都市型農業保險發展問題和建議

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2020年11月29日，中國共產黨北京市第十二屆委員會第十五次全體會議提出，要提升都市型現代農業發展水平。在都市型現代農業的發展進程中，可能因水災、旱災、風雹、冷凍等自然災害以及非洲豬瘟等動物疫病遭受巨大損失。農業保險作為分散農業風險的重要手段，對保障北京都市型現代農業發展具有重要意義?！笆奈濉睍r期，都市農業保險發展將進一步為北京現代農業發展保駕護航。本文將分析北京市農業和都市型農業保險發展現狀，研究其存在的問題，提出相關政策建議。

北京市都市農業發展特點

北京市作為政治、經濟、文化中心，于2003年開始致力于發展都市型現代農業。通過近二十年的發展，北京都市型現代農業的發展取得了較大成效。一是農業產業布局清晰。北京市不斷優化調整農業產業結構與空間布局，效果顯著。從空間布局來看，北京市對種植業、養殖業各劃分了重點生產區域，同時在種植養殖行業內部也進行了產業細分。目前，大興區的蔬菜產量、順義區的生豬出欄數、通州區種業發展各約占全市三分之一。二是農業科技賦能效果顯著。北京擁有得天獨厚的高校、科研院所等資源優勢，北京農業現代化的科技應用水平高。2019年，北京市設施農業實際利用占地12900公頃，播種27068公頃，產值47.1億元。三是農業功能不斷拓展。北京市全面探索農業的功能，不斷發展有機農業、生態農業、旅游農業、文化農業、都市農業、會展農業等。據統計，2019年，北京市農業觀光園有948個，經營總收入達23.2億元；從事鄉村旅游實際經營接待戶有7345戶，高峰期從業人員23720人，接待人次1920.1萬人次，鄉村旅游總收入達14.4億元。

北京市都市型農業保險發展現狀

農業保險種類豐富

2007年，北京市開始發展政策性農業保險，并結合都市型現代農業特點，形成了以“政府推動、政策支持、市場運作、農民自愿”為運作方式的北京農險模式。此后，北京農業保險市場規模不斷擴大。一是承辦農險的保險公司數量逐漸增加。目前，北京農險市場經營農業保險業務的保險公司有：中國人保財險、中華聯合財險、中國太平洋財險、華農財險、安華保險、國壽財險、平安財險。二是北京市政策性農業保險品種不斷擴大。2007年，北京市開辦的政策性農業險種有12種，主要有：小麥、玉米、蘋果、梨、桃、葡萄、露地蔬菜、溫室園藝、西瓜、奶牛、肉雞、豬。2020年，政策性農業保險險種已擴大到36種。其中種植業保險的品種有水稻、豆類、葉類、根莖類蔬菜、茄果類及其他類蔬菜等19個品種，畜牧養殖類有能繁母豬、生豬、種豬、仔豬、肉鴨、漁業、蛋雞、蛋種雞、肉種雞、肉牛等12個品種，農業財產類有溫室、大棚、果樹樹體、密植園樹體、農機綜合等4個品種以及生豬價格指數保險等。

農業保險政策環境良好

北京市良好的政策環境為農險發展提供了有利條件。首先，國家重視農險的發展。2007年至今，每年中央一號文件都提及農業保險的發展問題。近三年的中央一號文件均提出要推進稻谷、小麥、玉米完全成本保險和收入保險試點。其次，北京市政府出臺了一系列政策文件推動農險的發展。2011年，北京市了全國首部政策性農業保險發展的地方性規劃文件《北京市“十二五”時期政策性農業保險發展規劃》。2019年，北京市《北京市鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》，提出要完善農業保險政策體系，建立政府相關部門與農業保險機構數據共享機制，擴大政策性農業保險保障范圍。最后，北京市的財政資金為農業保險保費補貼政策起了重要支撐作用。2019年，北京市財政一般預算收入達5817.10億元，位居全國前列。因此，在國家大政方針指引下和充足的財政資金支持下，農險呈現出補貼品種多，保費補貼比例高的特點。農業保險保障水平位居全國前列近年來，北京市農業保險為農業提供的保障能力不斷提高。據統計，2015—2019年，北京市財產保險公司農業保險保費收入和賠款及給付量逐年增加，保費收入累計34.06億元，賠款及給付28.92億元。其中，2019年，北京市財產保險公司農業保險保費收入8.16億元，賠款及給付7.64億元。北京市農險保障水平位居全國前列。從北京市種植業保險的保障程度來看，主糧作物小麥、玉米、水稻的保險金額分別為600元、600元、700元。目前大多數省份的小麥、玉米、水稻農業保險的保險金額約為400元、400元、650元。從畜牧業養殖保險的保障程度來看，北京市育肥豬保險金額已高達1300元，而大多數省份育肥豬保險金額僅約為800元。

