養老保障制度改革研究論文

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一、過渡問題

要實現中國的社會保障制度改革，最關鍵的問題是以有效方式解決對中老職工的隱性負債。自然，這里涉及到一個更為具體的問題，即如何償還。

我們已經分析過，隱性養老金負債是作為受益基準、現收現付制的體制結果出現的，是政府對職工的負債，它只能通過政府統一承擔債務責任。

既然國家應當負責補償，過渡資金從理論上講只能有兩種基本來源：一是從現有的國有資產存量中“切一塊”注入老職工的個人賬戶；二是從政府目前和今后的財政收入中拿出一筆錢來對老職工過去的隱性供款進行補償。

智利的作法是由政府向老職工發放認可債券，并通過政府財政逐年償還。之所以如此，其中一個很重要的背景是，在進行改革時，智利的財政是有盈余的。中國的情況則不然，目前以至今后相當長一個時期都將面臨財政緊張的局面。雖然每年用于償還隱性債務的流量不是很大，最高年份約為1200億元（1994年價格），但是否有足夠的能力仍值得懷疑。中國財政目前已經有較高的赤字水平，如果再考慮以財政收入償還養老金債務，財政赤字的規模無疑會更加龐大，其風險是可想而知的。同時，這也必然有一個向全社會的責任轉嫁問題（或直接增稅，或通過通貨膨脹方式變相征稅），引發各種矛盾的可能性也是存在的。當然，運用財政收入解決問題的最大優點是操作簡便。

通過現有的國產資產存量解決隱性債務問題可能更為有效。一方面，并不是像有些人理解的那樣，用國有資產存量償還養老金負債意味著國有資產流失，相反，目前國有資產中的很大一部分就是隱性債務形成的，以此償還隱性債務是完全合理的；另一方面，雖然用國有資產存量解決問題會遇到一些操作困難，但中國正在加緊對國有經濟結構進行調整并對國有經濟進行戰略性改組，其間自然要對國有資產進行重新配置，如與這一過程相結合，操作問題可能也不會成為太大的問題。至于是否像智利那樣向老職工發放認可債券，則是具體的手段問題。

當然，以國有資產存量為主，結合經濟發展中形成的政府新增收入共同解決隱性養老金負債也是可以考慮的。但無論如何，基于中國目前的財政狀況以及有關改革的緊迫性，對隱性養老金負債的解決都只能更多地考慮運用存量。

與通過國有資產存量解決養老金負債密切相關的另一個問題是，如何對國有資產進行分解。對此有幾種基本的傾向性意見：一是結合對國有企業的公司化和股份制改造，將國有企業的部分股權劃歸專門的社會保障機構，用股權收益支付隱性負債；二是將部分國有企業劃歸社會保障機構進行經營，以其經營收入償債；三是將一部分國有資產（比如一些中小企業、部分國有房地產等）進行出售、租賃，以銷售和租賃收入償債。總的看來，最后一種辦法最為可行。前兩種辦法的最大問題是，一方面操作難度較大，同時，企業經濟的風險仍然是難以避免的，因而無法保證足夠的支付能力。最后一種辦法不僅較為簡便，支付能力也沒有問題。據世界銀行等測算，目前中國國有部門的房產（附帶土地使用權）的價值大致與年度GDP水平相當，足以支付有關費用。

最佳的應該還是混合方案，比如，以國有經濟部門的房地產作為主要的和最后的擔保，配合國有企業股份制改造過程中的股權轉讓售股套現所得以及對中小企業的拍賣、租賃所得等。需要注意的是，除國家必須承擔的養老金債務外，目前尚有安置企業富余（下崗）職工再就業等政府義務，完成這些任務所需的費用來源與籌集方式也應通盤考慮。

對職工養老金權益的具體支付方式也應采取以某種方式為主的混合方式。比如，對大部分職工采取以貨幣支付養老金的形式，對某些正處于調整狀態的企業的職工，也可采取企業股權，債權出讓以及工齡買斷等特定形式。有關的處理手段還應盡可能與住房制度改革相結合。

