新電力體制改革過程的回顧

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中國與世界銀行合作研究電力體制改革

中國對世界銀行的窗口是財政部，經財政部與世界銀行商談后決定在1993~1994年雙方合作開展中國電力體制改革研究。由財政部牽頭成立了課題研究指導委員會。另外成立了4個專題組———關于電力體制改革的組織結構選擇；關于建立與社會主義市場經濟相適應的電力法規體系的建議；商業化運營、公司化改造；中國電力工業資金籌措方案。1993年7月召開了“中國電力部門改革戰略選擇國際研討會”，會上電力工業部部長強調中國電力改革的“二十字”方針和“因地、因網制宜”應作為改革戰略選擇的基本依據。電力工業部代表還提出4點建議：①應注意經驗的條件性；②應注意中國國情的復雜性；③應突出改革的重點，強調政府和企業的改革，強調政府職能分開是重要的第一步；④關于改革的目標模式，提出了符合中國國情的混合模式。世界銀行介紹了世界電力體制改革的經驗，提出發展中國家和轉型經濟國家的電力要改革，發達國家的電力也要改革，全球所有國家的電力都要改革，抹煞了發展中國家、轉型經濟國家和發達國家電力改革的差異，要求發展中國家、轉型經濟國家將電力市場化改革的私有化、競爭性改革混為一談，要求他們將兩種改革合并一次完成。國際研討會之后，各課題組的專家、世界銀行官員和世界銀行聘請的咨詢專家共同研究編寫了《中國電力體制改革的戰略選擇總報告》。最后以中國起草的報告為基礎，修改完成了總報告。總報告對于改革模式的選擇，同意公司化改組、商業化運營、法律化管理的改革，未提競爭模式，即電力體制改革分兩步走?？倛蟾嬲J為，在中國的環境條件下，政府所有權和政府管理的改革，要進行詳細的設計，枝蔓很多，當前，首要的事情似乎應當著重于電力企業的商業化和公司化試點?？墒鞘澜玢y行還是堅持其改革意見，后來世界銀行單方面以世行文件了《中國電力行業改革———趨向競爭與改進職能》，其中介紹了4種模式(沒有中方提出的混合模式)，在結論和建議中主張中國采取躉售模式，即單一購買機制模式。文件說：“目前的行業結構結論和建議已演進了10年，對發電競爭是有利的?！畱珜б浴O售模式’作為各省電力系統的基本結構，這種模式是鼓勵發電競爭的最佳模式?！谳^先進的省份，可以嘗試這種模式的更為復雜而又完善的變革?！?993年下半年，課題組組織專家分3組去英、法、美以及澳大利亞和新西蘭考察?？疾靾蟾嬲J為，中國電力體制改革的方向應該是政企分開、商業化和公司化，建立和健全法律法規。電力工業管制應集中于一個“婆婆”；政企分開應盡快實現；合理電價形成機制應盡快建立；抓緊電力工業立法。報告認為，英國的競爭性電力市場必須有合理的電價形成機制、較大富裕的電網輸運能力、健全的電力法規體系等，而中國尚不具備。

1993~2000年電力體制改革

1993~2000年是我國邁進電力體制改革的年代，總趨勢是政企分開、廠網分開、引入競爭機制。①1993年1月，華北、東北、華東、華中、西北五大電力集團公司宣告電力集團公司正式成立。五大集團公司連同華能集團公司,均列為國務院批準的第一批試點的55個大集團公司中，這些公司均實行計劃單列和稅利分流辦法。后來隨著廠網分開，五大集團公司成為電網集團公司，后來，五大電力集團公司又陸續改組為國家電網公司的分公司。②1993年3月，八屆全國人大一次會議通過了國務院機構改革方案，決定撤銷能源部，分別組建電力工業部和煤炭工業部。當時曾研究過是否成立中國電力公司，最后還是決定成立電力工業部。③1995年12月28日，八屆全國人大常委會第七次會議通過《中華人民共和國電力法》，1996年4月1日起施行。但這個《電力法》不支持電力體制改革，以后組織《電力法》修改，但到目前為止，新的《電力法》及其配套條例、實施規范都未出臺。④1996年12月7日國務院發出《關于組建國家電力公司的通知》。《通知》明確，該公司由國務院出資設立，是國務院界定的國有資產的出資者和國務院授權的投資主體及資產經營主體，是經營跨區送電的經濟實體和統一管理國家電網的企業法人。⑤1998年3月九屆全國人大一次會議批準國務院機構改革方案，電力行業已組建國家電力公司，電力工業部撤銷，電力工業的政府管理職能并入國家經貿委，但電力規劃、項目審批、電價審批權還在國家計委。⑥1998年9月3日《國務院批轉國家經貿委、國家計委關于停止執行買用電權等有關規定的意見的通知》，決定停止執行若干限制用電的規定，包括停止執行買網電權的規定、停止控制非生產用電的規定、停止超計劃用電加價收費的規定。以后又陸續出臺了一些取消價外加價的規定，最后連建國初期就實施的收取電力工程貼費的規定也取消了。結果是合理的電價機制未形成，卻把支持電力發展的加價取消了。⑦1998年10月4日，國務院辦公廳轉發國家計委《關于改造農村電網、改革家電管理體制、實現同網同價請示的通知》(簡稱為“兩改一同價”)，這個改革與美英進行的電力體制改革來說是一種反向改革，即由原來的政府承擔農村電網建設，交給電力企業承擔；原來輸配分開的農電體制，改造為輸配合一的農電；城鄉同網價又擴大了交叉補貼，增加了電力企業的負擔。⑧1998年12月24日，國務院辦公廳發出《轉發國家經貿委關于深化電力工業體制改革有關問題意見的通知》。通知要求，推進廠網分開，引入競爭機制，建立規范有序的電力市場；堅持政企分開、省為實體的方針，深化省級電力公司的改革；加快實施全國聯網，實現資源優化配置；加快農村電力體制改革，減輕農民負擔，促進農村經濟發展等。但電力工業政企尚未分開、合理的電價機制尚未建立、法律法規也沒有建立起來，不搞“公司化改組、商業化運營、法制化管理”，立刻推進廠網分開，引入競爭機制，顯然難以辦到。⑨1999年5月18日，國家經貿委頒發《關于做好電力工業政企分開改革工作的意見》的通知。次年6月，中編辦和國家經貿委又聯合提出《關于調整電力行政管理職能有關問題的意見》，要求2000年繼續推進電力工業政企分開的改革，逐步撤銷大區電業管理局和省級電力工業局。從形式上來看已實現政企分開，但是實際上政府還是牢牢地控制著電力企業，電力企業仍然缺乏自主權，像合理的電價機制并未建立，電價水平、電價結構、電力與其他能源的比價都不盡合理，由政府主觀確定低電價，電力企業難以自主經營、自負盈虧、自我發展。⑩1999年黨中央十五屆四中全會關于國有經濟戰略調整的《決定》指出：“國有經濟需要控制的行業和領域主要包括：涉及國家安全的行業、自然壟斷的行業、提供重要公共產品和為社會服務的行業，以及支柱產業和高新技術產業中的重要骨干企業?！边@個《決定》是對國有經濟的一個綱領性文件，是國有企業改革的指導方針。如果在此《決定》之前，電力工業是否可私有化，是可以探討的，但在《決定》之后，電力工業必須由國有企業來經營，就很難按英國電力改革模式開始競爭，對于國有電力企業來講，充分的、完全的競爭會變為過度競爭，在電力體制改革模式選擇中需要引起注意。這幾年國家在電力體制改革上做了不少工作，但是除了政企分開之外，主要是按照英國電力體制改革模式進行，如廠網分開、引入競爭的試點等，對于公司化改組、商業化運營、法制化管理沒有做什么工作。黨中央《決定》規定國有經濟要控制的領域之后，在電力工業以國有企業為主導的情況下，能否嫁接英國自由化、私有化的電力體制改革模式？能否適應？能否成功？這些都缺乏研究，電力體制改革的方向仍在探索之中。

