電子政務建設的困境與出路

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摘要：新時代福建省加強電子政務建設是大力推進“數字福建”建設的應有之義，也是著力打造服務型政府的必由之路，更是治理能力和治理體系現代化的重要抓手。針對當前電子政務建設存在的在線服務能力不足、信息孤島現象時有發生、體制機制尚未建立健全等問題，福建省應做到以一體為目標，打造電子政務發展新格局；以人民為中心，創新電子政務服務新高度；以專業為方向，鍛造電子政務建設新境界。

關鍵詞：新時代；電子政務建設；福建省

在黨的報告中強調指出，要建設創新型國家，建設數字中國、智慧社會。電子政務作為國家信息化建設體系的核心和著力點，與十八屆五中全會提出的創新、協調、綠色、開放、共享的五大發展理念高度吻合，是簡政放權、優化服務、提升效能的關鍵環節。

一、新時代福建省加強電子政務建設的重大意義

電子政務，從寬泛意義上可以視為是“政務”+“電子”的合體，也就是政府及相關的公共管理部門依托互聯網信息技術將原本在線下進行的管理、服務等政務活動搬到網絡上完成。作為一種新型的政務載體，電子政務有超越時空限制的優點，能夠更好地解決企業和群眾辦事難、辦事慢、辦事繁等現實問題。進一步加強福建省的電子政務建設，是貫徹落實黨中央、國務院決策部署、“強化社會治理和大眾辦事本能機能”[1]的必由之路。（一）大力推進“數字福建”建設的應有之義。中國的電子政務建設可以溯源至1999年“政府上網年”的全面啟動。而2006年《國家電子政務總體框架》的頒布實施，標志著電子政務開始成為國家頂層設計的重點所在。就福建而言，電子政務則源于時任福建省省長的在2000年前瞻性提出的“數字福建”戰略。以信息化、數字化、可視化為主要建設目標的“數字福建”決策部署，為后來的“數字中國”戰略的提出積累了豐富的理論前提與實踐經驗。20年來，福建省作為“數字中國”思想的發源地和實踐地，在電子政務領域取得的成績有目共睹，“為國家電子政務建設和數字區域建設提供了示范和先導”。[2]2017年，福建被列為國家電子政務綜合試點；2018年，福建省的信息化綜合指數位居全國第6位，信息服務應用指數高居第4位，成為全國政務信息開放試點省份和政務信息系統整合共享應用試點省份；2019年，福建省印發了數字福建建設工作要點，著力推進經濟社會的數字化、智能化轉型，在更高起點上助推數字福建建設步伐。近年來，在大數據、云計算、人工智能等新技術背景下，伴隨閩政通、e福州等軟件的開發共享，使得電子政務的理念與實踐日益深入人心，城市智慧化程度不斷增強?！皬臄底指＝ǖ綌底种袊?，建設信息化中國的戰略思想一以貫之，一脈相承，在思想上、理念上高度關聯?！盵3]新時代進一步扎實推進福建省的電子政務建設，無疑是“數字福建”建設的重要內涵、應有之義，也是貫徹落實“數字中國”部署安排的重要途徑。在閩工作期間，就對信息化建設的組織、運作、機制等具體而微的問題進行了長效安排，既強調創新創造，又突出因地制宜。而電子政務建設作為其中的重要抓手，早在2002年就成為“數字福建”建設的示范工程。這與黨的十八大以來以習為核心的黨中央作出實施網絡強國、建設數字中國的戰略部署實現了不無吊詭的隔空互動。因此，福建在新時代更好地推進電子政務建設，使命光榮、責無旁貸。繼續將電子政務作為“數字福建”的龍頭和著力點，能夠起到“牽一發而動全身”的整體性效果，也能夠進一步提升廣大人民群眾的幸福感與獲得感。新時代福建省電子政務建設的“重整旗鼓再出發”，是切實做到“讓數據多跑路，讓群眾少跑腿”的重要支撐。（二）新時代著力打造服務型政府的必由之路。