養老保險政策建議分析論文

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一、養老保險體制改革中的問題

(一)養老保險金流動性困難。

目前我國養老保險體制改革的政策取向是由現收現付制逐步向部分積累制過渡，但是養老保險資金的籌集與支出之間存在著巨大的資金缺口，嚴重制約了養老保險體制改革的進程。目前省級養老保險金缺口約占省級全部財政收入的2．5％—3％。養老保險金面臨嚴重的流動性困難，地方財政不得不用養老保險金的個人賬戶資金(個人繳費加7％的企業繳費)和稅收收入來彌補目前養老保險金的資金缺口，這就造成“統賬結合”的改革模式中個人賬戶的普遍空賬。即使如此，養老保險金籌集仍是人不敷出，中央財政不得不進行撥款予以解決，以保持地方財政和社會的穩定?？梢哉f，養老保險金流動性困難是當前養老保險體制改革面臨的最緊迫的問題。

(二)養老保險固態化，勞動力市場分割。

養老保險金流動性困難，個人賬戶的普遍虛賬和空賬，養老保險覆蓋面窄造成了養老保險的固態化。改革開放以前我國實行國有企業統包的養老保險體制，職工的工作變動，其養老保險會由新的企業承擔，職工個人不因工作的變動而蒙受損失，養老保險不構成勞動力流動的障礙。隨著改革開放的不斷深化，所有制逐漸實現了多元化，要求勞動力市場化以實現要素的合理配置。而非國有經濟、私營企業和三資企業職工的養老保險體制尚未建立，國有企業職工的養老保險不能隨受保障主體的流動而流動，養老保險呈現固態化特征，造成國有企業和政府機關的下崗分流人員不愿到非國有經濟部門工作。同時由于國有企事業單位職工養老保險沒有個人賬戶積累，政府也沒有對這部分資金作出安排，使得國有企事業單位下崗分流人員的勞動力成本明顯高于農民工，非國有經濟部門寧可雇傭農民工也不愿意雇傭國有企事業單位的下崗分流人員。面對國有企事業單位下崗分流人員不斷增加和農民工大量進城的矛盾，政府不得不對勞動力市場進行干預，如北京市政府規定2001年外地務工人員在總量上不得超過95萬人，而且附加了一些條件和繁瑣的手續；廣東省也出臺了類似的措施。政府的干預進一步扭曲勞動力市場，加劇了市場分割，不利于勞動力市場的健康發展。

二、產生問題原因的初步分析

(一)養老保險金清償能力不足。

過去我國職工的養老保險由企業統包，職工個人賬戶沒有養老金的積累，而國務院文件所確定的養老保險體制改革目標是建立一種“統賬結合”的部分積累制的養老保險體制，使勞動力市場真正具有流動性。對過去國有企業職工養老保險金的欠賬就造成政府資產負債表上的隱性直接負債，構成政府規模巨大的轉制成本，目前關于這一成本的統計缺乏統一的口徑和標準，各種測算結果之間差距很大。但通過各種測算卻可以得到一個明確的結論，即中國養老保險的轉制成本非常高。如據世界銀行1997年估計，中國養老保險的轉制成本高達GDP的46％，如此規模的政府負債，在政府資產負債表中卻沒有相應的資產予以平衡，使養老保險改革的轉制成本懸置，這就造成政府養老保險負債的清償能力嚴重不足，成為養老保險和國有企業改革的一大隱患。

(二)企業統籌和社會統籌占養老保險金的比重低，財政負擔沉重。

當前我國養老保險基金籌集的主要方式是財政籌集、企業籌集和社會籌集各占1／3，企業籌集和社會籌集不足部分由財政彌補的籌資方式。但目前因企業養老保險金遵繳率低(約90％)，企業籌集只占全部養老金的20％—25％，養老保險金欠繳嚴重，截至2000年11月欠費10億元以上的省份有15個，欠費1億元以上的企業有6家；同時社會籌集的養老保險金只占全部養老保險金籌集額的15％—20％，造成了養老保險資金的籌集嚴重依賴財政籌集比重高達55％—60％的局面，嚴重加劇了當前地方財政困難，是形成地方財政風險的重要因素。