考慮到與國有企業改革的銜接和配套問題，還有一種可供考慮的思路是實施政府、企業、職工和銀行之前的債務轉換。目前絕大多數國有企業都有著相當高的負債率，且絕大多數的負債都是對（國有）銀行發生的，因此，一個可以考慮的債務轉換思路是，將企業對銀行的相當一部分債務轉化為企業對職工的負債，結合企業的股份制改造，進一步將職工對企業的債權轉化為股權。與此同時，將政府對職工的（隱性）負債轉化為政府對銀行的負債。更為具體地說，政府對職工的養老金負債由企業償還，企業對銀行的等量負債則由政府償還，這樣一方面可以從很大程度上解決目前企業與銀行之間的關系矛盾問題，也可以通過職工對企業的持股解決有關產權不清和治理結構無效等諸多問題；另一方面，對職工隱性債務的償還也有了更為現實的基礎。考慮到不同企業的負債水平、經營業績的不同，債務轉換可能會遇到困難，但實施部分債務轉換應該是可行的。如為保證老職工養老金的穩定性，可大致確定一個基本部分，仍由政府按統一標準支付，其余部分則進行債務轉換。對一些負債水平高、經營業績又不太好的企業，有關的債務轉換可以折扣方式進行。

與其他大多數國家和地區相比，由于中國的工業化水平不高，尤其是獲得了政府養老承諾的公有制部門的職工人數占全社會勞動者的比重較低，目前也只有20%左右，因此，中國的養老金債務負擔占GDP的比重屬于非常低的。比如，由世界銀行組織有關中外專家在1995年所進行的詳細測算結果為：截至到1994年底，已退休職工所需的養老金總量為6810億元，在職職工積累的養老金權益為12360億元（均為1994年價格）。兩項合計為19170億元。而且這一結果不僅包括企業職工積累的養老金權益，也包括機關事業單位職工積累的養老金權益。而1994年中國國內生產總值（GDP）為46622億元，養老金債務負擔點GDP的比重只有40%多一點。如工業化水平較高的歐美國家（包括東歐各國），隱性養老金負債占GDP的比重幾乎都超過100%，一些國家甚至超過200%。已經成功實施了從現收現付制向基金積累制過渡的智利等國家的隱性養老金債務占GDP的比重也在80%以上?？紤]到中國較高的經濟增長率，從一個動態的過程看，隱性養老金債務所占GDP的份額會更小，因為隱性養老金負債通常不需要一次性支付，而是在相當長的年份內逐年償還。

值得提出的是，一些政府職能部門之所以長期回避對養老金負債的償還問題，一個非常重要的因素是對隱性養老金負債數量（即過渡成本）估計不清，且往往估計過高。同從本文所引用數據提供的情況看，中國還是處于壓力比較小時機和階段，只要措施得當，順利實施過渡是沒有問題的。

通過資產存量解決對中老年職工的隱性負債不僅從理論上看是可行的，近年來國內不少地區也在有關問題上進行了諸多探索和實踐。如近年來不少地方在對國有企業進行轉制（放小）的過程中，都明確地將一部分存量資產劃撥出來，用作專門的社會保障費用，以償還舊體制形成的對老職工的社會保障債務。這些探索都是非常有益的。這說明社會各界都對“補償”的必要性有比較一致的共識，同時也為如何有效進行“補償”提供了經驗。

中國人口眾多，建立供款基準制的養老保障制度可以積累相當大一筆資金，如果能夠合理、有效地利用，無論對于經濟發展還是對于進一步的經濟體制改革都有非常重大的意義。如在目前的國有企業改革和國有經濟的戰略性改組過程中，之所以改不動或者說障礙重重，不僅有人員負擔和各種社會負擔問題，資金投入不足以及不合理融資體制等也都是嚴重制約因素。通過有效的養老金積累并通過養老金基金管理機構的投資利用，不僅可以擴大全社會的投資能力，特別是長期投資能力，還可以促進投資主體的多元化，推進資本市場的發育，彌補目前資本市場中機構投資者缺乏等缺陷。

養老金基金作為一種主要形式的投資基金，還可以促進發展新的公有制實現形式，養老金基金本身就是一種屬于所有投保人的公有制形式，通過基金投資，持有各種企業的股權，還能夠生產和發育更多的公有制經濟組織。此外，作為機構投資者，在市場競爭過程中，基金組織通常都能成為股制企業的“積極股東”，這對于完善企業治理結構的意義也是非常大的。

