信息鏈視角下的電子政務論文

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1電子政務發展的信息鏈層次

梁戰平［1］在2003年就提出了信息鏈，認為“信息鏈”由事實(Facts)→數據(Data)→信息(Information)→知識(Knowledge)→“情報”、“智能”(Intelligence)五個鏈環構成。從事實、數據到信息，從信息到知識，從知識到智能(情報)的轉化，標志著人類的認知從低級階段向高級階段的演進［2］。電子政務不僅僅是具體的實踐工作，而且是有基礎背景、核心內容和實踐推進的系統性工程，其目標是充分利用信息公開、網上辦事等方式滿足公眾的政務信息需求，實現政府信息資源的社會價值［3］。電子政務服務目標的實現是通過政務信息資源的傳遞實現的，所以在電子政務的發展過程中，其所提供的政務信息的形態與方式對電子政務實現其滿足用戶政務信息需求的目標至關重要。電子政務提供信息的層次的演變是電子政務發展階段的劃分的重要標志。

1.1醞釀階段的“事實→數據”演進

20世紀40年代，電子技術與信息科學的快速發展，使電子計算機得到不斷拓展和廣泛應用，信息革命逐步全球化。從20世紀40年代中期開始，席卷世界的第三次科技革命蓬勃發展，1946年，馮諾依曼發明了電子計算機，在這之前的1945年7月，布什在《大西洋月刊》發表《誠若所思》，提出了機器自動檢索的天才構想。在發達國家出現了關于“電子政務”的早期研究，其研究的基本思想是通過使用自動化的技術提高政府管理效率。1951年美國人口普查局使用UNIVAC計算機進行人口普查，被認為是世界上最早的政府信息化應用，計算機開始顯現其作為提高政府行政效率的工具價值。在政府管理論方面，從威爾遜政治行政兩分法開始，以官僚制度為代表的傳統公共行政風靡全球，成為世界政務處理的標準范式。這一時期，計算機作為傳統行政管理時期政府管理的諸多技術手段之一，開始應用于政府管理的諸多方面，大量的事實被轉換成計算機可以識別的數據，為電子政務時代的到來積累了大量數據與經驗。將政務相關活動編碼化，輸入計算機進行簡單處理，大大提升了傳統手工處理的效率，使得較為復雜的運算與數據處理成為可能?？陀^事實通過計算機編碼轉換成了數據，進入了以數據為核心的數據收集與處理階段。這一時期電子政務的重點是對客觀事實進行數據的編碼以達到記錄或者運算的目的，事實通過計算機編碼成為數據，是信息視角下的電子政務發展的準備與醞釀階段。

1.2辦公自動化階段的“數據→信息”演進

進入20世紀70年代，傳統行政管理遭遇瓶頸，實踐上出現了一系列問題，機構臃腫、效率低下等達到了高峰。伴隨著世界范圍內石油危機發生所引發的經濟危機的巨大外部壓力，理論界呼吁嶄新管理思想的出現以克服現有的問題，新公共管理理論應運而生［4］，將公民當做顧客，旨在精簡機構、節省成本，提高行政效率。與此同時，計算機開始從巨大的電子管與晶體管時代向集成電路數字計算機與大規模集成電路計算機時代過渡。一方面是管理思想的轉變的理論訴求，另一方面是技術進步帶來的巨大便利，旨在提高行政效率的計算機開始應用于政府內部的數據存儲與傳輸，電子政務初見端倪。也正是在這一時期，西方國家在反思凱恩斯主義帶來的政府對經濟生活的過度干預問題過程中，新保守主義抬頭了，各國紛紛減少了對公共事業的投入［5］，從而將目光投入到政府內部的管理與效率提高上，大量的資金投入促進了信息基礎設施建設與信息技術的發展，電子政務領域進入了以內部辦公自動化為主要特征的發展階段。1975年，關于電子政務的研究文獻開始出現，成為了真正意義上的電子政務理論研究的開端［6］。在理論研究方面，Fishbein和Ajzen［7］的《Belief，IntentionandBehaviour:AnIntroductiontoTheoryandResearch》一書出版，提出了著名的理性行為理論與計劃行為理論，個體行為理論的探索為研究電子政務中用戶的行為提供了理論依據。1986年，BarryBowman［8］提出了公共管理信息系統是信息、信息技術與信息化在公共管理領域的發展，促使公共管理信息系統的發展。公共管理信息系統的業務主要是指電子政務，其宏觀模型主要由公共組織、私人組織、個人3個行為主體組成，其業務主要圍繞這3個行為主體展開，在數字世界表現為電子政務、電子商務、電子社區，從而構成現代信息社會。進入20世紀90年代，計算機技術迎來了突飛猛進的發展，美國實施了信息高速公路項目，全球互聯網建設進入高潮，微軟公司windows系統的開發，使計算機開始走入尋常百姓家。在我國，20世紀80年代末到90年代初中央和地方政府所開展的辦公自動化工程，建立了各種縱向和橫向的內部信息辦公網絡［9］。20世紀90年代初至1999年，中央政府主導的以政府信息化為特征的重點信息工程基礎設施“金字工程”全面鋪開建設［10］。1999年至2001年，中央及地方各級政府紛紛建立了門戶網站，開始了以政府門戶網站建設為主線的創新公共服務［11］。到2005年左右，中國政府網站體系基本形成，各級政府網站都基本具備了信息公開、網上辦事和政民互動三大服務基本功能，已經發展成為黨和政府溝通社情民意的重要渠道和服務社會公眾的重要平臺［12］。這一時期，數據實現了向信息的轉變，原先只能由計算機機器識別的數據以人們可以識別的方式呈現。政府成了在線政府，網站的出現實現了信息的在線，信息交互平臺的出現使得政府業務的在線辦理成為可能，它們成為電子政務的主要功能。電子數據通過分組分類、標準化處理、序化排列，最終被信息終端展示出來，是電子政務的產生與初步發展階段。

