淺談中美社會養老保險制度的比較

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摘要：從2002年開始中國進入國際公認的老齡化社會，養老保險體系的構建是中國社保體系的重要組成部分，就中國目前的養老保險制度來看，從其保障范圍及程度與世界經濟發達國家的差距還很明顯，為此，如何來構建更加完善的養老保險制度，這是中國社會保障制度中一個非常重要而亟待解決的問題。文章以美國養老保險制度為參照，對比我國養老保險制度與其在發展歷史、運行現狀等方面的不同，總結經濟發達國家在養老保險制度能夠為我所用的經驗，以探尋進一步完善我國養老保險制度的對策建議。

關鍵詞：中美養老保險;現狀及問題;借鑒與改革

一、中美社會養老保險制度的歷史發展與現狀

（一）美國養老體系的發展與現狀。美國養老體系主要是由國家基本養老保險、企業發起的養老保險計劃以及個人退休賬戶儲蓄賬戶三部分組成的。美國養老體系最早可追溯至南北戰爭時期為退伍軍人制定的養老保障制度，隨著1929—1933年經濟危機的爆發，社會動蕩不安，針對退休工人的養老問題，美國政府在1935年頒布的《社會保障法》是美國養老體系建立的開端，1956年OASDI成立，即養老、遺囑以及殘障保險制度，至此形成了美國養老保險體系第一支柱。美國的第二支柱雇主養老金計劃包含固定收益計劃、繳費確定計劃和401k計劃。在早期是DB計劃，即以確定給付型計劃為主，隨著雇主固定給付的不可控性的增加，DC計劃，即繳費型計劃開始實施并廣泛使用。美國養老金體系的第三支柱是個人退休儲蓄賬戶，是美國為緩解“嬰兒潮”一代的養老保險支出壓力，1974年根據《職工退休收入保障法》規定而設立的IRA制度，是一種個人儲蓄的養老金計劃，屬于個人自愿參與的補充養老方式，近十年來IRA計劃發展迅速成為美國養老保險體系主力。美國養老體系擁有完善的法律法規體系，就其現狀來看，2017年末美國養老金規模為28.2萬億美元，第二支柱雇主補充養老計劃，規模占比59.5%，是美國養老體系的中流砥柱；第三支柱個人儲蓄養老保險，規模占比32.6%，主要發展動力在于享有較大稅收優惠，已經成為美國基本養老保險和雇主補充養老金計劃之外的重要補充。而第一支柱基本養老保險制度是三支柱中的最低保障，資金主要來源于社會保障稅，占比7.8%，屬于強制性養老保險計劃，目前其作用在美國整個養老體系處于弱化狀態，總體而言，美國對養老金投資的限制程度較低，而美國大眾對于投資養老比較注重，有著較為深厚的養老投資意識。（二）中國養老體系的發展歷程與現狀。中國社會保障制度建立的標志是1951年頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》，采用的是類似蘇聯的國家保障型制度，適應了計劃經濟體系下養老保障的需要，在中國市場經濟體系逐步建立的改革開放之后，已無法滿足快速市場發展的需求，養老保險體系自20世紀90年代至今，經過一系列的改革發展，可主要分為三個階段。20世紀90年代初期是改革起步階段，在1991年養老保險三支柱體系被首次提出，標志著我國養老保險體制改革有了初步的框架。20世紀90年代后期的改革探索屬于第二階段，其重點在于建立與城鎮職工養老保險制度。21世紀以來養老金制度的改革發展屬于第三階段，完善基本養老保險體系，打破城鄉戶籍限制。企事業單位實施“并軌改革”，企業年金與職業年金共同構成我國的補充養老保險。2014年基本完成養老保險制度第一支柱的建立，個人儲蓄養老體系初探，個人稅延型商業養老保險試點，成立公募養老目標基金。2018年2月證監會《養老目標證券投資基金指引（試行）》，個人儲蓄養老體系的搭建正在加速進行。中國養老體系三大支柱為基本養老保險、補充養老保險、個人儲蓄養老保險。養老金規模在2017年第一支柱為5.02萬億元，占比79.6%，是中國社會保障的主要力量。從征繳收入來看，征繳收入無法覆蓋支出，隨著老齡化的加速，養老保險支出呈現可預期的增長，其支出越來越依賴財政補貼，將造成了較大的財政壓力。第二支柱補充養老保險分為企業年金和職業年金。第二支柱2017年其規模1.29萬億元，占比20.4%，與美國成熟體系相比差別較大，仍有較大的發展空間。第三支柱個人儲蓄養老保險處于試點起步階段，2018年我國建立第三支柱的進程開始加速，個人稅延型商業保險試點、公募養老目標基金相繼推出，中國企業年金覆蓋面依然很低，主要集中在相對發達的地區及多數為國有大型企業，從美國IRAs發展來看，第三支柱對養老保險體系的作用不可忽視，中國在這一方面仍有較大增長潛力。

