剖析養老保險統籌管理面臨的問題解決方案論文

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摘要：統籌層次作為貫穿我國養老保險制度改革全過程的難點問題，其實質是如何合理配置政府間的養老保障責權。我國財政分權體制和單一制國家結構對中央政府和地方政府的行為選擇產生了很大影響，進而影響到統籌層次的提高。為了從根本上解決統籌層次問題，為最終實現全國統籌打下基礎，應該在明確轉軌成本籌資渠道的基礎上，合理劃分中央和地方在財政補貼方面的責任，并建立有效妁養老保險結余資金管理體制。

關鍵詞：養老保險；統籌層次；轉軌成本；財政補貼

一、文獻綜述

2008年3月，勞動和社會保障部設定了實現省級統籌的時間表，即到2009年，全國各省、直轄市和自治區都應實現養老保險省級統籌，爭取到2012年實現全國統籌?？梢哉f，統籌層次成為貫穿我國養老保險制度改革全過程的重點和難點問題。

理論上，大多數學者都主張盡快提高統籌層次，近期目標是實現省級統籌，最終實現全國統籌。李珍認為應把省級社會統籌建成為社會保險實體機構，而不是一個省級準備金制度或再保險制度，應該把省級統籌做實。馮蘭瑞指出：社會化是社會保障的本質特征，統籌層次提高就是社會化水平提高?！标懡夥?、朱玉林指出省級統籌存在許多弊端，認為應建立全國統籌的養老保險制度。萬春、邱長溶的研究明確指出建立全國統籌是健全我國養老保險制度的重要保障，并認為我國具備實現全國統籌的條件。

但在長達十幾年之久的過程中，中央政府數次提出實現省級統籌的目標，卻未能得到很好的執行，其原因是多方面的。王曉軍認為：由于不同地區在歷史債務、經濟發展水平、人口結構、養老保險覆蓋范圍、待遇水平等方面的差異，以及過去長期以來形成的中央、地方、企業、個人等不同的利益格局嚴重制約了統籌層次的提高。江春澤、李南雄認為實行省級統籌會出現多方面利益的矛盾和摩擦。

二、統籌層次問題的實質

需要澄清的是，人們通常所講的“統籌”一詞有兩個隱含的意思：一是在一定范圍之內統一籌集和調配使用資金，二是集中管理和運營資金。具體來講，統籌層次是指在一定范圍內實現“四統一”，即統一制度、統一標準、統一管理、統一調劑使用基金?！敖y籌層次”問題的實質是各級政府怎樣配置養老保險的事權和財權，以及構建一個什么樣的養老保險基金管理運營體。各級政府在養老保險制度中責權劃分，集中體現在統籌層次上，它是整個制度的“牛鼻子”。也就是說，統籌層次并不是一個單純的問題，它是養老保險各項責權在政府間搭配結果的反映，統籌層次問題的解決有賴于各項養老保障責權在各級政府間的合理劃分，是各方利益平衡的結果。單純的以提高統籌層次為目標的政策，如果不以各項責權在政府間的合理配置為依托，最后只能是無疾而終或者無法達到預期目標。換句話說，如果政府間各項責權得到合理、清晰的界定，統籌層次也就會迎刃而解。

當前，我國政府間養老保險責權劃分的問題突出表現在：第一，養老保險統籌層次問題懸而未決，沒有形成一個合理的目標定位。第二，各級政府間的財務責任劃分模糊。實際上，這兩個問題又是交織在一起的，而且互為影響，互為前提。統籌層次問題的解決必須要以清晰界定各級政府財務責任為前提，否則容易形成對某級政府財政的過分依賴以及某級政府的“道德風險”行為。而各級政府財務責任的界定又離不開統籌層次的合理定位。第三，養老保險滾存結余資金管理體制不完善，巨額資金分散在各統籌單位，成為地方政府在養老保險制度中的既得利益，阻礙了統籌層次的提高。因此，無論是從當前改革的推進和完善，還是基于養老保險制度長期的可持續健康運行，以統籌層次的調整為“牛鼻子”，在明確轉軌成本籌資渠道的基礎上，合理劃分中央和地方在財政補貼方面的責任，并建立有效的養老保險結余資金的管理體制，將是我們必須解決的重大問題。