1.3網上政府階段的“信息→知識”演進

20世紀90年代后期，公共行政管理思想開始發展轉變，新公共管理向新公共服務轉變，政府從企業主向掌舵人轉變，公民不再是顧客，而是公民，強調公民參與，共同協同治理。以Web2.0為主的新一代互聯網應用技術不斷發展，注重用戶的交互作用，讓用戶參與信息的生產與傳播，具有參與性、開放性、聚合性、創新性、自組織性和去中心化等特點，雙向信息傳遞模式的出現，為社會大協商提供了合理的途徑，公民得以通過網絡進一步參與國家管理與政府行政。電子政務研究開始更加注重公共服務，不再局限于信息層次，而是更加注重深入用戶的認知觀念，進入了信息—知識的階段。息的同時，海量信息也帶來了較大的負面影響。如何對這些信息資源進行整合，使用戶方便地進行檢索、分析、綜合、共享與利用，實現和提升信息資源的價值，成為研究的重點。Wiig［13］等通過分析知識管理理論與實踐本身所具有的優勢，認為政府必須迎接由知識經濟引起的挑戰，需要引入知識管理理論來提高電子政務水平，以提高公共服務的決策制定效率，有效增加公眾參與度，建構競爭性的社會智力資本能力，增強知識競爭力等。ValentiaNdou［14］著眼于知識經濟的變革特點，提出知識管理將對電子政務發展產生深遠影響。D.C.Misra等［15］著眼于電子政務流程建設提出了以流程、人員、技術、管理4個維度為基礎的政府知識管理實施框架。ZamiraDzhusupova等［16］設計的基于知識管理的電子政務信息系統，將信息管理與知識管理通過電子政務平臺結合起來，以促進電子政務信息管理、組織、挖掘等技術的發展和理論完善。在技術實現方面，RodneyMcAdam［17］建立了公共知識管理的人力資本模型、知識類型模型和社會構建模型，KostasMetaxiotis［18］提出的電子政務知識管理框架等，對電子政務知識管理的技術和支撐基礎設施的建設提出了具體的要求，以保證電子政務信息知識服務的有效利用。在我國，2005年國家社會科學基金課題申報指南中提到的研究方向中“基于知識管理的電子政務信息資源建設”在列，政務信息的提供不再局限于顯性信息的，而是擴展至隱性信息的挖掘與顯性與隱性的轉化構建方法［19］。以知識管理為契機提高電子政務水平，實現智能型、知識型、服務型的新型電子政務建設成為重要目標［20］。“信息需求—信息查詢—信息分析、綜合—問題解決—滿足信息需求”成為電子政務服務的主要步驟。隨著知識管理的引入，電子政務所提供的信息層次實現了由信息—知識的轉變，一般的信息與在線交流形式被取代，在電子政務信息資源建設［21］、信息組織［22］、信息［23］、信息服務［24］方面更加注重提供能夠為用戶解決問題的基于信息關聯的“知識”。信息被進一步組織與開發，通過提供選項，展示優勢，展示不足等相關的信息的揭示與闡釋，為用戶提供能夠輔助決策的知識性信息，是電子政務全面融入社會發展的階段。