(三)人口老齡化和贍養率提高。

當前和未來相當長的時期，我國將面臨勞動力供給進一步增加和退休人口進一步增長的雙重矛盾。隨著社會主義市場經濟改革的進一步深化和農村剩余勞動力供給的增加，就業問題將使政府不能夠采取提高退休年齡的政策來減小養老保險金支付規模。隨著人口老齡化趨勢的加劇，估計我國大于60歲的老齡人口的比例將會從1990年的9％上升到2030年的22％，(世界銀行，1997)和贍養率(退休職工/在職職工)的提高，我國面臨的養老保險資金流動性困難將會更加嚴峻。

(四)養老保險體制存在漏洞。

這是指非國有經濟尚未建立職工養老保險，政府擴大養老保險覆蓋面的政策收效甚微。對于國有企業而言，職工養老保險是由政府、企業和個人共同建立的，但對非國有經濟而言，政府沒有承擔其應該承擔的責任，企業承擔了建立職工養老保險的全部成本，養老保險金只能靠企業和職工個人來積累。在這種條件下，非國有經濟建立職工養老保險的成本遠遠高于通過獎金或紅利的方式對職工進行補償所帶來的成本，其建立養老保險體制的動機嚴重弱化，養老保險覆蓋面窄的問題沒有得到有效改善。

(五)養老保險基金管理混亂，缺乏有效的法律保障。

目前我國的養老保險體制改革缺乏有效的法律保障，養老保險金的籌集、發放和管理混亂，養老保險基金的保值增值能力很低。我國養老金體制改革實行的是屬地所有、屬地負責的原則，即養老保險的責任主體是各地方政府，這就造成養老保險基金的管理分散化和低效率，養老保險基金的收益率很低甚至為負值，而且養老保險金擠占挪用現象比較普遍。如某省養老基金的收益率尚低于一年期銀行存款的利息率，擠占挪用達到養老保險基金的近30％?；鸸芾淼幕靵y和低效率嚴重的加劇了養老保險改革過程中的流動性困難。

三、完善我國養老保險體制的政策建議

(一)多渠道籌集養老保險改革的轉制成本。

養老保險改革所帶來的規模巨大的轉制成本，作為政府的負債必須在政府的資產負債表中以相應的政府資產或資金收入予以平衡。國家應制定一個中長期財政計劃，在若干年內逐步消化和吸收養老保險改革的轉制成本，否則隨著人口老齡化加劇和贍養率的提高，財政隱性負債將會急劇增加，威脅未來的財政穩固和財政的可持續性。根據國際上養老保險改革的成功經驗，支付養老保險的轉制成本有三條主要的融資渠道：國有資產轉移、征收新的稅收、發行特別國債等。

1．國有資產的轉移。國有資產轉移所獲得的資金數量是國有資產的規模和質量、資本市場的發達程度和資本市場的吸收能力的函數。對于我國而言，完全依賴國有資產轉移來滿足養老保險改革的轉制成本是不恰當的政策選擇。(1)國有資產轉移收入受到國有資產的規模和質量的限制。截至1999年，雖然我國國有資產總規模達46000億元，但扣除國有企業負債，國有企業凈資產僅為11500億元，而且國有資產的質量比較低。(2)受到資本市場吸收能力的限制。雖然我國目前居民儲蓄存款超過6萬億元，但如果發生大規模的資金轉移，一些中小銀行，甚至是四大國有銀行都會出現流動性危機，甚至是清償能力的危機，改革的政策取向和力度都受到很大的局限。(3)更為重要的是受到資本市場發達程度的限制。要實現國有資產在轉移的過程中不縮水和不引起股市震蕩，必須具有發達和完善的資本市場。對于我國而言，要在短期內完善資本市場是不現實的。