黨的十八大以來，為了更好地統籌推進電子政務建設和政府服務能力，國家有關部委先后出臺了《國務院辦公廳關于促進電子政務協調發展的指導意見》《國務院關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》等文件，對我國的電子政務建設進行統一部署、針對安排。多年來，福建省在這一系列文件精神的指導下，經過持續不斷的先行先試、大膽探索，尤其在依托電子政務建設打造服務型政府方面取得了較好成效，積累了十分寶貴的經驗。通過制訂服務事項目錄清單，明確公共服務的對象、活動，以及對政府行為進行規范；針對原來存在的辦事地區差異問題，制訂統一的辦事清單、辦事模板等，實現服務資源的交換共享；依托閩政通、e福州等政務服務平臺，實現網上支付、在線查詢、線上辦事等功能，實現政務服務的便捷化、一體化；依托大數據技術，為企業、群眾提供智慧化、體驗感更強的電子政務服務；進一步拓寬服務渠道，統籌整合服務資源，實現線上線下政務服務的無縫連接。通過這一系列舉措，福建省已經使電子政務服務成為越來越多人辦事時的第一選擇。而伴隨著政府服務事項的不斷豐富，社會公眾對于服務的渠道、方式等的關注度和期待值可謂是水漲船高。可以說，公眾對于更加便捷化、智慧化的政務服務的需求，已經迫在眉睫。在2016年4月19日召開的全國網絡安全和信息化工作座談會上，強調指出，“加快推進電子政務，鼓勵各級政府部門打破信息壁壘、提升服務效率，讓百姓少跑腿、信息多跑路，解決辦事難、辦事慢、辦事繁的問題”。[4]這就意味著，在中國特色社會主義的新時代，進一步探索電子政務建設的發展模式，既是社會信息化發展的必然要求，也是打造服務型政府的有力抓手。更好的政務服務，有賴于更加清晰的服務事項目錄、更加統一的服務流程標準、更加便捷的服務平臺建設、更加一體的服務內容設置、更加智慧的服務體驗以及更加多樣的服務渠道?！拔覈娮诱战ㄔO的核心是政府信息公開，這也是政府信息化建設的重要內容”。[5]電子政務建設是一個強調互動性的政務服務方式，一方面能夠增進政府與群眾的雙向互動，另一方面也可以讓群眾更加有效地進行政務監督，有助于推動政府部門提升決策水平和服務水平。從這個意義上，打造服務型的政府，必然要將電子政務建設作為重要的突破口，才能既解決群眾辦事之難，又提升政府的服務質量。（三）治理能力和治理體系現代化的重要抓手制度體系對于一個國家發展的重要性不言而喻。改革開放四十年來，中國特色社會主義偉大實踐取得的歷史性成就，離不開中國特色社會主義制度的保障之功。著力實現“兩個一百年”的奮斗目標，同樣離不開制度優勢的長效保證。正如黨的四中全會上所強調的，我們的國家制度和國家治理體系是實現“中國之治”的關鍵所在，也是增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”的基本依據。推動實現國家治理能力和治理體系的現代化，努力將制度優勢更好地轉化為治理效能，從而實現“制”與“治”的有機融合，這是實現國家現代化建設的重要環節。福建省這些年來電子政務建設取得的成效，尤其是電子政務云計算平臺建設的逐步深化，就是絕佳例證。因此，“數字福建”作為“數字中國”的源頭和示范，其意義不容小覷。•57•黨的十八大以來，高度重視國家電子政務建設，這與他當年在福建主政期間的思路是一脈相承的?！靶畔⑹菄抑卫淼闹匾罁l揮其在這個進程中的重要作用。要以信息化推進國家治理體系和治理能力現代化，統籌發展電子政務?！盵4]隨后在十八屆中央政治局的多次政治學習中，他都闡述了大數據時代社會治理模式轉型的重要性，強調要以推行電子政務、建設智慧城市等為抓手，穩步提升國家的治理現代化水平，努力實現政府決策的科學化、社會治理的精準化。正如有學者指出的，“新時代，國家治理能力成為將我國制度優勢更好地轉化為國家治理效能的關鍵”。[6]而發展電子政務將為推進國家治理能力和治理體系的現代化進程貢獻新路徑。

