土地收購財務風險控制研究

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摘要：于地方財政而言，土地出讓是其重要財力來源，而資金問題在土地收儲的過程中容易出現各類風險，不管是宏觀經濟政策，還是利率的變動都給土地收儲活動帶來不確定性因素，對區域經濟有著重要影響。實行企業化的會計核算模式、制定合理的土地儲備計劃、完善土地儲備監管體系、促進融資方式創新多元化，不斷優化資本結構等都能有效降低土地儲備中的財務風險。

關鍵詞：土地收購;土地儲備;財務風險控制

一、引言

十多年來我國土地收儲工作的開展給地方財政引入大量財富，不過在經營土地的同時也伴隨著一定的財務風險，因此必須引起重視。本人從事土地收儲工作多年，發現了某些土地收儲工作中存在的問題，探討了土地收儲活動中存在的自有風險問題，并根據這些問題提出出了相應的建議。

二、土地儲備資金來源的現狀

1.部門規章對土地儲備資金來源的限制。2007年國土資源部、財政部聯合印發了《土地儲備資金財務管理暫行辦法》，對土地儲備資金來源作出規定：第一，土地儲備機構的相關費用由土地出讓收入來安排，包括拆遷補償、征地、土地開發等費用；第二，土地儲備資金由財政部門從國有土地收益基金中安排；第三，土地儲備機構按國家相關規定舉借銀行貸款和其他金融機構貸款；第四，用于土地的其他資金必須經由財政部門批準；第五，上述資金產生的利息收入。下面主要對前三項內容進行分析：從第一點來源來講，土地出讓收入中安排拆遷補償、征地、土地開發等費用，必須是在土地收儲工作已完成、前期費用已發生、土地已出讓、款項已收回等的前提下才能進行。而前期財政部門返還的墊支費用并非實際意義上的資金來源，假如土地并沒出讓或者出讓了但沒收到出讓款，此類來源就不存在。所以，返還的墊支費用不該計作資金來源的范疇。從第二點來源來講，土地儲備資金由財政部門從國有土地收益基金中安排，這可作為一個來源，但從實施的具體情況來看，安排比例在5%左右，遠遠小于土地收儲所需的資金量，不能滿足實際需要。從三點來源來講，土地收儲資源僅余下銀行貸款和其他金融機構貸款。據有關資料表明，截止2003年底，浙江省土地收購儲備資金112億元，其中就銀行貸款就占總量的89%，達到100億元；青島市財政在土地儲備中心成立開始，注入周轉資金2000萬人民幣，到2004年貸款總額是24.5億元；北京市土地整理儲備中心成立之初注入資金1億元，到2006年4月籌措資金達到110.96億元；長春市土地收儲中心前期投入1000萬元，到2009年10月貸款金額達到197億元。目前我國土地收儲機構有2000多家，如按照1000家中每家向銀行貸款10個億，那么貸款總金額就能達到1000億元，當然，實際上遠不止這個數。據相關報道，2009年北京一個土地收儲機構貸款計劃就已高達到1000億元。但從我國整體土地收儲資金來源來講，渠道過于單一，缺乏自由資金，資金結構失衡情況比較嚴重，而且財務費用高，土地收儲成本不斷增加。盡管2008年下半年央行已連續下調利率，但土地收儲貸款利息仍然很高。2.土地運營周期與銀行貸款期限不適應。中國人民銀行于2003年了《關于進一步加強房地產信貸業務管理的通知》，該通知嚴格要求對土地儲備貸款發放進行控制，其貸款額度不能超出收購土地評估價值的70%，最長貸款期限不能超過2年。先不論是否土地收儲能與房地產開發混為一談，單以土地收購儲備特點而言，它是一個周期性長且資金密集的運作過程。國家規定土地需凈地出讓，就表明了不單需進行土地收儲，還需進行土地整理。收儲是一項比較漫長的過程，需對每家每戶做摸底調查，洽談補償費用，所花時間較長。此外，土地收儲之后并非立即就可出讓，特別是政策性收儲土地，如棚戶區改造、企業改制等出讓難度相對較大。以長春市為例，2002年長春市收儲了一家改制企業用地，因各種原因于2009年才真正完成出讓。據我國各地土地儲備融資實際情形來將，其貸款主要源于商業銀行和政策性銀行，而銀行將房地產貸款與土地收儲貸款混合在一起，在這種負面“搭便車”的影響中，銀行會對土地收儲貸款做嚴格控制。2009年到2016年上半年，盡管我國經濟受政策影響使得商業銀行的放貸力度增加，銀行熱衷于土地收儲機構，增加了放貸量，活躍了各地土地收儲活動，但貸款期限2年的規定沒變，這讓土地收儲機構只能采取借新還舊的措施來保證運行。3.宏觀政策對土地經營的不利影響。國家經濟政策會直接影響土地收儲，若國家調整宏觀經濟政策，比如上調利率，央行將貨幣投放量減少，市場整體購買力下降等情況，都會減少土地出讓，從而造成信用風險的增加。2007年央行連續加息6次，雖然加息利于鞏固宏觀調控現有成果有利，但卻將土地收儲成本增加了，特別是給庫存土地帶來的影響最大。2008年金融危機來臨之際，在較長的一段時期內我國土地出讓幾乎達到了停滯階段，還貸特別困難，經濟波動加大了土地市場的波動。而土地經營決策部門經常會利用低利率周期，不顧及土地收儲的實際情況來加大貸款的數量，加快土地出讓、收儲的速度，而此種土地收儲行為給經濟平穩發展帶來不利影響。

