失業保險金支出及就業服務聯動研究

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失業一直是世界各國面臨的難題，尤其在國際金融危機后顯得更為突出。各國政府都在積極探索解決失業問題、促進再就業的方法和途徑。我國也不例外，同樣被這個問題所困擾。目前，我國失業保險的職能主要體現在三個方面：保障生活、促進就業和預防失業。而以“保生活”為主要目的支出，長期以來居于首位；金融危機或多或少地帶來了在預防失業方面的一定改善；但是，在促進就業方面，尤其是與公共就業服務的聯動機制上仍表現不足。失業保險金在公共就業服務上的支出效果，直接關系到其在就業促進中所起的作用。據《中國財政統計年鑒2010}的資料顯示，我國2009年失業保險金累計結余1523．6億元，近20年的支出占收入的平均比重不足60％。失業保險金的支出主要是考慮失業人員的生活救濟問題，在促進就業的功能上明顯弱化，未能形成有效的良性循環。這與失業保險基金的支出項目過窄，在就業促進方面的比例過低，在公共就業服務上的支出效果不佳有著密切關系?；谶@些原因，2011年7—8月，首都經濟貿易大學失業人員就業服務課題組對北京市的一些失業人員進行了實證調查，并對相關的工作人員進行了訪談。本次調查共發放問卷2000份，收回1755份，回收率為87．75％，有效問卷1676份，有效率為95．5％。通過調研數據與失業保險基金的各項實際支出情況，對該基金在公共就業服務上的支出效果做出合理的評價及分析，從而為進一步研究失業保險的就業促進作用提供有利的依據。

一、北京市失業保險金的支出情況及分析

北京市的失業保險制度創立于1986年，是隨著國有企業和用工制度的改革而逐步建立起來的。1999年9月，北京市政府頒布的《北京市失業保險規定》(第38號令)對失業人員的管理、失業保險的申繳、失業保險金的發放等方面做出了相應規定。2007年6月施行的新的《北京市失業保險規定》(第190號令)在原有的就業服務支出項目上，增添了社會保險補貼、崗位補貼等國家規定的支出項目。北京市2001年失業保險金累計結余一0．263億元，到2005年為5．823億元，之后直線上升至2008年的21．265億元。失業保險金支出由2001年的10．373億元到2008年的13．482億元，平均支出11．468億元，長期處于平穩狀態。但在就業促進上的支出比重由2001年的45．15％下降到2003年的25．88％，隨后逐年上升至2008年的69．29％。從2003年后失業保險金在就業促進上的支出，平均增長率為32．49％。在就業促進的各支出項目中，職業介紹補貼由2003年的0．481億元下降到2004年的0．191億元，隨后上升至2008年的0．372億元。而就業培訓補貼由2001年的0．505億元逐年下降到2008年的0．189億元。社會保險補貼上的支出則由2001年的2．597億元上升到7．680億元，隨后下降，2006年再次上升至4．745億元。2003年之所以在就業促進總支出和就業培訓補貼、社會保險補貼上出現低谷，是由于1998—2003年兩期的“三年千萬”政策，已經使很多失業人員重新走上了工作崗位。有學者統計培訓人數累計達到2835萬人，培訓后就業率都在60％以上，而北京市實施的“三年百萬”政策也同樣取得了很好的效果。不僅如此，2002年為響應國家政策，北京市政府頒布的《關于貫徹落實中共中央國務院關于進一步做好失業人員再就業工作文件的通知》(京發[2002]18號)對社會保險補貼以及就業補助等做出了規定。政策的出臺一方面對就業起到了一定的促進作用，但同時也嚴格規定與限制了享有優惠政策的對象范圍。而2006年出現的就業促進支出水平，尤其是社會保險補貼達到了一個新的高度，是由于北京市在這一年先后出臺了第45號、第160號文件，對靈活就業人員、自主創業人員的社會保險補貼問題做出了明確規定，在一定程度上促進了失業保險的繳納和支出的良性循環。我們可以看到，失業保險金在就業促進上的支出比重越來越大，但失業保險金總支出額卻沒有太多的改觀。累計結余過多的現象也證實了支出渠道過窄、就業促進力度仍然不足等問題的存在。從就業促進的各項支出上看，對于職業介紹和就業培訓方面并未得到足夠的重視，社會保險補貼支出水平雖然呈上升趨勢，但依然有很大的提升空間。

