城鄉居民基本養老保險制度研究

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一、城鄉居民養老保險制度的合一

目前已有多個省份完成了城鄉居民養老保險并軌，合并后各地繳費檔次有所調整，有些地方還提高了基礎養老金水平。江西省新余市作為試點市，在2012年實施城市居民養老保險制度時，就開始將其與新農保并軌，實現了城鄉居民養老保險全履蓋。2012年參保率為全省最高，達到98.8%，由于繳費標準較低，特別是對較高檔次的繳費,政府補貼力度不夠，2013年參合率有所下降，但仍然保持在95%以上。2014年11月24日起，江西省在國務院《意見》的指導下，新農保和城居保兩項制度并軌，統一為城鄉居民基本養老保險，省人保廳開始印制并下發城鄉居民養老保險卡。對城鄉居民養老保險實行一卡通。個人繳費在新農保、城居保原來分別設置的每年繳費5個檔次和10個檔次的基礎上，統一歸并為100元至2000元12個檔次，增設了1500元、2000元兩個檔次，讓城鄉居民擁有更多選擇權。

二、江西省城鄉居民社會養老保險制度合一的意義

1.是實現城鄉統籌發展的重要舉措。實現城鄉統籌,加快農村經濟社會的發展，還農民一個平等的社會地位、解決農民“國民待遇”問題，是解決“三農”問題的關鍵所在。江西是農民工等勞務輸出大省，面對農村青壯年勞動力不斷向城市轉移，農村老齡化現象加劇的情況下，只有實現城鄉統籌，才能應對這些挑戰。要實現城鄉統籌發展，就要求建立起城鄉合一的社會保障制度。而已經建立起來的城鄉居民合一的社會養老保險制度，就是使農村居民和城市居民一樣享受同等待遇，最終實現全民統一的社會養老保險制度，實現基本公共服務均等化。它的建立不僅是解決農村居民老有所養的問題，也不僅僅是應對農村人口老齡化和我國快速發展城鎮化的挑戰，更為重要的是為建立起城市反哺農村、工業反哺農業的投入機制，真正實現統籌城鄉和經濟社會發展。

2.切實實現養老公平，推進社會公平化進程。新農保與城居保的并軌，使得城鄉居民皆可一視同仁地參加同一種養老保險制度，而不再受戶籍限制，這一舉措無疑消除了城鄉之間的歧視性標簽，也取消了附在戶籍上象征身份與利益的觀念，從而真正體現出養老保險制度的公平性。使農村居民和城市居民享受一致的養老保險待遇，切實維護了人民平等參與、平等發展的權力，踐行了十八大提出的倡導“自由、平等、公正、法治”的社會主義核心價值觀，大力推進了社會公平化進程。

3.有利于打破城鄉二元結構,實現城鄉勞動力自由流動。城鄉居民基本養老保險制度的合一意味著加速消除戶籍和“身份”帶來的養老保障差異的進程，有利于城鄉勞動力自由流動，據人社部統計，2012年全國農民工總量達到2.62億人，同期參加城鎮職工養老保險的農民工人數僅為4543萬。換言之，絕大部分農民工都游離在這一制度之外。其原因之一是之前的新農保和城居保給在城農民工養老保險帶來制度上的不便。因此，城鄉居民養老保險制度合并，使廣大農民工和城鎮非從業居民進可在城鎮職工養老保險參保繳費并享受相應的待遇，退可由城鄉居民養老保險制度“兜底”，以此達到可進可退，三方共贏的局面，并不斷深化和完善城鎮化的發展進程，打破城鄉二元結構，實現跨地區流動就業、往返城鄉就業便捷。

