國家治理社保險基金審計綜述

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作為國家治理的重要組成部分，國家審計應有效防范經濟社會運行風險，積極健全經濟社會運行機制，推動實現國家良好治理，促進經濟社會科學發展。在完善國家治理新形勢下，各級審計機關應當抓住機遇、開拓創新，努力提高社會保險基金審計的層次和水平，為推動國家良好治理做出積極貢獻。

一、社會保險基金審計對完善國家治理的重要作用

社會保險制度是我國社會保障體系的核心制度。伴隨著我國民主法制建設的大力推進、經濟社會的科學發展和社會保險制度的日益完善，社會保險基金審計不斷深入和發展。在這一過程中，各級審計機關認真履行法律賦予的職責，對社會保險基金的安全性及社會保險政策執行情況進行監督和評價，促進社會保險制度的完善，在推動完善國家治理，預防、揭示和抵御社會保險制度運行過程中的障礙、矛盾和風險等方面發揮了積極作用。

（一）社會保險基金審計是加快轉變經濟發展方式、實現經濟社會科學發展的重要途徑

我國正處于加快轉變經濟發展方式的關鍵時期，社會保險制度的推進程度和社會保險工作的質量直接關系到經濟發展方式是否能夠順利轉變。加強社會保險基金審計工作，可以促進社會保險制度的完善、促進經濟內生性增長、擴大就業，為轉變經濟發展方式提供良好的發展環境。一方面，社會保險基金審計可以推動建立和完善與經濟發展水平相適應的社會保險體系，減輕老百姓的生活壓力和不安全感，降低他們對未來生活的風險預期，將部分潛在需求轉換為現實消費，進一步擴大內需，改變我國以往過分依靠投資和出口的經濟發展模式，形成消費、投資、出口三者共同拉動經濟增長的新局面。另一方面，經濟發展方式的轉變所帶來的結構性失業人員增多問題，必須通過完善的社會保險制度來妥善解決。開展社會保險基金審計，可以監督失業保險基金的管理使用情況，促進失業保險制度的完善，推動失業保險基金在預防失業、促進就業方面發揮作用，提高失業保險基金的使用效益，使失業保險制度更有利于加快轉變經濟發展方式和經濟社會科學發展。

（二）社會保險基金審計是遏制公共權力腐敗和健全問責機制，建設責任政府的重要舉措

與政府公共預算和國有資產預算資金不同，社會保險基金是由國家信譽作保證，由個人、企業為主籌集而成的公共基金，屬于政府管理的公共資源。國家委托社會保障、財政等部門管理社會保險基金，這些部門權力行使得如何、責任履行得如何，需要建立起有效的監督制約機制。沒有監督的權力是危險的權力，沒有責任的權力是放任的權力。只有加強對政府公共權力運作的制約監督，建立有權必有責、用權受監督、違法要追究的約束機制，才能保障社會保險基金的安全。開展社會保險基金審計，可以強化對社會保險基金管理部門權力行使和責職履行情況的監督，防止社會保險基金被異化為少數部門或少數人謀利的工具，降低社會保險基金管理風險，維護社會公眾的切身利益。

（三）社會保險基金審計是維護社會公平正義，促進公共服務均等化的重要措施

實現公共服務均等化，是現代政府追求的目標，是建設服務型政府的重要價值追求。公平正義意味著權利公平、機會公平、規則公平和分配公平，要求初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系，再分配更加注重公平。加快社會保險基本公共服務建設，可以在一定程度上校正社會財富初次分配的不平衡，有利于緩解和抑制利益分化進程及其引發的社會矛盾。開展社會保險基金審計，可以充分發揮審計的建設性作用，推動健全和完善基本公共服務均等化的制度設計，強化政府公共服務能力，促進實現社會保險基本公共服務均等化，努力使全體人民實現病有所醫、老有所養，消除和弱化社會保險領域存在的不公平現象，提高社會總體效率。