單一購買機制存在的問題

世界電力工業已有100多年歷史，但是在電力工業中引入競爭機制是最近二三十年的新事物，原來都認為設想的單一購買機制模式是非常完善的，但是經過英國十多年時間的實際運營，證實了確實還有不少問題，而且這些問題不是靠小修小改所能奏效的。在我國實施新的電力體制改革前，《英國新電力交易制度》中譯本問世。2001年3月英國在總結十多年電力改革經驗和教訓的基礎上，開始實行新電力交易制度?！队码娏灰字贫取芬粫?，敘述了英國下一步電力交易如何運作；說明了為什么要用新電力交易制度來代替已經運營十多年的單一購買機制模式(書中稱為電力庫或強制電力庫模式)；單一購買機制存在的問題、缺點和不足；指出有的問題已經阻礙電力改革的進一步深化。此書分析指出單一購買機制模式(即電力庫)存在以下問題。①電力庫模式是強制成員制。絕大多數發電商和售電商都只能在電力庫進行買賣，一方面抑制了市場參與者在電力庫以外創新地進行雙邊交易活動，另一方面又削弱了電力庫提供各項服務的創新意識和積極性。②電力庫模式在定價過程中缺少用戶和需求側的參與。電力庫沒有發揮需求方的作用，售電商是電力價格的接受者，不能討價還價使電價下降。③電力庫模式的價格缺乏有效競爭。雖然在發電側存在著競爭，但發電側的競爭必須要有一定數量且相當實力的發電商來共同參與。但英國能夠參與競爭的發電商不多，結果使電力庫的價格制定基本上一直被3家主要發電商所包辦。④電力庫模式價格被人為操縱。在定價由少數發電商包辦的情況下，必然導致價格的人為操縱。結果是，雖然自1990年以來，發電成本中燃料費用、資本費用和運行費用降低了50%，但電力批發價只下降20%[1990年為4.5便士/(kW•h)，2000年為4.0便士/(kW•h)]。⑤天然氣交易市場和電力庫交易市場之間不協調。燃氣電廠買到發電用天然氣之后，發現直接倒賣天然氣比用于發電更掙錢時，就會停止天然氣發電，使得電網公司不得不用更貴的電廠發電來彌補，從而造成損失。隨著天然氣交易制度的改革，電力市場交易制度也必須相應改革。

我們需要認識到中國電力改革的艱巨性、復雜性，這里用世界銀行報告中的兩段話來結束此文?！咧贫ㄕ邆冇袝r沒有正確地認識到建立一個基于競標的電力市場比其他能源商品更為困難。原因來自電力生產和消費的自然事實：電力儲存非常昂貴；需求變化非常迅速；具有廣泛的外部效應(如某地的物理故障可能引起整個電網的全線崩潰)；電力供求必須時時刻刻都要平衡，并且電力需求(實時的)對價格上漲不能太敏感?！獜母旧险f，如果不首先確定需解決的問題，啟動電力改革是毫無意義的。如果一個國家在建立復雜的電力批發市場方面進展過快，就無益于解決現有的問題，這樣做就會導致損失的風險，這種損失可能錯過了對電力行業進行根本性改革的“千載難逢”的機遇。因此電力行業改革是一個高度政治化的過程。政策制定者們需保持警惕，如果普通老百姓不能很容易觀察到改革所帶來的某些“早期成果”，那么必要的政治性支持就會迅速消失。

本文作者：朱成章工作單位：原能源部政策法規司