推進社保體制改革統籌城鄉發展論文

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編者按：本文主要從農村社會保障制度的理論闡釋；完善農村社會保障制度的條件分析；建立農村社會保障制度亟待解決的幾個問題進行論述。其中，主要包括：社會保障作為一種社會制度，其發展既決定于它所依賴的經濟基礎，也受政治制度的制約、農村社會保障的內涵、農村社會保障是面向農村公民的社會保障制度、完善農村社會保障制度的理論意義、建設社會主義新農村，維護農村居民的公民權益、應對人口老齡化日益嚴重現象，需要完善農村社會保障制度、最大限度地降低農業生產經營風險、確立農村社會保障的法律地位、轉變政府職能，突出社會保障實施的“強制性”、擴大社會保障覆蓋面是農村社會保障制度完善的中心、多渠道籌資，建立全國統一的農村社會保障基金等，具體請詳見。

摘要：在當今的社會保障理論界，對于建立農村社會保障制度的客觀必要性基本沒有異議，但在我國目前的社會經濟發展水平下特別是在人口老齡化日益嚴重條件下能否建立真正的農村社會保障制度這一問題上，則有較大的分歧。本文闡述了近年來我國國內生產總值和財政收入持續穩定增長，城鎮化水平的不斷提高，為在農村實行社會保障制度減輕沉重的人口壓力，農民就業渠道不斷拓寬，收入水平增長較快，為在農村實行社會保障制度提供了個人繳費資金上的保證等分析表明如今建立農村社會保障制度的條件已經基本成熟，并提出了完善農村社會保障制度的對策思考。

關鍵詞：農村社會保障；新農村建設

社會保障作為一種社會制度，其發展既決定于它所依賴的經濟基礎，也受政治制度的制約。中國現行社會保障制度是在中國特殊的歷史環境、經濟基礎和政治制度背景下建立的。五十多年來，社會保障制度一直走的是一條城鄉分割的道路。城市社會保障制度與農村社會保障制度存在著巨大差異，并處于嚴重的失衡狀態，這既不利于“三農”問題的解決，也不利于全面建設小康社會目標的實現，更不利于新農村建設進程的加快。因此，現行中國社會保障制度統籌城鄉改革勢在必行。而對中國農村社會保障制度的認識、分析與評價，對推進中國農村社會保障制度的改革及實現城鄉社會經濟的統籌發展具有非常重要的意義。

關于在當今的社會保障理論界，對于建立農村社會保障制度的客觀必要性基本上沒有異議，但在我國目前的社會經濟發展水平下能否建立真正的農村社會保障制度這一問題上，則有較大的分歧。建立和完善我國社會保障制度，緩解階層矛盾，促進社會和諧發展，應高度重視農民的社會保障問題。通過不斷改革，努力探索出一條對農民實行社會保障的新路子，積極推進農村社會保障事業的發展，最終建立符合社會主義市場經濟體制要求、有利于推進社會主義新農村建設的農村社會保障制度。

一、農村社會保障制度的理論闡釋

（一）農村社會保障的內涵

農村社會保障是面向農村公民的社會保障制度，與一般社會保障具有一致的內涵。農村社會保障是以法律為依據，以國家、集體、農民投入為主體，對暫時或永久喪失勞動能力或因意外事故而在生活上發生困難的農戶給予物質幫助的制度，其目的是穩定和提高農民物質文化生活質量。

農村社會保障的基本內容主要包括以下四方面：

(1)農村社會保險。社會保險是國家通過立法采取強制手段對國民收入進行再分配，形成專門消費基金，對勞動者在遇到生、老、病、殘、死、失業等風險時，由于暫時或永久喪失勞動能力或暫時失去工作，給予物質幫助的形式。農村社會保險主要是與農村人口有關的，如養老保險、醫療保險、失業保險、殘疾生育保險等。其中，農村養老保險與農村醫療保險是現階段的主要形式。

(2)農村社會福利。社會福利是指社會（包括企事業單位）為全體成員提供的各種福利性補貼和舉辦各種福利活動的總稱?，F在，農村福利設施主要是縣、鄉、村各級興辦的敬老院、福利院、光榮院等形式的福利機構。