（四）社會保險基金審計是維護社會安全穩定，促進構建和諧社會的重要保障

社會保險制度是社會安全穩定的重要防線，被稱為社會的“安全網”和“減震器”。沒有社會的穩定，實現國家良好治理只能是一句空話。由于社會資源分配結構的不完善、市場經濟的風險、個人能力的差異等諸多因素的存在，社會成員不可避免地會遇到各種各樣的生存與發展方面的風險，如年老、患病、傷殘、工傷、生育等。在個人及其家庭無力防范或者化解這些風險的情況下，如果社會也不能去幫助解決這些風險，就會影響社會穩定，甚至威脅國家安全。所以，國家通過政府主導的社會保險制度，幫助人們防范和弱化這些勞動和社會風險，改善全體社會成員的福利。開展社會保險基金審計，可以發現現行社會保險政策執行中存在的缺陷和不足，促進健全完善社會保險制度，使人民共享經濟發展的成果，緩解社會結構轉型所引發的各種矛盾和沖突，維持社會的穩定，促進和諧社會的建設。

二、我國社會保險制度改革中需妥善解決的深層次問題

近年來，我國加快發展社會事業，切實保障和改善了民生，覆蓋城鄉的社會保障體系建設取得突破性進展。如：大力推進養老保險省級統籌，實施養老保險關系跨省轉移接續辦法，連續7年提高企業退休人員基本養老金水平，新型農村社會養老保險試點已覆蓋全國24%的縣；全面建立了城鎮居民基本醫療保險制度、新型農村合作醫療制度，惠及12.67億城鄉居民。但由于我國社會保險制度改革的歷程是一種試點先行、循序漸進、摸著石頭過河的方式，一些深層次的問題尚未得到有效解決。

（一）各級政府社會保險財權和事權不匹配，財政責任分擔機制不健全

財政對社會保險的支持責任主要包括三種，一是建立制度的財政補貼，包括城鄉居民社會養老保險、城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療等非就業相關的制度中，國家對參保的個人給予的補貼。二是承擔新舊制度轉軌所形成的轉制成本，國家企業和事業單位職工視同繳費年限期間應當繳納的基本養老保險費由政府承擔，這實際上是國家對歷史責任的承擔。三是社會保險基金特別是養老保險基金支付不足時的補助責任。從實際情況看，各級政府間社會保險財權與事權不匹配，財政保障責任分擔機制不健全的問題比較突出。從1994年開始，我國建立劃分事權、財權的分稅分級財政體制，對社會保險的供款責任也理應由各級政府按事權與財權相統一的原則共同分擔。但長期以來，中央政府與地方政府、地方政府之間社會保險責任不明確、不均衡，資金分攤或配套比例始終沒有清晰的劃分，致使各級財政對社會保險的支持不是在一個穩定、規范的制度框架之中進行。雖然中央財政近年來對社會保險的投入在大幅度增長，特別是對財政困難地區投入力度更大，但并非是一種固定機制；而一些地方政府的投入較少，嚴重依賴中央補貼，處于缺位狀態。這種責任不明確、財政來源不固定的現象影響了社會保險制度穩定、健康、有序和持續運行。

（二）統籌層次不高且高低錯落，社會保險制度的整體性被分割

社會保險基金的統籌層次關系到能在多大范圍內調劑使用社會保險基金，統籌層次越高，基金的規模和調劑使用的范圍就越大。我國社會保險基金目前還是以市、縣級統籌為主，過低的統籌層次已經成為我國社會保險制度的突出問題之一。統籌層次低帶來的主要問題有：一是造成社會保險制度的“碎片化”。各統籌地區根據當地實際情況確定社會保險制度的具體做法，使得各地在社會保險基金征繳、經辦、運營及待遇支付等方面存在很大差異。這已經成為參保人社會保險關系轉移的制度性障礙，不利于勞動者合理有序流動，還使得不同統籌地區之間的參保人待遇水平及用人單位負擔等方面不平衡，有的還引起地區不當競爭，引發社會矛盾。二是不符合社會保險的大數法則，社會保險基金運行成本高、效率低。社會保險覆蓋人群只有達到一定大的數量后，基金的收支支出才能保持相對穩定的態勢，實現基金的共濟功能，統籌層次低導致基金收入有限，難以實現自身平衡和抵御風險。同時，統籌層次低使基金結余分散，不能有效運營，難以實現保值增值目標。

