保險償付能力監管及國際比較研究論文

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[摘要]：本文討論了以償付能力監管為核心的保險監管理論基礎和我國強化保險監管的必要性，通過比較幾個典型國家監管體制的各自特點，提出了我國保險監管走向科學有效的政策建議，以保障我國保險市場的健康有序發展。

[關鍵詞]：保險監管；償付能力；比較研究

20世紀中葉以來，隨著世界范圍內“金融深度化”和“金融自由化”的不斷發展，各國在實踐中不斷強化和優化對本國金融機構和金融市場的監管，以保障金融體系的安全、有效、公平和盈利。作為提供契約型的金融產品和金融服務的重要金融媒介，同時又是以風險作為經營對象、以風險管理作為盈利來源的保險機構，自其誕生之日起就受到各國金融管理當局的嚴格監管。

金融管制的最優社會福利理論認為，市場經濟下金融監管的必要性來源于金融業的自然壟斷、外部效應和不對稱信息。從這三個方向出發對我國保險業進行簡單分析，很容易感到我國加強科學有效的保險監管的迫切性和重要性：（1）完全市場經濟國家中可能導致社會福利損失的一個原因是完全競爭的市場由于規模經濟的作用而逐漸走向自然壟斷，這通常是通過聯合、兼并等手段擴大經濟規模，降低成本，獲得明顯的競爭優勢，從而提高產量并操縱市場價格，使小型的競爭對手退出市場。對我國剛剛開始“發育”的保險市場來說，自然壟斷是由計劃體制下的“人民保險”轉制而來的歷史狀況，保險產品的品種、產量和價格還是由主管部門說了算，有很高的人為的進入壁壘，保險企業是國有經濟的“一奶同胞”，這樣形成了事實上的自然壟斷。（2）保險業具有高負債經營的特點，其所具有的外部效應是十分明顯的，即保險業提供的產品和服務的消費過程中，社會效益小于私人效益，社會風險大于私人風險，也就是說一家保險機構如果倒閉，將只會承擔自身資產范圍內的責任，而不會承擔其所引發的市場振蕩、連鎖倒閉等社會問題的任何責任，這么巨大的外部不經濟使政府監管部門的介入成為必需。我國保險業還存在著法律法規的滯后、各種市場主體尚未確立等現實問題，將使外部不經濟更為凸現。（3）保險產品是一種背后是復雜的數學模型的風險契約，在保險人和投保人之間天然存在著技術方面的信息不對稱，再加上市場欺詐等風險，不對稱信息所產生的逆向選擇和道德危害也是非常明顯的。由此，我們所討論的保險監管是為盡可能保證社會福利的最優，政府所采取的一種制度安排和市場介入。換句話說，就是一個國家的金融管理部門或其保險監管的執行機關，依據法律法規對保險市場和企業進行監督和管理，從而保證保險市場的正常秩序，確保保險人經營的安全和盈利，維護投保人的合法權益。其中，保障出險后保險合同的如期履行是最為核心的問題，因此保險監管部門一般都將監管重點集中在對保險人償付能力的監督方面。

一、保險償付能力監管

保險人的保險償付能力一般是指保險人對所承保的風險在發生超出正常出險概率的賠償和給付數額時的經濟補償能力。由于保險人是通過分析以往長期同類風險的大量、完善和健全的損失或賠付數額資料的前提下，依據一定的數理模型，并假設過去同類責任賠款和給付的經驗與未來狀況大致相同，從而計算出損失概率以確定該保單的純保費。由于風險發生的隨機性、隨著時間推移的事故不確定性以及風險計算的技術誤差，實際發生的損失額與預計的損失概率之間通常有偏差，當前者大于后者，通常稱為出現負偏差時，該保險人就面臨著償付能力問題。