三、養老保險統籌層次問題的產生機理：基子政治經濟環境的分析

養老保險統籌層次問題的產生，是特定歷史時期的產物，與其所處的政治經濟環境密切相關。只有對制度所處的社會環境有一個清晰的認識，才能找到符合現實需要的解決問題之路。國外許多學者的研究證明了政策環境對于制度績效和制度選擇有著重要的影響。我國學者雷根強、蘇曉春的研究也指出：養老保險制度改革進程離不開既有的財政體制的影響，制度改革會直接或間接的觸及財政利益在各級政府間的分配。

從政治角度看，我國是單一制國家，中央政府是一切權力的擁有者和責任的承擔著，地方各級政府受中央的委托承擔相應的責任，二者之間是一種授權關系，遵循下級服從上級的政治傳統，并且上級政府對下級政府官員的任命擁有決定權。從經濟角度看，我國采取的是分稅制的財政體制，地方政府和中央政府都有其獨立的財政收入來源和支出項目，具有聯邦主義特色，許多學者稱之為“財政聯邦主義”或“準財政聯邦主義”。雖然學者們對我國財政聯邦主義實現程度存在爭議，但是，不可否認，通過財政體制改革，“大一統”的統收統支的財政體制已經被財政分權制度取代，地方各級政府都有其相對穩定的收入來源和支出責任，成為具有獨立經濟利益行為主體。這樣一種政治、經濟環境格局，對中央政府和地方政府的行為選擇產生了很大影響。

(一)有些地方政府在經濟利益的驅動下，不積極承擔養老保險財政補貼責任

由于GDP導向的政績觀，使得有些地方政府更傾向于短期內能產生經濟效益，促進經濟發展的財政支出項目，而對于養老保險支出等純消費性或無法產生即期經濟利益的支出項目則缺乏激勵。此外，由于中國單一制國家結構，使有些地方政府考慮，在與中央政府的博弈中，中央政府出于政治穩定和政府合法性的需要，將在養老保險制度中承擔財務“兜底”責任。

這樣導致了有些地方政府不積極分擔養老保險收支缺口的補貼責任，而是將責任層層上推至中央政府。自1997年建立統一的基本養老保險制度以來，中央政府的財政補貼逐年增加，尤其是自2001年以來，承擔了絕大部分的政府補貼責任，而地方政府的財務責任則相對降低。到2006年，中央政府累計用于彌補養老保險收支缺口的資金高達3062.3億，其中2001年到2006年五年間就高達3049.9億元；而地方政府財政補貼為942.1億元，其中2001年到2006年支出451.7億元，僅占同期中央政府支出的14.8％。1997年以來的近10年，地方政府用于補貼養老保險收支缺口的資金為中央此項支出的30.8％。而與此同時，掌握在地方政府社保部門手中的養老保險結余資金逐漸增多，到2006年，滾存余額高達5489億元。

此外，在制度轉軌過程中，由于沒有明確各級政府應該承擔的轉軌成本責任以及資金籌措渠道，有些地方政府官員在GDP導向下，寧愿挪用個人賬戶基金用于當期養老金的發放，也不愿意從財政預算中撥款補貼，償還歷史債務，造成個人賬戶空賬規模不斷擴大，截止2006年底，已經高達8400億。

(二)“分灶吃飯”的財政體制，影響了統籌層次的提高和各統籌地區結余資金的上解，容易產生“鞭打快?！钡哪嫦蚣?/p>

財政體制是我國中央和地方關系的重中之重。改革開放后，經過數次財政體制調整，尤其是1994年分稅制改革，已基本建立了分權制財政制度。財政制度調整的實質是各級政府經濟利益的變革，而財政體制的變革又進一步影響了政府的行為目標和行為方式。分權制財政體制是導致統籌層次難以提高的根源所在，因為統籌層次意味著財政“兜底”責任，在哪一級統籌就要哪一級財政負責。對于省級政府而言，在沒有外力的強有力推動下，其缺乏促成省級統籌的動力。