（三）社會保險公共服務分享不均，阻滯公共服務均等化目標實現

基本公共服務均等化是實現國家良治的本質要求之一。與人民群眾的日益增長的公共需求相比，我國社會保險基本公共服務分享不均的問題比較突出。一是城鄉之間的社會保險公共服務分享不均。長期以來存在的城鄉有別的二元格局在社會保險領域的直接體現就是農村社會保險體系建設滯后于城鎮地區，形成城市與農村社會保險制度相對獨立，不易銜接，保障待遇不統一和不公的狀況。二是地區之間的社會保險公共服務分享不均。改革開放以來，地區之間的經濟社會發展差距呈現出逐步擴大趨勢，經濟越發達的地區越有實力來提供基本社會保險公共服務，東部地區的人均社會保險待遇水平明顯高于西部地區。三是群體之間的社會保險公共服務分享不均。企業和機關事業單位之間在基本社會保險制度上仍存在諸多差異，直接導致不同群體間的社會保險待遇差距。社會保險基本公共服務差異過大給經濟社會正常運行帶來諸多不利后果，容易導致不同群體之間的相互攀比，產生社會摩擦和社會矛盾，不利于社會和諧與穩定。

（四）社會保險基金預算規范性不強，預算約束機制尚未形成

政府預算是國家治理的重要工具和載體。建立與社會主義市場經濟相適應的公共財政要求健全完善政府預算體系,社會保險事業作為政府彌補市場缺陷而提供的重要公共服務之一,要求相應建立起相對獨立、規范的社會保險預算。2010年初，我國社會保險基金預算制度正式建立，解決了長期以來社會保險基金管理中重要制度的缺失。從試行社會保險基金預算兩年來的實踐看，我國社會保險預算存在一些突出問題需要解決：一是預算編報范圍不完整，預算透明度不高。城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療等未納入社會保險基金預算管理；大部分地區社會保險基金預算尚未公開，也未向本級人大報告，社會保險基金多方監督機制尚未建立。二是公共財政下的復式預算體系尚未完全形成。適應公共財政要求，包含政府公共預算、國有資本經營預算、社會保障預算、政府債務預算的政府復式預算體系尚未建立。三是統籌地區社會保險基金預算與政府財政管理責任不匹配。公共財政預算的基礎是一級政府、一級財政、一級預算，相互匹配、責任清晰。由于目前社會保險預算分險種編制，并且各險種統籌層次高低錯落，有的地方政府只能編制社會保險基金中某些險種的預算，沒有完整的社會保險基金預算概念，造成社會保險預算編制、執行、批復和財政管理脫節，增加了預算執行的難度。

三、深化社會保險基金審計的路徑選擇

（一）圍繞建立健全公共財政下的政府預算體系，開展對社會保險基金預算的審計

社會保險基金審計應促進把各項社會保險基金納入國家預算的統一管理，更加完整地反映社會保險事業發展狀況，維護社會保險資金的安全，推動健全我國公共財政下的復式預算制度，提高社會保險基金管理的可持續性。一是促進社會保險基金預算的完整規范，將各項養老保險基金的收支全部納入預算管理。促進規范預算編制流程，強化預算編制管理，提高預算編制的科學性和準確性。二是促進建立事權和財權相匹配的責任分擔機制，通過預算合理劃分各級政府對社會保險的責任。三是促進社會保險基金預算盡早向人大報告和向社會公開，加強人大和社會監督，強化社會保險基金的監督約束機制。

（二）圍繞職責履行，加強社會保險基金決算審計

社會保險基金預算執行的結果就是社會保險基金決算。加強社會保險決算審計，一是堅持總體評價。要按照科學發展觀的要求，堅持用全面、系統、辯證的觀點看待社會保險基金，注重從總體上評價社會保險基金的基本概況，取得的主要成效和經驗做法，得出總體概念。注重從總體上評價發現的主要問題，把審計問題放在整個社會保險發展的背景下進行考量，進而科學、全面地把握社會保險基金管理、使用的總體狀況，防止“只見樹木，不見森林”的缺憾。二是堅持關注基金安全。社會保險基金被稱為人民群眾的“養命錢”、“救命錢”，開展社會保險基金決算審計，必須把基金的安全完整作為首要任務。要嚴肅查處擠占挪用社會保險基金、違規投資等違法違規的行為，防范社會保險基金用于平衡公共財政預算，切實維護基金的安全。同時，社會保險基金的可持續性是影響基金長遠安全的主要壓力，社會保險基金決算審計要關注基金投資收益率低等影響基金可持續性的突出問題，維護基金的長遠安全。三是堅持責任追究。對社會保險基金決算審計發現的問題，審計機關要督促有關單位及時整改，促進完善問責和責任追究制度，使那些不履行或不正確履行責任甚至濫用職權的人員得到及時懲戒。