由于保險人的償付能力是保證其履行社會穩定職能的核心能力，一個國家的經濟越發達，其保險業承擔的社會穩定作用就越大，對保險業償付能力的要求就越高，而一旦這個能力與其所承擔的社會責任不相適應，輕則損害被保險人的利益，重則會危害整個保險業的經營秩序，因而必須由國家進行監督管理。國家有關金融管理機構的保險監管主要是通過立法或其它手段對保險企業的償付能力加以監督管理，如包括開業資本金和總準備金在內的償付能力控制、法定最低償付能力額度控制、確保保險企業流動性的保證金控制、定期或不定期的財務稽核控制、違規懲戒控制等。強化對保險償付能力的監管，一方面可以確保被保險人的利益，充分發揮“社會穩定器”的作用，另一方面也可以保證保險企業的風險管理的完善和財務穩定，也是整個保險市場安全運行的客觀要求。

二、保險償付能力監管的國際比較

發達國家對保險償付能力監管的系統的研究和實踐是自20世紀80年代開始的，1993年，越來越多的國家注目于保險業蓬勃發展所導致的稅賦流失、資本的過快流動、危機防范技術的滯后等有害于經濟健康發展的危險信號，此時，OECD保險委員會成立的保險償付能力監管的專家小組，主要通過調查和分析成員國的保險機構維持償付能力的技術，從而來檢查該國保險監管系統的安全性。專家小組通過國際性監管規范的推行、監管機構的建立、預警技術的使用和出現問題時提供恢復的方法，為各國保險監管的工作提供參考性意見。但是，成員國在各自保險業歷史發展的基礎上，逐漸形成了基本適合本國經濟特點的保險監管系統。

1.美國的“各州立法管理，聯邦協調監督”的監管體制

美國保險監管是以保護投保人的利益、確保保險人的償付能力和保險費率的公平合理為目的的。由于美國是一個聯邦制國家，歷史形成了股份有限公司、相互保險公司、個人或合伙制公司等多種保險機構的組織形式，而聯邦政府和各州對保險監管均有分別的立法和實施，1945年國會通過的“麥卡倫。弗格森法案”將保險業的基本管轄權賦予了各州政府，聯邦政府則負責全美保險業的勞資關系和聯邦課稅管理，以及各州保險監管立法的協調，也就是說，聯邦保險局和各州保險局是平行關系，各司其責。一般聯邦保險局只負責洪水保險、農作物保險、犯罪保險等特定業務的監管，而遍布全美的55個州保險局則對幾乎所有的商業保險機構進行監管。為對各州保險監管的行動進行協調并加快統一化的進程，美國成立了全美保險監督官協會（NAIC），成員由各州保險局局長組成，主要職責為討論保險立法和有關問題，并提供樣板法律、條例、保險合同等，供各州保險立法或修正所參考，經過相當長時間的努力，全美盡管有55部保險監管法律，但其內容已無多大的區別。

NAIC倡導的對保險機構監管的一種早期預警信息系統（IRIS），有效地監督了保險機構的財務安全，對全美保險業的繁榮發展作出了重要貢獻。IRIS是對所監管的保險機構的資本金、盈余與前年的比率，以及總保費的傭金占有率等財務比率依據各州統一的年度報告加以計算，篩選出“緊急監視公司”和“目標監督公司”兩種保險機構，NAIC將此類公司名單通知所在州的保險監督官，責令該公司對其有關脫離正常范圍的財務比率追查原因，并限期改正，從而預先防范該公司出現償付能力問題。

美國是世界第一保險大國，其保險監管的法律法規也最為完善，監管措施也最為嚴格，機構的設立和業務的開展均需經過州政府的批準，除了資本、資信等要求比一般金融公司高之外，審批條件已經十分規范，而且對外資保險機構普遍給予國民待遇。以紐約州為例，為實現保險償付能力的監管，州保險法規定人壽保險股份有限公司經營的最低資本金為200萬美元，而且一部分必須托管；規定的年度定期累積責任準備金的指導思想比較保守，因此提存數額較高；美國保險監管還規定了壽險和非壽險的分業經營原則，保險和證券業、銀行業基本隔離的原則，但在母子公司之間可以兼營；保險機構股權投資的總額一般限制在法定資產的40%以內，其它投資范圍依次為聯邦政府債券、州或市政府債券、抵押貸款、企業債券、優先股和普通股。隨著金融全球一體化的進程，美國已經逐漸放寬保險監管的嚴厲程度，如保險產品的不斷創新、保險資金投資范圍的擴大、1999年末國會通過的可允許各種金融媒介相互進入各自的經營領域的法案等，以維持美國保險業的全球競爭力。