二、失業保險金在公共就業服務上支出效果的評價

目前，公共就業服務在不同的國家，其目標、任務及組織管理不盡相同，但就其基本職能而言主要分為四種：職業中介、勞動力市場信息系統開發、勞動力市場調整計劃的管理和失業補貼的管理。而本文就是基于公共就業服務的各項職能，來分析失業保險金在此的支出效果，從而分析失業保險在就業促進中所起到的實際作用。本文通過失業人員對公共就業服務的滿意度評價來衡量支出效果。在滿意度測評中，采用李克特的五點量表法，把服務的滿意度分為“非常滿意”“比較滿意”“一般”“不太滿意”“很不滿意”5個量級，并依次量化為從“5”到“1”。數值越高，代表被調查者對公共就業服務的滿意程度越高。

1．職業指導服務

公共就業服務機構職業指導工作是圍繞企業和勞動者而開展的。目前，我國享受過職業指導服務的人員已從1999年的794．9萬人到2009年的3111．6萬人，十年間增加了2316．7萬人。但增長率呈波浪式遞減，從2000年的26．41％遞減到2009年的3．04％。在登記失業人數還在逐年平穩性上升，失業登記率多年來平穩不變的情況下，這種職業指導人員總量在增加而增長率在遞減的現象說明，目前的公共機構職業指導服務的滿意程度，以及對失業人員在就業促進方面的幫助是令人質疑的。職業指導服務滿意度的綜合評價均值為3．23(N=1660)，說明失業人員對該項的評價較為一般。為了更好地分析該項不足的原因，我們將其分解成為內容、方式、流程三個方面分別又做了滿意度評價。其結果依次為3．13(N=1660)、3．20(N=1666)、3．19(N=1667)，說明職業指導服務在內容上還存在很多欠缺的地方。在職業指導服務工作方面應加大對失業人員的關懷，幫助他們了解自身的就業能力，為該群體樹立就業信心，讓他們充分了解有關就業的政策，為他們進行合理的職業生涯規劃和指導。而這些具體的幫助是需要資金支持的，失業保險金作為該項目最有力的資金來源是十分合適的。但目前，該項目并沒得到應有的重視，也并未十分明確地被納入到失業保險金支出的項目中。這也再次驗證了，失業保險金支出項目，尤其是在就業促進上的支出項目過窄，使得失業保險金大量結余。

2．職業介紹服務

職業介紹為勞動力市場中供給方與需求方的相匹配提供了一個操作平臺，它是就業服務的核心內容。目前，我國職業介紹機構數量已由1999年的30242個，增長到2009年的37123個。而職業介紹機構的服務人員也從1999年的8．5萬人，增長到2009的12．6萬人。但職業介紹機構的平均服務人員數目卻未發生較大變化，由2．8人增長到2009年的3．4人。北京由6．9人增長到8．6人，說明十年間職業介紹機構的人員設置并未發生過多的變化。在本次調研中，職業介紹服務滿意度的綜合評價為3．12(N=1667)。分別從內容、方式、供求信息的質量三個方面進行了進一步評價，其結果為3．13(N=1662)、3．11(N=1663)、3．10(N=1666)。供求信息的提供是職業介紹最為重要的職責之一，而從調研的結果來看，信息的質量并不高。職業介紹雖然已在失業保險金支出項目之中，但目前的支出比重和水平仍有待較大的提高和重視。

3．就業培訓服務

我國現有的再就業培訓機構分為三類：民辦職業培訓機構、就業中心、技工學校。就業培訓政策及服務對下崗失業人員在促進就業過程中所起到的作用是令人矚目的，這與政府制定并大力實施的為增強下崗失業人員就業能力的“三年千萬”的政策有關。1998—2000年，一期再就業培訓人數達到了1300萬人，培訓JIj就業率為65％。2001—2003年，二期再就業培iJl1人數達到了1535萬人，培訓后就業率為63％。就業培訓的補貼政策對失業人員再就業的效果是十分明顯的。但調查統計可知，失業人員對就業培訓服務滿意度的綜合評價均值為3．21(N=1654)，對其再就業幫助程度的評價為2．98(N=1657)，內容和方式的評價結果分別為3．09(N：1657)3．14(N=1651)。由此可以看出，目前的就業培訓對失業人員的就業促進效果很一般，輝煌的成績已成為過去，現在北京市就業培訓的補貼額度也在逐年下降。就業培訓作為失業人員再就業的轉折點，是應該受到足夠重視與關注的。但從目前的狀況來看并沒有看到令人滿意的支出效果。