二、當前福建省電子政務建設存在的問題與不足

中國特色社會主義進入新時代，對于電子政務建設而言，既是機遇，又是挑戰。因此，福建省在電子政務建設方面既要看到自身已經取得的階段性成就，更要未雨綢繆，審慎對待當前存在的亟待解決的問題與不足。（一）認識不到位，在線服務能力有待加強。2002年，“數字福建”建設“十五”規劃提出了加快“三網一庫”的電子政務系統建設的工作目標?？梢?，從福建省電子政務發展的歷史來看，在其發展的早期，主要目的是為了實現政府工作更加有效率、社會的管理更加科學高效。換句話說，基本上還是停留在了修煉“內功”的層面上，對公共服務的考慮涉及不多，服務能力總體上說較為薄弱。電子政務發展到今天，其面臨的時代語境與自身發展狀況都發生了深刻變化。當年強化的“內功”修煉催生了基礎設施、數據資源等的長足進步，為提升公共服務能力奠定了非常好的現實基礎。而就外部而言，人民群眾對于電子政務的需求較之前一個時期也有了明顯的增長，對電子政務的服務能力和水平提出了新的更高的要求。這就意味著，不論是福建省，還是全國，電子政務建設的著力點已經發生了根本性的轉變，提升服務能力成了燃眉之急。在這一點上，相關部門的認識還不夠到位，依然較多停留在了自我軟硬件的更新上，還沒有實現對發展重點轉向的集體認同。福建省電子政務建設的在線服務能力較之其他的一些省份可以說是始終走在前列的。但細數起來，還是存在以下幾方面問題：一是服務范圍不夠廣泛。從供給側的角度來看，政府端的電子政務服務并沒有嚴格貫徹落實“應上盡上”的基本工作要求，政務服務的供給能力明顯不足，于是常常出現“提供的服務不需要、需要的服務找不到”，“被動的多、主動的少”等現實問題。二是服務程度精細化不足。福建省各設區市的電子政務建設仍然處在一個各自為政的散亂階段，行政成本高、辦事效率低，省市縣鄉各個層級之間提供的服務尚未形成統一的標準，精細化的不足給廣大辦事群眾帶來了較大的困惑。三是服務的集約化程度亟待加強。各種各樣軟件的推陳出新、再加上服務的形式分散，給電子政務建設服務的集約化帶來了很大的傷害。服務入口的多樣化，本身對于辦事群眾而言就是現實生活中“門難進”的一個網絡翻版。電子政務建設的平臺構建了，如果還是有類似于線下的諸多問題出現，本身就是對平臺的在線服務能力的拷問與鞭策。（二）互通性不足，信息孤島現象時有發生。2017年，國務院辦公廳印發了《政務信息系統整合共享實施方案》，旨在破解我國電子政務建設中存在的“各自為政、條塊分割、煙囪林立、信息孤島”等具體問題。方案明確提出，各級政府部門應牢固樹立“五大發展理念”，強化以人民為中心的意識，著眼于利企便民的目標，統籌規劃、聚焦重點、協同發展。三年來，福建省貫徹落實文件精神，著眼長遠，通過開發“閩政通”App、推進政務等多措并舉，做到了相關在線數據資源的開放共享，一定程度上提升了電子政務的服務能力。然而，因為相關系統在開發的過程中采用的是獨立模式進行，也缺乏足夠的頂層設計，戶籍、社保、就業、求醫等繁雜的信息雖然已經開始整合，卻還是處在較為分散的狀態。政務信息資源的目錄體系尚未建構完善，導致了部門與部門之間的信息協調、協同仍然較為艱澀。