森林保險財政補貼方式探討

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摘要：森林保險是處理林業非系統性風險的重要機制，目前我國森林保險尚未形成多種財政補貼形式，缺乏有力的政策支持。針對現有財政補貼方式的困境，提出建立森林保險特別賠償基金、健全森林保險補貼激勵制度等優化財政補貼方式的初步設想，以期促進森林保險的可持續發展。

關鍵詞：森林保險；補貼激勵機制；可持續發展

林業是露天作業的行業，容易遭受各種自然風險；林業生產經營周期長，容易遭受各市場和政策風險。森林經營的高風險性使得森林保險已經成為分散和管理林業風險的重要手段，在林業增強抵御風險能力、改善發展環境、穩定生產以及增加林農收入等方面具有不可替代的基礎保障作用[1]。理論研究基本一致認為：林業產業的正外部性，直接決定了森林保險的準公共產品性質。通過發展政策性的森林保險，可有效地補貼林農，起到對林農的支持和保障作用，同時也補貼了環境和生態，實現人與自然的和諧發展[2]。而從實踐來看，目前已經實施了森林保險的國家（如瑞典、芬蘭、日本、美國等）都對本國森林保險提供了財政補貼支持[3]。因此，政府的財政支持是森林保險發展的內在需求和重要保證。但是對于中國這樣一個發展中國家來說，簡單地依靠財政補貼支出解決森林保險的全部問題是不現實的，應綜合考慮公共財政的扶持能力和林農的收入水平[1]，優化財政補貼方式，建立利益激勵機制和相關配套制度，提高補貼效率，逐步實現森林保險的可持續發展。

一、現有森林保險補貼方式

我國早在1984年就開始了森林保險的試點工作，但由于采用商業性保險的辦法，其發展緩慢，難以形成規模。2004年至今中國開始新一輪森林保險試驗和發展。啟動了政策性森林保險試點工作，明確政府在保費補貼、保險風險分擔等方面予以支持[2]。在此背景下，政策性森林保險的各項試點工作在全國逐步展開，福建、江西和湖南均開始了森林保險的試點工作。如福建省，森林火災的試點地區商品林保險費率調整為3‰。對投保面積在6.67hm2以上（含6.67hm2）的種植大戶，種植戶個人承擔80%保費，省財政給予20%的保費補貼；對投保面積在6.67hm2以下的一般種植戶，種植戶個人承擔60%保費，政府給予40%保費補貼（省財政承擔30%，市、縣（區）財政承擔10%）；對無發生森林火災的種植戶，在續保時給予保費下浮50%優惠。另外，省級承擔保費的安排風險補償金，并入原有風險補償金，當保費賠付率超過時，人保財險公司與省財政的風險補償金按比例分擔。江西省規定商品林保費和公益林保費分擔比例分別是：商品林按省財政20%，縣財政10%，投保人70%；公益林按省財政30%，縣財政10%，投保人60%。森林火災保險保費由省財政廳按照“按實補貼、一年兩結”的方法，統一和人保財險江西省分公司結算。省財政承諾對參加森林火災保險的投保人，優先考慮其貸款擔保和林業貸款貼息等[4]。2009年中央財政在森林保險保費補貼試點地區（福建、江西和湖南），試點再補貼30%的保費（要求省財政最少補貼25%）。從中國森林保險的實踐看，主要采用的財政補貼方式是對投保人的保費補貼及對保險人免征相關流轉稅，少數省份在賠付率過高時，省財政承擔一部分損失。這些補貼方式確實對中國森林保險的發展起到了促進作用，但不可否認的是，此種補貼方式對提高參保率和保險公司的積極性作用有限，激勵作用不明顯。如已經開展了政策性森林保險試點的福建、江西和湖南三省，財政給予投保人保費補貼的情況下，2008年，福建省、江西省、湖南省三省，森林投保面積分別為全省森林面積的3%、6%、23%[4]。承保面小導致大數法則難以起作用，也就難以分散風險、降低保險成本和改善承保條件，對保險公司經營效益有不利影響，保險公司缺乏積極性長期、穩定開展該項業務，也抑制投保人有效投保需求。也就是說，現在的政策性森林保險的補貼方式并沒有有效地解決森林保險有效需求和有效供給不足這一最為主要的矛盾。