三、土地收購和儲備中的財務風險控制策略

1.實行企業化的會計核算模式。企業會計模式即便是將贏利作為基礎和導向，但他們許多方法和思想卻有助于土地儲備加強財務風險控制。將此類方法和思想科學、恰當地融入到土地儲備中，有助于將土地儲備運作更完整地反應出來，給土地儲備在財務方向監控上提供相應的基礎信息，這些方法和思想主要有：（1）權責發生制。事實表明，權責發生制與收付實現制相比，能夠提供更多可靠和相關的會計信息?！逗怂戕k法》對權責發生制的應用只限于土地儲備收購和開發整理的過程，卻在正式會計賬簿中沒有將核算土地出讓款項的收回納入其中，不利于有效、適時的監控土地出讓款項收回的風險。所以，需將《核算辦法》中的權責發生制適用的嚴格限制進行取消，讓土地部門可以最大限度的運用權責發生制，從而將土地儲備運作的情況真實完整的反映出來，為土地儲備財務風險控制提供有效的信息支持。（2）謹慎性原則。應收的土地儲備出讓款也同大部分應收賬款一般，都可能有壞賬情況的發生，若將計提壞賬準備的思想引入其中，能有效提高相關人員對應收土地儲備出讓款發生壞賬的關注度，從而對壞賬的可能做及時控制和反映。2.制定合理的土地儲備計劃。對土地儲備的數量進行有效的調控，這是土地儲備管理中心的核心任務，以達到減小土地積壓的目的，從而保障管理中心能正常運營。年底土地儲備計劃必須制定完善，為土地儲備管理工作提供前提條件。土地儲備數量和時間具有相應的限度，不是越多、越長就越好，因此需對儲備時間和量做合理的確定，有利于控制資金的整體流動速度，減少運營中的風險。于土地儲備中心運營而言，建立起有效、科學的供應計劃以及土地儲備是其重要部分，此環節的建立必須對儲備土地做分類管理以及進行分別審核，對盈利高、盈利低、不盈利等不同情況的儲備土地進行區別管理。盈利大的土地項目需加強其財務風險和經營風險控制，充分運用融資和自有資金不斷強化盈利能力；盈利能力低或者不盈利的儲備土地，需將自有資金做高效利用，并爭取政府補貼。3.完善土地儲備監管體系。無論是技術層次還是對于組織來講，健全土地儲備監管體系都是非常重要的。就從組織方面上來講，建立完善的監管體系是保障土地儲備目標實現的基礎；從技術方面來講，將土地儲備的真實情況，城市規劃和土地利用等年度計劃，通過信息技術平臺做到公開透明，讓社會能夠了解土地收購儲備的詳細情況，從而加強土地儲備中心在社會上的公信力。建立的監管體系重點在三個方面：第一，全程監管土地開發項目。相關規定必須落實，并做到公平、公正、公開的招投標，避免關系網干擾和暗箱操作。項目監管實行分級負責制，具體對項目施工進度和質量做好監督，落實責任人制，項目資金的具體使用狀況需嚴格監管，將項目驗收關掌握好。項目結束后，必須召集相關部門開展項目資金的專項審計。第二，監管好土地儲備資金。加強資金的管理，嚴格執行并做好專項管理、單獨核算、專款專用，無論任何人和單位都不能超出標準開支和支出的相應范圍，杜絕挪用和截留項目資金。對項目資金可實施集中支付措施，按照所批復施工合同、項目預算、工程進度來對項目資金進行撥付。建立起完善的項目會計內部稽核制度和核算制度，全程對項目資金實施監督和財務管理，對竣工決算需嚴格把控，不斷規范項目追蹤問效和業績考評。第三，強化廉政作風，并監督到位。按照對相關工作的排查結果，將界定的風險崗位做等級劃分，并根據這些等級建立相應的風險防范管理。比如建立匿名風險舉報箱、意見收集網站，以及將投訴監督電話公布于社會，以便及時有效的將群眾的舉報和意見進行收集。建立責任追究制和計分制，建設風險信息庫，健全、嚴密的預警系統和機制，利用對風險防控的及時有效?？蓪ｍ棛z查和日常監督進行聯合，建立起聯合監查機制，并開展定期檢查，從而強化監督的效果。4.融資多元化，優化資本結構。對于土地儲備管理中心的整體發展和運營來講，資金的籌集渠道和方式有著重大作用。目前我國土地管理儲備的資金籌集主要是源于銀行貸款，而銀行貸款利率不僅高，還會因政策調整而變化，容易造成資金成本的提高，資金的不足，從而加大了土地儲備的財務風險。因此，需加強融資渠道的多元化，通過借鑒相關行業的成功經驗，可采取土地證券化形式和土地信用產品化形式來拓展融資渠道，調整單一融資格局，打破只依賴銀行貸款組成的資金周期短、高利率、有限數額、高風險的格局。此外，可加強自由資金份額，保留部分土地收益來作為儲備金，并對政府財政補貼進行積極爭取，不斷對資本結構進行優化，從而提高預防風險的能力。

作者:趙麗麗 單位:天津市濱海新區土地發展中心

參考文獻：

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[2]盧新海：《城市土地管理與經營》，科學出版社2006年版.

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[5]財政部：《土地儲備資金財務管理暫行辦法》，2006年.

[6]盧新海：《城市土地管理與經營》，科學出版社2006年版.