4．社會保險補貼

通過對社保所的工作人員和失業人員的訪談，我們了解到社會保險作為民生最基本的社會保障是失業人員再就業與企業招用該類人員共同關心的問題，也是目前失業保險金支出的最主要項目。目前我國實行的靈活就業、自主創業人員的社會保險補貼政策，主要是針對“4050”人員及在法定勞動年齡內的中、重度殘疾人。而其他失業人員只有在進行求職登記，申請辦理《求職證》這個前提條件下，一年后才可享受相關的優惠政策。如果求職登記政策宣傳不到位，就勢必在一定程度上打消了一部分青年人從事自主創業的積極性。而目前的用人單位招用失業人員的社會保險補貼政策，也同樣存在著享受對象范圍過窄的問題。只有商貿企業、服務型企業(國家限制的除外)招用非“4050”人員，在規定的勞動合同期限內方能給予社會保險補貼。而各類用人單位只要招用“4050”人員及規定就業困難群體就能給予補貼。而“4050”人員本身存在著年齡大、學歷低、技術欠缺的種種劣勢，大部分用人單位對于該群體的需求量都不大。雖然“4050”人員在促進就業的過程中應當受到特殊對待和保護，但目前的政策傾向和做法，既沒能增加該群體在各類用人單位穩定就業的人數，也同時給青年失業人員去用人單位尋求工作造成了一定的障礙。

三、失業保險金促進再就業發展的對策建議

1．完善再就業培訓政策，加大失業金的支出力度“授之以魚不如授之以漁”。就業培訓所發揮的巨大作用是有目共睹的。美國的再就業培訓計劃，每年可使100萬左右的失業者得到培訓，其中70％的失業者在接受再就業培訓后找到了工作。就業培訓在失業人員靈活就業的過程中起到了關鍵性的作用。所以就業培訓政策應以促進靈活就業、自主創業為出發點，將就業目標與培訓內容緊密地聯系起來，建立起一套適合該群體的培訓方式，以及簡約、合理的培訓流程。政府應加大失業保險金在就業培訓補貼上的支出，提高就業培訓機構的培訓課程及質量。使失業保險金對失業人員就業的促進作用是正向的、積極的，使失業人員在靈活就業的崗位上得到最大的發揮，切實提高他們自身就業的競爭力，在工作的選擇上能夠創造更多的機會和空間。

2．完善小額擔保貸款政策，拓寬失業金的支出項目有學者認為，無論是發展型創業還是生存型創業，都能夠帶動就業并產生促進就業的倍增效應。而要想打開失業人員創業的渠道，首先要做的就是進一步完善小額擔保貸款政策，將失業人員的小額貸款項目納入到失業保險金的支出范圍內。還應適當地提高額度、擴大范圍、降低門檻，大力發展非銀行機構融資渠道。為創業人員提供專門的投資項目信息，不斷拓寬項目來源。對于失業人員的自主創業，更應該加大培訓的力度，使其切實提升創業能力，發揮優勢，提高創業的有效收益。對于自主創業政策應該擴寬申辦對象范圍，尤其應減少對“2030”人員的限制。因為該群體與“4050”人員相比，無論在學歷、技能還是競爭意識上都有著一定的優勢。他們更看重自己未來的發展和個人價值，喜歡風險投資。

3．樹立“以人為本”的就業服務理念。提高失業金的支出效果近年來，我國政府正在由管理型向服務型轉變，這就更要求公共就業服務機構做到以人為本的服務，以服務對象為中心。切實可行的公共就業服務工作和管理流程，是提升失業保險金支出效果的有效途徑。這樣才能更好地服務于就業困難群體，才能在就業促進過程中取得更好的成效。所以應當以“顧客”為中心，簡化工作流程、強化政策宣傳、優化服務質量，給“客戶”帶來方便。作為公共服務部門，應該以“顧客”為基本出發點，尤其是在職業指導、職業介紹、就業培訓等方面。應對“客戶群”進行合理、細致的分類，針對不同特征群體進行不同的就業服務。從內容、方式、流程等方面逐一進行專門服務，擺脫統一服務的局面。應充分考慮“客戶”的需求，在對就業促進方向有利的前提下，盡量滿足需求，不斷提高公共就業服務質量，使失業保險金的支出效果更能令人滿意。