高校財務預算績效管理思考

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摘要:通過對我國預算績效管理發展歷程的梳理，分析高校預算績效管理存在的問題。這些問題主要為預算績效理念尚未筑牢，預算績效評價的責任主體模糊，預算績效管理體制不健全，預算績效評價指標體系缺乏適用性。基于以上分析提出要筑牢高校預算績效理念，明確高校預算績效管理各環節的責任主體，健全高校預算績效管理體制，優化高校績效評價指標體系。通過改進高校財務預算績效管理，提高高校預算資金的使用效率和效果，促進高校治理水平不斷提升。

關鍵詞:高校;預算績效;績效管理

當前，我國經濟正由高速增長轉向高質量發展。在這個轉變發展方式的關鍵時期，國家財稅體制改革不斷推進，預算管理制度持續完善，全面實施預算績效管理的必要性和緊迫性越發凸顯。高校財務工作只有緊跟新時代新形勢的要求，才能為高校的管理和服務提供良好保障，促進高校治理水平不斷提升。

一預算績效管理的發展與內

(一)預算績效管理的發展歷程。自20世紀90年代后期現代績效管理的理念在我國萌芽以來，績效管理在實踐工作中的運用逐步深化。從2000年開始，湖北、北京、湖南、河北、福建等地率先進行了支出績效評價的小規模探索。2002年，財政部印發了《中央本級項目支出預算管理辦法(試行)》，提出要對財政預算資金安排項目的執行過程實施追蹤問效制度，并對項目完成結果進行績效評價。自此，績效管理的理念不斷融入我國的預算管理之中，兩者相互促進，密不可分。預算績效管理在我國大致經歷了四個發展階段［1］，各個階段的預算績效管理目標和評價方式有所不同，具體如下:第一，萌芽探索階段(20世紀90年代后期—2002年)。財政部《中央本級項目支出預算管理辦法(試行)》，提出要通過績效評價來提高財政資金使用效益。第二，試點實施階段(2003—2010年)。黨的十六屆二中全會提出要“建立預算績效評價體系”，財政部出臺《中央級行政經費項目支出績效考評管理辦法(試行)》《中央政府投資項目預算績效評價管理辦法》《財政扶貧資金績效考評試行辦法》《中央部門預算支出績效考評管理辦法(試行)》《財政支出績效評價管理辦法》。這一系列具體的評價管理辦法擴大了績效評價的試點范圍，但是這一階段的預算績效管理目標仍是提高財政資金使用效益。第三，穩步推進階段(2011—2016年)。財政部出臺《關于推進預算績效管理的指導意見》《預算績效管理工作規劃(2012—2015年)》《預算績效評價共性指標體系框架》，提出要推進全過程預算績效管理、建立比較規范的績效指標體系、啟動績效目標執行監控試點，這一階段的預算績效管理目標已逐步轉向提升政府公共服務的質量和水平。第四，全面實施階段(2017年至今)。中共中央、國務院出臺《關于全面實施預算績效管理的意見》，提出要基本實現績效目標全覆蓋、擴大績效運行監控范圍、全面實施績效自評、大力推進重點項目績效評價、加大績效信息公開力度。這一階段的預算績效管理旨在完善預算績效管理頂層設計，推動財政資源配置效率和使用效益不斷提升，提高國家治理能力。我國的預算績效管理從萌芽探索發展到全面實施階段，其目標從提高財政資金使用效益發展到提升政府公共服務的質量和水平，再發展到提高國家治理能力;其方式也從單純的支出績效評價發展到全過程預算績效管理。在上述發展過程中，預算績效管理將績效評估、目標管理、運行監控、評價、結果應用等與預算編制、執行和監督深度融合，逐步實現預算和績效管理的一體化。(二)預算績效管理的內涵。預算管理是指為確保國家預算資金規范運行而進行的一系列組織、調節、控制、監督活動的總稱。預算績效管理是一種以支出結果為導向的預算管理，它強調預算支出的責任和效率，要求在預算編制、執行、監督的全過程中更加關注預算資金使用的產出和結果。與傳統預算管理的外部控制相比，它更加強調預算單位自強不息、自求發展、自我創新的內部控制［2］。