此外，在這種分權制財政體制下，地方政府之間缺乏合作的基礎，不可能產生一個地方政府之間的直接轉移支付制度，這也是在分權制財政體制下統籌層次難以提高的又一表現，即年齡結構輕、養老金支付壓力小的地區不希望將結余資金調劑用于老齡化程度高、養老金支付壓力大的地區。

(三)有些地方政府(官員)基于特殊利益驅動，違規使用養老保險基金的現象時有發生

根據人力資源和社會保障部像008年度人力資源和社會保障事業發展統計公報)：截止2008年底，我國養老保險滾存余額達9931億元。而這些巨額資金被分散在全國2000多個地、縣的社會保險經辦機構。作為掌握在地方社保經辦機構手中的資源，給其帶來了很大的部門利益；同時，由于我國社保管理體制中客觀存在的“政資不分”、“執監不分”等問題，即社會保障行政管理和資金管理職能分配不清，基金投資運營權和運營監管權分配不清，使得這部分資金又成為地方政府的“第二財政”，擠占挪用等違規使用養老基金的現象時有發生。根據審計報告，1996年全國發現被擠占挪用的社會保險基金近60億元。2006年，上海社保案的披露則更將養老保險基金的安全問題提到了前所未有的高度。分散掌握在地、縣級經辦機構手中的養老保險基金，成為阻礙統籌層次提高的重要因素，也成為地方既得利益最直接的表現。

四、統籌層次問題的解決思路

統籌層次的實質是政府間財權和事權的合理配置，它的解決有賴于諸如轉軌成本、財政補貼責任以及養老保險結余資金管理體制等問題的有效解決。

(一)關于轉軌成本的責任承擔

轉軌成本是我國養老保險制度運行中的基礎性問題，根據專家測算，我國轉軌成本的規模約3.7萬億元。劃撥國有資產充實社?；穑瑢τ诮鉀Q轉軌成本問題有著重要意義，而且各方已基本達成共識。據統計，2006年，全國國有企業資產總額29萬億元，如果按照10％的比例劃撥國資，那么可以獲得大約3萬億的所有者權益，這個數據與我國轉軌成本的測算規模大致相當。但是，如果僅靠中央的力量，則相差甚遠。截止2006年底，中央企業資產總額為12.2萬億元，如果按照10％的比例劃撥國資，也僅能獲得1.2萬億的資產用于償還轉軌成本，仍有大約2.5萬億的差額。因此，在推進提高統籌層次的過程中，必須合理劃分各級政府在償還轉軌成本方面的責任，按照一定比例劃撥央企和地方國企資產充實社保基金。為了與現行的國有資產管理體制和養老保險省級統籌相匹配，因此建議：劃撥的中央企業資產交由全國社?；鹄硎聲撠煿芾磉\營，而地方國有企業資產則由省政府委托省社會保險經辦機構統一管理。當養老保險全國統籌實現后，各省劃撥的國資也應交由全國社保基金理事會統一管理。

劃撥國有資產籌集社?；?，可以在很大程度上籌集轉軌成本，保證制度轉軌期養老保險財務收支的大致平衡。但受多種因素制約，劃撥的國資不能迅速轉變為現金流，用于當期養老金收支缺口的彌補。為此，需要各級政府動用財政資金來彌補當期收支缺口，根據財政部預測，到2010年，統籌基金收支缺口將達4080億元，這就給政府當期財政帶來了很大的壓力。但如果完全依靠財政補貼，這意味著制度中的“新人”和“中人”承擔了幾乎所有的轉軌成本，而制度轉軌結束后，下一代人的負擔則相對較輕。美國著名社會保障研究專家費爾德斯坦的研究指出：由于制度轉軌的收益將由幾代人共同分享，因此，轉軌成本由幾代人來共同承擔是合理的。因此，基于代際公平的考慮，應該合理確立轉軌成本的償還方式。

基于個人賬戶資金周期長與償還轉軌成本的長期性特點，借用部分個人賬戶資金來彌補當期統籌賬戶的收支缺口，待勞動者年老退出勞動領域時，也是三四十年之后的事情，那時可以通過變現國資等方式來償還借用的個人賬戶資金，這樣可以在一定程度上降低當期政府的財政壓力。由于通過此種方式形成的個人賬戶“空賬”責任明晰，而且有相應的資產作為保證，不會影響人們對制度的信心，有利于提高人們的參保積極性。

