社會保障預算構想管理論文

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一、建立社會保障預算的理論依據

（一）從社會保障的屬性看，它是一種應由政府承辦的社會事務。

市埸經濟是一種市場機制在資源配置中起基礎作用的經濟模式，生產要素的流動和資產存量的重組能最大限度地促進資源配置效率的提高，然而在市場經濟條件下，收入分配不平等現象也會明顯存在。由于市場經濟中的收入分配機制并不完全取決于生產要素的影響（如市場的不完全競爭），因而貧富差距的過于懸殊，會違背人道主義等社會公平原則，也不利于總體經濟資源的優化配置，這就要求由政府承擔起協調收入分配的責任。針對收入分配的不平等，政府可以在分配起點、分配過程、分配結果進行干預，征收個人所行稅和提供社會保障便是針對分配結果進行干預的政策手段，以限制高收入，增加低收入，調節低收入，調節收入分配的不平等。

社會保障就其本質而言，應當是一種由政府承辦的社會事務。比如養老社會保險。有人發現，如果將經濟周斯與生命周期結合起來，即利用勞動者生命周期中有收入的階段——青年和中年時期，是解決勞動者養老問題的好辦法。而這種結合只能依靠政府才能實現。又如失業社會保險?，F代經濟學理論認為，任何國家一定程度上失業是無法避免的，但是失業率絕不能超過某種程度，否則就有可能危及社會穩定。為此，政府就必須建立失業保險制度，以保證失業者生活安定。再如，社會救濟是針對處于或低于“最低收入水平線”即貧困線的社會成員提供資助，對于貧困線下居民的生活救濟，依靠政府比依靠慈善組織可以在更大范圍內實施，在力度上也要強得多。

（二）從社會保障基金性質看，它是一種應被納入預算管理的財政資金。

社會保障基金就其性質而言應當是一種財政資金。從支出看，既然社會保障屬于為全體國民所共享的公共物品，那么，社會保障支出無疑是一種財政性支出，現代財政學通常將財政支出按其經濟性質劃分成購買性支出和轉移性支出兩大類，其中轉移支出主要包括社會保障支出、捐贈支出和債務利息支出。在許多國家，社會保障支出已超過其他各項支出成為最大的財政支出項目。從收入看，社會保障籌資方式法制化已成為一股世界性的潮流。社會保障籌資可以收費，也可以征稅，相比較而言，征稅優越于收費，因為稅收的強制性、固定性特征，能保證社會保障基金的穩定增長。在一些發達國家，社會保險稅已成為第一或第二大稅種。不僅如此，社會保障基金中還有相當一部人直接來源于政府經常預算的撥款，尤其是用于社會救濟和社會福利的支出，主要依賴于財政。因為社會救濟和社會福利支出的共同性質是當時社會成員面臨基本生活困難時政府所提供的補助，而這種補助的理論依據在于：保障每一個社會成員最基本生存需要是政府財政義不容辭的責任。

既然社會保障基金是一種財政資金，那就現所當然要被納入預算管理范圍之內。社會保障預算的建立，至少有以下好處：一是便于將各項與社會保障事務有關的基金統籌安排，便于政府從整體上規劃社會保障事業；二是便于在社會保障基金營運中引入約束機制，克服管理分散、政出多門的弊端，防止擠占、挪用基金等現象的再度發生；三是有利于按照統一的政策合理安排社會保障基金投資，實現基金的保值增值；四是節省管理成本，防止社會保障基金的流失。

二、我國社會保障預算的框架體系

（一）主要收入項目。

1、社會保險稅收入。

我國社會保險稅的納稅業務人應為各級行政機關、各類企事業單位以及所屬公務員、雇員、職工；考慮到我國農村經濟發展差異過大，加上稅收征收管理上的難度，可暫不把純粹的農業勞動者包括在內（國營農埸工人除外）。社會保險稅應以法人納稅義務人的工資支出總額或自然人納稅義務人的實際收入額為課稅對象；稅目的確定應與現行社會統籌范圍和社會保障支出項目相銜接，目前可暫設養老保險、失業保險和醫療保險3個稅目。本著易于操作、簡便適用的原則，社會保險稅宜采用分項比例稅率，即按3個稅目分別確定不同的稅率。由于社會保險稅稅基寬厚，涉及面廣，因而宜由稅務部門遵循屬地原則，統一征收，具體由行政企事務單位代扣代繳。

2、經常預算補助收入。

從世界各國的情況看，社會保險支出，主要依靠社會保險稅收入，而社會救濟、福利支出的資金來源則由經常預算撥付。由于市場機制下收入的不均衡，政府有必要利用稅收手段削減部分人的過高收入，而且這種稅收調節是全方位立體式的，即在人們取得收入的階段開征超額累進的個人所得稅，在支配收入階段征收高稅率的消費支出稅，在轉移收入階段征收帶有沒收性質的遺產稅與贈與稅。社會保險是一種水平的收入再分配，即通過政府使健康者、有收入的中青年、就業者向患病者、無收入的老年人、失業者提拱補助。當然在必要時，財政也可以對社會保險提供一定的資助，但不是主要的資金來源。