即使如此，國有資產的轉移仍不失為我國養老保險改革轉制成本的一條重要融資渠道，在目前條件下，要實現這一政策目的，就必須轉變當前的政策重點，改變把資本市場作為國家解決政府資金困難的工具這一現狀，不要寄希望于資本市場成為挽救企業的工具，成為支持企業轉制的主要手段，或成為企業進行永久融資的工具。資本市場必須提高市場進入標準而不是降低標準，建立有效的退出機制，改變目前上市公司質量低下的局面，適當減緩企業上市速度，把加大減持國有股作為政策重點。

2．在繼續實行財政收入增量3％轉入養老保險基金政策的同時，開征新稅種或提高某些稅收的稅率。政府可以運用政府的強制力增加新的稅收以平衡養老保險改革的轉制成本，但這些稅收不應成為政府對在職職工的養老保險的未來承諾，不應與納稅人的未來利益掛鉤，而只是用于對養老保險轉制成本的消化和吸收，否則政府的隱性直接負債將會劇增，而缺乏必要的資金來源。在稅種的選擇上要堅持稅收中性的原則，主要選擇具有累進性特征的稅種。(1)開征社會保障稅。征收社會保障稅支付養老保險金是國際上通行的辦法，這樣可使所有工薪收入的職工和用人單位都成為社會保障稅的納稅人，以保持養老保險金的流動性。(2)開征資本利得稅。資本市場的完善和發展在于制定完善的政策法規，增強市場的透明度，降低市場的投機傾向，增強資本市場的投資功能。資本利得稅在目前我國個人收入難于統計的條件下，是體現累進稅制優點的一個比較好的稅種，應把資本利得稅列入養老保險改革轉制成本的平衡項。完善資本市場不應以免征資本利得稅為代價，同時資本利得稅的征稅成本較低，可以通過證券交易所代扣代繳的方式實現，具有現實的經濟理性。(3)開征遺產稅。遺產稅也是體現個人收入累進稅制特點、體現社會公平的稅種，也是平衡養老保險改革轉制成本的一個合適的稅種。隨著人均收入的提高和收入分配集中化傾向的加劇，遺產稅將成為平衡養老保險負債的一個重要的平衡稅目?，F在重要的問題是如何通過合理確定征收方案降低稅收成本的問題，使征收遺產稅具有合理的經濟理性。(4)銀行存款利息稅的稅率改為累進稅率率。銀行存款實行實名制和銀行間實現聯網為實現利息所得稅從固定稅率向累進稅率轉變創造了條件，要選擇適當時機對銀行存款利息征收累進利息所得稅。

3．發行特別國債。發行長期的特別國債是政府支付養老保險轉制成本的又一條可行的籌資渠道。智利的經驗表明，通過制定恰當的政策，特別國債相當大部分(40％)由養老保險基金持有，既可以使養老保險轉制平穩過渡，減小震蕩，使轉制的成本最小化，又可以從體制上改變政府管理養老保險基金的低效率和養老保險基金的擠占挪用問題。

(二)有效抑制養老保險基金的支出規模，使養老保險的水平與經濟發展水平相適應。

養老保險需求是無限的，而資金籌集的水平是有限的，是一定時期經濟發展水平、人均收入水平、就業率、贍養率的函數。養老保險水平應保持在一個合理的區間：其最低應高于職工退休后生存的需要，最高應低于勞動力的邊際收益。養老保險水平高于勞動力的邊際收益，將對勞動效率產生抑制作用。目前體現勞動力邊際收益的最佳指標是人均收入水平，而不是工資水平，所以養老保險統籌部分應與人均收入掛鉤，確定一個合理的替代率，而不是目前所實行的與工資掛鉤的政策。同時，要實行區別對待的原則。隨著改革開放和市場經濟的發展，經濟發展水平和人均收入水平在地區間事實上存在巨大的差異，不同地區的養老保險金的水平應與該地區的人均收入水平相一致。如上海2000年人均國民收入已經超過了4000美元，人均收入超過了1萬元，其養老保險水平就應與地區人均收入水平保持一致而高于其他地區。