而且，在政務平臺遭遇辦事高峰時，相關系統的服務器無法承載，運行速度緩慢，極大降低了信息共享的效率，使得原本就不順暢的政務互通雪上加霜。可以說，相關軟件的開發共享，并沒有從根本上扭轉電子政務建設各自為政的基本格局。信息孤島現象時有發生。福建的電子政務建設仍然存在政務信息碎片化、政務服務割裂化的問題，獨立的業務系統和數據資源一旦遭遇跨地區、跨部門、跨層級、跨業務等，其信息孤島現象便浮出水面。省市縣鄉各個層級開發的App亦或是微信公眾號等，其提供的信息存在交叉，但卻尚未能夠進行無障礙的互通交流，這很大程度上是由地區發展的不平衡導致的。而且，由于電子政務是建立在大數據的時代背景下、計算機網絡技術更新換代的基礎之上，所以很多的電子政務系統的建設首先在于硬件、軟件的建設，在市場化不足的情況下，重建設、輕管理的現象便很容易滋生，資源浪費等問題便隨之而來。由此帶來的網上辦事平臺卡頓、崩潰等問題，也阻礙了各個系統之間的信息互通。如何打破信息壁壘，以更加高效的方式擊沉“數據孤島”，打造一個更加互聯互通的電子政務系統，仍然是擺在福建電子政務建設面前的一個重大時代課題。（三）專業化不足，體制機制尚未建立健全。理想狀態下，電子政務建設應該與線下的政務服務無縫對接，兩個系統的人員應該是一套人馬。但就目前而言，作為一個專門的領域，電子政務建設仍然需要專門的人才資源作為保障。發展二十多年來，人才的匱乏一直都是制約我國電子政務建設的瓶頸所在。這一點福建也不例外。由于電子政務建設起步晚、發展歷程短，省內高校基本沒有開設這方面的專業，教育的前瞻性有待加強。部分高校開設了相關課程，但課程設置、教師資源等乏善可陳，培養出來的學生無法適應電子政務發展的相關要求，更談不上培育復合型、應用型的高端人才。專門性人才的缺乏，帶來的是專業化的不足。就目前來看，從事電子政務的政府工作人員由于專業限制、工作繁忙等主客觀原因，未能進行全面、系統、深入的電子政務業務培訓，其服務的專業化程度有待提升。這就意味著，加強新時代的電子政務建設，一方面需要對已在崗的人員進行專業性、與時俱進的專門培訓，使其工作能力和服務水平與電子政務相匹配，另一方面，急需培育一批既了解信息知識、掌握運用信息工具，又熟悉政府工作內容的復合型人才。內培外育，才能夠真正緩解福建省乃至全國的電子政務建設的人才荒。全省一盤棋的工作格局尚未形成。頂層設計不夠充分、系統建設各自為政、數據資源相對獨立、統籌協調遭遇尷尬等，意味著當前福建省電子政務建設的體制機制尚未建立健全。雖然網站、自助終端、服務熱線、移動平臺等“多渠道、一體化”的服務模式正在逐步推廣，但辦事群眾的獲得感、體驗感仍然不強。一些政府網站基本都只是簡單的工作信息堆放，交互性無從談起。所謂的“24小時服務熱線”往往都在“人為占線”中透支著咨詢辦事群眾的期待值。而部分手機客戶端存在的隱私保護等網絡安全問題，則讓一部分人對電子政務平臺望而卻步。電子政務平臺建設的目標在于便民利民，但就目前來看，其運用的實際效果與預期存在一定的差距，這也變相增加了政務服務的行政成本，一定程度上降低了政府的公信力。一體化、協同化的電子政務體制機制，已經成了時代之需。