二、現在森林保險補貼方式的不足分析

1.現在森林保險補貼方式有可能加劇森林保險中的逆向選擇和道德風險。古典經濟學在研究問題時，有一個重要假設：市場具有完全信息，因而市場這一看不見的手就會起作用，最優化配置資源。實踐中，森林保險市場存在著嚴重的信息不對稱。森林保險的標的是森林，這一具有生命活力的植物，在廣闊的野外進行生產，災害事故多種多樣；林農居住分散，生產規模小，又是野外作業，使得信息不對稱問題尤為嚴重，加大了監管的難度。因此，低風險者不投保，投保的林農具有高風險之類的逆選擇和道德風險，普遍存在在森林保險中；政策性森林保險，因為保費補貼和流轉稅減免這類財政轉移支付方式，有可能成為事實上的收入轉移支付工具，且風險越高，意味著可能獲得的轉移支付越大[5]，將資金配置于高風險經營項目對投保人而言更有吸引力。此外，由于較高保費補貼收入，同樣的保障水平，成本投入減少，不利于林農進行風險預防以及風險發生后的減災和救助工作。而保險公司也會利用信息不完全進行尋租[6]，保險公司自身經營管理問題，造成森林保險業績偏低，卻被其歸因于多種多樣外在因素影響，使得政府與保險公司之間存在著“道德風險”。此種情況下，政府要想實現政策目標，即通過增加對森林保險的財政補貼，激勵保險公司努力向社會提供森林保險，沒有達到，全社會森林保險數量也就達不到“帕累托最優”。2.通過增加保費補貼刺激森林保險有效需求的作用有限。從美國實踐來看，在給予30%補貼水平的情況下（預期產量保障水平為55%），經過十三年的時間，其投保參與率提高了16%；而政府將補貼水平提高到46.1%后（自1994年開始），投保參與率提高了15%僅用了六年時間[7]。由此可見，適當增加保費補貼比例，確實能夠提高參保率。但是，美國2000年實施了新的農業保障法，再次將保費補貼比例大幅度提高，與實施前相比，雖然實行了部分強制性投保，投保參與率的增速變化不大。由此可見，單純增加保費補貼來提高投保參與率作用有限。石焱（2009）的研究也表明，林戶對森林保險的認識不高，只有參加林權證抵押貸款的林農才投保，而小面積經營的林農通常沒有投保意識，對生態公益林，林農不愿參加保險；影響森林保險購買意愿的主要因素有險種類別、經營面積、林種類別、收入水平等[4]。3.現有補貼方式缺乏可持續性。目前中國開展的森林保險保費補貼試點工作，是在省級財政補貼25%的基礎上，中央財政再補貼30%。地方財政補貼是政策性森林保險補貼的基礎。而中國經濟發展不平衡，導致各地財政能力不同，越是森林保險需求較大的林區，往往財政狀況較差，對森林保險的補貼難以可持續發展。中國目前缺少橫向生態環境補貼，無法利用同級財政之間的橫向補貼促進生態環境保護。

