獨家原創:論社會保障中存在的問題與對策研究

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【提要】:社會保障制度的建立是社會發展的一個重要標志，它對緩解社會摩擦，協調社會利益，維護社會穩定起著重要的作用。隨著社會經濟和改革開放的不斷深入，我國的社會保障制度改革取得了重大的發展。但在實際運行中還存在不少問題，尚不能適應經濟發展的要求。目前，**市社會經濟快速發展，社會保障體系已基本建立，但城鄉之間的社會保障體系尚未對接，還存在著很多問題，特別是失土農民、農民工的社會保障問題，已成為當前亟需解決的社會問題。

【關鍵詞】：社保，問題，對策

近幾年，為適應社會主義市場經濟發展的需求，**市社會保障體制改革邁出了較大步伐，初步建立了城鎮企業職工基本養老保險制度、基本醫療保險制度、失業保險制度和城市居民最低生活保障制度，形成了社會保障體系的基本框架。按照中央和省、市的統一部署，我區從實際出發，一步一個臺階，逐步建立了以養老保險為龍頭，連接失業、醫療、工傷、生育保險的五位一體的社會保險體系，同時，建立起社會救助、社會福利、社會優撫和社會互助等各項制度，并有了重大發展。

目前，**市社會保障制度運轉基本良好，保障水平也逐年提高，但在具體運作中存在一些問題和不足：

一是社會保障覆蓋面還不夠寬。從我市現有的保障范圍看，大量的私營和外商投資企業的職工、自由職業者、個體工商戶和進城農民工仍未納入社會保障范圍，城市社會保障的覆蓋面還遠遠不夠寬。而在小城鎮和農村地區，社會保障制度還處于探索階段，大部分地區還是空白。例如**市的流動人口日益增多，大部分的農民工的社保問題都沒有落實。

二是社會保障基金籌措困難。目前，由于我國的保障基金正處于由“國家全部包攬”向“國家、單位和個人”三方共同負擔的轉變時期，思想觀念、企業效益等多種原因，逃繳拖欠保費的現象嚴重。再加上地方財政支出結構調整力度不夠，對中央財政依賴性較大，一些補充社保基金的渠道尚未落實等原因，造成目前的社會保障基金籌措困難。例如，某企業利用社保轉型的時期逃避拖交保險金。

三是多頭管理、體制分散。現行的社會保障制度缺乏統一的設計和協調，缺乏整體性、規范性。社會保障的領導、管理、經辦、服務、監督分散，形成了多頭分散管理的格局。管理體制問題在一定程度上影響了社會保障事業的健康發展。例如有的地區實行了機關事業單位養老保險，有的地區沒有實行，實行養老保險的地區在標準上又與企業養老保險不一。因此在干部異地交流、調動時或因機構改革分流到企業的人員養老保險關系無法銜接。在目前進行的機構改革過程中，特別是事改企，出現了社會保障管理空白。

四是社會保障立法還不夠完善。為適應建立社會保障制度的需要，近年來，我國加強了有關社會保障制度方面的立法工作，國務院制定了一系列有關社會保障的決定。但是，還有一些社會保障領域的立法，如醫療保險、生育保險等社會保險和社會救濟、社會福利方面的立法尚欠缺，需要進一步完善。

五是農村社會保障體系較弱。我市社會保險的制度框架雖已初步建立，但農村社會養老保險辦法因受經濟社會發展水平制約和地方財力所限，短期內難有較大突破，參保擴面將是一項長期而艱巨的任務。從**市農村社會養老保險看，只是剛剛起步，只涉及村干部和失地農民，覆蓋面很小，且有反復。

六是社會保障的壓力越來越大。

七是保障資金支付存在較大潛在風險。社會保障基金的收支存在缺口，在全球172個已經建立社會保險制度的國家中，是一個普遍、日益嚴重的問題。單一的社會統籌制度轉向社會統籌與個人帳戶相結合的制度后，與此相適應的社會保險基金管理方式也由現收現付制轉向部分積累制。這一制度轉換意味著現在在職的一代人既要承擔繼續供養上一代老人的義務，又要為自己進行個人帳戶積累，這種雙重負擔顯然是企業和職工難以承受的。

造成上述問題的原因是多方面的：

（一）社會保障的覆蓋面窄。社會保障覆蓋面也是生活安全網覆蓋面，它反映生活于社會保障網絡之內，有安全感的人數占社會勞動者的比例數。根據1996年的統計資料估算，我國全社會享受社會保障的人數為2.00億人，社會保障的覆蓋面為30%左右。城鄉覆蓋面的差別較大，城鎮享受社會保障的人數為1.85億人，覆蓋面為88.7%（按抽樣調查的勞動者計算為80.2%），農村享受社會保障的人數只有1474萬人，覆蓋面為3.3%，城鄉覆蓋面的差別為27:1。從總體來看,我國社會保障覆蓋面尚處于世界低水平,與國際上比較,我國覆蓋面只相當于低收入國家水平。