二、中美養老保險制度的主要特點與差異

（一）相關法律法規層面的差異。美國養老保險制度發展時間較長，國家高度重視，具有非常完善的養老法律法規體系，在法案的不斷推動下，多支柱的保險體系已全面形成。中國養老保險體系則發展時間較短，相關的法律法規體系仍在繼續完善中，尤其缺乏有關第三支柱的相關法律法規，從而影響到養老方式的多方面嘗試。（二）養老保險制度體系結構層面的差異。美國政府對于基本養老金的負擔較低，其養老保險制度中第一支柱國家基本養老保險即聯邦退休金制度占比最低。美國第二支柱雇主養老保險計劃在養老體系中占過半的比重，其規模約為第一支柱的5倍，DB、選擇權與風險承擔成正比。第三支柱個人退休儲蓄賬戶次之，IRA規模占比龐大，稅收優惠政策明顯，投資產品豐富。三支柱中最低保障的第一支柱美國基本養老保險制度在整個體系中的作用在弱化，第二支柱與第三支柱后來居上，已成為養老保險體系的主力軍。中國國家對于養老金的負擔繁重，養老保險制度中第一支柱基本養老金占絕對比重，第二支柱企業年金規模較小，替代率低，DC計劃的產品種類較為單一，職工沒有選擇，基本保持逐年增長的態勢，第三支柱自愿性個人儲蓄養老金計劃目前規模較小，發展較為緩慢，在制度設計上缺少明確的政策激勵和規范，缺乏類似于IRA的延水政策制度。目前看來，我國養老金三大支柱的規模占比嚴重失衡，第一支柱占據了絕對的比重，占總規模比重接近80%，在一個成熟的養老保險體制中，第一支柱應當是滿足最低生活需求的，第二支柱是主要的保障來源，第三支柱滿足更高的生活水平需求，現在我國第三支柱還在起步中，而美國第一支柱僅占不足10%，第二支柱占比高達60%，可見我國養老保險體系的完善還有很大的發展空間。（三）養老金投資層面的差異。美國第一支柱即基本養老保險金的投資有較為嚴格的投資范圍規定，對第二支柱與第三支柱的投資種類和范圍基本沒有太大限制。規模較大的企業年金由管理人根據企業財務情況、員工年齡結構定制計劃，年金規模已成氣候，管理人盈利狀況良好，在境內外均可以投資。美國大眾養老意識不再是傳統的儲蓄養老，而是注重投資養老，在政府養老制度的寬松激勵之下，員工個人有豐富的投資產品可以選擇，可以根據自身風險收益選擇投資組合。與美國養老金制度相比而言，中國對養老金的投資范圍限制較多，尤其對于權益類和海外資產的投資限制，目前年金計劃不做定制方案，年金管理經驗不足，規模較小，一般僅限于境內投資，第三支柱自愿性個人儲蓄養老金以商業養老保險計劃為主，其中投資理財產品居多，市級養老產品比較低，產品種類較為單一。中國養老保險制度與美國一樣也包括養老、遺屬、殘疾保險，繳費依據“以支定收”的原理設計，是一種轉型期的過渡模式，被保險人以繳費年限來確定其是否具備享受養老保險待遇的資格，從基金與待遇情況來看，我國的養老保險制度是一種部分積累制，國家每年根據平均工資的增長及物價指數調整養老保險待遇。美國無最低繳費基數，中國最低繳費基數為社會平均工資的40%，最高繳費基數為社會平均工資的300%，養老保險繳費最短年限美國為至少10年，中國為至少15年，美國養老金與退休后收入有關聯，如養老金與退休后收入相加超過限額，則減發養老金，中國養老金與退休后收入無關聯。養老金的繼承美國實行遺屬保險制度，中國退還離世一方的個人賬戶剩余金額，和一次性撫恤費、喪葬費。