(3)農村社會優撫。社會優撫是指政府或社會對現役、退伍、復員、殘廢軍人及烈軍屬給予撫恤和優待的一種社會保障制度。優撫的目的是使優撫對象安居樂業，保障其基本生活。社會優撫包括撫恤、優待、優撫社會化服務這三方面的具體內容。

(4)農村社會救濟。社會救濟是指國家和社會對無勞動能力和生活來源的人，因自然災害等原因造成生活困難的人給予的物質幫助。農村社會救濟包括兩方面的內容，一是指實行農村最低生活保障線制度，另一方面內容是救災，目的是減輕農民自然災害造成的損失。

（二）完善農村社會保障制度的理論意義，

改革開放以來，我國農村經濟始終保持了良好的發展勢頭，農村各項社會事業全面進步，農民收入穩步增長，生活水平不斷提高。但是，在農村經濟和社會發展過程中也不可避免的會出現一些負面影響，例如農民的貧困問題，農民的養老、醫療等社會保障問題，農村人口老齡化問題以及農業勞動者經營風險保障問題等等。這一系列問題的解決，有賴于農村社會保障制度的建立和完善，這也是農村經濟和社會發展的客觀要求。

1、建設社會主義新農村，維護農村居民的公民權益，需要加快完善農村社會保障制度的進程

建設社會主義新農村是構建社會主義和諧社會的重要內容，也是推進農村和諧社會建設的關鍵環節。長期以來，城鄉發展中“二元結構”問題突出的現狀一直沒有得到改變，農業一直處于支持工業和城市發展的地位。社會保障體系建設也不例外，由于網點和資金不足等多方面原因，農村社會保障體系建設處于相對滯后狀態，現有的社會保險僅僅覆蓋至城區，在大多數農村地區仍然是空白，據統計，從社會保障資金水平來看，1991--2001年，城市人均社會保障支出占人均GDP的比重平均為15%，已經達到某些發達國家20世紀70年代的社會保障水平，而農村只有0.18%，城市人均享受的社會保障費用支出是農村的90倍之多。中國城鄉社會保障水平的差異是非常驚人的。這現狀的殘酷要求我們必須通過政策干預，調節收入再分配，健全和完善農村社會保障體系，保障貧困農民的基本生活，穩定民心，保護和調動他們勞動生產的積極性。

農村經濟由于社會歷史原因，與城市經濟發展存在很大差距，但是不能因為經濟發展水平低而剝奪農民獲得社會保障的權利。經濟發展水平低，只會影響到農村社會保障標準的層次，而絕不能作為放棄對農民實行社會保障的理由。

2、應對人口老齡化日益嚴重現象，需要完善農村社會保障制度

老年保障是各國社會保障制度的重要組成部分。我國養老保障制度呈現鮮明的城鄉二元化格局，在城市社會養老保險等現代保障制度取得長足進步的同時，廣大的農村地區仍停留在以家庭養老為主的傳統養老保障階段。

老齡化是經濟社會發展相伴而生的全球性趨勢，據聯合國預測，到2050年65歲以上的老年人將占到世界總人口的27%，而發展中國家將達到15%左右，在部分國家如中國2040年60歲以上老年人口將占總人口的28%，老年人總數將達到3197億人，超過目前法國、德國、日本和英國的人口總和。全球人口老齡化的加速發展已經是不爭的事實，只是由于各國經濟發展進程的差異性和社會保障制度供給及完善程度的差異性人口老齡化進程對眾多發展中國家的社會保障所面臨的挑戰要比發達國家更為嚴峻。在我國農村60歲以上的人口占農村總人口的10%以上，農村人口老齡化已是不爭的事實。目前，農村人口的就業與醫療保障、收入保障和未來的養老保障均已面臨非常嚴峻的挑戰，需要充分關注農村社會保障的短期制度構建與長期制度構建的協調發展，農村社會保障制度的完善已迫在眉睫。