社會保障的社會化程度不高。保障對象沒有面向全社會勞動者，政策涉及范圍狹窄，只有全民所有制職工和部分集體企業職工享受了國家的保障政策，而城鎮的其他勞動者（如個體勞動者、私營企業雇員等）在養老、醫療、工傷、失業等方面的權益得不到保障，其潛在的社會性問題隨著市場經濟的發展日益明顯化。據2000年中國統計年鑒統計，個體私營從業人員有3466.9萬人，而參保人數僅為345.7萬人，只占十分之一。現有的保障范圍局限于國有和集體企業，這不僅使相當一部分勞動者未納入社會保障的范圍，造成了社會的不公平，而且制約了人才和勞動力在不同所有制中的合理配置和流動，影響了市場競爭的正常進行。近幾年，各級政府雖加大了社會保障覆蓋面的力度，力求使城鎮勞動者全部納入社會保障范圍，但從實際情況看收效甚微，政府各部門協調性不夠，使擴大覆蓋面大打折扣。

（二）就社會保障基金籌措困難來說，據勞動和社會保障部的調查，近幾年我國社會保險基金收不抵支危機的省市有逐漸蔓延和加重的趨勢。1997年基金收不抵支的城市有5個，1998年擴大到21個，1999年又增至25個，基金缺口187億元。勞動和社會保障部主持的一項關于“中國養老保險基金測算與管理”的研究表明，當個人帳戶實現積累并與社會統籌基金分開管理后，未來25年中國社會統籌基金總缺口將達到1.8萬億元，年平均717億元。例如當職工成建制跨統籌地域轉移時，“空帳”移交也引起了調出地區與調入地區之間的利益沖突，阻礙了勞動力的正常流動。加之，目前一些企業經濟效益不好，企業領導保險意識不強，造成了停產企業沒錢繳、困難企業繳不齊、一般企業拖著繳的局面，使保險基金雪上加霜。

（三）隨著經濟發展和市場取向改革的深入，原有的社會保障標準由于不能適時調整，使其保障功能削弱，各地在自行訂立彌補辦法時，往往互相攀比，造成標準失控，擅自提高社會保障待遇水平，把統籌以外的項目納入社會基本養老保險的支付范圍。而且各單位保障條件不一樣，水平不一樣，導致全社會公民之間權益分配的不平等,影響了社會保障事業的健康發展。由于改制的形式不同，下崗分流的措施各異，一些地區對勞動者在不同所有制單位之間流動時社會保障如何銜接的問題還沒有相應的對策，還有的把問題推向了新改制的非國有企業。致使部分勞動者陷入退休無養老金、治病無法報銷的困難境地。以上問題的存在，已經影響到養老保險工作的發展，特別是成為人才流動的一大障礙。致使機關工作人員和事業單位一些專業技術人員在流動時不得不考慮自己的養老問題，瞻前顧后，縮手縮腳，不敢冒然行事。此外，機關事業單位人員的分流、富余人員的再就業等等，都與養老保險有直接的關系。因此，無論是勞動者的調出或其他人員的調入，其養老保險關系必須銜接并得到法律的認可，這樣可以保證每個勞動者養老保險關系的連續性。

（四）社會保障立法力度不夠，缺乏有效的法律法規監督機制。

雖然國務院的《社會保險費征繳暫行條例》等一些法規在實際工作中起到了一些作用，但是，在社會保障制度改革推進中，擴大社會保險覆蓋面、社會保險費征繳等因為沒有有力可靠的法律依據，困難重重，效果不盡人意。再有，社會保險基金被挪作他用的現象也時有發生。目前，我國社會保障立法層次偏低，社會保障工作在沒有一個統一的法律法規的情況下艱難地開展工作，大多依靠國務院及有關部委頒發的，而全國人大常委會制定的很少，因而與現在的社會保障制度改革發展不相稱。如果社會保障法的制定和完善與經濟法、民商法、刑法等法律相比遠遠滯后，不僅會對社會穩定和經濟發展帶來一些不利的影響，而且會影響國家整個法治化進程。因此，盡快建立與我國法治發展進程相適應的社會保障法律制度已是必然。

（六）農村社會保障體系較弱。主要表現在三方面：一是人們對社會保障的期望值不斷提高，沒有社會保障的群體要求享有社會保障，已經有社會保障的要求提高待遇；二是企業退休人員強烈要求提高養老待遇，和機關事業單位退休人員持平的呼聲很大，由此引發一系列問題；三是人口老齡化對社會養老保險和醫療保險提出了更高要求。

（七）保障資金支付存在較大潛在風險。一是實現企業養老保險全覆蓋后，保面任務較為艱巨，部分企業存在拒繳、欠繳現象；二是基本醫療保險政策體系不夠完善，控制醫療費用增長的難度加大；三是被征地農民基本生活保障政府資金到位率比較低，造成基金支付存在較大潛在風險。