二、新體制建設中需要講座的兩個問題

在有效解決舊體制遺留責任、基本的目標模式等已經確定的前提下，新的體制應如何組織值得認真思考和對待。主要問題涉及以下兩個方面：

1、是否設立固定津貼型的基本養老保險

新的保障模式實施供款基準制是沒有異議的。但選擇安全的供款基準制還是以供款基準制為主的混合制則需要進一步分析。

包括世界銀行專家在內的許多學者建議，新養老保障制度應采取供款基準制和受益基準制相結合的混合制，換句話說，要在實施個人賬戶制度的同時設立固定津貼型的基本養老保險。比如，世界銀行建議新制度下的養老金由三個支柱組成，支柱一為一個通過統籌（進行轉移支付）旨在保證退休職工生活在貧困線以上的基本養老保險部分，平均的替代水平約為24%左右。支柱二為一個實施養老金預籌積累的個人帳戶，可使達到正常工作年份的職工獲得平均35%左右的替代水平；支柱一和支柱二是強制的，兩項合計可達到60%左右的替代水平。世行報告提供的測算結果表明，兩支柱所需的繳費率為平均工資的17%，其中企業約占13%（其中9%進入統籌，4%進入個人帳戶），職工占4%。支柱三為一個按需要補充的自愿帳戶（補充保險）。

我們的意見與此不同，新的養老保險制度可不設立固定津貼型的基本養老保險。除非強制的補充保險外，強制性養老保障全部通過個人帳戶實行，目標也是讓達到正常工作年份的職工獲得平均60%左右的替代水平。在此目標替代率水平下，企業與個人繳費水平比世行測算結果還可略低。所不同的是，企業繳費全部進入個人帳戶，即新的養老保障模式選擇完全的供款基準制。

設立固定津貼型的基本養老保險，其基本的出發點一是要保證退休者的收入，或者說是要建立最低養老金保證；二是要通過統籌，即轉移支付實現社會保障的公平性原則。這兩個目標追求本身是沒有任何問題的。但考慮到中國特定的國情，其在操作中可能遇到的問題值得分析。

其一，財務上的收支平衡未必能夠有保證。設立固定津貼型的基本養老保險，保障水平顯然不能太低，至少要保證退休者的此項養老金收入要高于貧困線，否則沒有意義。顯然，對固定津貼部分的養老金收繳仍需要以支定收，現收現付。雖然較之于受益基準制條件下養老金全部現收現付，企業在統籌項目上的繳費率會大幅度下降，但也不可能太低。同時，由于新的保障體制必須覆蓋各種所有制類型的企業，設立固定津貼型的基本養老保障要對所有企業都進行統籌，考慮到今后相當長時期內企業發展的不穩定、不平衡問題，非正式部門和行業所占比重過大以及養老金現收現付難以避免的逃避繳費等問題，能否保證足夠的收繳率仍是未知數。所以風險仍是存在的。如果預期的企業繳費率因支出壓力增大或因收繳率降低等原因不能維持收支平衡，要么需要財政進行補貼，要么需要進一步提高繳費率，進而繼續在某種程度上陷入舊制度的誤區。

當然，按照世界銀行的方案，在通過其他籌資方式解決目前已退休職工和在職職工養老金權益的情況下，統籌部分（即世界銀行方案的支柱一）在相當長時間內都將有節余，因為新職工中的大多數暫時到不了退休年齡。這種情況類似于國內一些機構推崇的“部分積累”。但世界銀行方案根據測算也得出結論，至2030年以后，這一統籌部分亦將會出現赤字。也許考慮許多年以后的風險有些杞人憂天，但從一個國家和民族的長治久安考慮，選擇無風險的制度總是更好。

其二，一些技術性問題難以有效解決，管理難度與成本也將大幅度提高。在今后相當長時期內，中國將面臨大的經濟結構調整過程和迅速的城市化、工業化過程，尤其是大批處于各種年齡段的農村勞動力向城鎮和二、三產業的轉移過程，同時，也會出現大量的階段性就業以及勞動力在正式部門和非正式部門之間的頻繁轉移等情況。設立固定津貼型的基本養老保險，如果考慮工齡（繳費年限）因素進行領取資格限制，則體制缺乏開放性，在全面擴大覆蓋范圍時必然也會遇到各種阻力甚至是低制。如果不進行資格限制或工齡要求很低，財務上的風險勢必會大幅度增加。而且，對繳費情況的統計、受益人個人情況的認定都將會非常復雜。