二高校財務預算績效管理的發展現狀

自財務預算績效管理理念引入以來，我國在預算績效目標管理和實現程度監控、重點項目績效自評和第三方評價、績效評價結果的運用等方面都取得了一定的成果，預算績效管理水平和財政資金的使用效益不斷提升。近年來，財政對高等教育的投入力度逐年加大。2015年，全國教育經費總投入為32807億元，其中高等教育經費總投入為8694億元。2018年，全國教育經費總投入為46135億元，其中高等教育經費總投入為12013億元。2015—2018年，全國教育經費總投入增長了40．63%，高等教育經費總投入增長了38．18%，年均增速均超10%。目前，我國經濟已從高速增長階段轉向中高速增長階段，財政收入增速減緩，財政收支呈現緊平衡狀態。在此背景下，國家出臺一系列辦法，通過全面實施預算績效管理來優化財政資金配置效率和使用效益。在國家財政收入增速減緩的大背景下，高等教育只有全面實施預算績效管理，才能不斷優化高等教育資源配置，提高資金使用效益。按常理來講，高校預算支出由緊到松容易，而由松到緊難。由于未來一段時間充分保障教育經費投入對比以前相對更為困難，高校必然會經歷一個較為坎坷的轉變過程，而邁過這個坎的關鍵就在于高校良好的預算績效管理。雖然我國的預算法和相關的預算績效管理文件從宏觀上為預算績效管理提供了一定的政策依據和指導方向，但是高校的業務和財務有其特殊性，目前針對高校預算績效管理的專門性文件尚未出臺，高校預算績效管理缺乏統一的參考標準體系。目前，高校在全面實施預算績效管理的過程中出現了以下問題。(一)高校預算績效理念尚未筑牢。從開展績效評價以來，高校逐漸認識到要提高資金使用的績效，但是在預算的具體執行過程中，往往還是會重支出，忽視績效［3］。這突出表現在高校普遍關注增量資金的增長，而忽視已有存量資金使用的優化。(二)高校預算績效評價的責任主體模糊對于高校的預算績效評價到底是評價預算主管部門還是預算執行者，并沒有明確的界定。目前高校的預算績效管理，往往針對整個過程，而且沒有明確的責任劃分，既評價預算管理的過程，又評價預算執行的過程，這就難以確定高校預算績效管理中到底是哪個環節存在問題。這種籠統評價得出的結果必然也是籠統的，缺乏實際指導意義。(三)高校預算績效管理體制不健全。。目前，高校預算績效管理的相關要求基本是由上級主管部門逐層下達各個高校財務部門。而預算績效管理并非只有財務部門參與，它是一項系統性、全局性的工作，需要財務、業務各個層面的相互配合與深度合作。財務部門并非預算執行者，卻“被迫”接下了預算績效管理的工作，這種體制下的高校預算績效管理質量難以提升。(四)高校預算績效評價指標體系缺乏適用性。高等學校與行政單位、中小學和中職院校都不相同，然而上級主管部門制定預算績效評價指標體系時往往沒有考慮高校的特殊性，而是簡單按照中小學甚至是行政單位的評價指標進行評價。另外，預算績效評價指標往往要求量化，而高校的很多活動是無法量化的，比如對學生活動和實踐能力培養的投入，對學校后勤保障建設的投入，對學校安防的投入，對教師培訓的投入，對教師科研的投入等等。這些投入與學校的可持續發展息息相關，但是將短期績效量化的難度較大。

