標，繪制出某企業按投保費用的保險公司賠付費用支出洛倫茨曲線。通過對洛倫茨曲線彎曲程度的判別來厘定保險公司所賠付費用的公平性情況，并作出調整。在環境保險費率合理、環境保險受益公平的前提下，企業的投保積極性必然會大大提高，各方面將進入一個良性循環。環境保險的推行將結束“叫好不叫座”的局面，企業、政府和環境都將是受益者。