我國目前受經濟發展水平、經濟效益、收入分配體制等等多種因素的制約，經常預算支出中社會保障支出的規模并不大。隨著個人所得稅征管的強化、遺產和贈與稅的開征，對社會保障預算的補助也會大幅度增加。

3、基金投資收益。

社會保障基金結余是為了均衡不同時期社會保障支出而安排的儲備，這部分財力暫時閑置不用，如果不善于營運，可能會貶值、流失，因而必須根據安全性、盈利性、流動性原則進行投資，使其在投資中實現保值和增值。

從各國社會保障基金結余的營運實踐看，公債是最普遍的投資對象，因為公債有政府作債信保證，收益率高，且保證按期如數兌付，是保值增值的理想途徑。

一般說來，失業保險基金結余應急儲備，以便經濟不景氣時保證支付，不能用于長期投資，只能購買一些中、短期公債；而養老保險基金結余在受保人老齡化問題并不突出的情況下，將會在一個相當長的時間內沉淀下來，因而可購買長期政府債券。

（二）主要支出項目。

1、社會保險支出是社會保障預算中最主要的支出項目，根據我國的實際情況，可下設養老保險支出、失業保險支出和醫療保險支出三個子項目。

（1）養老保險支出。這是政府對年老失去勞動能力的勞動者所提供的資助。建立社會保障預算后，在養老保險支出方面應作些改革：一是支出的資金來源應由企業、勞動者和政府三方共同承擔，即應向世界各國普遍實行的投保資助型養老保險制度轉變。養老保險須由三方即企業、勞動者、政府共同出資。隨著社會保險稅的開征，養老保險支出的受益范圍，積極創造條件，使個體、私營和外資企業職工都能享受養老社會保險待遇。農村純粹的農業勞動者可暫不包含在內，理由是農村生產力水平較低，地區之間的發展又不平衡，且中國農村“積谷防災、養兒防老”的傳統觀念根深蒂固，若強制實行唯恐收效甚微。

（2）失業保險支出。一是擴大失業保險支出的資金來源，通過開征社會保險稅，解決投保來源單一（目前只由企業一方投保）和投保費率過低等問題。二是擴大失業保險支出的覆蓋面，各種非國有企業的職工與國有企業職工一樣都應享受失業保險支出。三是適當提高失業津貼的給付標

準，應在擴大社會保障基金來源的基礎上，使企業津貼由目前占失業前工資額的40%左右提高到國際勞工組織建議的60%左右。

（3）醫療保險支出。建立社會保障預算后，醫療保險支出應走向規范化：一是擴大醫療保險支出的資金來源，就讓患者在平時繳納一定數量的社會保險稅，改變目前醫療費用來自政府和企業局面。二是改革醫療保險支出辦法，應允許患者自由選擇就醫的醫院和醫生，就醫時向醫院繳納全部醫療費用，然后向社會保障機構按規定的醫療費用標準報銷，對于大病絕癥的費用，全部予以報銷。三是增加農村合作醫療的補助支出。從農村改革的實踐看，農村集資式合作醫療制度應當恢復，在農民和村經濟組織繳納一定費用的基礎上，政府視財力可能給予適當的補助。

2、社會救濟支出。

社會救濟支出主要包括兩項支出：一項是貧困救濟支出，另一項是自然災害救濟支出。我國目前社會救濟支出面臨的主要問題是救濟支出標準不能隨著物價上漲而提高，以致貧困戶、災民的生活水平沒有提高甚至出現下降的現象。如前所述，社會救濟支出的資金來源主要依賴于政府財政，目前社會救濟支出不能較快地增長，原因在于這些年我國財政收入占國內生產總值的比重偏低，政府財力分散現象又較嚴重，財政支出結構也不甚合理，隨著這些問題的解決，社會救濟支出可望得較快的增長。

3、社會福利支出。

社會福利支出包括：老年福利支出，如敬老院的補助；住房福利支出，如發放房租補貼；教育福利支出，如承擔義務教育經費；殘疾人福利支出，如給殘疾人免費提供假肢、輪椅等。社會保障預算建立后，在社會福利支出領域的改革內容主要是合理界定支出的范圍。目前社會福利支出的內部結構存在明顯的“越位”與“缺位”并存現象：一方面對某些應該推向市場的項目仍由財政包攬，如城鎮居民住房福利支出范圍過大，數額也過多；另一方面，應該由政府補助的項目缺乏資金，如農村的生活福利設施明顯落后。社會福利設施支出的目的在于改善社會成員的生活保障，從性質上看，的確屬于較高層次的社會保障，總體支出水平必須建立在經濟發達、財政充裕的基礎之上，但是在總體支出水平暫時不可能大幅度提高的前提下，合理安排支出的結構，也能提高福利支出的社會經濟效果。

