我國養老保險基金監管研究

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一、問題淵源

隨著社會的不斷發展，時代的不斷進步，我國的社會保障制度也逐漸完善，參保人員數量逐年上升，規模不斷擴大。我國的養老保險基金在我國資本市場上發揮著重要的作用。但是在養老保險基金規模和數量不斷增長的同時，也發現了諸多的問題。一些省市違法占用和挪用養老保險基金，這些事件給我國的養老保險事業造成了惡劣的影響，阻礙其健康有序發展。這些事件也為我們敲響了警鐘，例如我們在監管方面的缺位，監管力度的不足，監管體系的不健全等。如何讓老百姓的養老錢不被吞食，對養老保險基金進行強有力的監管是我們政府面臨的巨大挑戰和重要的研究課題。

二、養老保險基金的監管現狀

(一)養老保險金的征繳環節

養老保險基金的繳納主要由用人單位和職工個人按照相應的比例進行繳納，征收管理工作則由政府相應的管理部門執行。我國逐漸將私人企業、合資或外資企業納入征繳范圍。但是這些企業本身機制靈活，用工人員不固定，員工流動性較大，因此很難掌握準確的信息。加之各部門管理分散，沒有統一完善的法律制約，因為利益沖突很難凝聚力量。征收養老保險基金存在較大的彈性。一些領導思想認識存在錯誤。認為將三資企業參保是變相亂收費，甚至破壞了良好的投資環境。近些年來，養老保險金征繳工作普遍存在“三多三少”現象，即退休的越來越多，在職繳費的越來越少;發放的越來越多，所報的工資基數越來越少;參保對象越來越多，自覺繳費的單位越來越少。這一現象直接影響了養老保險金的按時發放，又對目前正在完善的養老保險制度造成不良的影響。對每個社會成員來說，由于養老保險收入再分配效應的影響，加上傳統的養兒防老的觀念，職工主動繳納養老保險的積極性不高。在廣大的農村地區，主動繳納養老保險更是缺乏群眾基礎。

(二)養老基金管理環節的弊端

1．管理分散造成高成本和擠占挪用

養老保險基金由各個地市級和縣級政府分散管理。地方政府具有相應的壟斷權力，也會因為地方利益產生不良的行政行為。地方政府在著眼當地經濟發展時，經常會因為一個更宏偉的發展目標舍棄養老保險目標。將養老保險基金用在經濟發展的“刀刃上”，挪用和擠占養老保險金的現象也就不足為奇。地方政府是地方利益的忠實代表，當地官員出于政績的考慮，也不愿意在任期內將養老保險基金調往外地，不希望發生外部效應而受益他人，往往采取以地區為管理單位，機構設置上不免重疊雍沖，導致管理成本過高。盡管已經建立了養老保險金的調劑制度，但是執行起來難度重重，使養老保險金的使用效率也大打折扣。

2．個人賬戶的空賬運行

統賬制度的設計初衷是實行部分積累制的基金管理制度，但是由于我國養老保險轉制成本太大，造成個人賬戶空賬運行。即在實施這項新制度時，已經退休的職工沒有任何養老保險金的積累，而社會卻需要為他們籌足保障他們養老的費用，這部分費用需要在職職工們繳納工作年限內的養老保險金。這種狀況實際上就是拿在職人員繳納的錢來補償退休人員，個人賬戶空賬運行，歷史債務數額龐大。政府財政又沒有能力承擔，只得由當前的保險基金承擔歷史債務，所以造成當前賬戶上的基金都用于當期支付，賬戶上沒能沉淀下基金，個人賬戶空賬運行。這就為將來養老金支付帶來了巨大負擔和風險，特別隨著我國老齡化的加快和養老會的增加，這一遠期風險愈加突出。

3．運營渠道狹窄導致收益率低

我國相關的法律法規規定要保障能夠支付兩個月的費用以后才能進行投資，且局限于購買國債和存入銀行，不能再進行其他的投資。數額龐大的養老保險基金在運營方式上渠道狹窄，致使養老保險基金的收益較低。遼寧省是養老保險制度改革試點省，目前遼寧省100多億的個人賬戶做實基金投資回報率不到2．5%，這樣的投資回報在通貨膨脹時期難以做到保值增值。而在國外不少國家基金投資回報率達10%左右。低下的收益率直接影響著養老基會的長期價值，加重了我們的遠期支付壓力。