對策及建議

建立社會保障制度是一項復雜的社會系統工程，牽涉面廣，不可能一蹴而就。要立足本地實際，找準重點，突破難點。針對目前我區的社會保障現狀，亟須抓好以下幾方面工作。

1、繼續完善最低生活保障制度。最低生活保障制度是社會保障體系最后一道“防線”，起“兜底”作用。目前，我區已建立了覆蓋城鄉的最低生活保障制度，但在保障面和補償額度上還和社會發展水平有較大的差距。因此，我市要把完善最低生活保障制度，作為一項長期的、重要的工作來抓，按照公共財政的要求，調整支出結構，加大財政轉移支付力度，足額列入財政預算。要不斷鞏固低保預備金制度，以確保動態管理下低保對象的應保盡保，應補盡補。同時，要建立低保標準逐年提高的工作機制，保障標準要隨著地方財政的增長同步提高。

2、加快被征地農民的養老保障。近年來，隨著工業化、城市化進程的加快，各項設施建設全面鋪開，市區和小城鎮建設不斷拓展，大量農村土地被征用，一些農民失去了賴以生存的生產資料，面臨就業與養老保障的雙重壓力。建區以來，我市征用農民土地28300畝，失地農民將近6萬余人。被征地農民是否得到妥善安置，能否獲得長期的基本生活保障，事關社會穩定和可持續發展的大局。

3、完善對進城農民工的社會保障制度。目前，我市從事第二、三產業的就業人員以及外來務工人員有20余萬，他們從事著工業、建筑業、運輸業、城市服務業等各種工作，為我區經濟的發展和居民的生活服務做出了積極貢獻。盡管他們絕大多數沒有固定工作，工作流動性較強，但他們已成為我區經濟社會生活中一個不可或缺的部分。

完善社會保障制度，是一項艱巨而復雜的社會系統工程，既需要政府積極引導與高度重視，又需要廣大群眾的積極支持。

（一）應加大對農村社會養老保障的扶持。長期以來，我們在社會保障制度建立中形成了重城市輕農村的格局，其中很重要的一個原因就是我們在認識上有偏差。這種偏差主要表現在兩方面：其一是看不到建立農村社會保障制度的重要性和迫切性；其二是存在畏難情緒。所以，首先要更新觀念，充分認識建立農村社會保障制度的作用。二是加大對農村社會保障的投入。缺少政府扶持是農民缺乏投保熱情的根本原因，應適當提高集體補助的比重，加大政府扶持的力度。只有這樣，才能使農村養老保險真正具有社會保障應有的“社會性”、“福利性”，才能調動起農民投保的積極性。

（二）多渠道籌措農村社會保障資金。資金問題是農村社會保障的核心問題。要廣拓渠道，多形式籌措農村社會保障資金，可以采取如下措施：一是要通過有關政策和大力發展集體經濟，來強化農村集體對保障資金的投入；二是要采取政府積極引導和農民自愿相結合的原則，在一定范圍內推行強制性養老保險和養老儲蓄；三是要建立個人帳戶，不論集體補助多少或有無補助連同個人繳費全部記在個人名下，屬個人所有，讓農民既有安全感又有自主感，從而充分調動廣大農民參加社會保障的積極性；四是要鼓勵農民積極參加各種商業保險。

（三）建立社會保障基金的安全增值保值機制。結合現實實際，可采取如下對策：一是建立社會保障銀行。按專業銀行的形式或金融基金組織的形式建立社會保障銀行，一方面通過銀行承辦保障資金的收繳與發放。另一方面通過銀行資金的信貸過程來保證社會保障基金的保值與增值。二是建立保障儲備資金的投資機制。通過加強對部分資金的投資效益，以保證在通貨膨脹的情況下，確保保障對象的生活水平不下降。在具體操作中，可以通過法律程序，在保證資金安全的前提下，推行投資制，將部分養老保險基金交由專業投資公司進行投資，以提高積累資金增值率；對于縣級保障部門，可以將養老保險基金交由省級部門負責保值增值并承擔責任，省級部門不能實現保值增值的，可以將基金交由全國有關機構管理。

（四）完善社會保障管理體制。針對我國目前多頭管理、地區分割、標準各異的管理局面，我國的社會保障管理體系應該成為集中協調與分工管理相結合的新型管理體制。可償試設立以下機構：一是行政管理層。由政府建立統一的管理機構，負責制定各項社會保障政策、法規，設計社會保障發展規劃。我國應從城鄉二元經濟結構特征及社會保障項目差別很大的實際出發，先把部分保障項目統一管理，逐步實現城鄉統一。二是業務經辦層。按照社會保障行政性與事業性分開的原則，應依法設立不依附于政府部門的具有法人資格的業務經辦機構，負責基金的收繳、管理和支付。三是基金運營業。盡快建立諸如社會保障基金會、社會保障投資部等機構，負責研究社會保障基金投資營運的方法和渠道，研究投資的風險、收益和回報率，以實現基金的保值和增值。四是建立代表投保人利益的行政監督機構，以對社會保障實施全面監督。

參考書目：

1.《社會保障與法律建設》課題組：《社會保障與法制建設》載于《法學家》，1999年第4期

2.王景山：《我國社會保障立法原則的理論探討》載于《勞動法學、經濟法學》2001年第10期

3.劉翠宵：《中國農民的社會保障問題》載于《法學研究》2001年第6期

4、郭綱：《社會保險基金入市運作的監管》載于《中國勞動保障報》2001年第5期