(二)政府財政補貼責任

當前，“做實”個人賬戶試點的省份大多以5％為標準，因此，有關政府財政補貼責任的計算也以此為基礎。由于將各地、縣劃撥的國資由省政府統一經營管理，因此，財務補貼責任的測算僅集中于中央和省級層面。

以2006年全國各地養老保險收支情況為基礎，可以得出各地需財政資金補貼的規模(見表1)。2006年養老保險的實際收支情況為，養老金收入6310億元，其中征繳收人為5215億元，各級政府的財政補貼資金為971億元，其他來源收入為124億元，因此，如果按照統籌賬戶比重23％計算，考慮到北京、廣東、浙江三省的統籌賬戶存在結余，而未實現全國統籌的情況下，這部分資金無法在全國范圍內調劑使用，則需要政府財政補貼的資金為677.8億元，比當年實際政府負擔降低近25％。如果可以實現全國統籌的話，政府的財政補貼資金僅需要489.1億元。

從各省當期養老保險收支缺口占財政收入的比重來看，負擔較重的省份依次為西藏、青海、黑龍江、遼寧、海南、湖北、湖南、新疆、重慶、吉林，需要政府財政資金補貼的規模占財政收入的比重超過8％，其中前八個省負擔率超過10％。而北京、廣東、浙江三省則存在資金盈余。此外，山西、江蘇、福建、山東、寧夏五省的財政壓力也較輕，都低于4％。其余13個省的負擔率集中在5％-8％。

對于這部分財政補貼應如何在政府間劃分，應該綜合考慮各省的負擔率和經濟發展水平?？傮w來看，負擔較重的10個省份多為歷史負擔較重的重工業區和經濟欠發達省份，對此，中央政府負擔的比重應當適當擴大。而負擔較輕的八個省，經濟發展水平較高，比如廣東、山東、浙江、江蘇等省為經濟發達地區，對這些省份中央政府負擔的比重應適當降低。其他的13個省則應該介于二者之間。從2001年開始在遼寧、吉林、黑龍江試行的東北試點方案中，按照3％或5％的比例做實個人賬戶后統籌賬戶的資金缺口采取75％：25％的比例劃分中央和地方的責任，這可以作為中央和地方責任劃分的基準。對于負擔較輕的、經濟發展水平較高的6個省(山西省經濟發展水平相對較低，而且屬于煤炭資源性地區，寧夏屬于經濟欠發達民族地區，故將其作為負擔居中的省份考慮)，可以采取25％：75％的比例劃分。其他的15個省可以采取50％：50％的劃分比重。當然，最終財政責任承擔比例的確定應以協商為基礎，上述比例僅提供參考。

(三)各統籌地區結余資金問題及其個人賬戶的投資運營體制

分散掌握在地、縣級經辦機構手中的養老保險基金，成為阻礙統籌層次提高的重要因素，也成為地方既得利益的最直接的表現。為了解決這一制約統籌層次提高的問題，需要從根本上明確這筆資金的性質，進而確定合理的管理體制。

以2006年我國養老保險收支為例，當年養老保險收入6310億元，其中征繳收入為5215億元，各級政府補貼971億，其他收入124億，當年支出4897億元。根據2005年12月的《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》規定，個人賬戶的比重由原來的11％調整為8％，企業繳費的20％全部進入統籌賬戶。依此比例計算，當期征繳收人中可用于養老金發放的資金總額為3166.3億，而個人賬戶資金應為2048.7億。實際情況是，通過政府的財政補貼及其他渠道資金支持，仍然挪用了615.7億元，當年的結余資金為1433億元。因此，截止2006年底，我國累計結余的5489億元的養老基金的實質是個人賬戶基金。對于這部分個人賬戶基金，在提高統籌層次后，地、縣級社保經辦機構繼續持有的合法性將不復存在，應采取果斷措施，提高基金的管理層次，集中到省級社保經辦機構統一管理。并且建立“個人——省級社保經辦機構——專業資產管理公司”的信托投資管理體制，努力實現基金的保值增值。