1.4智慧政務階段的“知識→情報(智能)”演進

隨著互聯網、物聯網以及相關信息通信技術的高速發展和深入應用，智慧地球的理念和設想應運而生，受到了政府、學界和業界的廣泛關注，并引伸出許多對應于不同地理范圍的智慧構想［25］。運用信息和通信技術手段感測，分析整合城市運行核心系統的各項關鍵信息，從而對涉及城市活動在內的各種需求做出智能響應的智慧城市成為未來大都市的基本特征，政務需要從環境、經濟服務人文民生等諸多方面對信息服務方式與信息服務內容進行全面的變革［26］。智慧城市這一理念迅速為各界人士所廣泛接受，世界各國的一些城市相繼提出了智慧城市的發展戰略，智慧政務是智慧城市建設的核心內容之一。電子政務正由電子政府向“智慧政府”轉變，“智慧政府”包括智能辦公、智能監管、智能服務、智能決策等領域［27］，以智慧感知、智慧建站、智慧推送、智慧測評、智慧決策“五個智慧”為建設重點［28］。政府對城市海量信息與數據進行實時收集與存儲，通過城市網絡實現更全面的互聯互通，以幫助用戶從全局的角度分析并實時解決問題，促進分布在城市不同角落的海量數據的流轉、交換、共享、對比，為應用提供良好的協同工作環境，面向不同用戶的協同式管理，提供更加智能、高效的決策支持系統和創新應用模式［29］。這就要求電子政務向智慧政務轉變，它必然要求政府公共服務范式從全能型轉向服務型和智慧型［30］，通過虛擬網絡將經由無線通信設備、語義網絡等技術手段與現實世界緊密聯系，產生實境網絡以及公共領域的智慧政務［31］。電子政務開始借鑒電子商務領域的基于大數據的營銷模式，電子政務通過對用戶瀏覽行為、搜索行為的數據分析，挖掘用戶的行為習慣和喜好，主動向用戶推介公共服務與政務信息資源。信息需求—信息查詢—知識挖掘—問題解決—滿足信息需求”的嶄新應用流程逐漸形成［32］。趙玎、陳貴梧［33］探討電子政務到移動政務再到智慧政務的不同發展階段、政務公共服務范式的轉變及其表現和特點，重點分析智慧政務面臨的關鍵性問題，進而提出智慧政務時代政府的應對策略。徐曉林、朱國偉提出了智慧政務的交互型治理結構。電子政務發展階段進入到了知識—智能時期，在智慧城市的推動下電子政務向智慧政務轉變，其提供的信息層次進入智能層次，包括與知識相互匹配，與行動相結合，嵌入決策的智能信息層次，即提供經過進一步加工的知識，實現知識與用戶需求的進一步結合，為用戶提供經過博弈權衡的多種選擇，以幫助用戶直接實現其需求目標。

2結論

2.1信息鏈變遷體現了電子政務發展過程，每階段有其側重

縱觀電子政務的發展歷程，影響其發展的因素很多，但理論驅動與技術推動始終是主要動力。電子政務的理論醞釀于傳統行政管理時代，產生并迅速發展于新公共管理時代，全面發展于新公共服務時代。電子政務的實踐推進得益于計算機技術的進步，從晶體管計算機到微型計算機，從簡單的數據處理程序到復雜的網絡信息技術，電子政務逐漸從政府內部走入公眾視野，并且扮演著政府與民眾社會大協商的重要平臺。電子政務服務價值的實現主要是為不同的用戶提供符合其需求的政務信息資源與交流途徑，其所提供的信息資源的信息層次決定了電子政務理論的方向與實踐的建設指向。在事實—數據階段，是電子政務的醞釀階段，政府利用計算機將政務活動編碼為計算機可識別的數據，進行數據的存儲與處理，大量的數據通過計算機處理得以提高政府活動的效率;在數據—信息階段，真正意義上的電子政務產生了，政府開始通過政府網站為用戶提供信息、信息交流、在線辦事等服務，實現了政府與民眾之間的便捷的信息交流;在信息—知識階段，電子政務服務較注重用戶的認知觀念，能夠直接提供輔助用戶決策的信息資源與解決問題的方法和途徑;在知識—智能階段，政府通過無線網絡為用戶提供無縫的服務，其提供的信息資源也開始直接與用戶需求相匹配，嵌入用戶的行為，直接幫助用戶思考并解決問題，扮演“體外大腦”的角色。