3、最大限度地降低農業生產經營風險，促進農村市場經濟發展，需要完善農村社會保障制度。

在農村經濟社會發生深刻變化的同時，農村社會面臨的風險總量也在不斷增加。尤其是農村社會的中流砥柱——中青年勞動群體所面臨的職業風險持續攀升，在農民工相對集中的煤炭、建筑、安裝等高危行業，各種安全事故頻繁發生。據統計，2004年共有10.8萬農民工因生產意外致死，死亡率0.08%、傷殘率高達0.5%，重大疾病也是對農村勞動力人口的突出威脅。目前，我國共有約1.4億農民工，其中80%為青壯年，大多為農村家庭的主要財務來源。這一群體一旦遭遇疾病或者意外人身傷害，對整個家庭成員都將是致命打擊。農村單個小農家庭經濟長期處于不確定的風險之中，不僅不利于幫助農民建立穩定的心理預期，不利于拉動農村消費，也不利于農村社會的穩定。與此同時，由于沒有建立完善的保險保障體系，“民工流血、老板發財、政府埋單”的現象也時有發生，在一定程度上加重了各級政府的財政負擔。

在城鄉分割的二元政策環境下，土地是農民生活保障的基本載體，它可以為農民提供基本生活保障和就業機會，有財產增值的功效，還可以為其后代提供土地“繼承”權，同時由其后代承擔養老責任。農民從土地上獲得是其最基本、最可靠的收入來源，農民依靠它維持生活、保證就業、應對未來養老和醫療意外等。土地保障功能不斷弱化，加上土地征用速度在加劇，雖然農民的土地被征用后會有安置補償費，但由于現行補償標準過低、大多采取單一的貨幣補償方式，對農民未來保護一問題考慮不夠周全等，使得失地農民社會保障問題日益突出甚至比較嚴峻。隨著我國城市化、工業化進程的加快，失地農民數量越來越多，如何從根本上高效、便捷地解決失地農民社會保障問題已經成為各級黨政部門的當務之急。

此外，在農業產業結構調整過程中，因為市場因素的不確定性、政策導向和經營管理上的失誤等原因，有可能造成一定的風險損失。另外由于農村生產力發展水平的制約和法治不健全，自然災害頻繁，人為破壞嚴重所造成的風險損失。由此看來，僅靠農業生產已很難保障農民的基本生活。如此一來，農村社會保障制度的完善更是勢在必行。

二、完善農村社會保障制度的條件分析

經濟發展與社會保障程度密切相關，經濟發展是社會保障的基礎，為社會保障提供發展條件。近幾年來，我國國民經濟持續快速健康發展，財政收入增長較快、城鎮化水平不斷提高和農村經濟的進一步發展壯大，對農村社會保障事業構成了強有力的支撐，表明建立農村社會保障制度的條件已經基本成熟。

1、國內生產總值和財政收入持續穩定增長，為完善農村社會保障制度奠定了堅實的物質基礎

匯總中央和地方決算，2004年全國財政收入達到26396.47億元(不含債務收入)，比上年增長21.6%，2004年國內生產總值136515億元，比2003年增長9.5%；2005全年國內生產總值182321億元，按可比價格計算，比2004年增長9.9%，2005年，全國財政收入達到31649．29億元，比上年增長19．9％；而2006年國內生產總值突破20萬億元，比2005增長10.5％；財政收入達3.9萬億元，增收7000多億元。按照1996年以來我國十年間的國內生產總值和財政收入的增長比來推測到2020年我國財政收入占到國內生產總值的30%，而按照國外一般市場經濟國家的經驗，在財政收入占到GDP30%左右的時候，就開始有條件地由國家財政主導為農村提供公共產品開支，可以縮小城鄉社會保障制度點的差異。而在當前，我國財政收人占GDP的比重已經接近這一水平（見表一），完全有條件加大對農村保障體系建設的支持力度，在政府主導下，通過引入商業保險機制，提高農村社會保障水平。

表一數據來源，中國2004年、2005年、2006年統計年鑒數據

2、農村工業化帶動農村城鎮化，城鎮化水平的不斷提高，將為在農村實行社會保障制度減輕沉重的人口壓力

農村人口太多，也是制約農村社會保障事業發展的一個重要因素。但隨著城鎮化發展戰略的進一步實施，在農村工業化的推動下，大量農村人口有組織、有步驟地向城鎮轉移，城鎮化水平不斷提高，將逐步減輕在農村實行社會保障制度的沉重的人口壓力（見表二）。

3、農民就業渠道不斷拓寬，收入水平增長較快，為在農村實行社會保障制度提供了個人繳費資金上的保證

在構建和諧社會主義背景下，抓住加快建設新農村進程的契機，為解決農民工就業難而擴寬農民就業渠道，這有利于增強農民居安思危的社會保障意識，提高農民自覺參與社會保障的主動性和積極性，