三、加強對我國養老保險基金監管的思考

(一)養老保險金征繳環節的監督

1．建立和健全相關法律法規，明確權利和責任，使養老保險征繳工作提供法律依據，切實做到有法必依。盡快完善制定國家社會保險法，用制度對政府、企業和公民的職責和權利義務進一步明確。使養老保險金征繳和發放由單純的行政行為向法治行為轉變，使養老保險制度步入良性發展軌道。

2．擴大參保覆蓋面，擴寬養老保險金的來源渠道。參保人員比例不高，使得每個社會成員承擔的贍養任務較重。如果提高參保人員數量，擴大覆蓋面，就會在一定程度上減少人們的負擔。因此，擴大參保人員覆蓋面是當前工作的重中之重，要繼續加強三資企業、鄉鎮集體企業從業人員和自由職業者的參保工作，加強宣傳工作，使人們認識參保的重要意義。征繳方式多樣化，體現人文關懷和人性管理，使人們感受到方便快捷的繳納服務，實現征繳保險金增長幅度高于參保人員的增長幅度。

3．對各級財政支出結構進行有效調整，不斷提高財政預算中社會保障事業支出的比例，力爭年年有所提高。在財政收入中，除去法定支出的部分若有剩余，要將多余資金投入到社會保障基金中，尤其要保障養老保險基金有應付征繳缺口的能力。同時，加快實施省級養老保險統籌的步伐，提高宏觀調控能力，使有限的社會保障基金得到高效的利用。

(二)養老基金管理環節的監督

1．建立完善養老基金管理機構的治理結構和內部控制

盡管國家明確和加強了專業投資機構管理者的法律和經營責任，但是更要明確政府相關管理部門對養老保險基金的行政監督法律責任。只有明確相應的責任，才能有效地彌補我國養老基金所有權虛置所產生的監督弱化問題。充分發揮社會監督職能和輿論監督作用，加強專業投資機構公開信息披露的職責，最大限度地提高信息透明度。

2．提高養老保險基金運營效率

養老保險基金管理由地方管理，而分散管理成本高昂，在一定程度上抑制了養老保險金的高效運行。為了保障養老保險金獲得更好的收益，要統一統籌層次問題。地方統籌存在諸多弊端，省一級的管理機構無法集中全省的養老基金，不能對一些地市存在缺口的情況下，進行有效補充，無法發揮整體的效益，風險系數和管理成本都無形地在增加。實現養老保險金的社會統籌，能夠更好地解決基金積累的運營問題。除了對養老保險金實行社會統籌外，在管理方式上要實行省級垂直管理。全省統一的支付標準，統一的征繳比例，統一的待遇水平，統一的管理和使用保障金的機制，在全省充分整合養老保障金的資源，充分發揮資源優勢來高效地管理基金運作，這樣可減少管理和改革成本，又打破了各市財政分灶吃飯的體制弊端。

3．從制度上明確限定養老基金的投資風險

目前我國的養老保險金逐漸進入社會資本市場階段，在帶來投資機會的同時也增加了投資風險。相關的政府管理部門要確保機構投資者在風險較低的領域內投資，保證養老保險基金的保值和增值。而不是任由投資機構確定投資風險，甚至希望養老保險金拯救低迷的資本市場行情。這些做法明顯違背了要使養老基金降低風險投資的要求，風險系數增加，同時潛在的危險也十分明顯。在目前條件下，更應該明確養老保險金的投資風險，有效降低風險成本，加大違法處置力度，有效保障養老保險基金的保值和增值。

(三)養老金發放環節的監督

養老金及時有效的發放直接影響老百姓對該制度的信心。要想做到及時、準確的發放，受到諸多因素的影響。一方面需要負責發放的工作人員認真負責，有相應的專業技能，同時還需要掌握領取養老金人員的數量變化、動態分布和養老金繳納基本情況。領取養老金人員情況復雜多變，具體情況因人而異，而且退休人員因死亡而減少的情況也處于動態變化過程中。倘若這些信息不能及時獲取，養老金發放過程中的差錯、遺漏等問題就難以避免。因此，為了保證養老保險金的準確、高效發放，需要全社會實行養老保險信息系統化和網絡化管理。養老保險信息的安全、高效運行，需要在社會養老保險信息系統設計、運行和維護各環節下功夫，明確相關責任人的職權和所承擔的法律責任。通過采取多種措施，有效對發放環節進行監督，可以及時發現和避免錯誤，嚴厲打擊養老金發放中的各種舞弊行為。

作者:曹炳蔚單位:河南大學哲學與公共管理學院