農業保險推進平臺搭建充分

北京市政府建立了較為系統的組織框架來支持農險的發展，成立了由主管副市長任組長，市農委、財政局、銀保監局等有關部門參加的政策性農業保險工作協調小組，搭建了農業保險的相關平臺與機制。一方面，北京市引入科技信息管理手段，率先建立了農險管理信息系統及平臺。農險信息平臺的建立對農業保險的發展意義重大。另一方面，北京市率先建立起了大災風險分散機制，這也是北京農險模式創新性特點之一。其大災風險防范機制是由農民、保險公司、再保險公司和政府四方主體組成的“多方參與、風險共擔、多層分散”的保障體系。

北京市都市型農業保險發展面臨的突出問題

農險產品與都市農業發展新需求匹配度不高

雖然北京市農險產品品種不斷擴大，但是農險產品仍不能隨都市型現代農業風險需求的變化而進行升級創新。一方面，保險產品對高效設施農業、高科技農業等都市型現代農業潛在保險需求探索不足。比如北京市發展了大量的設施農業、溫室大棚等現代化農業產業，其風險正由傳統農業的水災、旱災等自然風險為主轉變為以設施風險、農產品價格風險為主。但是北京市這方面保險產品的開發試點還較少。另一方面，保險產品不能有效解決企業融資難的問題。由于農業設施等資產不能作為貸款抵押物，北京市大多數農業企業依舊面臨著融資難、融資貴的問題。這說明北京市農險產品未能有效拓展其增信功能，對“保險+信貸”“保險+信貸+擔?！钡饶Ｊ降膶嵺`較少。都市農業發展政策與保險政策銜接性較弱在推進北京都市型現代農業發展過程中，國家和地方政府出臺了一系列支持政策，但是政策間的銜接性弱給北京市農險發展帶來了新的問題。例如，2014年，為疏解北京非首都功能，解決北京“大城市病”的問題，國家提出推進京津冀協同發展戰略。2016年，為促進畜牧業協調發展，京津冀三地農業部門簽訂了《京津冀畜牧業協同發展合作框架協議》。為響應政策號召，北京市建立了一大批畜牧業外埠基地，實現了產業疏解和首都市場畜產品安全供應的有機結合。但是，企業面臨在京外的養殖基地不能享受在京同等財政補貼的政策困境。這種困境說明北京市農業支持政策與農業保險政策之間存在著脫節現象。農業保險保障范圍不廣北京市農業保險的范圍隨其承保險種的擴大和保險責任的拓展而不斷擴大。但是，其農險保障范圍的廣度仍不足。首先，農險產品未能為農業產業鏈上下游的風險提供保障。都市型現代農業的風險已不僅僅停留在農產品層面，而是向整個農業產業鏈上下游不斷延伸。例如，目前生豬不僅面臨著非洲豬瘟等動物疫病的疾病風險，還面臨著生豬產業上游的飼養成本高以及下游生豬市場價格波動的風險，但是目前生豬產業鏈上下游的保險產品仍發展不足。其次，農業保險覆蓋率不高。就蔬菜保險行業而言，北京市要求應保盡保，但是由于蔬菜保險金額以及農戶逆向選擇等問題的存在，北京市蔬菜保險承保率處于較低的水平。再次，農業保險產品成本保障程度較低。雖然北京市農業保險金額位居全國前列，但是目前保險金額還停留在保物化成本階段，保障水平尚低，使得投保農戶積極性不高。農業保險費率分區理念不強從農業的生產、政策環境來看，北京市具備了風險區劃、費率分區的條件。2017年，北京市人民政府印發《北京市“十三五”時期都市現代農業發展規劃》，提出推進農業產業結構的調整。目前，在產業結構上，北京市農業的種植業、畜牧業、漁業、林果業均實現了一定的產業細分；在空間布局上，北京市按照平原、山地的特點作出了適宜農作物的空間布局，逐漸形成了以順義區的農副產品生產基地和高新技術區以及通州區的種業產業為核心的發展格局。北京市較早地開展了風險區劃、費率分區的研究。但是，北京市農業保險至今仍是統一費率，費率分區的研究成果尚未落地?？萍假x能農業保險效果不佳北京市都市型現代農業科技水平已全國領先，但是農業科技與農業保險結合情況還不夠。主要體現在：一是農業保險查勘定損難。例如，受非洲豬瘟的影響，為達到一定的防疫要求，養豬基地禁止生豬保險從業人員進入豬廠實地勘察，這給農業保險公司查勘定損造成難題。二是農險相關信息平臺建設不足。雖然北京早年率先在全國建立起了農險信息平臺，但是目前農險市場產品設計普遍存在相關基礎信息平臺建設不足的問題。例如，設計指數類或收入類保險時，需要權威的氣象信息和價格信息，但相關信息積累不夠。