2.英國的“單頭直接”的監管體制

由于歷史的積累，英國被公認為全球最發達、最富有競爭力的國際保險和再保險中心之一，1990年全英國的保費收入超過1000億美元，占世界總保費的7.5%.英國頒布的《保險公司法》規定，政府內閣的貿工大臣享有對保險業實行全面監督和管理的權力，而其保險監管的實施機構為貿工部下設的保險局，主要針對保險市場上商業保險公司的監管實施，同時通過立法對勞合社保險市場實行行業自律的管理。

英國以《保險公司法》和《金融服務法》為核心的保險監管法規體系規定了保險局主要監管工作內容為：審批保險業務申請，調查違規經營，保險業高層經營人員的審查，報表審核或現場稽核，必要時依法進行干預經營、撤銷營業許可等。英國還規定了提取風險準備金和法定保證金的制度，保證基金為法定償付能力額度的1/3，另外其對保險經紀活動和保險資金的投資運作均以行業組織的形式進行限制和約束，從而最大限度地維持對被保險人的償付能力。

3.日本的“集中單一，外嚴內松”的監管體制

根據日本《保險業法》的規定，大藏省下屬銀行局保險部是日本保險業的直接監管部門，大藏大臣是最高監督官，大藏省內還設有保險審議會等官方咨詢機構。與歐美保險市場上各國、各種形式的保險機構自由競爭的情況不同，日本是一個集中型的保險市場，只有幾個有深厚官方背景的保險公司形成寡頭，政府又極力保護本國企業優先權，嚴格限制國外保險公司的展業經營。1996年以來，日本頒布了《新保險業法》，建立了具有本國特色的監管體制。

首先，保險部的監管工作重點由市場準入的嚴格審批轉向對保險人償付能力的管理，注重了對投保人利益的保護；其次，對保險機構及其分支全方位進行公開標準和規范的監管，并且推動市場的分化和適度競爭；第三，國內保險業從產壽險的分業經營逐漸允許通過一定方式相互滲透，同時允許相互保險公司向股份制保險公司統一轉制；最后，日本還健全了保險機構從市場退出的機制，允許保險公司破產，政府投入資金僅限于保護投保人的利益。另外，從體現償付能力的保險公司財務指標規定方面，監管當局也大幅度進行了調整，如提高設立保險公司的最低資本限額，從3000萬日元提高到10億日元；設立了投保人保護基金，產險公司基金規模為3000億日元，壽險公司基金規模為2000億日元。

4.韓國的“雙頭監管為主，行業自律為輔”的監管體制

韓國的保險監管機構由財經院和保險監督院共同擔任。財經院的職責為負責建立實施保險監管的法律法規，制定行業發展政策，審批經營保險業務的許可；而保險監督院是于1988年成立的，負責檢查各家保險公司的經營，調查處理保險人和被保險人之間的糾紛，以及管理保險保證基金等；另外韓國還有保險理事會、保險發展學院、壽險協會、非壽險協會等半官方行業組織，為保險監管提供自律和決策實施的支持。

韓國的保險償付能力監管主要包括以下幾項制度：保險產品報告制度（規定了產品報告審批的規范和程序），資產管理制度（規定了安全性、效益性和社會福利性三項原則），保障存款制度（注冊資本的30%必須以現金形式存入保險監督院），準備金制度（規定保險公司必須提取保費準備金、未到期保費準備金、分紅準備金等，每年留存保費總額不能超過凈利潤的5倍），保險保證基金制度（各家保險公司每年須繳納其保費收入的0.1%給保險監督院，作為保證金使用）。

