社保基金監管及對策初探

雖然按照《社會保險基金財務制度》的要求，社會保險基金實行預算管理，但卻是按預算外資金管理制度進行管理，因此社會保險基金預算其實還算不上真正的預算，由此造成了各級人民代表大會及其常務委員會對社會保險基金預算監督的缺位。社會保險基金預算的編制、審批、執行和調整完全脫離了人民代表大會這一國家最高權力機關的監督，導致社會保險基金存在著很大的風險隱患。不僅如此，社會保險基金還具有預算軟約束的特點，各地區各部門在社會保險基金管理上缺乏相應的監督和法律法規的約束，社會保險基金不同程度地存在挪用和浪費現象，預算的監督管理作用形同虛設。一些地方擅自動用社會保險基金用于基本建設和公用事業建設投資，甚至蓋辦公樓、宿舍和搞房地產投資以及證券投資，給社會保險基金造成損失。龐大的資金收支規模如果繼續實行分散管理，不受約束與管理，不能納入財政統一計劃和預算體系，缺乏規范的、合理的、科學的安排，無法接受立法機構的監督，不僅難以保證資金的安全和完整，而且不能保證政府社會保險職能的實現，對經濟發展和社會穩定將產生嚴重的影響。中國社會保障機構的權力雜亂，監督角色不突出，地方政府、社保部門既當監管者，又是委托人、投資人和資產管理者。錢、賬、權一把抓，形成了“左手管右手”的管理架構，從而容易產生“暗箱操作”，并游離于體制之外。盡管十四屆三中全會提出：建立社保經辦機構作為社保基金運營機構，與勞動和社會保障部行政部門的管理職能分開。但從實際來看，這只是行政體系內部的分開，而不是市場經濟意義上的分開，在實際操作中，角色模糊，則認不清。形成了行政管理機關和基金管理機關合一，同時，許多決策者對投資運營的風險沒有充分的認識，缺少管理金融投資的人才與知識，缺少監督與制衡，致使社保基金缺乏獨立和足夠的行政監管，極容易產生操作風險。

從國際經驗看，西方發達國家在社會保險基金監管方面具有基本的共同的特點，即有一整套完整、嚴格的社會保險監管法律制度。這些法律的形成超前于經濟金融形勢，又能隨著經濟形勢的變化而不斷完善，增強其適用性。社會保險基金監管體系隨著社?；鸬陌l展、監管技術的提高以及監管理念的變化等諸多因素的變化做出適應性發展，并進一步修改法律體系。兩者形成了良好的互動循環。因此在這種動態的法律體系指引下，一方面監管人員可以避免陷入到完全的循規蹈矩中，正視時代和保險經濟發生的變革。另一方面，這種法律體系本身能夠確保從實際保險經濟運行以及保險監管操作中產生的信息有效地反饋回來，并成為審視社會保險基金監管法律體系的依據。因此，需盡快由全國人大制定一部完整的《社會保險法》。目前每年五項社?；鸬氖罩б幠３^2萬億元，監管力量與當前監督工作的需要不匹配，監督力量薄弱。可適當強化相關監管力量，以滿足社?；疬\營、管理的需要。在監管組織結構方面，從社?；鸨O管組織結構的國際發展趨勢、我國現實國情及長遠的制度穩定出發，可采用以法制監管為核心、適當集中的綜合模式，在現有制度的基礎上加強監管的集中度，以構建一個主輔分明、多重監管的社?；鸨O管組織結構。目前，歐美發達國家社會保險基金監管向市場化發展，同時，拉美、東歐國家社會保險基金監管市場化的步伐亦在加快。我國近年來相繼頒布的企業年金法規和規章，已逐步搭建起企業年金的制度構架和市場化管理運營的基本模式。今后，可進一步推進實行。市場化運營以后。企業年金的管理體制發生變化，社保經辦機構不直接參與管理，企業年金按照相關規定進入資本市場運作，金融機構成為社?；鸸芾磉\營主體。監管機構可綜攬全局，強化各種制度，規范市場行為，加強監督檢查，進一步推進社會保險基金監管的市場化。

本文作者：楊駿婭工作單位：渤海大學文理學院