2.2信息鏈的不同層次體現了電子政務的多學科研究背景

縱觀電子政務理論的發展，其經歷了“管理領域引入信息技術—基于信息的管理流程再造—管理與信息多規并進”的演變歷程，電子政務的研究重點不斷遷移并深化。在我國，電子政務作為一個學科與專業，其學科歸屬徘徊于多個學科之中，如武漢大學在圖書情報與檔案管理一級學科下設立電子政務專業，云南大學則在行政管理博士點下設電子政務專業，而部分院校也在管理科學與工程、檔案學、計算機科學等院系設立電子政務專業或方向。這說明了電子政務的多學科研究取向，至少橫跨了公共管理和信息技術這兩個學科，且逐漸成為圖書情報學科研究的一個重點領域。在事實—數據階段，只是在政府內部管理領域引入了信息技術，其研究更多的是信息技術與政府管理活動的結合，在政府內部實現自動化辦公，信息技術是提高政府管理效率的工具。在數據—信息階段，在信息技術進步的基礎上，政府內部管理領域引入了信息技術，不再局限于內部辦公自動化，增加了政府與政府外部的民眾與社會組織的交流，實現在線政府，從單一的管理擴展到了交流與協商基礎上的服務。其學科定位于公共管理學科，信息技術是政府從管理到服務轉變的推動工具。隨著信息—知識的跨越，原有的政府管理與運作模式在民眾訴求的推動下發生變化，傳統的政府的管理與組織模式需要與時俱進。政府對管理模式、組織結構、工作方式不斷進行調整來滿足公眾需求，偏重政府的服務職能，推動了服務型政府的發展。其研究側重于信息化視角下的政府管理的流程再造，其學科定位于基于信息管理與公共事業管理的交叉學科。在知識—智能階段，電子政務向智慧政務跨越，管理學與信息學研究多規并進。在管理學研究領域更加注重電子政務用戶研究與電子政府管理和治理模式。在信息學領域，一方面是嶄新的信息網絡技術的進一步引入，無線網絡與移動終端技術為電子政務服務提供了廣闊的空間，人工智能與數據挖掘技術為提供智慧的能夠嵌入用戶知識結構的職能解決方案提供了可能，另一方面，圖書情報學領域從信息資源管理的角度研究電子政務信息服務與數字鴻溝等諸多問題，檔案學則從面向利用的信息保存視角研究政府電子文件與檔案文書的電子化服務與保存問題。其學科定位于以信息技術為主的計算機科學、以圖書情報與檔案管理為主的信息管理科學、以行政管理等為主的公共管理科學等多學科交叉與融合的系統科學取向。

2.3未來的將基于智慧的政務和服務的電子政務

目前，我國電子政務建設水平并不高，總體上處于由信息層次向知識層次過渡、低級向高級邁進的階段，且內部發展不平衡，東西部差異、城鄉差異明顯，我國電子政務的發展還需進一步深入探討，并根據我國實際情況推進電子政務。電子政務發展的大趨勢逐漸明確，在經過了幾十年的電子政務基礎設施建設的基礎上，在未來的一段時間，隨著大數據、云計算、Web3.0等技術的發展，智慧城市將成為未來城市管理的重要發展方向，電子政務也將向著智慧政務邁進。如何為用戶提供便捷、合理、解決用戶需求的智能化方案和技術支持，實現電子政務到智慧城市的對接，實現信息技術與政府管理的智慧融合，是實現并進一步推進智慧政務的關鍵。智慧政務的概念不僅包括電子政務所提供的智能信息層次，而且將作為一種嶄新的政府管理的范式，深刻影響與全面地改變人們的生活方式，城市的管理與運行將更加體現人文關懷，人們將能夠自由自主地獲取所需的信息，實現自我滿足的物質追求與自我實現的精神追求。人們將能夠平等地參與政府的管理與決策，自由地行使民主權利和對社會發展施加自身積極的影響。提供以智能層次信息為基礎的、極具人文關懷的智慧服務將成為電子政務未來的發展趨勢。

作者：羅賢春余波姚明