三、我國社會保障預算的運作條件

（一）必須明確社會保障預算在預算體系中的地位。

社會保障預算作為一種由政府編制的反映社會保障收支規模、結構和盈虧狀況的計劃，理應在政府預算體系中占有一席之地。從性質上看，它既不是經常預算，也不是投資預算，而是特種基金預算中的一個子預算。因此，改進與完善現行的復式預算體系是建立社會保障預算的重要條件。社會保障預算作為特種基金預算的一個組成部分，與經常預算，投資預算之間有著密切的關系。從社會保障預算與經常預算的關系看，現行經常預算支出項目中相當一部分應轉化成社會保障預算收入項目中的“經常預算補助收入”。欲理順兩者之間的關系，一項很重要的工作是將現行經常預算中的社會保障支出“顯化”出來，因為迄今為止，我國預算支出上明顯記載的社會保障支出并不多，主要是“撫恤與社會福利救濟費”，實際上，相當一部分社會保障支出隱含在其他支出項目中，如教科文衛事業支出、價格補貼支出等。將隱含的社會保險支出“顯化”出來，不僅便于社會公眾了解社會保障支出已經達到的規模，還有利于加強對這類支出的管理。另外，社會保障行政機構的管理費支出應列入經常性預算的行政管理支出之中。從社會保障預算與投資預算的關系看，為使社會保障基金保值增值、其結余用于購買公債，因而成為投資預算中債務收入的來源之一，而國債還本付息支出是投資預算的支出項目，其中一部分將成為社會保障預算的收入。

（二）必須統一社會保障預算的編制原則。

社會保障預算的編制應遵循以下四條原則：一是完整性原則，即社會保障預算必須反映全部與社會保障事務有關的收支，只有這樣，才能便于社會保障基金的統籌與管理，提高資金的使用效果。這就要求將現行各部門掌握的社會保障收支統一歸并到社會保障預算之中，當然，這有賴于社會保障管理體制的全面改革。二是統一性原則，即任何社會保障收支都要以總額列入預算，而不應以收支相抵后的凈額列入預算。這就要求改變以前那種“兩項基金”管理費支出從統籌的基金中抵銷的做法，只有這樣才能消除社會保障機構為追求本位利益而開展業務的動機，也為建立統一效能的社會保障管理體制，克服政出多門，相互掣肘的局而創造條件。三是專款專用原則，即社會保障收入只能用于社會保障方面的開支，不得挪用一般經費性支出。這就要求財政部門建立一套社會保障預算的收支科目和表格，以規范各項收支行為。四是留有結余原則，社會保障支出是為面臨生活困難的社會成員提供資助的，而社會成員面臨生活困難的成因是多方面的，其中有許多是不確定因素，諸如壽命的不確定性，失業、病殘的風險，意外事故的不可預料等，這就意味著社會保障支出有相當一部分是在編制預算時難以測算的，為不給經常預算造成太大的壓力，應使年度社會保障預算收支相抵留有結余。

（三）必須建立社會保障預算的執行機構。

社會保障預算與政府其他預算一樣，名義上由國務院和地方各級人民政府執行，具體由財政、稅務部門負責。鑒于社會保障事務涉及面廣、工作量大、政策性強，故必須成立專門的社會保障事務主管部門。從國外的情況看，西方發達國家大都設立了社會保障主管部門，如英國和澳大利亞的“社會保障部”美國的“社會保障總署”，日本的“厚生省”等。從我國的實際出發，可在中央政府下設立社會保障部，省市縣政府下分別設立社會保障廳、局，有關業務、人員、設備可在現行勞動、人事、民政、衛生、工會、保險等機構中劃轉、充實。社會保障部及其下屬機構除了研究制定社會保障發展規劃和政策法規，監督檢查社會保障法律、政策、制度的執行之外，一個重要的職責就是負責社會保障預算的執行，其中，社會保障稅征收可委托稅務部門進行，因為社會保障稅作為一個全國統一的稅種，必然以稅法的形式頒布，由專門的稅收征收機關執行，征收成本較低。但是社會保障支出預算的執行和基金結余的營運，必須由社會保障機構執行。

（四）必須健全社會保障預算的監督制度。

社會對社會保障預算的運作實行必要的監管有賴于一整套制度，這些制度主要包括：（1）法律制度。我國應研究制定《社會保障稅法》、《社會保障法》、《社會保障基金管理法》等法律法規。（2）財務制度。當前迫切需要建立與社會保障制度改革和社會保障預算要求相適應的財務管理辦法。（3）審計制度。目前社會保險大部分仍由企業承辦，社會保障審計很大部分被包含在企業財務審計中，還有一部分包含在政府財政審計之中。為配合社會保障預算的建立，審計的范圍與內容應及時作些調整。