由于中國人口眾多、地區間不平衡問題突出，設立固定津貼型的基本養老保險如果統籌層次過低，地區間的差距等問題難以避免。如果統籌層次過高，比如世界銀行建議時期實施省級統籌，并建立全國性調性基金，以后逐步走向全國統籌，則必然存在較高的管理難度（如地區間的差距問題等等），以及同時存在兩套管理體系時必然出現的高管理成本與操作成本。

此外，較之于安全的供款基準制，混合制度的資金積累率要低得多；對個人的激勵機制也會在某種程度上弱化。

采取完全供款基準制更安全，也更適合中國國情。由于完全以收定支，其不僅基本避免了統籌體系中幾乎肯定會出現的財務危機，還可以提高對個人的激勵、提高經濟發展起步階段的積累率。此外，考慮到新體制必須全面擴大覆蓋范圍，而且在今后的城市化和工業化過程中必須不斷擴大覆蓋范圍，必須在不同所有制之間以至城鄉之間形成平等的起點與條件，通過個人帳戶實現的供款基準制也具有明顯的優點，具有更大的開放性和靈活性。此外，與混合制條件下雙重管理體系并存相比，只對個人帳戶進行管理也會降低管理難度與管理成本。

當然，完全的供款基準制的確存在難以體現公平性原則，尤其是少數退休人員的養老金可能不足以維持基本生活問題。對此問題，可通過強化社會救濟來解決，即對所有收入水平達不到最低生活保障線的人，政府均通過制度化的社會救濟體系保證其基本生活。實際上，即使通過設立固定津貼型的基本養老金或其他方式建立了最低養老金制度，社會上仍不可避免有貧困者存在，政府仍然必須通過社會救濟制度對這些人提供幫助。因此，不實施最低養老金制度，代之以統一的社會救濟制度可能更加適宜。

總的來講，新的保障體制采取完全的供款基準制并結合強有力的社會救濟體系，同時以發達的商業保險作補充更適合于中國國情。供款基準制的優點可以充分得到體現。對那些無力自保的社會弱者，政府的責任主要是提供一種制度化、社會化的救濟體系，維持其基本生活。在這里，社會保障的互濟特征及轉移支付特征也能夠得到體現。

2、如何更有效地保證養老金增值保值

根據國內外經驗、教訓，要實施和完善供款基準制，社會保障管理機構與養老金經營機構必須分開。在這一問題上，十四屆三中全會《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》也提出了明確的原則。

當然，僅僅將行政管理與基金經營機構分開是遠遠不夠的。為了確保養老基金能夠被有效使用，必須發育更有效的基金運營和監管制度。

其一，必須培植和發育高效率的基金經營機構。智利等國家所提供的兩條最重要的經驗是：第一，基金交民間機構而非政府部門進行經營。第二，多家經營而非獨家壟斷，全面引入市場競爭機制。由世界銀行完成的一份全面的研究結果顯示，在全世界范圍內，由民營機構經營的養老金收益率普遍高于由政府部門經營的養老金收益率。

根據中國目前的實際情況，可考慮對大致具備經營條件的一些金融、保險機構（如人保集團及各種業績較好并且在全國各地均有一定業務基礎的信托投資機構）進行改造，以承擔基金經營任務。但無論如何，一定要有競爭機制。

其二，必須健全行政管理與監管體系。首先必須有嚴格的法律體系。有關管理機構不但要依法行政，其自身也要依法接受監督，真正體現法制原則。

對養老基金經營機構監控的重點應集中于金融和財務等方面。為防止舞弊行為，要建立基金經營機構的法定資本金制度以及財務公開、繳效評級和嚴格的經濟處罰制度。為保證投保人利益，還必須有指數化的最低投資回報率制度等。

其三，積極推進金融市場的發育和發展，為基金經營機構提供相應的涉及投資范圍、投資方式及有關風險分解的政策條件與環境條件，促進基金投資效益的提高。