近年來，在我國城市化進程穩步進行中，經濟結構調整出現積極變化，自主創新能力有所增強。農業基礎地位繼續得到鞏固，支農投入不斷增加，惠農政策繼續完善，農業結構進一步優化，糧食在連續兩年增產的基礎上，2006年又增產120億斤以上，總產量超過9800億斤。工業結構調整邁出新步伐，高技術產業和裝備制造業加快發展；產能過剩行業結構調整取得成效，依法淘汰了一批落后生產能力。服務業穩步發展。區域協調發展總體戰略穩步實施。另外社會事業加快發展，人民群眾得到更多實惠。全年農民人均純收入和城鎮居民人均可支配收入預計分別實際增長6％和11％。

同時，使農村人口逐年減少的，隨著農民收入水平的提高，現有的3000萬左右的農村貧困人口將相應地大量減少，農民有能力負擔農村社會保障資金的個人繳費部分，有利于貫徹個人責任和社會互濟相結合的社會保障原則。

三、建立農村社會保障制度亟待解決的幾個問題

1、確立農村社會保障的法律地位，盡快制定和頒布《農村社會保障法》，依法對農民實行社會保障

德國1886年通過了《關于農業企業中被雇傭人員工傷事故保險帝國法》，印度1948年制定了《雇員國家保障法》，日本1963年頒布了《老人福利法》，而我國現在還沒有專門針對農村社會保障方面的法律。

建立農村社會保障法律制度是實現社會保障根本價值的必然要求，是完善農村社會保障的必然要求。一般說來，法律的基本價值包括秩序，安全，自由，公平、利益等。不同的部門法由于其具有各自的調整對象，調整方法和不同的功能，各個部門法在具體體現法律價值，尤其是各自比較明顯的根本價值取向時，有不同的側重。就社會保障法而言，其根本的價值取向在于安全。具體地說，在于社會生活的安全。有人認為農民只要可靠地掌握蓄一塊土地，這就是他們的社會保障，他們就安全了，但是這樣的觀點顯然站不住腳，因為隨著農村經濟的發展，土地保障作用已日漸減弱，土地這一最后保障因而出現“虛化”。我國人多地少，土地提供的就業保障不充分，農村居民失業風險產生且加劇。在“依法冶國，建設社會主義法制國家”已經被確認為我國治國的基本方略的背景下。作為社會生活基本內容的農村社會保障以及相關的法律關系必須納人法律軌道，也就是說，必須建立和完善包括農村社會保障制度在內的社會保障法律體系，如果忽視農村社會保障制度的建立和完善，將會影響中國建立法冶國家目標的實現。

2、轉變政府職能，突出社會保障實施的“強制性”，發揮政府在農村社會保障中“導航員”的作用

工傷保險、醫療保險都是屬國家強制性保險。然而，實際操作中，“強制性”的缺乏恰恰是農民社會保障過程中遇到的最大障礙。在許多經濟發達國家，給職工繳納社會保險本來就是企業的責任，是再正常不過的事，根本不用強迫。我國當前企業用工還不規范，用工企業和單位在農民工社保、醫保等制度執行的關鍵方面，為了降低用工成本會盡量逃避為農民工繳納社會保險費的義務，許多用人單位忽視農民工的權益，故意違反國家政策，將農民工長期排斥在社會保障之外。

2004年我國勞動和社會保障部出臺了《關于推進混合所有制企業和非公有制經濟組織從業人員參加醫療保險的意見》，明確要求各地勞動保障部門，把與用人單位形成勞動關系的農村進城務工人員納入醫療保險范圍。我國工傷保險條例和相關法規也明確規定，凡是與用人單位建立勞動關系的農民工，用人單位必須及時為他們辦理參保手續。2006年國家勞動保障部提出并實施了高風險業農民工工傷保險三年覆蓋計劃（“平安計劃”）。應該說農民工的社保問題已經有了相關的法律依據，但是勞動保障部門缺乏強有力的監管手段和措施，缺少健全的機構、強大的隊伍和充足的經費，不能及時、有效地保障農民工的合法權益，導致目前用工市場上，用人單位與農民工不簽訂勞動合同或“霸王合同”、“生死合同”的現象比較普遍，不讓農民工參加各類保險的行為比比皆是。

