社會保險體制社會化動作形式

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背景分析：大部制改革與新時期的挑戰

（一）大部制改革對社會保障系統的影響

2007年，黨的十七大報告首次提出實行“大部委制”的理念，政府機構改革逐步向“寬職能、少機構”的方向發展，國務院所屬機構中的一些部門進一步整合，政府部門的管理范圍變廣，職能綜合性變強；2008年2月27日，黨的第十七屆中央委員會第二次全體會議通過《關于深化行政管理體制改革的意見》與《國務院政府機構改革方案》，以“大部委制”為特征的新時期以來的第6次國務院機構改革正式啟動。首批機構改革之一就是撤銷人事部、社會保障部，成立人力資源與社會保障部。

“大部制”的實施，對我國社會保障系統的影響是顯而易見的。首先，表現在社會保障系統職能的重新梳理與界定，人力資源與社會保障部成立后，明確了劃入的職責、取消的職責、劃出移交的職責以及加強的職責，進一步規范了職責的歸屬，其中社會保障系統職責也進行了整合與重新界定。其次，表現在運作機構的整合與人員的調配，原社會保障部共設有15個內部機構，人事部共設有13個內部機構，實行“大部制”后，人力資源與社會保障部共設有23個內部機構，實行了相應的機構精簡與機構的整合，同時也重新定義了具體崗位的工作職責，對任職人員的素質和能力提出了新的要求。最后，還表現在對系統職能運作方式的重新考量，傳統的社會保障系統的運作方式幾乎全靠政府之力，政府負擔過重，操作方式單一，對運作方式需要進行繼承和創新，同時實施大部制后，社會保障系統職能的改變也要求系統的運作方式根據具體的職能采取不同的方式，這樣才符合精簡機構、提高效率的初衷。

（二）經濟社會發展對社會保障系統提出新要求

改革開放30年給我國的經濟和社會發展帶來了巨大的變化，新時期社會發展的特征對我國社會保障系統也提出了新的要求，主要表現在老齡化和城市化進程的加快、人口流動帶來的社會保障服務對象擴大以及社會保障統籌的難度加大等方面。

人口老齡化對我國社會保障系統的養老問題提出了新的挑戰。截止2007年底，我國60歲及以上老年人口已達到1.53億人，占總人口的11.6%，養老金和老年人口醫療費用負擔壓力越來越大；高齡、空巢和失能老人越來越多，針對老年人的社會服務需求日益擴大。與此相對應，我國養老保險、老人醫療保險制度必須實現制度創新與進一步的完善，為老年人口的生活提供更多的保障，提高老年人生活質量，妥善解決老齡化問題以及我國“未富先老”的問題。

城市化進程的加快凸顯了我國社會保障系統的城鄉統籌問題。近年來，我國的城市化進程明顯加快，城市建設速度加快，主要城市的城市化率顯著提高，城市人口迅速增加。與此相對應的是，我國城市社會保障、城鄉結合部的社會保障并沒有完善的銜接體制，相關的城鄉社會保障的統籌機制不健全，不利于城市化進程中社會的穩定與和諧發展。城市化進程的加快要求我國社會保障系統重視體制創新，實現城鄉社會保障的順利銜接與統籌。

人口加速流動使我國社會保障系統服務對象擴大，對社會保障實現全社會統籌提出了要求。如今人口的流動不僅包括數量巨大的民工潮，不同地區間中高端人才的流動也已越來越普遍。多種類、大數量的人口流動使我國社會保障系統的服務對象擴大，比如城市社會保障系統已經開始考慮農民工的有關保險問題，同時就業人口在不同省市間廣泛流動也要求我國的社會保障系統能夠實現社會保障的全社會統籌，比如養老保險的接續、醫療保險的轉移，這些也對社會保障系統的運作提出了更高的要求。

社會化運作的必然性：新時期社會保障系統的職能定位

《人力資源和社會保障部主要職責內設機構和人員編制規定》明確規定了人力資源與社會保障部的主要職責包括：擬訂人力資源和社會保障事業發展規劃、政策，擬訂人力資源市場發展規劃和人力資源流動政策，擬訂統籌城鄉的就業發展規劃和政策等方針政策的研究、規劃、制定工作；統籌建立覆蓋城鄉的社會保障體系，負責就業、失業、社會保險基金預測預警和信息引導等核心工作；負責事業單位人事制度改革、軍隊轉業干部安置、行政機關公務員綜合管理、農民工工作、勞動關系協調、公務員國際交流與合作工作等相關的專項工作。

從規定可以看出，人力資源與社會保障部按照整合職能、提高效率的原則，主抓核心職能工作的宏觀指導方針政策的制定和主要信息如就業、保險基金的預測預警等信息的提供、重大工作如軍轉干部、農民工權益保護等工作的落實；同時取消了一些細節性的具體操作工作，如制定技工學校年度指導性招生計劃、制定企業懲處職工的基本準則、綜合協調外商投資企業勞動工資政策等，移交了制定中國公民出境就業管理政策，境外就業職業介紹機構資格認定、審批和監督檢查、技工學校評估認定工作等職責。這樣的職能設定，一方面可以促使政府可以集中有限資源辦理有關國計民生的核心事務，提高辦事效率和資源利用率；另一方面也可以使具體的操作事務更具靈活性，更加尊重市場規律，充分發揮市場的激勵和促進作甩同時，這樣的職能定位也使得我國社會保障部分職能的運作可以實行社會化運作的方式，減輕政府財政負擔，提高全社會的積極性，提高公民社會的進步程度。