三、江西省城鄉居民養老保險制度存在的問題及原因分析

1.保障水平偏低，難以真正起到養老保障的作用。第一，江西經濟發展水平決定政府了政府補貼水平低。江西是一個經濟欠發達的中部省份，經濟水平決定了社會保障的水平，由于江西經濟總量不大，政府可用財力有限，在對城鄉居民養老保險的補貼上，也就決定了只能按照國家規定的最低補貼標準進行補貼。而一些發達省份則可以拿出更多的資金對城鄉居民養老保險或在基礎養老金上給予補貼，或是參保農民給予更高補貼。如浙江省2013年基礎養老金為80元，2014年提高到100元.而江西只能按中央政府設定的100至2000元12個檔次，政府補貼基礎為30元，每繳費上一個檔次則政府多補貼5元。政府的補貼標準低，就決定了保障水平低。第二，農村居民按最低檔次繳費視為首選。由于城鄉居民養老保險采取自愿參保，參保人自愿選擇保障檔次，加上農民收入增長不快，個人繳費每上一個檔次才增加5元錢的補貼，而繳費多上一個檔次，所得政府補貼少，導致今后所得的待遇也只不過一個月多領取不到1元錢，因此，覺得還是按最低檔次繳費劃算。如此低的保障水平顯然無法保障老年人的基本生活需要。即使中央政府基礎養老金從現在的標準提高到100元，其保障水平也遠低于最低生活保障，無法滿足10幾年以后的基本生活需要。故而農民選擇最低繳費檔次的原因之一是政府補貼少。

2.統籌層次過低，難以保證基金的監管及保值增值，易造成基金的安全風險。目前城鄉居民養老保險實行的是縣級統籌，一方面造成資金分散，投資渠道少，保值增值困難；另一方面會造成監管分散，江西省有100余個縣級單位，這種分散管理社保基金的情況，勢必造成監管上的困難，容易導致基金的安全性受到威脅，江西省J市老農?；鹁驮贿`規挪用，造成2000萬農?；饟p失，后來雖然相關責任人受到責任追究，但2000萬元的資金損失已經造成,其缺口只能由政府買單。其次以縣級為單位管理這些基金，由于管理層級低，為了保證基金的安全性，目前只允許將基金存銀行或者購買國債以獲取利息。由于銀行利息較低，一旦遇上經濟周期性波動，銀行利息會低于物價上漲指數，必然會造成基金的貶值；國債利息相應較高，但是數量有限，據峽江縣人保局長介紹，每年分給縣的國債指標只有不到百萬元，這對于一個擁有10多個億養老保險基金的縣來說，只能是杯水車薪，根本起不到什么作用。

3.機構人員工作經費緊缺、編制偏緊，致使服務水平不高。在調查中，縣鄉社保機構工作人員普遍反映人員編制偏緊，在實行城鄉居民養老保險前，縣鄉社保機構人員編制與實行城鄉居民養老保險之后基本沒有增加。據新余市反映，機構與人員編制還是1993年的編制，但工作量卻大大增加。省政府也在口頭承諾要增加城鄉居民社會養老保險的編制和人員，但至今沒有能夠落實。人員編制少，工作量大，其結果勢必造成服務質量與服務效率不高。一項新的社會保障項目的實施，必然要求要有相應的工作經費為保障，由于工作經費主要由縣級財政解決，，每一個新的社會保障項目都要有相應的工作經費作保障，但是在現行財政體制下，縣鄉財政大都是吃飯財政，使得縣級財政所能給予實施新的社會保障項目的工作經費十分有限。據調研得到的情況，每一個參保農民的工作經費不到0.3元，這樣低的工作經費如何保證這一項目的宣傳到位、工作到位，鄉鎮從事農村社會養老保險的工作人員不固定。參保人員基本信息的錄入、比對時斷時續，基本材料的上報無法按時完成，且錯誤較多，這將會給現今的管理工作和今后的待遇支付造成嚴重問題。