三、對我國保險監管的政策性建議

1.建立我國規范的保險保證金制度

保險保證金制度是事后監管的主要手段之一也是保險行業自身對個別機構發生償付能力危機時進行救助的源泉。我國雖然在《保險法》中規定了保險公司成立后應當按照其注冊資本總額的20%提取保證金，但沒有明確規定如何使用保證基金和如何進行危機救助，而且保證金僅僅有這一來源還嫌不夠廣泛。應有一個專門的行業中立機構來負責運行這個金，來源應擴大為法定繳納保證金、各級政府或企業的捐贈、基金經營收入、行業積累等，保險立法應詳細制定事后監管的責任分擔和操作程序等，盡可能使保險機構的償付能力有一個完整的監管保障，從而在全方位保障投保人或被保險人的利益。

2.完善市場主體，發展保險中介

由于保險業廣泛地存在著信息不對稱的現象，被保險人的信息劣勢使市場狀況與保險償付能力監管的初衷相背離，所以無論從理論上抑或發達國家多年的實踐，均證明了完整的市場體系離不開各類市場主體的完善，因此保險中介必須得到大力發展。保險中介主要有人和經紀人兩種，兩者均是保險合同雙方的媒體，前者站在保險人的角度，作為保險產品的推銷商和售后服務提供者；后者是站在投保人的利益角度，作為保險產品的選擇分析者和消費指導咨詢者。只有兩者共同存在，并在科學的監管下正常發揮市場主體的作用，保險市場才能有序而健康發展。我國的現狀為，只有零星的屬于保險公司的人個體，非但缺少市場獨立性，而且沒有形成規模的公司群體，而經紀人制度的出臺仍在期待之中，盡管經紀人資格考試已經試行了一屆。

3.打破寡頭壟斷，保險公司實施小型化、股份化、多種成分化，鼓勵市場競爭

與銀行業的監管問題一樣，營造合理適度競爭，客觀上需要大量中小型的、非完全國有的保險企業成為市場主力，市場準入稍稍放松，嚴格科學監管，形成依據監管和稽核結果的優勝劣汰機制，在行業或監管當局有能力確保投保人利益的前提下實現市場退出通道的暢通。

4.利用科學有效的風險預警制度，強化監管機構的預防監測能力

以NAIC的IRIS（保險監管信息系統）和RBC（基于風險的資本管理方法）為代表的保險機構償付能力風險預警機制已經在世界各國廣泛運用，并各自進行本國化的改良，目前我國的保險監管還流于主觀性和經驗性。

5.統一并科學化體現償付能力安全性的各項

財務指標包括責任準備金、理賠支付余額、經營安全性評價標準等在內的體現償付能力的各項財務指標應由監管當局組織專業的科學測算，在行業的支持下制定合理的指標體系，既作為預警制度的閾值標準，也成為公認的評價尺度。

6.促成地位獨立、自律性強的行業組織的建立

成功有序的監管離不開行業組織的自律配合，市場有競爭就有部分的妥協和合作，在這里，獨立的、有權威的行業組織將發揮無法替代的作用。行業組織在起到市場主體間聯絡、信息、技術咨詢和共享服務等作用的同時，其最重要的角色是應在某種程度上獨立充當市場秩序的維護者和行業經營行為的仲裁者。監管當局應極力扶植此類半官方的行業組織的出現和成熟，以行業的自律擔負起監管的輔助作用。

總之，以償付能力監管為核心的保險監管是一個國家保險市場健康發展的重要因素，對正在逐步發育成熟的我國保險業來說，只有借鑒發達國家先進的監管體制和科學的監管技術手段，結合我國市場特點，才能逐步形成中國特色的科學、有效、合理、適度的保險監管體制。