北京市都市農業保險發展的建議

加大農業保險產品創新力度

都市型現代農業的發展為北京市農業保險提供了發展契機。為更好地發揮農業保險服務農業和農業經營主體的能力，農業保險需不斷進行產品創新升級。加快種業保險產品的開發力度。為打好種業翻身仗，種業的發展成為北京農業發展的重中之重。由于在種子研發、繁育等環節面臨較大的風險，因此，保險公司應注重制種保險的產品研發。加大高效設施農業保險的開發力度。北京市大量的設施農業、溫室大棚等面臨著大量風險。將企業知識產權保護納入農業保險的產品設計中，拓展農業保險的新功能，滿足農業經營主體知識產權保護的需求。加強政策間的銜接加強政策間的銜接是充分發揮農業保險政策效應的重要途徑。農業保險的“供需雙冷”決定了政府參與農業保險的必要性，因此，需注重農業保險政策之間以及農業支持政策與農業保險政策之間的銜接度。一方面，要加強國家政策與地方政策的銜接性。針對在京企業在河北、天津的養殖基地不能享受在京同等支持政策的問題，可以在深入實施京津冀協同發展的國家戰略方針基礎上，改進地方政策對外埠基地的扶持策略。另一方面，要加強農業政策與農業保險政策間的銜接度。農業政策的貫徹實施通常會對農業保險政策的實施產生一定影響，建議農業保險政策要及時與農業政策做好銜接。例如，在給予北京外埠基地資金扶持政策后，要及時調整外埠基地享受政策性農業保險的政策，建議以農業保險主體為中心解決保險標的跨區域問題。

擴大農業保險保障范圍

北京市應加大農業保險的保障范圍。一是應從保產品擴大到保產業。農業企業一體化、規模化的發展以及農業產業鏈上下游風險的增大對農業保險風險保障范圍提出了更高要求，這也是北京市農業保險新的增長點。二是應從保成本擴大到保收入。2018年的中央一號文件提出要開展稻谷、小麥、玉米三大糧食作物完全成本保險和收入保險試點。這說明，農業保險從保成本到保收入的轉變符合國家政策的方向，是北京市農業保險重要發展方向之一。三是應繼續擴大農業保險覆蓋率。尤其是北京市瓜果蔬菜類保險的覆蓋率，這需要保險公司做好產品升級、政府做好財政補貼的優化和農戶加強保險意識三方主體的共同努力。

貫徹農業保險費率分區理念

由于農業生產面臨風險環境的差異和生產力水平的不同，不同區域農作物損失情況也不同。因此，要根據不同區域風險程度在各區域實施不同的費率水平。一方面，依據經濟理論中的風險分散理論和等價交換原則，以及自然理論中的農業地域分異規律和農業氣象學理論，在清晰的產業布局基礎上，做好風險區域的劃分。另一方面，北京市應在現有的關于風險區劃和費率分區下，加強貫徹農業保險各方主體的保險費率分區的理念，使北京市農業保險向著更加科學合理的方向發展，走出一條費率分區之路。

提高農業保險科技應用水平

在“互聯網+、大數據、云計算、物聯網”的背景下，都市型現代農業與科技聯系得愈加緊密，同時新一輪的科技變革也為農業保險提供了新的機遇。科技可應用于農業保險的產品設計、銷售以及農作物的查勘定損等環節中，提高農業保險的服務效率。建議將農業保險與科技更好地融合，提高農險科技應用水平，更好地發揮出科技賦能作用。農業保險公司可以利用3S（RS、GIS、GPS）技術進行農作物精準定位和播種面積測量來更好監測農作物實況；也可以依托“大數據”平臺，加快建立農業保險基礎信息平臺。

作者：鄧曉玲 田耿勝