三、優化森林保險財政補貼方式的構想

短期內，中國的財政實力和管理體制很難有大的變動，政府對森林保險的有限支持的模式[8]將會繼續存在。因此，應該強化森林保險補貼機制的建設，充分運用已有條件優化補貼方式，構建科學的森林保險財政補貼體系，爭取最大程度的提升財政補貼效率?；驹O想是：完善相關補貼激勵制度，健全森林保險補貼體系，完善相關配套政策和服務，建立有產權介入的森林保險特別賠償基金，以達到刺激森林保險的有效需求和有效供給，在不增加財政負擔的現有補貼規模下，實現林農少花錢，保險公司又能賺錢這種政府、林農、保險公司三方都愿意參與的新格局，實現森林保險的可持續發展。1.建立森林保險特別賠償基金，刺激森林保險的有效需求。借鑒人壽保險領域已經推出分紅保險（即保單持有者在享有一般的保險功能的同時，還可以參與分享保險公司的可分配盈余），建立森林保險特別賠償基金，從而刺激森林保險的有效需求。其具體設想是：由政府補貼加上林農每年交的保費建立森林保險特別賠償基金。該基金歸參加森林保險的全體林農所有，參加保險的林農通過保險費的支付獲得該基金相應的產權，并按照投入與收益比例對等的原則，獲得風險損失索賠權、分享利潤請求權、剩余索取權、監督權和決策權及對繳納保險費所形成的權益的讓渡權等。保險公司僅為基金的管理機構，在政府的監管下，允許其進行基金投資，保險公司的管理收益由政府補貼來保證。相對于財政直接補貼保費的方式，該方案不僅可以有效解決林農參加森林保險激勵不足的難題，同時還可以有效防范道德風險和逆向選擇問題。因為在這種體制下，參加保險林農個體的最終的投入與最終的收益是比例對等的，使其缺乏從事道德風險和逆向選擇行為的動機，并形成相互監督的動力（見下表）。2.健全政策性森林保險的補貼激勵制度，促進森林保險的有效供給。從我國目前的財政補貼政策來看，對保險公司經營森林保險的補貼方式主要局限于有限的稅收優惠，該補貼方式明顯不足以激勵保險公司提高森林保險供給。因此，應采取以下措施激勵保險公司提高對森林保險的有效供給。一是對保險公司適當補貼其提供政策性森林保險的經營管理費用。按照調動保險公司積極性和充分發揮其自身能動性的原則，從實際出發，對保險公司提供森林保險的實際發生費用，以此為基礎適當補貼經營費用，解決森林保險業務經營成本高的現實問題。但是，森林保險中存在嚴重的信息不對稱，這種補貼易導致資金的低效率，故有必要設計相應的信息顯露機制，揭示森林保險的真實經營管理費用。建議引進招投標制度確定合理的補貼率。由于各保險公司的“報價”事前不公開，投標的保險公司只能根據本公司的經營管理費用情況“要價”（即經營管理費用的補貼率）。政府再根據多家保險公司的管理費用信息，確定合理的補貼率。此方法補貼與保險公司經營管理好壞掛鉤，對保險公司提高森林保險經營水平可起到正向激勵的作用。二是加大對保險公司提供政策性森林保險的稅收優惠。在目前減免森林保險流轉稅、印花稅的基礎上，減免經營森林保險業務的保險公司所得稅，適當解決森林保險賠付率高、利潤低的難題，激勵保險公司開展森林保險業務。三是對森林保險提供再保險補貼。建議在中央建立政策性的再保險公司，負責向開展森林保險的保險人提供超額損失再保險，調動保險公司的經營森林保險的積極性，解除后顧之憂。3.完善森林保險補貼體系，多渠道籌集補貼資金。外國的森林保險扶持政策已形成較完善的體系，主要包括保費補貼、經營管理費補貼、稅收優惠、再保險等一系列措施[3]。對我國完善森林保險補貼體系有較好的借鑒意義，應建立保險費補貼、經營管理費補貼、稅收優惠及再保險支持的多樣化森林保險補貼體系，既補貼保險經營機構，又補貼投保人，全方位支持森林保險。政策性森林保險制度建設中，補貼資金的安排是核心，這是建設森林保險制度的經濟條件。過重的補貼不僅會產生負面的補貼效果，也會增加財政負擔。而從國外森林保險的實踐來看，森林保險中政府有相當大的補貼資金需求，這也是森林保險制度受到訴病的原因之一。而財政實力不足、補貼資金來源渠道的匱乏，已成為制約森林保險發展的主要瓶頸。在短期內財政實力難以大幅度提升的情況下，在科學測算森林保險補貼資金規模的基礎上，可以通過以下幾個途徑為森林保險補貼籌集資金。一是補貼資金由中央和地方共同負擔?？蓮拿磕暾斦杖氲脑隽恐心贸鲆徊糠盅a貼森林保險。近年來，國家財政收入的迅猛增長，為森林保險補貼提供了有力的財力基礎[9]。二是在政府財政支持林業的支出中，削減“政績工程”“形象工程”等低效率支出，適當控制行政經費的增長，將這部分資金用于森林保險補貼。三是改變傳統的財政救災模式，將一部分原先用于災后救濟的資金支出，轉用于補貼森林保險，而保險對于林業風險損失的經濟補償作用是政府的其他投入無法替代的。四是實行不同地區同級財政之間的橫向補貼。森林的正外部性和生態效益已經得到社會各界的一致認可?？赏ㄟ^由生態效益生產地和受益地雙方政府共同組建生態共建基金的方式來實現橫向財政補貼，從中拿出一部分補貼森林保險[10]。4.完善森林保險補貼的配套政策和相關服務。中國國情決定了不可能完全依賴財政補貼發展森林保險，但是沒有財政補貼是萬萬不行的。發展森林保險的關鍵是如何加大政府補貼的力度并提高效率，這種補貼既包括硬補貼，也包括軟補貼。因此，必須完善森林保險補貼的配套政策和相關服務，建議如下：一是加強相關立法工作，將支持森林保險發展的良好經驗以法律形式固定下來，明確政府的責任，尤其是財政在森林保險中作用和支持方式，構建良好的制度環境促進政策性森林保險的發展。二是建立森林保險與林業信貸相結合的制度，把森林保險納入林業金融體系，建議把森林保險與林業信貸聯系起來，投保林農可享受貸款條件和貸款利率適當優惠，以鼓勵林農參加森林保險[11]。同時，為解決林農生產中的資金需求問題，可試行森林保險保單質押制度，使林農獲得保險保障的同時也獲得信用擔保。三是建立林業巨災分攤機制，建議國家保險風險準備金，防范重大災害，形成森林保險風險共擔機制，對于保險公司當年賠付率超過既定限額的部分，按一定比例由風險準備基金予以補貼。中央建立再保險基金，其作用是為開展森林保險的保險人提供超額損失再保險。四是提供相關信息、技術、人才、經營管理等配套服務，推動森林保險發展。

作者:潘家坪 胡 楊 徐玉仙 王永安 單位:南京林業大學經濟管理學院