三、中國現行養老制度的困境與政策建議

中美養老保險制度各有特點，老年、遺屬、殘疾保險制度是美國最大的收入保障制度，所有達到一定條件的職工均被覆蓋，具有普遍性，領取待遇的資格基于獲得社會保障分的多少。美國社會保障制度是現收現付制，采用一種累退的待遇計算方式，養老保險替代率為40%左右。我國的養老保險制度正逐步向法制化和社會化的方向發展，在許多方面仍不夠成熟與完善。（一）人口老齡化導致需求增加。依據聯合國的老齡化社會標準，中國從2002年中國已進入國際公認的老齡化社會，目前已經開始進入加速老齡化階段，隨著在建國后嬰兒潮時期出生的人口在未來十幾年內逐漸步入老年化，加上一個階段里實施計劃生育政策導致的新生人口的縮減，預計將在未來近20年內老齡化速度呈現較大幅度的增長。與美國、日本等經濟發達國家相比，中國“未富先老”特征較為明顯，老齡化的加速將對中國經濟社會產生巨大壓力。隨著社保制度的完善，中國參保人數和結存的養老金數額在逐年增加，但老年人口撫養比重也在不斷上升，收不抵支的現象在進一步擴大，老齡化帶來養老需求提高，社會負擔也日漸加重，如何應對轉軌留下的歷史成本及老齡化加速的雙重負擔，是必須面對的可能導致社會保險危機的問題。（二）養老金覆蓋面不足。隨著中國社會保障改革進程的不斷深入，到2017年末，中國城鎮基本養老保險制度和城鄉居民基本養老保險制度總體覆蓋率達到65%以上，已總體覆蓋到9.15億人，但與美國等發達國家相比，中國養老保障的覆蓋面還處于較低水平，主要體現在第二支柱與第三支柱覆蓋率發育不足，二者總覆蓋率不足17%，企業年金制度發展非常緩慢，在2017年末只有8.04萬個，覆蓋職工人數只有2331萬人。（三）養老金收益率較低。中國社?；饡蓢鴦赵号鷾适芡泄芾砣珖?個試點省市基本養老金保險個人賬戶中央補助資金，納入全國社?；鸾y一運營，在實際操作中，幾乎所有基金年收益率不到3%，而達不到其承諾的年均收益率3.5%，全國企業年金收益率在2017年較往年有所提升，但低于2007年至今的年平均收益率均值。而自愿性個人儲蓄計劃近年來發展較為緩慢，目前規模較小，其傳統養老保險產品的總資產約在2萬億元左右。（四）進一步健全我國養老保險制度的建議從美國養老體系發展來看，其養老金來源是支柱二即雇主養老計劃和支柱三即個人退休儲蓄賬戶，相對穩健、投資風險分散的公募基金是美國養老金投資的重要渠道。中國伴隨著老齡化加速和低收益率的問題，若維持近年來對養老金的財政補貼力度，養老金需求的缺口仍呈現逐年增大的趨勢，城鎮職工基本養老保險的累計結存僅可支持到2023年，對第一支柱過分依靠的失衡發展結構及目前第一支柱的低收益率，使得我國養老金問題更為嚴峻。為此，需要針對存在的問題，繼續推進養老保險制度體系的改革，嘗試構建一個待遇水平適度、地區差距適當、運行健康的體系。

基本養老保險是中國養老體系的基本層面，需以體現公平原則為主，我國可借用美國累退式替代方式并適當照顧低收入群體，反映全國的總體經濟發展水平，體現國家政府責任。與此同時，要根據我國社會經濟的發展狀況，逐步擴大養老保險覆蓋面，爭取全社會對養老保險制度的支持，建立與完善包括個人儲蓄和商業保險在內的多層次養老保險體系。

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作者:劉學民 單位:重慶大學城市科技學院