(三)養老保險基金管理市場化、規范化。

我國養老保險體制改革所面臨的流動性困難和清償能力不足，一方面是資金的籌集不足，另一方面則是管理的問題。當前養老保險改革的政策取向是逐步向“統賬結合”的部分積累制過渡，基金管理市場化是養老保險改革的內在要求，否則，提高養老保險基金的收益率，實現基金的保值增值，實現基金積累的目的將難以達到，個人賬戶仍將是空賬、虛賬，“統賬結合”的改革目標將會落空。長期的實踐表明，基金管理是一個市場化要求非常高的項目，政府不具備直接管理基金的能力，政府管理養老保險基金會造成基金的浪費和低效率?；鸸芾響⒃诓块T利益和個人利益之上，不應由政府部門直接管理基金，在基金管理過程中再一次形成既得利益部門，然后形成改革的阻力。目前而言，基金管理市場化的成本是最低的，改革時機也是最佳的，應不失時機地積極推動基金市場化管理。

1．分別成立中央級養老保險基金和地方級養老保險基金。養老保險體制改革不可避免涉及地方間利益轉移，為了體現各地方利益，應同時成立中央級和地方級養老保險基金，把中央企業的國有股轉移收入以及中央級稅收收入轉移到國家養老保險基金，各地方所有企業轉移收入和地方稅收收入的大部分(如90％)轉入地方養老保險基金，小部分轉入國家養老保險基金，以增強中央轉移支付的規模和能力。中央級保險基金由國家養老保險基金管理委員會管理，地方級基金由統一的地方養老保險基金管理委員會管理，由專業的基金公司經營。地方基金管理委員會成員由各地方政府派代表擔任委員會理事，委員會在基金的管理中行使董事會職能，理事投票權的大小以其所代表的基金份額確定，以充分體現地方利益。由管理委員會聘任專業的基金公司進行管理，成立由有關專家組成的監事會，負責監督基金運作的合法性、合規性，這樣既能在基金管理中體現地方利益，又能克服基金分散管理的低效率，使基金經營真正實現市場化，實現基金的保值、增值和基金的積累。

2．專業公司的選擇上應給予外國公司或共同基金以國民待遇。國外的共同基金或保險公司有著專業經驗和雄厚的資金實力，有利于養老保險基金的規范運作和風險分散，有利于減小財政對基金最低收益率擔保所帶來的財政或有負債規模。同時，隨著我國加入WTO，金融服務領域開放進程將會加快。在這種條件下，與其被動地等待外國公司的進入，不如主動地制定政策，允許其進入國內市場，降低對國內金融市場的沖擊。

3．基金細分。養老保險基金的巨大規模使其足以對資本市場產生嚴重的沖擊，可以采取基金細分的原則把養老保險基金分成若干個小規?；?，每個專業公司或共同基金只被允許經營其中一支，經營的分散化機制可以減輕市場的投機壓力，又能有效地降低財政所承擔的風險。

4．逐步實現中央對地方養老保險金轉移支付規范化。由于當前養老保險采取的是屬地原則，中央對地方的轉移支付涉及地方間利益的轉移。中央政府應明確制定養老保險金轉移支付標準和程序，保證轉移支付公開、公正、公平，保證轉移支付的效率。同時，可以有效地抑制在養老保險基金籌集時地方政府的道德風險。

養老保險改革涉及中央、地方、企業和每一個職工的利益，關系到勞動力市場化改革的成敗，關系到國有企業改革的成敗，關系到財政的穩固和財政的可持續性，必須采取措施盡快改革和完善我國養老保險體制，這是建立社會主義市場經濟體制的本質要求。一方面，要通過多渠道籌集資金、壓縮養老保險金支出水平，改變當前養老保險基金改革過程中存在的流動性不足和清償能力不足的問題，其中加大籌集資金的力度是當前工作的重點。另一方面，也可以說是更重要的一方面是實現養老保險基金運作的市場化。只有這樣，養老保險體制改革才能走向成功。