三高校財務預算績效管理的改進措施

(一)筑牢高校預算績效理念。預算管理、績效管理歸根到底都是由人進行的，只有筑牢預算管理和執行過程中參與人員的績效理念，調動每位參與者的積極性［4］，才能真正變被動為主動，激發高校預算績效管理的生命力。首先，預算管理人員在撥付資金時，要根據項目的執行進度和資金使用情況來合理確定撥付時間和金額，減少資金撥付中間環節，確保資金及時準確撥付到位。預算管理人員對預算執行情況進行評價時，不能以執行進度作為唯一的評價指標，也要關注資金使用與項目進度的匹配程度，作出合理評價。其次，預算執行人員要改變以往單純“把錢花完”的粗放執行方式，在執行過程中統籌規劃，合理安排好各項開支，既保證項目的執行進度和效果，又充分考慮資金的使用進度和成本節約，做到項目有效果、用錢有效率。(二)明確高校預算績效管理各環節的責任主體。預算主管部門的責任應明確如下:明確預算執行的范圍和有關規定，及時下達相關要求;加快預算下撥進度，減少中間環節;制定符合實際情況的評價指標，客觀合理地監督和評價預算項目的進展和預算資金的使用情況。預算執行部門的責任應明確如下:按照申報的進度有序開展項目，合理合規使用資金;項目執行過程中遵守主管部門的相關規定和要求;達到項目申報時的預期效果，如未達到，出具詳細合理的說明。(三)健全高校預算績效管理體制。高校預算績效管理并不單純是財務部門的事情，而是同時涉及高校財務和業務主管部門。高校財務部門主要負責對預算項目資金的使用情況進行管理，高校業務主管部門主要負責對項目的進展情況進行監控。因此，直接向資金管理和業務管理中的任意一方傳達要求都是不全面的。預算績效管理的相關要求應直接向高校下達，由高校加強管理，確保財務、業務主管部門和項目執行人提高認識，按各自職責范圍理清思路。具體來說，高校財務部門要根據各項目的具體情況和要求，調劑各項目資金的分配和使用，加強資金管理;高校各業務主管部門要把預算績效管理融入常規工作中，主動對負責的各項業務制定詳細的實施目標和計劃，做到事前統籌安排、事中實時監督反饋意見、事后主動評價，將評價結果運用到下年度業務開展中。各項目執行者在執行過程中，要主動向項目主管部門反饋項目進展情況和后續階段任務，向財務部門反饋資金使用情況和后續階段資金需求。高校財務部門、業務主管部門和項目執行者之間要充分溝通，實現上下間和平行間聯動。聯動前后情況對比圖如下:(四)優化高校績效評價指標體系。按照財政部在《預算績效評價共性指標體系框架》中確立的“投入－過程－產出－效益”的評價模式，結合目前預算績效評價指標體系構建的進展，建議高校采用“共性+個性”和“定量+定性”相結合的評價體系。首先，高校的預算績效評價指標與其他類型的預算單位在一定程度上具有共性。預算單位進行績效評價的前提是設定了明確且合理的績效目標，因此績效目標設定這一指標對任何預算單位都適用。評價預算單位的投入時，人力成本必不可少，而人力成本與人員數量往往正相關，因此人員控制率或者在職人員控制率這一指標也具有共性。與此類似，預算執行率、預算調整率、三公經費控制率、政府采購執行率和規范性、管理制度健全性、資金使用合規性、資產管理安全性等方面對各個類型的預算單位均適用，設定這些方面的共性指標均從屬于預算績效評價的投入和過程管理。而高校與其他預算單位不同的地方是高校的基本職能涵蓋人才培養、科學研究、社會服務［5］，對這些職能實現程度的績效評價往往與其他行政單位和中小學有很大區別。根據高校預算績效評價的進展，梳理出高效預算績效評價的個性指標如下。次，高校對學生活動和實踐、教師培訓、學校后勤保障及學校安防等方面的投入大都屬于費用性支出，短期內無法轉化為明顯的績效，但是這些方面的投入與學校的日常運轉息息相關。教學運行、教師培訓、后勤保障和安防方面的投入有利于保證各類教學業務活動正常開展、保障校園正常運轉、保持校園整潔美觀、確保校園平安穩定。對于這些投入的績效評價，建議采用定性指標。

參考文獻:

［1］茍燕楠，李金城．當代中國預算績效管理:理論發展與實踐探索［J］．求索，2019(14):174－181．

［2］茍燕楠．再造績效預算，回答“希克命題”［N］．中國財經報，2019－10－12(7)．

［3］葛佩雯．高校財務預算績效管理研究［J］．財會學習，2019(27):90－91．

［4］成璇璇．中國預算績效管理發展探析［J］．管理視野，2019(8):163－165．

［5］楊蓉，曹瑾．高校預算管理績效評價指標體系設計研究［J］．教育財會研究，2018(6):43－50．

作者:袁亞軍 單位:長沙學院計財處