（三）圍繞提高政策效能，深入開展重大社會保險公共政策的跟蹤審計

現代政府的管理模式已由無限政府轉向有限政府，已由全能政府轉向服務型政府。在打造服務型政府和構建公共財政的背景下，公共財政職能、作用的充分發揮都將通過制定一系列公共政策來實現。社會保險基金審計應緊緊圍繞社會保險公共政策的貫徹執行情況，實現由審查社會保險基金收支的真實合法和評價公共政策執行及其效果的有機結合，加強對社會保險重大公共政策執行情況的跟蹤審計，促進政府各項惠民政策落實到位。一是跟蹤政策效果。公共政策的一個顯著特點是非營利性，因此，在跟蹤公共政策實施過程中，更多的是要考慮政策執行的效果而非經濟效益。重點要關注社會保險政策在執行中是否存在偏差、執行遲緩以及政策目標是否實現等問題。二是跟蹤政策銜接。任何新的政策出臺后，必然會與原有政策、其他政策產生銜接問題。在跟蹤公共政策實施過程中，要關注各類政策是否能夠做到有效銜接，防范政策間脫節的問題。三是跟蹤問題整改。審計機關要充分發揮“免疫系統”功能，必須促進審計查出問題整改到位，推動有關政策執行到位。

（四）圍繞推進社會保險制度建設，深入開展研究性審計

國外的經驗和我國近年的實踐都足以說明，在中國建立一個符合我國國情統一、規范和可持續發展的社會保險體系，不僅是有效解決當前緊迫問題的需要，更是保持社會經濟和政治平穩運行，國家長治久安的需要。由于我國社會保險體系改革是一個漸近性的過程，目前社會保險體制和制度建設還很不完善，一些影響我國社會保險事業發展的深層次原因難以得到有效解決。從長期來看，社會保險基金審計的工作目標是促進建立公平、規范的社會保險制度。所以，社會保險基金審計必須把審計工作與理論研究結合起來，加強審計工作的前瞻性，把揭露社會保險制度的缺陷當做重要的工作內容，關注當前我國社會保險制度建設中存在的突出問題，提出解決問題的建議，在更高層次上充分發揮“免疫系統”的功能。

（五）圍繞審計信息化建設，加快推進社會保險基金聯網審計

社會保險基金涉及社會的方方面面和千家萬戶，基金管理的信息化程度不斷提高，單靠手工手段顯然難以完成審計工作。社會保險基金審計工作必須與時俱進，加強信息化建設工作，完成社會保險基金審計方式的轉變。要達到這個目標，必須以數據式審計為基礎，通過對社保信息系統產生數據的審計，檢查社保經辦業務活動的真實性、合法性和效益性。在此基礎上，審計機關通過與社會保險經辦機構、征繳機構等單位網絡的連接，對其預算執行情況和其他經濟業務活動進行實時監督，逐步實現“預算跟蹤+聯網核查”的審計工作模式，充分發揮審計的預警作用。同時，審計機關應加強社會保險數據中心建設，將各地聯網審計取得的數據集中存放，集中分析，進一步提升社會保險基金審計工作的層次和水平。

（六）圍繞推進政務公開，健全完善審計公告制度

政府信息公開化是現代民主社會的根本要求，也是政府治理的價值取向。積極推進政府信息公開是各國政府的共同義務。社會保險基金涉及每位群眾的切身利益，一直是社會公眾的關注焦點。社會保險基金審計應當進一步提高開放性，在不涉及國家安全和秘密的前提下，逐步推動審計計劃、審計過程、審計結果全面和全方位公開。積極推動社會保險基金預算公開，促進社會保險基金的來源、分配、管理、使用、審計等情況都置于人民群眾和社會監督之下，為社會公眾了解政府履行職責情況、監督社會保險基金收支活動提供重要渠道。