三、新時代福建省加強電子政務建設的對策建議

2020年是全面建成小康社會的決勝之年。肺炎疫情的出現，使得電子政務建設的重要性一再被提及，也逼迫著許多沒有涉足線上辦事的領域在摸索中邁開了電子政務建設的步伐。（一）以一體為目標，打造電子政務發展新格局。一是強化電子政務的立法建設。穩步推進福建省的電子政務建設，必須加強對相關領域的頂層設計，做好整體規劃。在依法治國日益被強調的今天，必須以法律法規的方式制訂并推行相關的標準體系，確保電子政務建設的規范化和有效性，做到有法可依、有法必依。同時，與時俱進對相關不科學、不合理的法律法規進行修訂完善，切實保障電子政務建設的權威性、高效性。二是著力彌合地區發展不平衡問題。一方面要統籌各級各地區的基礎設施建設，逐步縮小山區、農村、偏遠等地的“數字鴻溝”，另一方面要加大資金投入，尤其是重點扶持欠發達地區的電子政務平臺建設，著力使閩西北與閩東南的電子政務建設平衡發展。三是統籌協調、協同發展。各地區應根據實際需要，因地制宜、按需建設，避免盲目跟風，大水漫灌。不同層級、不同部門之間在平臺建設上要打破層級、部門等的壁壘，實現真正的資源共享，避免沒有必要的重復建設、資源浪費。（二）以人民為中心，創新電子政務服務新。高度新時代大力推進電子政務建設，必須始終堅持以人民為中心的發展理念，不斷提升人民群眾的獲得感、體驗感。電子政務建設是轉變政府職能、打造服務型政府的重要載體，也是提升治理能力和治理體系現代化的重要抓手。一是要轉變理念，加快數字政府建設。摒棄傳統的“官本位”思想，將電子政務作為政府提供服務的重要平臺和有效工具，依托日益成熟的電子政務平臺，增強服務人民的能力，促進政府更快更好地由管制型向服務型過渡。實施電子政務過程中，切實做到想人民群眾所想，滿足社會公眾的辦事需求，讓廣大人民群眾共享電子政務的成果和便利。二是充分激發市場活力，促進多方共同參與。制訂數據開發開放的規范，多層次、多維度開放平臺建設，不斷釋放政務數據的紅利。充分調動市場主體的參與性、積極性、競爭性，以此激發電子政務管理、建設等的多元性，讓電子政務建設在多方參與中逐漸扭轉原有的承包制、模式化等建設的錯誤導向。通過市場機制的引入，真正把電子政務平臺建設成貼近群眾、服務群眾的新途徑、新渠道。三是融合新興技術，創新平臺建設。重視電子政務建設與大數據、人工智能、區塊鏈等新興信息技術的有機融合，通過新技術的不斷引入，持續提升政府的服務能力和服務水平。大力發展移動政務，將時下流行的VR、生物識別等互動性強的新技術運用到電子政務平臺建設中，讓辦事群眾在更好的體驗中更高效、更愉快地完成線上辦事。（三）以專業為方向，鍛造電子政務建設新境界。新時代大力推進電子政務建設，必須堅持以專業化為發展方向，聚焦信息安全。當今國際競爭，歸根到底，是人才的競爭。電子政務建設領域同樣沒有例外。穩步推進電子政務建設的專業化進程，需要有日益完善的標準規范的建立健全，更離不開專業人才的保障和支撐。一要切實發揮標準規范的引導作用。在基礎設施、數據資源、業務運用、安全保障等多個環節中剝離抽象出一套具有普適性的電子政務建設標準規范，與時俱進進行調整、完善，同時加大標準規范的導向作用和執行力度，有效提升不同層級、不同部門電子政務建設的規范性、專業性。通過績效考核等方式，檢驗標準規范的運用程度。二要加強人才隊伍建設。通過業務培訓、交流研討等方式，提升各級領導干部作為“關鍵少數”的電子政務工作能力。加強對在崗公務人員的業務培訓，并通過考核、測評的方式，激發他們的電子政務熱情，為電子政府建設的發展獻計出力、添磚加瓦。設立專門性的電子政務工作崗位，招聘專門人才，切實提升電子政務的專業化程度。三要加強信息保護。智慧型、服務型政務的進行與深入，必須以信息數據的公開、共享為先決條件。電子政務建設在信息公開、共享等過程中必須充分考量個人隱私、知識產權等問題，既保證公民的知情權，又不傷害公民的個人信息安全。同時，要加強政府的信息數據安全，加快平臺軟件的更新換代，建立風險評估的長效機制，及時消除可能存在的信息安全隱患。

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作者:陳曉芳 單位:福建江夏學院