解決農民工社會保障問題，政府應加強用人單位勞動合同監管，督促用人單位嚴格遵守國家法律，履行為農民工出資辦理各種社會保險的義務。要加強勞動監察隊伍建設，把社會保障政策送到每位農民工手里，要及時處理勞動糾紛，提高辦事效率，簡化工作程序，維護農民工的合法權益。對那些黑心企業和黑心老板要嚴格執法，實行重罰，讓每位農民工都有權享受到社會保障的待遇。

同時，政府在運用社會保障來實現社會公平目標時，應以程序化、法制化、科學化方式參與調控市場運行，避免政府在矯正“市場失靈”時所出現“政府失靈”情況。在目前我國城鄉社會保障制度差距比較的背景下，未來政府在社會保障制度改革方面更應統籌城鄉社會保障，注重社會公平。正確處理政府同市場、社會的關系，做到還權于市場、還權于社會，切實發揮政府在農村社會保障體系構建中“導航員”作用。

3、擴大社會保障覆蓋面是農村社會保障制度完善的中心

全球社會保障制度面臨的一個嚴峻挑戰是，世界一半以上的人口被排斥在正式的社會保障制度之外。在低收入國家情況更為嚴重，如一些撤哈拉以南非洲國家和南亞國家，社會保障覆蓋面不到10%，中等收入國家的覆蓋面只在20-60%之間，全球僅有20%的世界人口獲得了較為全面的社會保障。較低的社會保障覆蓋面已構成現代社會保障的一個制度性缺陷，被排斥在社會保障體系之外的絕大多數是農村勞動者。為克服這一制度缺陷，國際勞工組織近年來發起了“擴大社會保障覆蓋面的全球運動”，采取多種措施鼓勵發展中國家深化醫療保險，養老保險制度改革，并在加快社會保障的擴面步伐方面取得了重要成效，在ILO列為擴大社會保障覆蓋面典型的國家。有關數字的變化可以說明擴大社會保障覆蓋面的政策實施效果，如韓國醫療保險覆蓋面在1977年為20%，到1989年已擴大到全國的所有勞動者；哥斯達尼加通過醫療保險計劃和免費公共醫療服務，也實現了全民覆蓋；突尼斯通過推行普遍保障型計劃，養老和醫療保險的覆蓋面已從1989年的60%上升到1995年的84%；南非通過實施政府征稅養老保險計劃，領取養老金的人數已超過有資格領取養老金人數的5%；印度實施由中央和州政府支持的全國養老保險計劃，已為全國1/4的老年人提供養老金；而巴西近年推行的社會救助養老金計劃已使1400萬巴西人口脫離了絕對貧困的狀態。

以上典型國家的數據表明，擴大社會保障覆蓋面的改革思路及其政策實施效果，對完善農村社會保障制度發揮了重要作用。我國社會保障制度完善進程中可借鑒其成功經驗。

4、多渠道籌資，建立全國統一的農村社會保障基金

（1）徹底打破傳統的二元社會保障體系，將政府財政用于社會保障的支出，按照一定比例在城鄉居民之間進行合理分配

目前國家只對城鎮職工的社會保障承擔經濟責任，而基本上沒有考慮農民這方面的問題，這顯然是不公平的。為了維護農民享有社會保障的合法權益，必須徹底打破傳統的二元社會保障體系，將政府財政用于社會保障的支出，按照一定比例在城鄉居民之間進行合理分配。

（2）實施“工業反哺農業”戰略，直接從工商企業積累中提取農村社會保障基金

在沒有開征社會保障稅的條件下，可直接從各類工商企業純利潤中適當提取農村社會保障基金；也可從國有資產有償使用的租金收入中提取農村社會保障基金。正在不斷深入進行的我國國有企業產權制度的改革，最終將實現國有資產的有償使用。

（3）通過降低行政成本，堵塞漏洞，充盈國庫來籌集農村社會保障基金，降低政府行政成本，減少國家財政支出

綜上所述，完善我國農村社會保障制度，最大障礙既有資金問題，也有思想觀念上的問題。我們要充分認識到建立農村社會保障制度是農村經濟和社會發展的客觀要求，代表廣大農民的利益，從法律上肯定并維護農民的公民權益，給農民以公民待遇，農村社會保障制度就一定能夠建立起來并不斷完善。

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