四、江西省城鄉居民基本養老保險可持續發展的建議

1.加大政府補貼力度，提高繳費標準，使其真正起到養老保障的作用。從目前農村居民實際繳費檔次來看，大多農村居民都是選擇最低檔次100元繳費。據測算這樣的繳費標準根本起不到養老保險的作用。養老保險政府補貼按最低檔補貼只有個人繳費的30%，繳費檔次越高，政府補貼的比例越低，基礎養老金要到60歲以后才能享受，對于農村居民來說吸引力也不大。不少從事農村社會保障工作的部門、經辦人員和村民，普遍認為政府應該加大養老保險的補貼力度，同時隨經濟發展逐年取消100元、200元、300元的繳費檔次，使城鄉居民養老保險真正起到養老保障的作用，以應對我國快速老齡化的趨勢。為此，建議江西省每年提高一個檔次的最低繳費標準，并加大政府財政補貼力度，每年增加10元的財政補貼，同時建議中央政府基礎養老金也能同步增長，這樣才能使城鄉居民社會養老保險制度真正起到養老保險的作用。

2.實行省級統籌，確保城鄉居民社會養老保險基金的保值增值。為了確保城鄉居民社會養老保險基金的安全和保值增值，建議將現有的縣級統籌提高至省級統籌。第一，實行省級統籌在技術上有其可行性。在這方面江西省是有條件的，社會養老保險的”金保工程”一期建設已經完成，二期建設正在進行之中。所有信息都要通過這一信息平臺上報到省級，而且城鄉居民的繳費檔次和財政補貼標準是全省統一的，將統籌層次提高至省級在技術上是可行的。第二，實行省級統籌有其必要性。實行省級統籌可以確?；鸬谋Ｖ翟鲋担魇∮?00多個縣(區、市、開發區等)，將縣級統籌提高到省級統籌。發揮基金的規模經濟作用，實現保值增值的可能性會比縣級統籌要高得多。第三，有利于強化基金的監管。現在的縣級統籌存在著基金管理和監管不到位的情況。實行省級統籌，一方面監管對象大幅減少，可以極大降低監管成本；另一方面也可以強化監管力度，監管部門可以按照相關規定及時、準確、有效地進行監管，確保基金的安全運行。

3.落實人員編制和工作經費，提高服務水平。城鄉居民養老保險工作的展開，是一項極為復雜的工作，不僅工作量大，而且是一個長期的工作，從事這一工作的基層人員直接面對廣大城鄉居民，其服務質量的高低、態度的好壞，直接影響到政府的聲譽。因此，提高基層工作人員的積極性，提高服務水平，將好事辦好是一項十分重要的事情。為此提出如下建議：

3.1在鄉鎮、街辦設立統一的城鄉居民社會保障專門機構，建議由省政府統一規定，進行定編、定員、定工作經費，其職責就是專門從事城鄉居民社會保障工作，每一個社會保障項目的工作由1-2個人主辦，其它人協辦，使其工作既分工明確，又相互配合，既能做到彼此工作相對獨立，又能做到基本信息共享。同時要規定每一個崗位工作人員必須工作滿3年后才能調動，以確保工作人員穩定，其工作態度、服務水平，定期由鄉鎮、街辦組織考核，實行績效管理。

3.2在村（居）設立社會保障公益性崗位，提高村(居)委會工作人員的工作積極性。設立公益性工作崗位，給予一定的報酬，是對這些基層工作的一種認可方式，在一定程度上可以提高其工作的責任感。同時，也要加強對這些人員的培訓工作，提高其工作技能，解決現在基本信息失真的問題。

4.盡快出臺《江西省城鄉居民社會養老保險具體實施辦法》，完善江西城鄉居民社會養老保險制度。2014年2月26日，國務院了《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，江西省城鄉居民社會養老保險也正式進行了合并。但是，江西省并沒有頒布結合江西實際情況的具體實施辦法，使縣級主管部門在執行國務院《意見》的過程中感到困難重重。江西省由于沒有出臺落實國務院《意見》的具體實施辦法，個人年繳費超過500元（原定檔次農村只有100元至500元5個檔次）的政府補貼標準也就沒有具體規定，當有居民繳納每年為1500元時，問及政府的補貼標準時，經辦機構無法回答，也不好收取，不知如何做賬，其結果導致個繳費調整檔次實際上無法操作。

作者:毛小濤 李芳凡 單位:南昌大學