社會化運作的可行性：部分職能社會化運作模式建議

社會保障系統的部分傳統的服務性與事務性工作職能實行社會化運作，是建立精簡效能系統的重要輔助措施，可以進一步明確社會保障系統的職能定位，充分利用社會資源，減輕體系內的公共財政負擔，集中資源用來更好地履行其承擔的公共職責。在內容上，社會保障的社會化主要包括“服務對象社會化、資金來源社會化、社會保障管理社會化、服務設施社會化、服務隊伍的社會化”。在運作形式上’，社會保障部分職能實現社會化的運作，主要可以采用市場化運作及非營利組織介入的運作方式。

目前，我國社會保障系統的部分職能實行社會化運作，可以從以下幾個主要方面人手：

（一）引入職業化管理機制，實現資金的統一管理與發放

積極開拓融資渠道，可引入職業化的管理機制，應聯合相關服務機構，實現社會保障資金籌集、管理、使用、發放的社會化。

在融資方面，可以發揮非政府組織和民間的力量籌集部分資金，作為社會保障資金的重要補充。社會保障資金的不足是不能實現服務對象社會化、將全部人口納入社會保障體系的主要原因，這是因為長期以來政府及企業承擔了絕對比例的社會保障資金，資金來源單一，公共財政負擔加重。采取多元化的籌資方式，擴充資金來源，應當成為發展社會保障事業的主要努力方向。一方面，可以積極吸收非營利組織的資金，非營利組織有廣泛的社會群眾基礎，其資金來源主要有財政撥款、納入財政預算管理或財政預算外資金專戶管理的政府性基金和資金附加收入，以及行政事業性收費、社團會費收入、社會各界的捐贈收入等數十種。非營利組織的加入，可以使融資渠道更加廣泛、捐贈服務的數量和質量大幅度提高，從而極大地減輕政府財政負擔，提高社會保障基金的運用效率。另一方面，也可以積極探索擴大福利彩票發行規模的途徑，使福利彩票收入成為社會保障的一項較穩定的收入來源。

在資金的管理與使用方面，可以引入職業化的管理機制，通過委托誠信好、信譽高的基金管理機構，將部分社會保障資金用于具有穩定收益的投資，用活用好社會保障資金，實現資金價值的自我增值，擴充可用資金的容量。在資金的發放方面，實行統一管理、統一發放的社會化發放方式，聯合銀行、郵政等相關服務機構，建立資金發放的統一給付系統，縮短資金發放環節，提高資金發放效率。

（二）建立規范化養老機構，實現養老服務的社會化

建立社會化、專業化、規范化的機構．倡導多元化的養老方式，培育并明確家庭贍養義務，實現養老服務的社會化。

在老齡化及我國計劃生育政策的影響下，傳統的政府養老、單位養老及家庭養老的方式均已不能很好的承擔養老負擔，需要吸收更多的社會資本投入養老服務。對此，可以通過政府提供贊助資金，民間組織或者私人興辦養老機構的“公助民辦”方式，或者政府投資興辦養老機構、民間組織或者私人實行運營的“公辦民營”方式，建立專業化、規范化的養老機構，培養具有責任心和專業技能的養老護理人員，積極探索多種臨終關懷、社會照料、老年護理等多元化的養老方式，以彌補獨生子女家庭在養老照料方面的不足和缺失。

同時，基于“敬老愛老”的傳統美德以及家庭在老人心理及精神健康方面不可替代的作用，可以通過輿論宣傳教育等方式培育家庭子女養老的意識，通過子女收入按一定比例上繳養老費用等措施明確養老義務，重塑市場經濟條件下家庭養老的氛圍，構建家庭養老的責任機制，聯合社會保障系統，妥善解決老齡化問題帶來的挑戰。

（三）建立新型精簡機構，保障職業技能教育及培訓工作的社會化

進一步明晰職能定位，通過政策制定及對相關機構的監管，實現職業技能教育及培訓工作的社會化運作。

在建立新型的精簡及服務型機構的過程中，社會保障系統應該進一步明確并規范其職能，加強其在“組織擬訂職業分類、職業技能標準，擬訂職業資格證書制度制定職業技能鑒定政策；在國家教育工作方針、政策指導下，制定技工學校的發展規劃和管理辦法，審批管理技工學校；制定企業在職職工技能培訓和失業人員、企業下崗職工再就業培訓以及就業訓練中心、社會力量舉辦的職業培訓機構的規劃及政策”等方面的政策及制度的制定能力。將具有依附性的具體的教育、培訓工作放手于市場，通過市場上的培訓機構來完成，這樣可以積極調動市場資源，充分利用市場機制，節約行政資源，明晰主要職能，排除行政機構的利益關系，使其能夠更加客觀中立的制定政策，監管運行機構，從而從制度上保